RECONOCIMIENTO DE DIFERENCIA SALARIAL POR RECATEGORIZACIÓN DE MUNICIPIO A EMPLEADA PÚBLICA DE ALCALDÍA – Improcedente / DERECHO A LA IGUALDAD – No vulneración [E]s de competencia del Gobierno Nacional establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, en atención a los límites que fije el Congreso de la República, por lo que tal facultad no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales.

Sin embargo, la Constitución Política en los artículos 300 – numeral 7 y 313 – numeral 6, atribuye la competencia, respectivamente, a las Asambleas Departamentales o a los Concejos Municipales, de fijar la escala salarial de remuneración dentro de su jurisdicción. Ocurre lo mismo frente a los gobernadores y alcaldes municipales, en los artículos 305 – numeral 7 y 315 – numeral 7 constitucionales, teniendo en cuenta los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional y sin que puedan crear nuevos derechos laborales.

(…) [E]l aumento realizado por el Municipio de Armenia al salario percibido por el señor José Fabián Arango Henao, estuvo por encima de la simple variación del índice de precios al consumidor IPC y se encuadra dentro de los límites máximos de la asignación básica fijada por el Gobierno Nacional dentro de la competencia otorgada por la Ley 4ª de 1992, previo estudio de las finanzas del ente territorial, a efectos de establecer las escalas de remuneración correspondiente a cada empleo. [P]ara el momento en que se presentó la demanda había una diferencia entre el aumento salarial realizado al Alcalde, al Personero y al Contralor Municipal en relación con los demás servidores del ente territorial; sin embargo, no por ello puede pretender el demandante un incremento del salario en su favor, en cuanto no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas mensuales de los empleados públicos, la entidad demandada ha actuado dentro del marco legal que le ha sido conferido por la Constitución y la ley, en especial las disposiciones de la Ley 617 de 2000.

Además, los actos administrativos fueron expedidos por diferente autoridad administrativa (Concejo Municipal y Alcaldía), actuando dentro de los límites de su competencia. NOTA DE RELATORIA: Referente a las atribuciones otorgadas a las Asambleas Departamentales, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 29 de agosto de 2010, radicado 63001-23-33-000-2018-00081-01 (1136 – 2019), Actor: Sandra Patricia Echeverri Poveda.

M.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Frente a la autonomía de los entes territoriales para determinar la escala salarial dentro de los topes máximos fijados por el gobierno nacional, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, Rad. 1136-19, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 - NUMERAL 19, LITERAL E / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 305 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 315 / LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 12 / LEY 617 DE 2000 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo [C]on la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandada.

Así las cosas, se revocará la condena en costas impuesta a la parte demandante. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00303-01(2330-18) Actor: JOSÉ FABIÁN ARANGO HENAO Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho–Ley 1437 de 2011 Tema: Nivelación salarial por recategorización del municipio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 8 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor José Fabián Arango Henao solicitó que se declare la nulidad del Oficio DF-PTH-AJL-4219 de 27 de septiembre de 2016, expedido por la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional (DAFI), mediante el cual el municipio de Armenia negó el pago de la diferencia entre lo cancelado por salario y el valor que correspondía por salario y prestaciones sociales debido a la recategorización de la entidad territorial desde el 2013, así como lo adeudado con ocasión del reajuste efectuado sobre la asignación mensual, de conformidad con el Acuerdo 097 del 9 de octubre de 2012, Ley 617 de 2000, Ley 1551 de 2012 y los Decretos 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2’15 y 225 de 2016, desde la vigencia fiscal 2013 hasta la fecha.

Igualmente, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 1161 de 19 de diciembre de 2016, expedida por el Alcalde del municipio de Armenia, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior oficio. Como restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Se ordene el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de salario y lo realmente adeudado, producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial que debió efectuarse por la recategorización de la Entidad Territorial, y la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de los factores salariales y prestacionales percibidos desde el año 2013, y lo realmente adeudado producto del reajuste efectuado sobre la asignación básica mensual de mi representado, de conformidad con el Acuerdo 097 de del 9 de octubre de 2012, ley 617 de 2000, ley 1551 de 2012 y los Decretos 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016, desde la vigencia fiscal 2013 hasta la fecha.

