SUSTITUCIÓN PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / PENSIÓN GRACIA - Acreditar veinte años de servicio como docente departamental o territorial y que su vinculación haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / TIEMPO DE SERVICIOS - Veintiún años / VINCULACIÓN- Docente territorial vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. La jurisprudencia de esta Corporación, estableció que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1º de enero de 1981; sin embargo, quienes hubiese ejercido la docencia con anterioridad a la precitada fecha, la entidad de previsión no podía desconocer el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, de tal suerte que si para el 31 de diciembre de 1980, no se encontraban vinculados como docentes, pero acreditaban experiencia anterior como docentes, este tiempo de servicio debía ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia reclamada, siempre que se cumpla con los demás requisitos para su reconocimiento.
La Sala observa que la demandante cumple con el requisito de haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, de acuerdo a lo previsto en el literal a), del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que ejerció como docente entre el 17 de marzo de 1978 al 15 de febrero de 1980, es decir, durante 1 año, 10 meses y 30 días, conforme quedó demostrado con el nombramiento realizado a través del Decreto 0217 del 27 de febrero de 1978.
Ahora bien, también se encontró probado que la demandante fue nombrada mediante Decreto 426 del 4 de mayo de 1994, como maestra de primaria en las escuelas oficiales del distrito, es decir, que para el 12 de mayo de 2015, fecha en que elevó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, la demandante reunía 21 años y 8 días de servicios a la Alcaldía de Cartagena de Indias.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00181-01(2619-20) Actor: BEATRIZ CARDOZO MENDOZA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LEY 1437 DE 2011.
TEMA: PENSIÓN GRACIA. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia del 25 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda La señora Beatriz Cardozo Mendoza, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones No GDP 039480 del 25 de septiembre de 2015 y RDP 053601 del 16 de diciembre de 2015, proferidas por ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante las cuales negó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocerle y pagarle una pensión gracia, equivalente al 75% del promedio del salario devengado en el año anterior a adquirir el status pensional (14 de julio de 2012.
De la misma forma, solicitó que la entidad pague el retroactivo pensional, junto con la respectiva indexación y los intereses de mora a que haya lugar. 1. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 57 - 62), en síntesis son los siguientes[1]: La señora Beatriz Cardozo Mendoza, nació el 14 de julio de 1958 y cumplió los 50 años el 14 de julio de 2008.
La señora Beatriz Cardozo Mendoza ingresó a trabajar como docente al servicio del departamento del Tolima, mediante Decreto 0217 del 27 de febrero de 1978, expedido por la Gobernación del Tolima, como directora de la Escuela Rural Mixta “Diamante” del municipio del Guamo, tomó posesión el 17 de marzo de 1978 hasta el 15 de febrero de 1980.
Mediante el Decreto 426 del 4 de mayo de 1994, fue nombrada como docente de básica primaria del municipio de Cartagena de Indias, tomó posesión el 18 de mayo de 1994 y viene laborando hasta la fecha. Que de acuerdo a la Ley 91 de 1989, la señora Cardozo Mendoza fue nombrada como docente territorial; además adujo, que en el ordenamiento jurídico no existe la calidad de docente cofinanciado pero la Secretaría de Educación de Cartagena de Indias lo certifica de esa manera, lo que no impide tener derecho a obtener la pensión gracia. Mediante la Resolución RDP 039480 del 25 de septiembre de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, negó el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la fuente de los recursos fue cofinanciado distrital, que corresponde a una categoría de docentes vinculados por nombramiento del ente territorial, y que de acuerdo a los convenios realizados entre la entidad territorial y fondo de cofinanciación para la inversión FIS, eran sufragados con el 70% por la nación y el 30 % a cargo del ente territorial.
