25000-23-36-000-2013-00222-01 — Consejo de Estado

25000-23-36-000-2013-00222-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2021-10-11

Ponente: Fredy Ibarra Martínez

Actor: B Y R Construcciones Ltda·Demandado: Instituto De Desarrollo Urbano

De qué trata

Síntesis: El contratista reclama el restablecimiento del equilibrio económico del contrato que consideró alterado porque los planes de manejo de tráfico aprobados para la ejecución de las obras impusieron ejecutar únicamente en horas nocturnas y prohibieron hacerlo los días viernes, sábado, domingo y festivos, situación que derivó en cambios en los procesos constructivos y en la ampliación del plazo de ejecución. (…) Aunque el contrato se liquidó bilateralmente el contratista dejó salvedad (…) La salvedad está referida a la posible reclamación derivada del hecho consistente en que, entre otras circunstancias, los horarios de ejecución desequilibraron el contrato; nótese cómo la redacción de la salvedad es amplia y se refiere a todos los sobrecostos que derivaron de los cambios de horario. A juicio de la Sala esa inconformidad bien puede abarcar las restricciones en horas y en días de trabajo; también se reclama que el método constructivo cambió y el plazo de ejecución variaron por la necesidad de ajustar los trabajos y los cronogramas de ejecución a los tiempos reales de trabajo, de modo que la salvedad planteada guarda estricta relación con los conceptos que se reclaman en este proceso. La sentencia de primera instancia negó los reconocimientos pretendidos por considerar que el riesgo derivado de variaciones en los horarios y tiempos de ejecución producto de los planes de manejo de tráfico fue asumido por el contratista a quien no le eran imprevisibles dada su experticia en el tema y el conocimiento que debía tener sobre el manejo del tráfico en vías de alto impacto como aquellas que se intervinieron; adicionalmente, al pactar modificaciones bilaterales en valor y plazo la contratista no dejó salvedades por lo que no puede ahora reclamar sin desconocer sus actos propios lo cual no alegó en esas oportunidades. La apelante considera que lo argumentado por el tribunal no resolvió toda la litis en tanto no se pronunció sobre la restricción de días de la semana laborales, el cambio en la metodología constructiva y el mayor plazo, aspectos todos estos que afectaron la economía del contrato. (…) Se confirmará la sentencia de primera instancia porque la sujeción a los planes de manejo de tráfico y las restricciones derivadas de estos no eran imprevisibles para el contratista y, por el contrario, siempre estuvo claro que la ejecución de los trabajos estaría sujeta a estos; en consecuencia, era carga del contratista asumir los riesgos normales de las restricciones a los trabajos sobre la obra pública que no dependían de la entidad contratante.EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / EQUILIBRIO DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / IUS VARIANDI / CONTRATISTA / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / HORARIO DE TRABAJO / MODIFICACIÓN DEL HORARIO DE TRABAJO / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO[El derecho al mantenimiento del equilibrio económico está prevista (sic) para evitar que quien acude como colaborador de la administración quede desprotegido frente a situaciones adversas imprevisibles o derivadas de la conducta de su contraparte -a quien la misma ley dota de poderes excepcionales tendientes a conseguir el fin último de la contratación que es la satisfacción de los intereses y necesidades públicas- que alteren de manera grave la economía del contrato. La jurisprudencia de la Sección ha sido reiterativa en aceptar que existen diferentes eventos que pueden dar lugar a la ruptura del equilibrio financiero del contrato: (i) el acaecimiento de hechos imprevistos, imprevisibles e irresistibles, esto es, factores externos y ajenos a las partes del contrato; (ii) el ejercicio de los poderes estatales derivados de su supremacía en la relación contractual y, (iii) la expedición de decisiones generales y abstractas derivadas del ejercicio de sus poderes soberanos con la potencialidad para afectar situaciones propias de la ejecución (…) En ese contexto, el equilibrio contractual puede alterarse (i) por situaciones imprevisibles e irresistibles ajenas a las partes, eventos en los cuales conforme lo prevé el artículo 5 de la Ley 80 de 1993 el contratista tiene derecho a ser llevado a un punto de no pérdida porque como colaborador de la administración no está legalmente llamado a soportar solo los efectos económicos imposibles de prever y precaver; (ii) cuando la ecuación se altera por decisión de la administración en ejercicio del poder soberano o del ius variandi el derecho del contratista va más allá y le permite mantener inalterado el equilibrio entre deberes y obligaciones surgidas al momento de contratar. En el presente caso se reclama la ruptura del equilibrio económico derivado de (…) [decisiones unilaterales] de la administración que impidieron ejecutar las obras en determinados días y horas; sin embargo, la reclamación se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión por cuanto las decisiones sobre los planes de manejo de tráfico no fueron dictadas por el Instituto de Desarrollo Urbano.NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 43306, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / HORARIO DE TRABAJO / MODIFICACIÓN DEL HORARIO DE TRABAJO / CONTRATISTA / DERECHOS DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / DEBERES DEL CONTRATISTA / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / INTERVENTORÍA / RECURSO DE APELACIÓN / PLIEGO DE CONDICIONES / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INFRAESTRUCTURA / PRECIO UNITARIO / OFERENTE / DICTAMEN PERICIAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / IMPROCEDENCIA DEL DICTAMEN PERICIAL / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / OBRA PÚBLICA / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / SOLICITUD DE RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / MUTUO CONSENTIMIENTO / EJECUCIÓN DE OBRA ADICIONAL / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN AL CONTRATO / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO / PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / BUENA FE CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL[Previsibilidad de las restricciones temporales en la ejecución del contrato y acuerdos bilaterales respecto del plazo de ejecución y los cambios constructivos] No es un hecho discutido el que los planes de manejo de tráfico limitaron los horarios y días de la semana en los que se podían ejecutar las obras; así lo alegó la actora y lo reconoció como cierto la demandada; sin embargo, la Sala considera que esas restricciones no eran imprevisibles para la contratista y esta asumió los riesgos derivados de aquellas como se explica a continuación: (…) [1. Horarios] De manera específica se previó la necesidad de estimar que los trabajos habrían de ejecutarse simultáneamente en jornada diurna y/o nocturna según la programación aprobada por la interventoría