SEGUNDO: Se condene al MUNICIPIO DE ARMENIA, a que sobre las sumas adeudadas a mi poderdante, se incorporen los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor, según lo estipulado en el último párrafo del artículo 187 de la Ley 1437 del 2011.

TERCERO: Ordenar al MUNICIPIO DE ARMENIA el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de a fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que cumpla en su totalidad la condena, conforme a lo dispuesto en el párrafo 3° del artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011.

CUARTO: Que se ordene al MUNICIPIO DE ARMENIA dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.).

QUINTO: Condenar en costas al MUNICIPIO DE ARMENIA de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo”. Como hechos de la demanda relató: i) Que el señor José Fabián Arango Henao se vinculó al municipio de Armenia desde el 16 de diciembre de 2011, en provisionalidad, al cargo de Secretario, grado 01, del nivel asistencial, y devengó en el 2013 un salario mensual de $942.900; para el 2014 de $970.600; para el 2015 de $1.091.100; y para el 2016 de $1.531.400. ii) Que mediante el Acuerdo 097 de 9 de octubre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Armenia, se determinó que para la vigencia fiscal 2013 el municipio se reclasificaría en primera categoría, teniendo en cuenta lo preceptuado por las Leyes 617 de 2000 y 1551 de 2012. iii) Que, como consecuencia de la recategorización, el Concejo Municipal de Armenia a través del Acuerdo 012 de 2013 fijó el salario del Alcalde para la vigencia fiscal 2013 en el límite máximo mensual, lo cual ocurrió también en los años 2014, 2015 y 2016.

En los mismos términos se reajustó el salario del Personero y del Contralor Municipal. iv) Que, si bien para el año 2013 se hizo un incremento a las asignaciones de los empleados públicos de la administración central del municipio de Armenia, no se efectuó el reajuste salarial y/o actualización salarial de conformidad con el límite máximo establecido en el Decreto 1015 de 2013, lo que generó una diferencia salarial y una desigualdad laboral respecto a las condiciones con las que se fijó el salario del Alcalde, el Personero y el Contralor municipal. v) Que, en el Decreto 140 de 2014, expedido por la Alcaldesa del municipio de Armenia, se realizó una nivelación salarial de algunos cargos del nivel asistencial, pero dicho reajuste no se hizo de acuerdo con los límites máximos señalados por el Gobierno Nacional, lo cual generó una diferencia salarial. vi) Que el 4 de noviembre de 2014 se radicó una solicitud, por medio de la Asociación de Empleados Públicos de Armenia (Asoempumar), que interrumpió el término de prescripción de conformidad con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

Dicha petición se presentó para obtener la revalorización de los salarios y actualización de los escalafones salariales, de conformidad con las escalas retributivas establecidas en el Decreto expedido para cada vigencia. vii) Que el 22 de septiembre de 2016, presentó una petición ante la entidad, para obtener la diferencia adeudada entre lo cancelado y el valor que correspondía a causa del reajuste salarial que debió efectuarse con la recategorización de la entidad territorial, desde el 2013. viii) Que mediante Oficio DF-PTH.AJL.4219 de 27 de septiembre de 2016 la entidad demandada negó el reajuste salarial reclamado. ix) Que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, que fue resuelto a través de la Resolución 1161 de 19 de diciembre de 2016 por el Alcalde del municipio de Armenia, en el sentido de confirmar el acto apelado.

Como normas violadas invocó la Constitución Política (artículos 13 y 320), la Ley 4 de 1992 y los Decretos 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016. Como fundamento de sus pretensiones, señaló que se presente una vulneración de los derechos del actor y una flagrante vulneración a las condiciones de igualdad que deben predicarse en materia laboral, al haberse fijado el incremento salarial en el límite máximo solamente para los altos funcionarios, dejando de lado a los demás empleados, que también tenía derecho a disfrutar ese beneficio. 2.