Por la Resolución No 053601 del 16 de diciembre de 2015, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, confirmando en todas y cada una de sus partes, la Resolución RDP 039480 del 25 de septiembre de 2015. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 4, 25, 48 y 58 de la Constitución Política; la Ley 114 de 1913; la Ley 116 de 1928, artículo 6; la Ley 37 de 1933, artículo 3; la Ley 91 de 1989, artículo 15; y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado. 2.
Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (ff. 71 a 79): Manifestó que revisada la información de la demandante, se estableció que no cumple con la totalidad de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, 20 años de servicio docente oficial con vinculación a ente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Señaló que la docente era pagada con recursos cofinanciados, lo cual corresponde a una categoría de docentes vinculados por nombramiento de la entidad territorial, pertenecen a la planta personal del distrito y duran la vigencia de los convenios desarrollados entre el municipio o departamento y el fondo de cofinanciación para la inversión Social FIS, que está dividido el aporte por 70% de la nación y el 30 de la entidad territorial.
Sostuvo que no cumple con el requisito contenido en el numeral 3 de la ley 114 de 1913, si bien se canceló lo devengado por la docente con recursos del Sistema General de Participación, no es suficiente para tener la calidad de docente territorial, además se debe cumplir con el requisito de “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional; por lo anterior, no es merecedora de la pensión gracia. Propuso las excepciones de: prescripción sobre aquellos derechos que no hayan sido reclamados dentro del término legal; inexistencia de la causa petendi y cobro de lo debido por cuanto no acredito vinculación como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; falta del derecho a pedir, porque no adeuda deuda alguna con la accionante; y buena fe. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de sentencia proferida el 25 de octubre de 2019, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, condenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social al reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la demandante, a partir del 24 de junio de 2012, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios[2].
Con fundamento en el análisis realizado de la normatividad y la jurisprudencia, aduce que no era necesario cumplir todos los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, toda vez que la norma antes enunciada, solo exige que la docente estuviera vinculada al servicio educativo, independiente que los servicios se presten antes o después del 30 de diciembre de 1989.
Señaló que el hecho de que los recursos con los que se pagaba el salario a la docente sean confinados no constituye razón para desconocer la pensión gracia, pues en algún momento tanto los docentes nacionales y nacionalizados fueron pagados con recursos del Situado Fiscal o del Sistema General de Participación; que en la actualidad de acuerdo al acto legislativo 05 de 2001, se realiza la transferencia de los recursos de la nación a los entes territoriales, para la financiación de los servicios sentados en la ley 715 de 2001, entre ellos la educación. Luego de hacer un recuentro del material probatorio allegado al expediente, junto a la encontró probado que la demandante cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues cumplió los 20 años de servicio, desde el 24 de junio de 2012, cumple con el requisito de la edad, toda vez que al momento de la solicitud de reconocimiento contaba con más de 50 años, y por último, tiene buena conducta, honradez y consagración. Por último, condenó en costas a la parte demandada. 4.
Recurso de apelación La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, formuló recurso de apelación en contra de la sentencia del 25 de octubre de 2019, solicitando se revoque la decisión de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda, con las siguientes consideraciones (ff. 125 a 134): Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, para manifestar que la parte demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, y acceder a ella sin el cumplimiento de los requisitos estipulados en la Ley.
Manifestó las siguientes inconformidades, que i) la docente tenía una vinculación con recursos de origen cofinanciados distrital, es decir, recibía asignación que proviene de la nación, de acuerdo al certificado del 14 de marzo de 2015; ii) el decreto 035 de 1994 (sic), por cual se realizó el nombramiento indica que fue nombrada ante el Ministerio de Educación Nacional, con recurso del orden nacional; iii) aduce que no se puede computar tiempos nacionales y de carácter nacionalizados y, iv) manifestó su inconformidad con la condena en costas.
Sostuvo que de acuerdo a la Ley 91 de 1989, no se puede reconocer la pensión gracia a quienes se vinculen con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, requisito establecido en el artículo 15; argumento que refuerza con la sentencia C- 489 de 2000, la cual excluye a los docentes que no hubieren acreditado la totalidad de los requisitos del reconocimiento.
