11001-03-25-000-2018-01548-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Causal quinta / CAUSAL QUINTA - Nulidad originada en la sentencia / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA - Elementos / NULIDAD ORGIGINADA EN LA SENTENCIA - No se configura / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado Para dar por probada la causal, es necesario e inexcusable que la sentencia objetada cumpla con los siguientes dos elementos: i) que exista nulidad procesal, y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso.

En relación con el primer elemento (nulidad originada en la sentencia -fundamento del presente recurso-), esta corporación ha señalado que, en los aspectos no regulados por el CPACA, resultan aplicables al proceso contencioso-administrativo las normas del CPC o del CGP, según la vigencia de dichas disposiciones respecto del proceso que se tramita.

Ahora bien, el Consejo de Estado, a través de una de sus salas especiales de decisión, adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y a la legalidad de las nulidades, según la cual, las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, así como aquellas que se originan en la sentencia por violación al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.

Teniendo en cuenta lo anterior, y antes de entrar a examinar la configuración de la referida causal, debe recordarse que cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», lo que exige es que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, bien sea por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Por lo tanto, no es posible, entonces, alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación prevista en el artículo 134 del Código General del Proceso.

Resulta esencial por parte del recurrente que demuestre la configuración de la causal alegada, en este caso, la contenida en el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, de suerte que, una vez cumplido este requisito, haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. Por consiguiente, al no señalarse de manera precisa el motivo por el cual se considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una de las nulidades establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni demostrarse la presunta violación al debido proceso, puesto que el análisis efectuado por el ad quem se realizó al tenor del ordenamiento jurídico vigente y respetando el conjunto de garantías que consagra ese derecho, no hay lugar a infirmar la decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 133 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01548-00(5057-18) Actor: LUIS ENRIQUE SALCEDO TORRES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. TEMA: CAUSAL 5 DEL ARTÍCULO 250 DEL CPACA. SENTENCIA. Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado judicial del señor Luis Enrique Salcedo Torres contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 18 de mayo de 2018, que revocó la del Juzgado Décimo Administrativo Oral de Bogotá, de 16 de junio de 2017 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario previsto por el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el ciudadano Luis Enrique Salcedo Torres, mediante apoderado, solicitó la revisión de la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2013-00083-01, revocó la del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, de 26 de julio de 2016, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.1.2.

Hechos Los hechos en los que se fundamenta el recurso son, en síntesis, los siguientes: i) El 29 de abril de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a través de la Resolución 019728 de igual fecha, reconoció al señor Luis Enrique Salcedo Torres una pensión de jubilación con el 75% sobre el promedio de los últimos 10 años de servicios en cuantía de $6.163.007,36, teniendo en cuenta, como factores de liquidación, su asignación básica y la bonificación por servicios prestados, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994.[1] ii) Frente al anterior acto administrativo, el actor presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, el cual sustentó en el hecho de que, al ser beneficiario del régimen de transición, su pensión debió reconocerse y liquidarse en virtud de las leyes 33 y 62 de 1985, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de fecha 4 de agosto de 2010.[2] iii) El 5 de junio de 2013, a través de la Resolución RDP025575, la UGPP dio respuesta al recurso de reposición y confirmó la Resolución 019728 del 29 de abril de 2013.[3] Asimismo, el 19 de junio de 2013, mediante la Resolución RDP027976, la entidad resolvió la apelación y nuevamente confirmó la resolución del 29 de abril de 2013.[4] iv) Contra los anteriores actos administrativos, el señor Salcedo Torres presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo argumento centró en el hecho de que al ser beneficiario del régimen de transición y haber obtenido su estatus de pensionado el 20 de febrero de 2006, era titular de un derecho adquirido que «no podía ser desconocido por leyes posteriores». v) El 26 de julio de 2016, el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las súplicas de la demanda.