La contestación de la demanda El municipio de Armenia se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, el salario devengado por el actor ha sido incrementado anualmente de acuerdo con lo preceptuado por el Gobierno Nacional y hasta dos puntos más de lo establecido, siendo así que, al comparar lo percibido en el año 2017 por el demandante ($1.650.100), frente a lo que se gana el personal que ocupa el mismo grado (01), del Nivel Asistencial en otras entidades territoriales (Bogotá D.C., $1.083.211;

Pereira, $863.978; Manizales, 1.031.955), es claro que los salarios establecidos en el municipio de Armenia son superiores[1]. Señaló que el acto administrativo que reclasificó la categoría del municipio no es el Acuerdo 097 de 2012, como señaló la parte demandante, sino el Decreto Municipal 097 de 2012. Aseguró que lo pretendido por el actor se basa en una interpretación errónea de la norma, pues, aunque el Decreto 1015 de 2013 establece un tope máximo para que los Concejos municipales, al fijar el monto salarial no excedan dicho tope, no implica que a todos los empleados públicos se les deba fijar el tope máximo, sino que las asignaciones mensuales que se establezcan deben estar dentro de dicho rango salarial.

Aclaró que no tiene asiste razón al demandante al afirmar que se presenta una desigualdad respecto de los empleados públicos del municipio de Armenia, con respecto a las condiciones salariales del Alcalde, a quien se le fijó la remuneración teniendo en cuenta el tope máximo. Lo anterior, toda vez que el cargo de Alcalde del municipio es único, siendo así que las funciones y responsabilidad que tienen son diferentes a las determinadas para los demás servidores territoriales.

Igualmente, estableció que, no es cierto que como consecuencia de la recategorización del municipio en el año 2013 se debía realizar una nivelación y/o actualización salarial para todos los empleados públicos, pues el Concejo Municipal tiene la libertad de asignar el monto salarial de acuerdo con el estado financiero y fiscal del ente territorial, sin pasar el límite que se indica en los Decretos Salariales expedidos a partir del año 2013.

Planteó como excepciones: (i) la inexistencia legal de los requisitos que permitan la prosperidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) la ausencia de ilegalidad del acto acusado en consideración a que la actuación de la administración se desarrolló con sujeción al ordenamiento jurídico y la Constitución; (iii) la ausencia de causa efectiva legal para la exigibilidad del reajuste de la asignación mensual devengado por la demandante;

(iv) la imposibilidad presupuestal y financiera del municipio de Armenia para fijar a los empleados públicos una asignación mensual conforme al tope máximo fijado por el Gobierno Nacional; (v) cobro de lo no debido; (vi) la inexistencia de la obligación salarial y prestacional reclamada por parte de la demandante; (vii) buena fe; (viii) prescripción; y (ix) genérica o innominada. 3.

La audiencia inicial En audiencia inicial celebrada el 13 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo del Quindío, en la fijación del litigio estableció que se debe determinar lo siguiente: “¿Vulneran los actos administrativos demandados el principio de igualdad y las normas superiores invocadas, al no reajustar la asignación salarial del demandante al límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados públicos del orden territorial de primera categoría, como consecuencia de la recategorización del Municipio, en aplicación de los mismos criterios que fueron tenidos en cuenta para el aumento del salario del Alcalde, Personero y Contralor Municipal? En caso que la respuesta anterior sea positiva, se debe establecer ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales percibidos desde el año 2013 producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial?[2]. 4.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 8 de marzo de 2018, decidió denegar las pretensiones de la demanda y condenó en costas[3]. Indicó que, el régimen salarial de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Nivel Territorial se encuentra sujeto a reserva de ley, en virtud del artículo 150, numeral 19, literal e de la Constitución Política, razón por la cual se expidió la Ley 4 de 1992, que en el parágrafo del artículo 12 establece que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de dichos servidores.