Señaló que la docente cumple con los requisitos de edad, buena conducta y consagración, pero respecto del tiempo de servicio no se encuentra probado en el expediente, pues resulta que es el más importante para adquirir el derecho en cuestión. Alegó que se debe revocar la condena en costa impuesta, puesto que siempre estuvo en defensa de los intereses de la entidad, sin realizar actos dilatorios o temerarios. 5.
Alegatos de conclusión 5.1. Por la parte demandada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social mediante apoderado judicial, allegó alegatos de conclusión en segunda instancia, conforme se observa a índice 13 de SAMAI, en el que manifiesta que deben desestimar las pretensiones de la demandante, toda vez que la pensión gracia, es una prestación única y exclusivamente de docentes del orden Nacionalizado, Distrital, Municipal, Departamental, con 20 años de servicios, por cuanto los tiempos que se ven reflejados en los certificados aportados desde el 18 de mayo de 1994 al 24 de marzo de 2015, no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la Pensión Gracia, por cuanto son tiempos cuya fuente de financiación pertenecido en su mayoría a la nación y por ende se entendería que la docente tuvo vinculación nacional.
Se refirió que cuando que se trate de una categoría de Docentes vinculado por nombramiento a la respectiva entidad territorial que pertenecen a la planta de personal del Distrito, Departamento o Municipio, deberá considerarse que se trata de docentes que prestaron sus servicios durante la vigencia de los convenios entidad territorial, Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social FIS, cofinanciados por la Nación 70% y 30% a cargo de la entidad territorial y la mayor fuente de los recursos provenía del Situado Fiscal/Presupuesto General de la Nación. Por lo anterior, la señora Beatriz Cardozo Mendoza, no cumple con los requisitos que la Ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913 exigen para el reconocimiento de la pensión gracia, pues se requiere que tenga 20 años de servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada y que haya estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
Reiteró que no procede la condena en costas y agencias en derecho si se tiene en cuenta que la entidad ha obrado de buena fe teniendo en cuenta las normas legales vigentes, igualmente no se comprobó por parte del accionante que se hayan causado costas y tampoco fueron probadas tal como establece el numeral 9 del artículo 365 del C.G.P, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la ley 1437 de 2011. 5.2.
Por la parte demandante A través de apoderado judicial, la parte demandante presentó alegatos de conclusión, en memorial visible a índice 14 de SAMAI, en el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto la demandante acreditó el cumplimiento de los requisitos legales, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia que pretende. 6.
Concepto del Agente del Ministerio Público Vencido el término concedido al Ministerio Público para presentar concepto conforme a lo normado en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 623 del Código General del Proceso, éste guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[3], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, consiste en determinar si la señora Beatriz Cardozo Mendoza reúne el requisito de acreditar 20 años de servicio como docente territorial, para efectos de acceder a la gracia de la pensión, de conformidad con lo preceptuado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, teniendo en cuenta que se controvierte la vinculación realizada a la docente.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la sentencia del 25 de octubre de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. 2.3. Hechos probados De los antecedentes administrativos allegados al expediente (f. 70), se constató que: Obra copia de la cedula de ciudadanía y copia del registro civil de nacimiento de la señora Beatriz Cardozo Mendoza, en el cual se observa que nació el 14 de julio de 1958.
(fl. 20 - 21) A folio 36 -39, copia del Decreto 0217 de 27 de febrero de 1978, mediante el cual fue nombrada por el Gobernador del Tolima como Directora de la Escuela Rural Mixta “Diamante” del Municipio del Guamo - Tolima, acompañada del acta de posesión respectiva de 17 de marzo de 1978. Decreto 0426 de 4 de mayo de 1994, mediante el cual el alcalde de Cartagena de Indias, nombró en propiedad a la accionante en el cargo de maestro de primaria del distrito de Cartagena, acompañada con el acta de posesión del 18 de mayo de 1994 (fl. 30-35) Constancia a folio 28, expedida por la Secretaria de Educación de Cartagena de Indias, donde establece que la docente Beatriz Cardozo es licenciada y especialista en supervisión educativa, informativa y telemática, escalonada grado 14 y no cuanta con procesos disciplinarios.