En síntesis, el fundamento del fallo fue el siguiente: El demandante tenía derecho a que su pensión fuera reconocida y liquidada «con el 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010 y la sentencia de 25 de febrero de 2016, del Consejo de Estado, según las cuales lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, debe aplicarse en su integridad». vi) Contra la anterior decisión, la entidad demandada presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia de fecha 16 de mayo de 2018, en la que revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 16 de mayo de 2018,[5] que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2013-00089-01, promovido por el señor Luis Enrique Salcedo Torres contra la UGPP, revocó la del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, de 26 de julio de 2016, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su decisión, el tribunal sostuvo lo siguiente: i) De conformidad con la jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional, expresada en sentencias como la C-258 de 2013, SU-230 de 2015, T-615 de 2016, Auto 229 de 10 de mayo de 2017, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, así como en la sentencia del Consejo de Estado de 3 de noviembre de 2017, el precedente jurisprudencial, en relación con la interpretación y alcance del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, establece que el IBL no es un aspecto sometido a transición, pues «los parámetros del régimen normativo anterior llamados a ser aplicados de forma ultractiva son la edad, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y el monto; [donde] esta última noción se encuentra referida únicamente al porcentaje de la base salarial, pero no forma parte integrante de esta». ii) Para las personas que a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones les faltaran menos de 10 años para pensionarse [como es el caso del señor Salcedo Torres], el IBL corresponderá «al promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para adquirir el derecho a la pensión, o el promedio de lo cotizado durante todo el tiempo, si éste fuera superior, entendido que esta expresión hace referencia al promedio obtenido el cual deberá ser actualizado anualmente con base en la variación IPC (…)». iii) Los factores llamados a integrar el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas por transición son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, toda vez que la aplicación del régimen pensional anterior se encuentra referido únicamente a la edad, el tiempo de servicio o semanas de cotización y a la tasa de reemplazo; mientras que las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez deben ajustarse a la Ley 100 de 1993. iv) El señor Luis Enrique Salcedo Torres, para la fecha en la cual entró a regir la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), «contaba con más de 40 años de edad» (nació el 20 de febrero de 1951) y, además, «reunía más de 15 años de servicio tal como se desprende de las pruebas relacionadas en el plenario»; por lo tanto, cumplía con las condiciones exigidas para ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la mencionada ley. v) Para el momento en que entró en vigor la Ley 100 de 1993, al demandante le hacían falta más de 10 años para consolidar su derecho pensional, por lo tanto, en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, su pensión debió liquidarse según el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, teniendo en cuenta como factores salariales los enlistados por el Decreto 1158 de 1994, como efectivamente lo dispuso la UGPP. vi) Al encontrarse acreditado que la entidad dio aplicación a lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y tuvo en cuenta los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, se impone revocar la sentencia de primera instancia, en tanto accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negarlas. 1.2.

La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal sexta del artículo 188 del CCA (actual causal quinta del artículo 250 del CPACA) «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», para lo cual se sirvió de los siguientes argumentos: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en falta de valoración probatoria, toda vez que dentro del expediente está demostrado que el señor Salcedo Torres tiene derecho a la reliquidación de su pensión conforme a la Ley 33 de 1985, y, por lo tanto, ostenta un derecho adquirido. ii) El señor Salcedo Torres nació el 20 de febrero de 1951, por lo que al 1 abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, contaba con 43 años y más de 15 de servicios; esto lo hace beneficiario del régimen de transición que establece dicha norma. iii) En la sentencia de unificación de 4 de agosto 2010, el Consejo de Estado protegió los derechos de los empleados públicos «que se encontraban en las condiciones descritas en esa sentencia», y estableció, como regla jurisprudencial, que todos los factores devengados por el trabajador en su último año de servicios forman parte de su salario. iv) El derecho a la reliquidación pensional del señor Salcedo Torres es un derecho adquirido que está protegido por la Constitución y la ley, el cual «no puede ser desconocido ni por autoridad ni por ley posterior y está garantizado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional»; por lo tanto, el tribunal debió aplicar al caso concreto la jurisprudencia vigente. v) La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca «está incursa en la nulidad [numeral 6 del artículo 188 del CCA], al haber escindido la norma y no aplicarla en su integridad (…), por lo que se apartó abruptamente (sic) de la jurisprudencia del Consejo de Estado de fecha de 4 de agosto de 2010, que era la vigente y aplicable al momento de dictarse la sentencia». 1.3.