y el IDU sin que ello generara pagos adicionales. Contrario a lo que estima la apelante se verifica que la estipulación no está redactada en forma ambigua porque incluye la conjunción copulativa y la disyuntiva, es decir que los trabajos podían ser simultáneos en ambas jornadas o en alguna de ellas, con la precisión de que estos horarios no podrían generar costos adicionales (…) [L]a Sala estima que en (…) el pliego no se refiere al día como sinónimo de jornada diurna sino, como período diario, para señalar que en ningún momento podría superarse el grado de saturación autorizado. (…) En atención a que ya el numeral (…) del pliego de condiciones preveía que los trabajos podían ser en el día o en la noche no hay razón para que el apéndice (…) se interprete en forma aislada como lo propone la actora para considerar que los trabajos debían ser diurnos. La norma (…) es específica sobre saturación vial máxima durante la ejecución; el entendimiento del apelante conduciría a interpretar también que en la noche no operaba dicha restricción de saturación lo cual no guarda relación con la finalidad de la restricción ni la lógica de las cosas. (…) En atención a que ya el numeral (…) del pliego de condiciones preveía que los trabajos podían ser en el día o en la noche no hay razón para que el apéndice (…) se interprete en forma aislada como lo propone la actora para considerar que los trabajos debían ser diurnos (…) Así las cosas, la Sala considera que el apéndice (…) no interpreta ni modifica el numeral (…) del pliego sino que impone puntuales restricciones de saturación y ocupación de la infraestructura que permiten concluir que la entidad hubiera dado a entender que la ejecución sería diurna; tampoco hay prueba de que los oferentes hubieran solicitado aclaración del pliego sobre ese tema o que hubieran manifestado dudas en cuanto a la determinación de los precios unitarios relacionados con los horarios de trabajo. Aunque el dictamen presentado por la actora como prueba de los perjuicios se refiere a la interpretación puntual del experto sobre las estipulaciones contractuales y del pliego y la apelante reclama que se acuda a lo referido por el perito a este respecto, la Sala no tendrá en cuenta esas conclusiones porque versan sobre asuntos de derecho reservados al análisis y decisión del juez. Se recuerda que el dictamen pericial tiene como finalidad asistir al juzgador en asuntos ajenos a su experticia que, en este caso serían los puramente técnicos o financieros, de modo que se descarta la prueba pericial en tanto se refiere a la interpretación que, a juicio del perito debe darse a las cláusulas del contrato. (…) [2. Días de la semana y tamaño de los frentes de obra] [E]ra claro para el contratista que debía presentar un plan de manejo de tráfico y que la ejecución estaría sujeta a la aprobación de las autoridades sobre las posibilidades de intervención en las vías, de donde resulta claro para la Sala que las restricciones en cuanto a los días de la semana y espacios a ocupar por los frentes de obra también eran perfectamente previsibles y debieron incluirse en los cálculos del contratista, es decir, no eran imprevisibles y, por ende, no otorgan derecho al restablecimiento de la ecuación financiera; por el contrario, la cláusula (…) del contrato previó que el contratista asumiría cualquier desfase derivado de la subestimación de los costos y que asumía los riesgos administrativos, regulatorios y demás propios de la ejecución (…) En todo caso era deber de la contratante incluir en sus costos directos e indirectos los riesgos previsibles derivados de las restricciones derivadas del manejo de tráfico en tanto conocía de antemano que las vías a intervenir eran de alto impacto y debía informarse también de otras obras que coincidieran con las que habría de ejecutar. (…) [3. Cambio en los procesos constructivos y ampliación del plazo de ejecución] La Sala analizará estos dos argumentos en un solo acápite porque tanto el cambio en los procesos constructivos como en la ampliación del plazo fueron las soluciones que las partes acordaron para superar el efecto de las demoras en la ejecución y, al haber sido pactadas de mutuo acuerdo sin salvedades de las partes no pueden servir de fundamento para reclamaciones económicas como la que ahora se resuelve. Respecto de las ampliaciones de plazo se tiene que inicialmente fue preciso hacerlo para ejecutar obras adicionales (…) se adicionó el contrato en (…) y se amplió a 10 meses el plazo para labores de mantenimiento periódico sin variar el plazo total de 24 meses. Como lo reclama la apelante, esta adición de plazo no tuvo relación con los cambios horarios, sino que fue pactada para ejecutar trabajos adicionales acordados por las partes, de modo que este período de ampliación no está incluido en la reclamación por desequilibrio. (…) [L]a Sala concluye que (i) las adiciones de plazo tuvieron como finalidad superar atrasos en la ejecución derivados de riesgos que el contratista debió prever y cuyos riesgos asumió de acuerdo con el pliego de condiciones; (ii) se pactaron bilateralmente sin reclamación, salvedad o modificación alguna en el precio del contrato y, (iii) se pactaron a solicitud del contratista, quien en dos oportunidades manifestó renunciar a cualquier reclamo derivado de estas prórrogas, por consiguiente,, en este caso la ampliación del plazo contractual no le otorga derecho al contratista al pretendido restablecimiento del equilibrio financiero. Igual ocurre con los cambios en el proceso constructivo; para la apelante (…) [F]ue el contratista quien ofreció el cambio de método constructivo para efectos de avanzar en la ejecución retrasada. Según comunicaciones precedentes enviadas por la interventoría al contratista se verifican las situaciones de incumplimiento en que venía incurso el contratista (…) Así las cosas, lo único demostrado es que el contratista ofreció un cambio en el método constructivo para mejorar los tiempos de ejecución sin señalar que su aplicación generaría mayores costos por lo que no puede ahora reclamar desequilibrio financiero fundado en la aplicación. El IDU aceptó de buena fe el ofrecimiento para superar las problemáticas de los tiempos de ejecución que derivaron de hechos previsibles para el contratista (…) Conforme a lo expuesto la Sala confirmará la sentencia apelada adversa a las pretensiones porque no los hechos alegados por la actora como fuente del desequilibrio no eran imprevisibles ni son imputables a la demandada.PRETENSIONES DE LA DEMANDA / COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES / IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES / PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / APLICACIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHOSe impondrá condena en costas de la instancia a cargo de la parte recurrente en los términos del artículo 188 del CPACA en tanto resultó vencida; se fijan agencias en derecho en la suma de (…) equivalentes al 0.5% del valor actualizado de las pretensiones, porcentaje que no excede el máximo previsto en el Acuerdo 1887 de 2003.NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz

CONTRATISTA / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / SOLICITUD DE RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / HORARIO DE TRABAJO / MODIFICACIÓN DEL HORARIO DE TRABAJO / SOBRECOSTOS EN CONTRATO ESTATAL / SOBRECOSTOS EN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / SOBRECOSTOS EN CONTRATO ESTATAL / SOBRECOSTOS EN LA EJECUCIÓN DE LA OBRA PÚBLICA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RECURSO DE APELACIÓN / DEBERES DEL CONTRATISTA / EQUILIBRIO DEL CONTRATO ESTATAL / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL El contratista reclama el restablecimiento del equilibrio económico del contrato que consideró alterado porque los planes de manejo de tráfico aprobados para la ejecución de las obras impusieron ejecutar únicamente en horas nocturnas y prohibieron hacerlo los días viernes, sábado, domingo y festivos, situación que derivó en cambios en los procesos constructivos y en la ampliación del plazo de ejecución. (…) Aunque el contrato se liquidó bilateralmente el contratista dejó salvedad (…) La salvedad está referida a la posible reclamación derivada del hecho consistente en que, entre otras circunstancias, los horarios de ejecución desequilibraron el contrato; nótese cómo la redacción de la salvedad es amplia y se refiere a todos los sobrecostos que derivaron de los cambios de horario.