A folios 23-24 del expediente, obra copia del Formato Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaria de Educación Departamental del Tolima, fechado el 12 de octubre de 2012, en el cual se observa que la demandante ostenta vinculación nacionalizada en básica primaria, desde el 17 de marzo de 1978 a 15 de febrero de 1980.
A folios 25-26 del expediente, obra copia del Formato Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaria de Educación Distrital de Cartagena de Indias, fechado el 24 de marzo de 2015, en el cual se observa que la demandante ostenta vinculación cofinanciado distrital en básica primaria, desde el 18 de mayo de 1994 hasta la fecha.
Copia del Formato único para la expedición de certificado de salarios de la Secretaria de Educación Distrital de Cartagena de Indias, fechado el 24 de marzo de 2015, en el que consta que la demandante devengó los factores en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2012. (fl 27) Obra a folios 17/18 copia de la petición presentada ante la UGPP para el reconocimiento de la pensión gracia de la demandante, de acuerdo a las resoluciones proferidas por la entidad demanda reposa como fecha de radicación el 12 de mayo de 2015.
Mediante la Resolución RDP 039480 del 25 de septiembre de 2015, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, negó el reconocimiento de la pensión gracia. (fl 1- 3) Obra copia de la Resolución No 053601 del 16 de diciembre de 2015, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, confirmando en todas y cada una de sus partes la resolución anterior.
(7-12) 2.4. Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6[4], a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933[5], el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”[6].
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[7], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley[8], se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” De acuerdo al marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si la demandante cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación como docente territorial.
La señora Beatriz Cardozo Mendoza nació el 14 de julio de 1958[9], es decir, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, 12 de mayo de 2015, tenía más de 50 años de edad, es decir, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1993. Además acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración, al no registrar sanciones ni inhabilidades vigentes, tal como consta en el certificado expedido por la Secretaria de Educación de Cartagena de Indias, no tiene pendientes de procesos disciplinarios; por lo tanto, acreditó el requisito previsto en el numeral 1 de la Ley del artículo 4 de la Ley 114 de 1993.
Ahora bien, en relación con el tiempo de servicio allegado por la demandante al proceso, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se observa que mediante el Decreto 0217 del 27 de febrero de 1978, el Gobernador del Tolima la nombró como Directora de la Escuela Rural Mixta “Diamante” del Municipio del Guamo - Tolima, acompañada del acta de posesión respectiva de 17 de marzo de 1978, cargo que ejerció entre el 17 de marzo de 1978 al 15 de febrero de 1980.
Como se dejó establecido, fue la Ley 114 de 1913, la que creó a la pensión gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido al Magisterio por un término no menor a 20 años, y en ella se consagró las condiciones especiales en materia pensional respecto a la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas y los requisitos que se debe acreditar.
La jurisprudencia de esta Corporación, estableció que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1º de enero de 1981; sin embargo, quienes hubiese ejercido la docencia con anterioridad a la precitada fecha, la entidad de previsión no podía desconocer el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, de tal suerte que si para el 31 de diciembre de 1980, no se encontraban vinculados como docentes, pero acreditaban experiencia anterior como docentes, este tiempo de servicio debía ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia reclamada, siempre que se cumpla con los demás requisitos para su reconocimiento.