Contestación al recurso extraordinario Por escrito de 19 de marzo de 2019,[6] la UGPP, mediante apoderado especial, se opuso a las pretensiones del recurso al considerar lo siguiente: i) «El precedente “preferente” (sic) de la Corte Constitucional» está integrado por las sentencias C-168 de 1995 y SU-258 de 2013, mediante las cuales se fijó el criterio de interpretación para la liquidación de las pensiones del régimen de transición, conforme a las reglas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) Las decisiones de la Corte sobre el régimen de transición han sido ratificadas a lo largo del tiempo y se extienden a todas las pensiones reconocidas al amparo de dicho régimen, tal como lo ha reiterado en las sentencias T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-472 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y, «recientemente, la sentencia SU-023 de 5 de abril de 2018, en la que la Corte Constitucional ratifica y señala que la manera de interpretar el régimen de transición es respetando los conceptos de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como tasa de reemplazo del régimen anterior, sin que esté incluido en la transición el ingreso base de liquidación (…)». iii) La UGPP debe continuar liquidando las pensiones de este régimen de conformidad con el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que establece el modo para calcular el ingreso base de liquidación, para aquellos beneficiarios del tránsito normativo; es decir «con el promedio de lo cotizado en el tiempo que hiciera falta o en los últimos 10 años de servicio y los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, norma que fue encontrada legal por el Consejo de Estado en sentencia de 28 de febrero de 2013 (…)». iv) Debe tenerse en cuenta la sentencia más reciente de unificación del Consejo de Estado, con fecha 28 de agosto de 2018, en la cual la corporación unificó su criterio y reconoció que los requisitos de edad, cotizaciones y monto de la pensión deben determinarse «por la norma especial que estaba rigiendo a la entrada en vigencia del régimen de transición, en tanto el ingreso base de liquidación será el determinado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, acogiendo la postura de la Corte Constitucional, por lo cual no hay hechos o elementos nuevos que conlleven a variar la posición de la entidad de previsión social». 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 17 de octubre de 2018,[7] esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),[8] por lo cual esta corporación es competente para conocerlo en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem[9].

Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[10] 2.1.2. Oportunidad El artículo 251 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión «(…) podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.».

En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 27 de mayo de 2018,[11] y el recurso de revisión se interpuso el 17 de octubre de 2018,[12] es decir, transcurridos menos de seis meses entre una actuación y la otra, por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido. 2.2. Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de 16 de mayo de 2018, está inmersa en la causal de revisión que recoge el numeral 6 del artículo 188 del CCA (actual numeral 5 del artículo 250 del CPACA) «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Para dar respuesta al anterior problema, la Sala estima necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión, y b) la causal quinta del artículo 250 del CPACA; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial i) Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[13] De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos»[14].

El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación[15], y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental[16].

En sentencia de 8 de mayo de 2019[17], esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede adicionalmente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. ii) La causal de revisión 5 del artículo 250 del CPACA La parte recurrente invocó como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que en la actualidad recoge, sin ninguna modificación, el numeral 5.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Conforme al anterior precepto, para dar por probada la causal, es necesario e inexcusable que la sentencia objetada cumpla con los siguientes dos elementos: i) que exista nulidad procesal, y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso.

Ahora bien, el Consejo de Estado, a través de una de sus salas especiales de decisión,[18] adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y a la legalidad de las nulidades, según la cual, las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 133 del Código General del Proceso, así como aquellas que se originan en la sentencia por violación al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política.

En el presente asunto, el recurso extraordinario de revisión se interpuso en vigencia del CPACA y del CGP, de manera que procede la remisión al artículo 133 de este último cuerpo legal que enlista las causales de nulidad del proceso. Sin embargo, en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional,[19] la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo de esta corporación, mediante sentencia de 8 de mayo de 2018,[20] consideró que la nulidad -necesaria para la revisión- no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil, sino que también puede producirse por la violación al derecho fundamental al debido proceso, por lo que cabe aplicar el artículo 29 de la Constitución Política.