A juicio de la Sala esa inconformidad bien puede abarcar las restricciones en horas y en días de trabajo; también se reclama que el método constructivo cambió y el plazo de ejecución variaron por la necesidad de ajustar los trabajos y los cronogramas de ejecución a los tiempos reales de trabajo, de modo que la salvedad planteada guarda estricta relación con los conceptos que se reclaman en este proceso.

La sentencia de primera instancia negó los reconocimientos pretendidos por considerar que el riesgo derivado de variaciones en los horarios y tiempos de ejecución producto de los planes de manejo de tráfico fue asumido por el contratista a quien no le eran imprevisibles dada su experticia en el tema y el conocimiento que debía tener sobre el manejo del tráfico en vías de alto impacto como aquellas que se intervinieron; adicionalmente, al pactar modificaciones bilaterales en valor y plazo la contratista no dejó salvedades por lo que no puede ahora reclamar sin desconocer sus actos propios lo cual no alegó en esas oportunidades.

La apelante considera que lo argumentado por el tribunal no resolvió toda la litis en tanto no se pronunció sobre la restricción de días de la semana laborales, el cambio en la metodología constructiva y el mayor plazo, aspectos todos estos que afectaron la economía del contrato. (…) Se confirmará la sentencia de primera instancia porque la sujeción a los planes de manejo de tráfico y las restricciones derivadas de estos no eran imprevisibles para el contratista y, por el contrario, siempre estuvo claro que la ejecución de los trabajos estaría sujeta a estos; en consecuencia, era carga del contratista asumir los riesgos normales de las restricciones a los trabajos sobre la obra pública que no dependían de la entidad contratante.

EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / EQUILIBRIO DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / IUS VARIANDI / CONTRATISTA / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / AFECTACIÓN DE LA ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / HORARIO DE TRABAJO / MODIFICACIÓN DEL HORARIO DE TRABAJO / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO [El derecho al mantenimiento del equilibrio económico está prevista (sic) para evitar que quien acude como colaborador de la administración quede desprotegido frente a situaciones adversas imprevisibles o derivadas de la conducta de su contraparte -a quien la misma ley dota de poderes excepcionales tendientes a conseguir el fin último de la contratación que es la satisfacción de los intereses y necesidades públicas- que alteren de manera grave la economía del contrato.

La jurisprudencia de la Sección ha sido reiterativa en aceptar que existen diferentes eventos que pueden dar lugar a la ruptura del equilibrio financiero del contrato: (i) el acaecimiento de hechos imprevistos, imprevisibles e irresistibles, esto es, factores externos y ajenos a las partes del contrato; (ii) el ejercicio de los poderes estatales derivados de su supremacía en la relación contractual y, (iii) la expedición de decisiones generales y abstractas derivadas del ejercicio de sus poderes soberanos con la potencialidad para afectar situaciones propias de la ejecución (…) En ese contexto, el equilibrio contractual puede alterarse (i) por situaciones imprevisibles e irresistibles ajenas a las partes, eventos en los cuales conforme lo prevé el artículo 5 de la Ley 80 de 1993 el contratista tiene derecho a ser llevado a un punto de no pérdida porque como colaborador de la administración no está legalmente llamado a soportar solo los efectos económicos imposibles de prever y precaver;

(ii) cuando la ecuación se altera por decisión de la administración en ejercicio del poder soberano o del ius variandi el derecho del contratista va más allá y le permite mantener inalterado el equilibrio entre deberes y obligaciones surgidas al momento de contratar. En el presente caso se reclama la ruptura del equilibrio económico derivado de (…) [decisiones unilaterales] de la administración que impidieron ejecutar las obras en determinados días y horas; sin embargo, la reclamación se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión por cuanto las decisiones sobre los planes de manejo de tráfico no fueron dictadas por el Instituto de Desarrollo Urbano. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 5 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 27 NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 43306, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / PLAZO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / HORARIO DE TRABAJO / MODIFICACIÓN DEL HORARIO DE TRABAJO / CONTRATISTA / DERECHOS DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / DEBERES DEL CONTRATISTA / INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO / INTERVENTORÍA / RECURSO DE APELACIÓN / PLIEGO DE CONDICIONES / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INFRAESTRUCTURA / PRECIO UNITARIO / OFERENTE / DICTAMEN PERICIAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / IMPROCEDENCIA DEL DICTAMEN PERICIAL / CLÁUSULAS DEL CONTRATO / OBRA PÚBLICA / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / SOLICITUD DE RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / CONTRATO ESTATAL / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / ECUACIÓN FINANCIERA DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / MUTUO CONSENTIMIENTO / EJECUCIÓN DE OBRA ADICIONAL / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / ADICIÓN AL CONTRATO / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO / PRECIO DEL CONTRATO ESTATAL / PRECIO DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / BUENA FE CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LA RELACIÓN CONTRACTUAL [Previsibilidad de las restricciones temporales en la ejecución del contrato y acuerdos bilaterales respecto del plazo de ejecución y los cambios constructivos] No es un hecho discutido el que los planes de manejo de tráfico limitaron los horarios y días de la semana en los que se podían ejecutar las obras; así lo alegó la actora y lo reconoció como cierto la demandada; sin embargo, la Sala considera que esas restricciones no eran imprevisibles para la contratista y esta asumió los riesgos derivados de aquellas como se explica a continuación: (…) [1.

Horarios] De manera específica se previó la necesidad de estimar que los trabajos habrían de ejecutarse simultáneamente en jornada diurna y/o nocturna según la programación aprobada por la interventoría y el IDU sin que ello generara pagos adicionales. Contrario a lo que estima la apelante se verifica que la estipulación no está redactada en forma ambigua porque incluye la conjunción copulativa y la disyuntiva, es decir que los trabajos podían ser simultáneos en ambas jornadas o en alguna de ellas, con la precisión de que estos horarios no podrían generar costos adicionales (…) [L]a Sala estima que en (…) el pliego no se refiere al día como sinónimo de jornada diurna sino, como período diario, para señalar que en ningún momento podría superarse el grado de saturación autorizado.