Igualmente, señaló que la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de la norma anterior, consideró que las autoridades locales ejercen libremente sus competencias dentro del límite máximo que establezca el Gobierno Nacional, para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos (artículo 313, numeral 6 de la Constitución Política) y el Alcalde Municipal fija los emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes, sin que pueda crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

Advirtió que, analizadas las pruebas se observa que la asignación básica devengada por el demandante se encuentra encuadrada dentro del límite máximo salarial fijado por el Presidente de la República, sin que pueda interpretarse que dicho límite máximo corresponde al derecho mínimo del empleado. Consideró que, no puede pretender la parte demandante un test de igualdad en el que se compare que al Alcalde, Personero y al Contralor Municipales se les fijó el salario en el límite máximo, y a los demás empleados públicos del nivel territorial no, pues los primeros cada uno de los primeros funcionarios son las cabezas visibles de la administración central y claramente las funciones son diferentes y por el ello el trato diferenciado no conlleva a una discriminación. Agregó que, en todo caso, el demandante no anexó ni solicita que se decrete prueba alguna con el fin de determinar los requisitos, funciones y responsabilidades de su cargo, por lo que resulta imposible realizar la comparación pretendida de la cual deriva la violación del derecho a la igualdad.

Asimismo, indicó que el salario devengado por el demandante se ha ajustado anualmente dentro de los límites consagrados en la norma que establece el máximo del salario, por lo que se evidencia el respeto de los fundamentales del trabajador al ajuste periódico del salario, dentro del rango legal existente al cargo que ocupa. 5. Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo el argumento que se debe cuestionar si efectivamente la finalidad que se ha perseguido aumentando el salario del Alcalde, el Personero y el Contralor Municipal hasta el tope máximo permitido por la Ley, guarda proporcionalidad con el incremento efectuado con base al IPC para el resto de los empleados de la entidad territorial y, si la competencia concurrente entre el Concejo y el Alcalde Municipal, aunque legal, puede ser injusta cuando se busca favorecer solo a algunos pocos[4].

Afirmó que el Tribunal entendió mal las pretensiones de la demanda, ya que la misma no va dirigida a que se comparen las funciones, responsabilidad y experiencia del Alcalde, del Personero y del Contralor Municipal con los demás empleados territoriales. Sin embargo, indicó que existe una situación común entre todos los sujetos mencionados, como es el ascenso de categoría del municipio de Armenia, lo que debió impactar el salario de todos los servidores del ente territorial.

Igualmente, indicó como hecho nuevo, conocido con posterioridad a la presentación de la demanda, que en la entidad territorial existen dos cargos (Inspector de Tránsito, código 312, grado 09 y Técnico Administrativo, código 367, grado 14 que, en el año 2012, antes de la recategorización del municipio, no devengaban sobre el tope máximo, pero a partir del año 2013, su salario fue incrementado al límite máximo fijado por la ley.

Advirtió que, se pueden desvirtuar los argumentos de la entidad accionada, según la cual no es posible realizar una nivelación salarial ante la falta de presupuesto de la entidad territorial, pues en vez de incrementar el salario de solo tres funcionarios, se pudo usar dicho dinero para mejorar las condiciones de trabajadores de menor jerarquía con salarios inferiores.

En cuanto a la condena en costas, señaló que el demandante acudió ante la jurisdicción con la convicción que le asiste el derecho a reclamar sus pretensiones, sin la intención de congestionar el aparato judicial ni desgastar la administración de justicia. 6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público Las partes demandante y demandada no presentaron alegatos de conclusión. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, al considerar que no se advierte que la asignación salarial del Alcalde, Personero y Contralor municipales propicien desigualdad o desproporción, en relación con los ingresos que perciben los demás servidores del nivel asistencial de la administración territorial, que exija la nivelación reclamada por el demandante[5].

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si, por la reclasificación del municipio de Armenia realizada en el año 2013, el demandante tiene derecho a que se reajuste el salario mensual teniendo en cuenta el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados del orden territorial de primera categoría. Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1.