Así lo expuso en la providencia: Lo anterior significa que el recurso de revisión, así entendido, y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. [Negrillas propias del texto] Sobre los vicios que pueden dar lugar a la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha identificado ciertos supuestos[21], todos ellos recogidos en la sentencia de 31 de mayo de 2011,[22] como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia[23], ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta[24], vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión[25] o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación[26].

Finalmente, en lo que respecta a la indebida aplicación o interpretación de las normas -cual es el fundamento del presente recurso de revisión-, cabe señalar que ni el CPACA ni el CGP prevén este supuesto como una de las causales de nulidad de las sentencias, por lo que, a priori, no cabría analizar la configuración de una causal por tal motivo.

Así lo consideró esta corporación en sentencia de 22 de noviembre de 2017,[27] donde, sobre el particular, indicó lo siguiente: «no es posible plantear cuestionamientos frente a una sentencia relacionados con la no aplicación de una norma de derecho o su indebida interpretación o aplicación, ya que todas estas circunstancias están por fuera de la naturaleza de la causal invocada, como ocurre en el presente caso, en donde la parte recurrente funda su inconformidad en la indebida aplicación de una disposición normativa».

Con todo, la Sala procederá al estudio del presente recurso para descartar una posible vulneración al derecho al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto De forma previa, conviene recordar que debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[28] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.

Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal invocada; en este caso, el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad),[29] pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia,[30] la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 2.4.1.

La causal de revisión invocada Como causal del recurso extraordinario de revisión se invoca la prevista en el numeral 5.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en cuya virtud puede interponerse el recurso cuando «[Exista] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

En el sub lite, el recurrente alega la existencia de la causal en el hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al proferir la sentencia del 16 de mayo de 2018, desconoció normas de rango superior, como los artículos 58 y 83 constitucionales, ya que «(…) no le interesó realizar un estudio a conciencia del caudal probatorio arrimado al proceso, que demuestra claramente que [su] derecho (…) es un derecho adquirido que no puede ser desconocido ni aún, por la sentencia SU-230 de 2015 (…)»; una actuación que, a su juicio, supone la nulidad de la sentencia. Teniendo en cuenta lo anterior, y antes de entrar a examinar la configuración de la referida causal, debe recordarse que cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», lo que exige es que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere el fallo, bien sea por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Por lo tanto, no es posible, entonces, alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación prevista en el artículo 134 del Código General del Proceso. 2.4.2.

Configuración de la causal de nulidad Como lo ha sostenido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en reiteradas decisiones, de la sola lectura de la norma pretranscrita se advierte que para que proceda la revisión bajo la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es necesario lo siguiente: De conformidad con lo expuesto en la ley y conforme lo ha expresado la jurisprudencia para que proceda esta causal es necesario que al proferir la sentencia se incurra en una irregularidad estructurante de la nulidad.

No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.

La nulidad en la sentencia como causal de revisión, según lo explica la Corte Suprema es un evento “lógico porque si la tal nulidad solamente aparece para las partes cuando éstas conocen la sentencia, no existiendo legalmente para ellas otra oportunidad para reclamar su reconocimiento, lo procedente es que se les abra el campo de la revisión.[31] En igual sentido, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[32] se refirió a los eventos que pueden determinar la nulidad de una sentencia: También ha decantado la Corte que la nulidad se produce, por ejemplo, cuando se dicta sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; cuando se profiere en el ínterin de la suspensión, o si se condena a quien no ha figurado en el proceso como parte.

En idéntico sentido, se ha dicho que hay nulidad de la sentencia si en respuesta a la solicitud de aclaración se reforma la sentencia, igualmente cuando se dicta por un número de magistrados menor al previsto por la ley, a lo cual debe agregarse el caso de que se dicte la sentencia sin haberse abierto el proceso a pruebas o sin que se hayan corrido los traslados para alegar cuando el procedimiento así lo exija, de donde se desprende que no cualquier irregularidad en el fallo, o cualquier incongruencia, tienen entidad suficiente para invalidar la sentencia. De acuerdo con lo anterior, para resolver la revisión extraordinaria de una sentencia, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deben observarse las causales previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso, cuyo contenido es el siguiente: El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1.

Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.

Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.

Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

Ahora, si bien es cierto que los mencionados criterios vienen recogidos de manera expresa por el Código General del Proceso, también lo es que estos forman parte de la jurisprudencia de esta corporación, y en la actualidad siguen vigentes en los múltiples pronunciamientos que se resuelven en revisión.[33] Así las cosas, de lo transcrito y de la simple lectura del artículo 250 del CPACA, es posible colegir que para que proceda el recurso extraordinario de revisión, bajo la mencionada causal quinta del citado artículo 250, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos[34]: i) Que contra dicha sentencia no proceda recurso de apelación Con relación a este requisito, la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que este debe interpretarse restrictivamente, ya que cuando dice que ha de tratarse de sentencia contra la cual no proceda ningún recurso, se trata, sólo del recurso, ordinario o extraordinario, mediante el cual pueda alegarse y corregirse la nulidad originada en la sentencia y no de cualquier recurso.[35] ii) Que exista nulidad procesal Sobre el particular, esta corporación, en sentencia de 6 de julio de 1988,[36] manifestó lo siguiente: En esta materia —(nulidad originada en la sentencia)— los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.

Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: «Toda sentencia deberá ser motivada».

En esta materia no puede confundirse la nulidad del proceso (CPC, art. 152), con la generada en la sentencia, que solo admite el manejo fáctico que se ha dejado precisado, en todos los casos en que el fallo no era susceptible de otro recurso. iii) Que la nulidad existente se haya originado en una sentencia que puso fin al proceso Ahora bien, cuando el precepto se refiere a la «nulidad originada en la sentencia», lo que exige es que la irregularidad se configure en el preciso momento en que se profiere la decisión. En ese sentido se pronunció esta corporación en sentencia de 2 de marzo de 2010:[37] Cuando la norma se refiere a la «nulidad originada en la sentencia» exige que el vicio se configure en el preciso momento procesal en que se profiere la sentencia, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de esa actuación. Dichas restricciones se explican por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada.

Conforme a ello, considera la Sala que no será posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia:[38] No se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse vician su validez.

Entonces, resulta claro para la Sala que el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo condicionó la prosperidad de la causal 5ª de revisión extraordinaria a que la nulidad alegada hallara su génesis en la sentencia que puso fin al proceso, lo cual, adicionalmente encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 134 del Código General de Proceso, según el cual las nulidades pueden alegarse durante una actuación posterior a la sentencia cuando tales nulidades «ocurrieron en ella».

No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso:[39] Así las cosas y como quiera que el proceso se adelantó con omisión del cumplimiento de la exigencia prevista en el numeral 3º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, y aunque el vicio es anterior a la sentencia, según el 140 numeral 9º del Código de Procedimiento Civil, como tal situación genera la nulidad de todo el proceso, forzoso es concluir que se afecta la totalidad de las actuaciones surtidas, incluida la sentencia de segunda instancia, con lo cual se configura la causal de revisión prevista en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que se invocó como sustento del recurso extraordinario.

En efecto, el vicio aducido por el recurrente y probado en el caso concreto es de naturaleza sustantiva porque afecta directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho y se decretará con fundamento en la causal procesal de nulidad definida en la citada norma del Código de Procedimiento Civil, ya que como se indicó, es insubsanable y afecta todo el proceso y por tanto éste debe renovarse en su integridad.

Bajo los anteriores criterios, para que proceda la causal quinta del artículo 250 de CPACA se hace necesario que, al proferirse la sentencia, se incurra en una irregularidad estructurante de una de las causales de nulidad recogidas taxativamente en la ley.[40] Sin embargo, pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.

Es decir, que la violación al debido proceso en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, «corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento». [41] En el sub judice, la parte recurrente afirma que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está inmersa en la causal del numeral 5.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, comoquiera que aplicó irregularmente la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que lo procedente era sujetarse a la línea jurisprudencial vigente en el Consejo de Estado para la época, que había unificado su criterio hermenéutico, sobre el particular, en la Sentencia del 4 de agosto de 2010.