(…) En atención a que ya el numeral (…) del pliego de condiciones preveía que los trabajos podían ser en el día o en la noche no hay razón para que el apéndice (…) se interprete en forma aislada como lo propone la actora para considerar que los trabajos debían ser diurnos. La norma (…) es específica sobre saturación vial máxima durante la ejecución; el entendimiento del apelante conduciría a interpretar también que en la noche no operaba dicha restricción de saturación lo cual no guarda relación con la finalidad de la restricción ni la lógica de las cosas.

(…) En atención a que ya el numeral (…) del pliego de condiciones preveía que los trabajos podían ser en el día o en la noche no hay razón para que el apéndice (…) se interprete en forma aislada como lo propone la actora para considerar que los trabajos debían ser diurnos (…) Así las cosas, la Sala considera que el apéndice (…) no interpreta ni modifica el numeral (…) del pliego sino que impone puntuales restricciones de saturación y ocupación de la infraestructura que permiten concluir que la entidad hubiera dado a entender que la ejecución sería diurna; tampoco hay prueba de que los oferentes hubieran solicitado aclaración del pliego sobre ese tema o que hubieran manifestado dudas en cuanto a la determinación de los precios unitarios relacionados con los horarios de trabajo.

Aunque el dictamen presentado por la actora como prueba de los perjuicios se refiere a la interpretación puntual del experto sobre las estipulaciones contractuales y del pliego y la apelante reclama que se acuda a lo referido por el perito a este respecto, la Sala no tendrá en cuenta esas conclusiones porque versan sobre asuntos de derecho reservados al análisis y decisión del juez.

Se recuerda que el dictamen pericial tiene como finalidad asistir al juzgador en asuntos ajenos a su experticia que, en este caso serían los puramente técnicos o financieros, de modo que se descarta la prueba pericial en tanto se refiere a la interpretación que, a juicio del perito debe darse a las cláusulas del contrato. (…) [2. Días de la semana y tamaño de los frentes de obra] [E]ra claro para el contratista que debía presentar un plan de manejo de tráfico y que la ejecución estaría sujeta a la aprobación de las autoridades sobre las posibilidades de intervención en las vías, de donde resulta claro para la Sala que las restricciones en cuanto a los días de la semana y espacios a ocupar por los frentes de obra también eran perfectamente previsibles y debieron incluirse en los cálculos del contratista, es decir, no eran imprevisibles y, por ende, no otorgan derecho al restablecimiento de la ecuación financiera; por el contrario, la cláusula (…) del contrato previó que el contratista asumiría cualquier desfase derivado de la subestimación de los costos y que asumía los riesgos administrativos, regulatorios y demás propios de la ejecución (…) En todo caso era deber de la contratante incluir en sus costos directos e indirectos los riesgos previsibles derivados de las restricciones derivadas del manejo de tráfico en tanto conocía de antemano que las vías a intervenir eran de alto impacto y debía informarse también de otras obras que coincidieran con las que habría de ejecutar.

(…) [3. Cambio en los procesos constructivos y ampliación del plazo de ejecución] La Sala analizará estos dos argumentos en un solo acápite porque tanto el cambio en los procesos constructivos como en la ampliación del plazo fueron las soluciones que las partes acordaron para superar el efecto de las demoras en la ejecución y, al haber sido pactadas de mutuo acuerdo sin salvedades de las partes no pueden servir de fundamento para reclamaciones económicas como la que ahora se resuelve.

Respecto de las ampliaciones de plazo se tiene que inicialmente fue preciso hacerlo para ejecutar obras adicionales (…) se adicionó el contrato en (…) y se amplió a 10 meses el plazo para labores de mantenimiento periódico sin variar el plazo total de 24 meses. Como lo reclama la apelante, esta adición de plazo no tuvo relación con los cambios horarios, sino que fue pactada para ejecutar trabajos adicionales acordados por las partes, de modo que este período de ampliación no está incluido en la reclamación por desequilibrio.