Competencia para fijar los salarios de empleados públicos del orden territorial; 2.2. Pruebas relevantes recaudadas; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.1. Competencia para fijar los salarios de empleados públicos del orden territorial La Constitución Política, en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150[6], estableció la facultad del Congreso de la República para señalar los objetivos y criterios respecto de los cuales se debe ceñir el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

Este aspecto fue regulado para las entidades territoriales mediante el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, que dispuso: “(…) El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional (…).” (Subraya de la Sala). Así las cosas, es de competencia del Gobierno Nacional establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, en atención a los límites que fije el Congreso de la República, por lo que tal facultad no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales.

Sin embargo, la Constitución Política en los artículos 300 – numeral 7[7] y 313 – numeral 6[8], atribuye la competencia, respectivamente, a las Asambleas Departamentales o a los Concejos Municipales, de fijar la escala salarial de remuneración dentro de su jurisdicción. Ocurre lo mismo frente a los gobernadores y alcaldes municipales, en los artículos 305 – numeral 7[9] y 315 – numeral 7[10] constitucionales, teniendo en cuenta los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional y sin que puedan crear nuevos derechos laborales.

Esta Subsección en relación con las atribuciones otorgadas a las Asambleas Departamentales, estableció que[11]: “[…] la facultad constitucional otorgada a las Asambleas Departamentales, para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo es de índole eminentemente técnico y no comprende la facultad de establecer el salario o factores salariales, sino que se limita a la agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Lo anterior quiere decir que las Asambleas Departamentales dentro del sistema de remuneración de los cargos territoriales gozan de autonomía para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional[12] y los Gobernadores deben sujetar su actuación a tales parámetros, en el sentido de determinar el sueldo concreto asignado a cada una de ellas.

En virtud de lo anterior es dable afirmar que el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República; así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional.

Por lo mismo, tal competencia no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales, sin embargo, la Corte Constitucional consideró que el mandato establecido en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 citado, no vulneró la autonomía de las entidades territoriales para fijar las escalas salariales y determinar los emolumentos de sus empleados públicos, en la medida que puede ejercer estas competencias dentro del límite fijado por el Gobierno Nacional.

Sobre el particular la Corte Constitucional manifestó[13]: “[…] No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287).

Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni la torna inocua. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.

Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P. art. 287) […]» (Subraya la Sala).

De acuerdo con lo anterior se concluye, la facultad Constitucional conferida a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial. […]”.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, reguló que “los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas”.

El artículo 6 ibidem, estableció que el valor máximo de los gastos de funcionamiento de los municipios de primera categoría, como es el caso del Municipio de Armenia, no puede superar el 65% de los ingresos corrientes de libre destinación; y en relación con los incrementos salariales, el Alcalde debe tener en cuenta los límites fijados por el legislador, sin desconocimiento de los principios presupuestales contenidos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996[14]. 2.2.

Pruebas relevantes recaudadas En el plenario se encuentran probados los siguientes hechos: - Certificación expedida por la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del municipio de Armenia, en la que consta el salario devengado mensualmente por el señor José Fabián Arango Henao desde enero de 2013 a agosto de 2016[15]. - El 22 de septiembre de 2016, el señor José Fabián Arango Henao presentó solicitud ante el municipio de Armenia con las siguientes peticiones[16]: “1.