Por esta razón, entiende que el órgano colegiado fundó su decisión en una indebida aplicación de la ley, que constituye una violación a su «derecho adquirido». Pues bien, examinado el recurso extraordinario, considera la Sala que en realidad no se materializa la causal de revisión invocada y que, por el contrario, el recurrente utiliza este medio de impugnación excepcional como si fuera una instancia adicional, lo cual no es adecuado, según se explicó en el acápite de generalidades.

En efecto, al analizarse los fundamentos del recurrente para sustentar el recurso extraordinario, no se advierte que los elementos sustantivos que este plantea conduzcan a concluir que al momento de proferirse el fallo de segunda instancia existiera algún vicio que configure la nulidad solicitada. Lo anterior, comoquiera que para que haya lugar a la declaratoria de nulidad, es necesario que se invoquen, o bien las causales consagradas en el artículo 133 del CGP o bien otro vicio procesal que haya afectado directamente el debido proceso y los derechos de acceso a la justicia y de defensa del titular del derecho, cuyo origen se establezca en el momento mismo en que se promulgó la providencia o, excepcionalmente, antes, pero probándose que la nulidad no pudo ser advertida por el demandante durante el curso del proceso.

Sin embargo, en el presente caso esto no sucedió. Si bien el argumento central del recurrente consiste en que el Tribunal no aplicó en debida forma una disposición normativa y desconoció la jurisprudencia vigente y unificada del Consejo de Estado sobre el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que en su criterio configuró una nulidad por violación a sus derechos adquiridos, lo cierto es que la naturaleza del recurso no permite subsumirlo dentro de su ámbito de aplicación, pues este no constituye una tercera instancia en la cual se pueda ventilar nuevamente el debate resuelto, precisamente, en el fallo del a quem.

La presunta nulidad, basada en una aplicación indebida de las normas y de la jurisprudencia, no es una circunstancia que configure la causal invocada, pues, como lo ha reiterado esta corporación en múltiples oportunidades, «no es posible plantear cuestionamientos frente a una sentencia relacionados con la no aplicación de una norma de derecho o su indebida interpretación o aplicación, ya que todas estas circunstancias están por fuera de la naturaleza de la causal invocada».[42] Una imposibilidad que es, precisamente, la que ocurre en el presente caso, donde la parte recurrente funda su inconformidad en la indebida aplicación de disposiciones normativas como las contenidas en la Ley 33 de 1985 y en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010.

Ciertamente, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció la condición de beneficiario del régimen de transición del señor Salcedo Torres; por el contrario, la encontró probada, pues «acreditó las exigencias requeridas para acceder al régimen (…) establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)»,[43] pero estimó que la interpretación que debía acoger era la establecida por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 sobre el particular.

Esta actuación en ningún modo puede considerarse violatoria del debido el debido proceso del demandante, puesto que, en el ejercicio de su autonomía e independencia judicial, el órgano colegiado optó por el criterio jurisprudencial desarrollado por el máximo intérprete de la Constitución, lo cual, se itera, no conlleva la vulneración del debido proceso.

En consecuencia, tampoco se estructura una nulidad originada en la sentencia por ese aspecto. En este contexto, ha de recordarse que en los términos del artículo 103 del CPACA, «todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga», presupuesto que no se probó hubiese sido desconocido.

En el mismo sentido el artículo 7o del CGP obliga al juez a explicar de manera razonada y clara «cuando cambie de criterio en relación con sus decisiones en casos análogos». En ese orden de ideas, las supuestas irregularidades, consistentes en la inaplicación de una sentencia de unificación del Consejo de Estado frente a la jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional, no corresponden a los eventos que según el criterio expuesto conllevan a la nulidad de la sentencia; por ello, es incorrecto y opuesto al tecnicismo requerido para sustentar la causal invocada, realizar cuestionamientos motivados en la aplicación indebida de una disposición normativa o de precedentes jurisprudenciales, pues esta observación escapa del ámbito de la aludida causal y se acerca más a un alegato propio de las instancias.

Así lo consideró la Sección Tercera de esta corporación en sentencia de 2017, al indicar que «no resulta acertado para sustentar la causal invocada plantear cuestionamientos a la sentencia motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal».[44] A partir de lo anterior, resulta esencial por parte del recurrente que demuestre la configuración de la causal alegada, en este caso, la contenida en el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, de suerte que, una vez cumplido este requisito, haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.