Con fundamento en lo anterior, tal y como lo encontró probado el a quo, la demandante fue vinculada a la Escuela Rural Mixta “Diamante” del Municipio del Guamo - Tolima, (Decreto 0217 del 27 de febrero de 1978) mediante nombramiento realizado por el Gobernador de Bolívar, información confirmada por el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, con fecha 12 de octubre de 2012, por lo cual está probado, que la señora Beatriz Cardozo Mendoza desempeñó la función docente en el ámbito territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
De acuerdo a lo expuesto, la Sala observa que la demandante cumple con el requisito de haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, de acuerdo a lo previsto en el literal a), del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que ejerció como docente entre el 17 de marzo de 1978 al 15 de febrero de 1980, es decir, durante 1 año, 10 meses y 30 días, conforme quedó demostrado con el nombramiento realizado a través del Decreto 0217 del 27 de febrero de 1978.
Ahora bien, también se encontró probado que la demandante fue nombrada mediante Decreto 426 del 4 de mayo de 1994, como maestra de primaria en las escuelas oficiales del distrito, es decir, que para el 12 de mayo de 2015, fecha en que elevó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, la demandante reunía 21 años y 8 días de servicios a la Alcaldía de Cartagena de Indias.
De lo anteriormente mencionado, se infiere que la señora Cardozo Mendoza laboró como docente con vinculación confinado distrital, por lo que reunió la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente, así como haber observado buena conducta, lo que resulta evidente que logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, tal y como lo anotó el juez de primera instancia. Bajo estos supuestos, para la Sala resulta evidente que el ejercicio docente de la demandante al servicio del Departamento del Tolima para el año 1978, es válido para acreditar el tiempo previsto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para efectos del reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. La entidad demandada fundamento los actos administrativos objeto de estudio y el recurso de alzada, en el origen de los recursos con los cuales fueron cancelados los salarios de la accionante provenía de la Nación y no cuenta con el tiempo exigido en la Ley antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que la nueva vinculación se produjo a partir del 4 de mayo de 1994, que por ser posterior al 1° de enero de 1990 es de carácter nacional, en los términos de la Ley 91 de 1989.
Así las cosas, para esta Sala no es de recibo el argumento de la demandada, en razón a que la designación como docente la realizó el alcalde de dicho ente territorial, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional y respecto de los dineros provenientes de cofinanciados, esta Corporación en un caso similar, manifestó lo siguiente: “(…) Cabe precisar que el artículo 2° del Decreto 196 de 1995[10] define la condición de docentes departamentales, distritales y municipales, así: […] a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Sobre los docentes cofinanciados, el artículo 4 del citado Decreto 196 de 1995 dispuso: Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación -Ministerio de Educación Nacional. Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o Incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio. Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo.- Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagaran con cargo al situado fiscal. De la normativa citada se colige que los docentes cofinanciados por la Nación integran los docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de las plazas a las que se hayan vinculado.
Con base en lo expuesto, se observa que por medio de Decreto 180 de 21 de diciembre de 1993, aclarado con Decreto 36 de 23 de abril de 2014, el alcalde de Cumbal incorporó al accionante, sin solución de continuidad, en calidad de docente en la misma escuela en la que laboraba, en razón al convenio para la cofinanciación del pago de plazas docentes de primaria celebrado entre tal municipio y la Fiduciaria Estatal SA.
Además, se tiene que, mediante formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 10 de octubre de 2016, se informa que desde 1993 el tipo de vinculación del actor es municipal cofinanciado, habida cuenta de que no existió un nuevo nombramiento. Lo anterior, satisface los presupuestos previstos en la letra b del artículo 2 del Decreto 196 de 1995, para considerar al demandante como docente territorial, puesto que su nombramiento fue cofinanciado por el Gobierno nacional y su vinculación la realizó el alcalde a una plaza municipal que ya existía. En lo atañedero al último fundamento de alzada, en el sentido de que el nombramiento efectuado al accionante en calidad de docente desde 21 de diciembre de 1993 es posterior al 1° de enero de 1990 y, por ende, conforme a la Ley 91 de 1989, de naturaleza nacional, destaca la Sala que, por un lado, él no tuvo una nueva designación, sino una incorporación, en consecuencia su nombramiento debe tenerse en cuenta desde el 1° de enero de 1980, sin interrupción alguna y, por otro, la interpretación de la entidad accionada desconocería el espíritu del legislador al momento de prever dicha prestación junto con las normas de transición establecidas en la materia, e incluiría un requisito no contemplado en ellas.