Se ordene el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de salario y lo realmente adeudado, producto del mayor valor generado a causa del reajuste salarial que debió efectuarse por la re categorización de la Entidad Territorial, de conformidad con el Acuerdo 097 del 9 de octubre de 2012, ley 617 de 2000, ley 1551 de 2012, y los Decretos 1015 de 2013, 185 de 2014, 1096 de 2015 y 225 de 2016, desde la vigencia fiscal 2013 hasta la fecha. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de los factores salariales y prestacionales percibidos desde el año 2013, y lo realmente adeudado producto del reajuste efectuado sobre mi asignación básica mensual. 3. Se ordene el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las diferencias adeudadas, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, y demás emolumentos, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor”. - Mediante Oficio DF-PTH-AJL-4219 de 27 de septiembre de 2016, expedido por la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del municipio de Armenia, se indicó al peticionario lo siguiente[17]: “[…] Sea lo primero manifestar, que al hacer lectura del contenido de las normas citadas en su escrito, Decretos Nacionales No. 1015 de 2013, No. 185 de 2014, No. 1096 de 2015 y No. 225 de 2016, se observa que determinan para cada vigencia el límite máximo salarial de los servidores públicos que prestan servicio para los entes del ornen nacional, departamental y municipal, topes que han sido respetados por el Municipio de Armenia, dado que los salarios del personal de planta siempre se ha ajustado a sus regulaciones, es decir, que ninguno de los servidores ha percibido por encima o por debajo de los topes claramente señalados en las normas; incluyendo dentro del referido límite a los Alcaldes Municipales de Armenia del años 2013 a la fecha. […] En cuanto a la solicitud radicada el día 4 de noviembre de 2014 por la “Asociación de Empleados Públicos del Municipio de Armenia” ASOEMPUMAR, con la finalidad de “obtener la revalorización y actualización de las escalas salariales”, me permito informarle que tal como Usted lo expresa, fue allegada a nombre de la Organización Sindical y en criterio de esta dependencia, corresponde a cada servidor público interesado, presentar su respectiva solicitud. […] Además es preciso aclarar, que en la solicitud presentada por el Sindicato ASOEMPUMAR para efectos de la nivelación, no se anexan las firmas de los servidores públicos por medio de las cuales, autorizaron a dicha organización para presentar la reclamación en su nombre.

Por último me permito informarle, que el Departamento Administrativo de la Función Pública a través de concepto radicado con el número 20164000133331 del 20 de junio de 2016, precisó que corresponde al Concejo Municipal, de conformidad a lo establecido en el artículo 313, numeral 6° de la Constitución Política o al Alcalde Municipal, según lo establecido en el artículo 313, numeral 3° de la Carta, fijar con base en el presupuesto respectivo y dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo del municipio, dependiendo de las particularidades de cada entidad, teniendo en cuenta el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales previstos en el Decreto 785 de 2005. […]”. - El 2 de noviembre de 2016 el interesado presentó recurso de apelación contra el anterior acto[18]. - Mediante la Resolución 1161 de 19 de diciembre de 2016, expedida por el Alcalde del municipio de Armenia, no se accedió a las peticiones presentadas por el interesado y se confirmó en todas sus partes el oficio apelado, bajo los siguientes argumentos[19]: “[…] Teniendo en cuenta los anteriores principios de economía, eficacia y eficiencia del gasto público, el incremento salarial que ha realizado el MUNICIPIO DE ARMENIA ha respetado los derechos de los funcionarios públicos con respecto al salario fijado para los años 2013, 2014, 2015 y 2016, toda vez que se ha respetado los límites fijados por el Gobierno Nacional en materia de las asignaciones salariales, incluido lógicamente al reclamante Señor (a) JOSÉ FABIÁN ARANGO HENAO, incrementos que no podrán exceder al reglón fijado por el Concejo Municipal en el respectivo presupuesto, pues esto obedece, al análisis y programación presupuestal que permite establecer los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del presupuesto de la Entidad Territorial, es decir, una Política Presupuestal, con el propósito fundamental de conducir las decisiones presupuestales de forma estratégica, considerando así las necesidades prioritarias para el Municipio, que permitan la generación de procesos de estabilidad financiera y fiscal, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 617/2000.

En consecuencia, pretender un incremento salarial al peticionario señor (a) JOSÉ FABIÁN ARANGO HENAO, cuando se le ha respetado el poder adquisitivo del salario desde el momento en que fue vinculado, realizando los reajustes anuales establecidos por Ley, y pretender que se acceda a un nuevo aumento salarial, sobrepasaría el límite que ha fijado el Concejo Municipal y la escala fijada por el Gobierno Nacional para las entidades territoriales, conllevando a un gasto de recursos desproporcionado del erario público, que el Municipio de Armenia no podría soportar presupuestalmente, de acuerdo con los ingresos que percibe, máxime cuando este Ente Territorial, también tiene que velar por la atención y satisfacción del bienestar social y material de las necesidades de la Comunidad, que es la finalidad en últimas del Ente Territorial. […].” 2.3.