Por consiguiente, al no señalarse de manera precisa el motivo por el cual se considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una de las nulidades establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso, ni demostrarse la presunta violación al debido proceso, puesto que el análisis efectuado por el ad quem se realizó al tenor del ordenamiento jurídico vigente y respetando el conjunto de garantías que consagra ese derecho, no hay lugar a infirmar la decisión. En este punto, debe recordarse que el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió́ el litigio -como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta carezca de razón de ser - como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial -como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.

En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho).

Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la elemental obligación de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran.

En ese orden de ideas, la Sala no encuentra configurada la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 2.5. Costas Esta subsección, mediante sentencia de abril de 2016,[45] estableció su posición sobre la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, donde determinó que el criterio objetivo-valorativo para la imposición de la condena en costas es el siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[46], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De acuerdo con lo anterior, se condenará en costas a la parte recurrente, comoquiera que conforme al numeral 3 del artículo 365 del CGP resulta vencida en este proceso, al no haber prosperado los argumentos de la revisión y la parte demandada dio contestación al recurso extraordinario. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que los argumentos esbozados por el recurrente para invocar la causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA no se adecuan a las causales señaladas en dicha normativa ni en el CGP para que haya lugar a la declaratoria de nulidad de una sentencia, razón por la cual se declarará infundado el presente recurso extraordinario de revisión y se condenará en costas a la parte recurrente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal prevista por el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, el ciudadano Luis Enrique Salcedo Torres, mediante apoderado, presentara contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, de 16 de mayo de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Condenar en costas a la parte demandante y a favor de la demandada.

Tercero. En firme esta decisión, archivar el recurso extraordinario. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 2 y 3 de la acción de revisión. [2] Folio 9 ibídem. [3] Folios 9 y 10 ibídem. [4] Folios 12 y 13 ibídem. [5] Folios 117 al 127 del cuaderno 3 del proceso ordinario. [6] Folios 88 al 100 del recurso extraordinario de revisión. [7] Folio 75 del recurso extraordinario. [8] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [9] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [10] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [11]https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=pSxdNYWU9Gc0luauhvmAq2aalRY%3d [12] Folio 75 del recurso extraordinario. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. [14] Artículo 249 CPACA. [15] Artículo 251 CPACA. [16] «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010- 00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013- 00035-00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión; sentencia del 3 de febrero de 2015; radicado: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). [19] Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 8 de mayo de 2018; radicado: 1998-00153-01(REV);

C.P. Alberto Yepes Barreiro. [21] Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093; 18 de octubre de 2005, Rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003- 00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, Rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, Rad. 2006-00123. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.

REV-080. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, radicado REV-093. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.

REV-062. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 27 de noviembre de 2017; Rad: 500013331006200700187 01 (47.218); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [28] Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [29] Sobre el particular, la Corte CCorte Constitucional, sentencia C- 520 de 2009.

M.P. María Victoria Calle Correa. [30] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, consideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». [31] En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07);

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». [32] Sentencia citada por la Sección Terceda del Consejo de Estado en fallo de 12 de febrero de 2014; radicado 2009-00301-01;

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [33] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil; sentencia 2004-00729, de 24 de agosto de 2008. [34] Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de 26 de mayo de 2010, radicado: 2001-01504 (35221). [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de febrero de 2013; radicado 11001-03-15-000-2009- 00050-00. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 11 de mayo de 1998, Rev-93. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 6 de julio de 1988, REV: 011. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de marzo de 2010, REV: 11001-03-15-000-2001-00091-01. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 26 de febrero de 2013, REV: 11001-03-15-000-2009-00050- 00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 11 de mayo de 1998, Rev-93 y 13 de abril de 2004, Rev- 132. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de abril de 2004, REV: 00132. [41] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia 2004-00729, de 24 de agosto de 2008. [42] Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Revisión; sentencia de 7 de febrero de 2017, radicado 2016-02260-00;

C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [43] Ibidem. [44] Folio 51 de la acción de revisión. [45] Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia de 22 de noviembre de 2017; radicado: 2007-00187-01; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [46] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [47] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] »