(…)”[11] Vistas las consideraciones que anteceden, la demandante, reunió la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente territorial y haber observado buena conducta, por lo que resulta evidente que la parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, conforme así lo anotó el juez de primera instancia. Ahora bien, la Sala observa que en la sentencia recurrida, el a quo ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual obtenido en el año anterior a la consolidación del status, esto es, desde el 24 de junio de 2011 al 24 de junio de 2012.
En este orden de ideas, se comparte la decisión del Tribunal, de acceder a la pensión gracia de jubilación reconocida a favor de la señora Beatriz Cardozo Mendoza, por cuanto cumplió con los requisitos exigidos por el legislador, a partir del 24 de junio de 2012, fecha en la cual cumplió status pensional; por lo cual, será confirmada la sentencia proferida el 25 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
En el caso en concreto, la Sala encuentra que, la demandante presentó ante la UGPP, la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación el 12 de mayo de 2015 y presentó la demanda, esto es, el 2 de marzo de 2016 (f. 63), por lo cual no hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales. En lo referente a la condena en costas, ésta se revocara atendiendo que la decisión de segunda instancia es favorable para la demandante, y no se impondrá a la entidad demandada en razón a que no basta ser vencida en el proceso sino que se deben acreditar éstas; de ahí, que la Sala precise que para la imposición de aquélla el operador judicial deberá tener en cuenta los siguientes elementos que la Sección Segunda de esta Corporación ha trazado, a saber: “i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.”[12].
III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 25 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación a favor de la demandante, a partir del 24 de junio de 2012, fecha en que status pensional. Se revocará el numeral 4 de la parte resolutiva, referente a las costas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, proferida el 25 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por la señora Beatriz Cardozo Mendoza contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se revocará el numeral 4 de la parte resolutiva, referente a las costas.
SEGUNDO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 57 a 62 [2] Folios 125 a 134 [3] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [4] “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” [5] “(... ) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. [6] Artículo 1 de la Ley 43 de 1975. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [8] Artículo 1. [9] Registro civil de nacimiento folio 21. [10]«Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones». [11] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER, dentro del radicado interno No 1645- 19, providencia del 18 de septiembre de 2020. [12] Sentencia del 26 de octubre de 2017, Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B,Øìíî÷ûþ 7 W ^ _ e f g v w x y ÀÕ n o æÖÉÖÉÖ¼ªÖ¼ª›ª›ÉÖ¼Ž€o]o]PhÅNµCJOJ[13]QJ[14]\?^J[15]#hN<ÃhLCCJOJ[16]QJ[17]\?^J [18]aJ hN<ÃhLCCJOJ[19]QJ[20]^J[21]aJhÅNµCJOJ[22]QJ[23]^J[24]aJhJy5?CJOJ[25]QJ[26]^J [27]hÅNµ5?CJOJ[28]QJ[29]\?^J[30]"h*NõhÅNµ5?CJOJ[31]QJ[32]\?^J[33]hÅNµ5?CJOJ[34] QJ[35]^J[36]hB Magistrado ponente César Palomino Cortés, radicación 52001- 23-33-000-2014-00216-01(2215-15).
Ver además las sentencias del 22 de febrero y 8 de marzo de 2018, Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, Magistrados ponentes Sandra Lisset Ibarra Vélez y Carmelo Perdomo Cuéter, radicados 25000-23-42-000-2015-00790-01(0525-17) y 18001-23-33-000- 2013-00081-01 (3553-14)