Solución al caso concreto El accionante solicitó la nulidad del Oficio DF-PTH-AJL-4219 de 27 de septiembre de 2016, dictado por la Directora del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional y de la Resolución 1161 de 19 de diciembre de 2016, expedida por el Alcalde del municipio de Armenia, mediante los cuales se negó la solicitud de reconocimiento y pago de la nivelación salarial producto de la recategorización del municipio de Armenia en el año 2013.

Como consecuencia de lo anterior, pidió que se ordene al ente territorial el pago de las diferencias entre lo pagado por salarios desde el 2013 y lo que debió, a su juicio, reajustarse de acuerdo al nivel máximo establecido, teniendo en cuenta que el municipio fue clasificado en primera categoría a partir de dicho año. Lo expuesto, al considerar que tiene derecho a la nivelación del salario de acuerdo al límite máximo mensual establecido por el Gobierno Nacional, toda vez que al Alcalde, al Personero y al Contralor Municipal, se les incrementó el salario al tope máximo, mientras que a los demás empleados públicos del nivel central de la entidad territorial, se les fijó el salario sin tener en cuenta dicho límite.

El Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el salario devengado por el actor se encuentra dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, sin que pueda interpretarse que dicho límite corresponde al derecho mínimo del trabajador. Igualmente, estableció que no se puede comparar el salario devengado por el Alcalde, el Personero y el Contralor Municipal con el fijado para los demás empleados del nivel territorial, porque las funciones, responsabilidades y características de los cargos no permiten un trato igual en materia salarial.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que el Tribunal interpretó erróneamente las pretensiones de la demanda, pues no se buscaba la nivelación salarial igual que al Alcalde, Personero o Contralor Municipal, sino que se analizara que mientras a ellos se les incrementó el salario al límite máximo con ocasión de la recategorización del municipio, a los demás empleados no se les incrementó el salario hasta dicho tope.

Pues bien, la Sala advierte que, una vez revisado el material probatorio que obra en el expediente, se puede evidenciar que la Alcaldesa de Armenia, mediante el Decreto 097 de 2012[20], determinó que el municipio de Armenia, para la vigencia fiscal 2013, se clasifica en Categoría Primera, teniendo en cuenta los Ingresos Corrientes de Libre Destinación y la población proyectada, señalados en el artículo 2 de la Ley 617 de 2000.

En virtud de lo anterior, el Concejo Municipal de Armenia fijó el salario del Alcalde, el Personero y el Contralor Municipal, para los períodos 2013 a 2016, así: |Vigencia|Acuerdo No |Autoridad administrativa a|Salario Mensual| |Fiscal | |la que se realiza el | | | | |aumento | | |2013 |12 de 2013[21] |Alcalde |$10.091.220 | | |21 de 2013[22] |Personero y Contralor |$10.091.220 | |2014 |03 de 2014[23] |Alcalde |$10.387.902 | | |06 de 2014[24] |Personero y Contralor |$10.387.902 | |2015 |045 de 2015[25] |Alcalde |$10.871.979 | | |046 de 2015[26] |Personero y Contralor |$10.871.979 | |2016 |059 de 2016[27] |Alcalde, Personero y |$11.716.732 | | | |Contralor | | Por su parte, el demandante percibió la siguiente retribución[28]: |Año |Salario |IPC Acumulado |Salario que debió | | | |para el año |recibir de acuerdo con | | | | |el IPC | |2013 |$942.900 |1,94% | | |2014 |$979.600 |3,66% |$961.192 | |2015 |$1.091.100|6,77% |$1.015.453 | |2016 |$1.531.400|5,75% |$1.164.967 | De la anterior relación, se observa que el aumento realizado por el Municipio de Armenia al salario percibido por el señor José Fabián Arango Henao, estuvo por encima de la simple variación del índice de precios al consumidor IPC y se encuadra dentro de los límites máximos de la asignación básica fijada por el Gobierno Nacional dentro de la competencia otorgada por la Ley 4ª de 1992, previo estudio de las finanzas del ente territorial, a efectos de establecer las escalas de remuneración correspondiente a cada empleo.

Tal como lo ha señalado esta Subsección[29] en casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos al que hoy ocupa su atención, por el hecho que el Municipio de Armenia haya ascendido de categoría, “[…] ello no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, gasto social.” Se advierte que, para el momento en que se presentó la demanda había una diferencia entre el aumento salarial realizado al Alcalde, al Personero y al Contralor Municipal en relación con los demás servidores del ente territorial; sin embargo, no por ello puede pretender el demandante un incremento del salario en su favor, en cuanto no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas mensuales de los empleados públicos, la entidad demandada ha actuado dentro del marco legal que le ha sido conferido por la Constitución y la ley, en especial las disposiciones de la Ley 617 de 2000.

Además, los actos administrativos fueron expedidos por diferente autoridad administrativa (Concejo Municipal y Alcaldía), actuando dentro de los límites de su competencia. La Sala no desconoce que el municipio de Armenia ha venido efectuando un incremento en los salarios de manera gradual, a través del Decreto 140 del 29 de diciembre de 2015[30], para 93 cargos del nivel asistencial adscritos al nivel central, de lo cual se puede inferir que estos incrementos se realizaran en forma gradual, atendiendo la disponibilidad presupuestal del ente territorial.

Así las cosas, se retoman las consideraciones realizadas en las providencias referidas, para negar el derecho a obtener la nivelación salarial que se pretende, toda vez que la remuneración del señor José Fabián Arango Henao fue establecida conforme a las competencias otorgadas por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional y al Concejo Municipal, motivo por el cual no tiene derecho a obtener el reconocimiento salarial que reclama.

Por último, como en el escrito de apelación la parte demandante solicitó la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, incluyendo la condena en costas impuesta. La Sala estima pertinente precisar que, con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandada.

Así las cosas, se revocará la condena en costas impuesta a la parte demandante. III. DECISIÓN En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, en primera instancia, por las razones expuestas en esta providencia, con excepción del numeral segundo, correspondiente a la condena en costas a la parte demandante, el cual se revocará. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de marzo de 2018, por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda, con excepción del numeral segundo, en cuanto condenó en costas a la parte demandante, el cual será revocado por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 75-90 reverso. [2] Folios 180-183. [3] Folios 201-217. [4] Folios 221-243. [5] Folios 369-377 [6] Artículo 150.

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.” [7]

ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta. [8]

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: […] 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. [9]

ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: […] 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. [10]

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: […] 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Subsección B. Sentencia del 29 de agosto de 2010, radicado 63001-23-33-000-2018-00081-01 (1136 – 2019), Actor: Sandra Patricia Echeverri Poveda. M.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] En este sentido se reitera que el Parágrafo del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, otorga al Gobierno la facultad para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

Esta norma declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C- 315 de 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, “[ ] siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales [ ]”. [13] Sentencia C-315 de 1995. [14]

ARTICULO 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeostasis (Ley 38/89, artículo 8o. Ley 179/94, artículo 4o.). [15] Folios 27-28 reverso. [16] Folios 15-16; 133-134. [17] Folios 18-19 reverso; 135-136.

Notificado personalmente el 19 de octubre de 2016. [18] Folios 21-23. [19] Folios 24-26 reverso; 138-140 reverso. [20] Por medio del cual se determina la categoría en que se encuentra clasificado el municipio de Armenia para la vigencia fiscal 2013. [21] Folios 32, 33;121-122. [22] Folio 35. [23] Folio 37. [24] Folio 39. [25] Folio 41. [26] Folio 43. [27] Folio 45. [28] Folios 28 - 29 [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 1136-19, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 4136-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 20 de agosto de 2019, expediente 2552-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, entre otras. [30] Folios 118-120.