(…) [L]a Sala concluye que (i) las adiciones de plazo tuvieron como finalidad superar atrasos en la ejecución derivados de riesgos que el contratista debió prever y cuyos riesgos asumió de acuerdo con el pliego de condiciones; (ii) se pactaron bilateralmente sin reclamación, salvedad o modificación alguna en el precio del contrato y, (iii) se pactaron a solicitud del contratista, quien en dos oportunidades manifestó renunciar a cualquier reclamo derivado de estas prórrogas, por consiguiente,, en este caso la ampliación del plazo contractual no le otorga derecho al contratista al pretendido restablecimiento del equilibrio financiero.

Igual ocurre con los cambios en el proceso constructivo; para la apelante (…) [F]ue el contratista quien ofreció el cambio de método constructivo para efectos de avanzar en la ejecución retrasada. Según comunicaciones precedentes enviadas por la interventoría al contratista se verifican las situaciones de incumplimiento en que venía incurso el contratista (…) Así las cosas, lo único demostrado es que el contratista ofreció un cambio en el método constructivo para mejorar los tiempos de ejecución sin señalar que su aplicación generaría mayores costos por lo que no puede ahora reclamar desequilibrio financiero fundado en la aplicación. El IDU aceptó de buena fe el ofrecimiento para superar las problemáticas de los tiempos de ejecución que derivaron de hechos previsibles para el contratista (…) Conforme a lo expuesto la Sala confirmará la sentencia apelada adversa a las pretensiones porque no los hechos alegados por la actora como fuente del desequilibrio no eran imprevisibles ni son imputables a la demandada.

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LAS COSTAS PROCESALES / LIQUIDACIÓN DE COSTAS PROCESALES / IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES / PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES / AGENCIAS EN DERECHO / APLICACIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO Se impondrá condena en costas de la instancia a cargo de la parte recurrente en los términos del artículo 188 del CPACA en tanto resultó vencida; se fijan agencias en derecho en la suma de (…) equivalentes al 0.5% del valor actualizado de las pretensiones, porcentaje que no excede el máximo previsto en el Acuerdo 1887 de 2003.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 188 / ACUERDO 1887 DE 2003 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Bogotá DC, once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00222-01(50599) Actor: B Y R CONSTRUCCIONES LTDA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: DESEQUILIBRIO ECONÓMICO SE CONFIGURA POR SITUACIONES IMPREVISTAS QUE EXCEDAN LOS RIESGOS NORMALES DE LA EJECUCIÓN Y CONDUZCAN A UNA ALTERACIÓN GRAVE DE LAS FINANZAS DEL CONTRATISTA.

SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA PORQUE LAS CIRCUNSTANCIAS ALEGADAS POR LA ACTORA NO ERAN IMPREVISIBLES Síntesis del caso: entre las partes se celebró un contrato para el mantenimiento de malla vial en Bogotá; la contratista reclama desequilibrio económico por mayores costos porque durante la ejecución se le impidió trabajar en el día y se exigió que los trabajos fueran nocturnos para no impactar el tráfico, se restringieron los días laborales de la semana con el mismo propósito, se varió el proceso constructivo; también reclama mayor permanencia en la obra porque el plazo contractual se amplió, todo lo anterior por causas no imputables al contratista.

Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de enero de 2014 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A resolvió: “PRIMERO. Negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar a la parte demandante a pagar a favor del Instituto de Desarrollo Urbano IDU la suma de TRECE MILLONES CIENTO VEINTIOCHO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($13.128.694), por agencias en derecho.

TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.”. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 25 de febrero de 2013 la sociedad ByR Construcciones Ltda[1] promovió demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra el Instituto de Desarrollo Urbano a efectos de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA. Que se declare que por hechos no imputables al contratista Consorcio Prourbanos Obresca, se rompió el equilibrio económico y financiero del contrato IDU 080 de 2006 suscrito con el Instituto de Desarrollo Urbano cuyo objeto era la realización ‘a precios unitarios con fórmula de ajuste, del diagnóstico, mantenimiento rutinario y periódico de la malla vial arterial principal y malla vial complementaria, conformada por el Distrito de Mantenimiento 1 de la fase 4, corredores viales Bogotá D.C.’, como consecuencia de haber tenido que asumir y pagar los mayores costos generados por las restricciones a las jornadas y días de trabajo no previstos en la licitación, que alteraron los valores y forma de ejecución del contrato, en perjuicio de mi representada.

SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración se condene al Instituto de Desarrollo Urbano, a restablecer el equilibrio económico del contrato 080 de 2006 como consecuencia de los hechos imprevisibles que se narran en el acápite fáctico de esta demanda y que se concretan en los siguientes conceptos: a. Mayores costos administrativos ocasionados por el cambio de los horarios de trabajo que repercutieron en los mayores valores que tuvo que pagar el demandante para la efectiva culminación de las obras. b. Mayores costos ocasionados por las restricciones impuestas a los días laborales, que generaron aumento de los esfuerzos técnicos y económicos para la ejecución del contrato en el plazo convenido. c. Mayores costos de maquinaria y equipos ocasionados por las modificaciones a los procesos constructivos y técnicos ordenados por la interventoría que alteraron el equilibrio económico original del contrato. d. Mayores costos generados en la ampliación del plazo y el cambio de esquema constructivo que alteraron el esquema de precios unitarios y excedieron el A.I.U. bajo el que fue suscrito el contrato.

TERCERA. Que a consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la entidad a efectuar el pago de TRES MIL DOSCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES DE PESOS ($3.271.666.403), discriminados así: a. Por concepto de actividad de fresado la suma de $818.368.068. b. Por concepto de la actividad de riego de liga con emulsión asfáltica tipo CRR-1 o CRR-2, la suma de $204.027.488. c. Por concepto de la actividad de suministro, colocación y compactación de mezcla asfáltica normalizada (…) la suma de $1.312.869.462. d. Por concepto de mayores desperdicios por modificación del proceso constructivo (imprevisto no previsible) la suma de $322.897.029. e. Por concepto de mayor permanencia en obra la suma de $613.504.356.

CUARTA. Que se condene a la demandada a efectuar los pagos por condenas a su cargo, debidamente actualizados, conjuntamente con los intereses remuneratorios y moratorios, calculados a la máxima tasa legal permitida contados desde la fecha en que se incurrió en su causación y pago en ejecución de la obra, y en todo caso no después del 17 de mayo de 2009 – fecha en que se terminó el contrato- y hasta le fecha en que sean efectivamente pagados.

QUINTA. Se reconozca por parte de la entidad los demás perjuicios que se acrediten. SEXTA. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. SÉPTIMA. Se declare que la sentencia que ponga fin a este proceso, se cumpla por parte de la entidad demandada en los términos y condiciones establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011” (fl. 4 cdno. 1 - mayúsculas sostenidas del original).

Como fundamento fáctico de las pretensiones narró que el 29 de diciembre de 2006 se suscribió el contrato 080 entre el Instituto de Desarrollo Urbano y el consorcio Prourbanos Obresca conformado inicialmente por José Sidney Martínez Aguilar, Prourbanos CIMA y Cia S en C y Obras Especiales Obresca CA; en vigencia del contrato se incluyó a la Sociedad ByR Construcciones Ltda como integrante del consorcio[2], a favor de la cual todos los demás cedieron (fls. 592 y ss cdno. 3) los derechos y acciones derivados de la ejecución del contrato que tuvo por objeto el ajuste, diagnóstico y mantenimiento rutinario y periódico de la malla vial arterial principal y complementaria (distrito de mantenimiento 1, fase 4) de Bogotá DC.

El pliego previó que el contrato se pactaría a precios unitarios y que el AUI debía estar incluido dentro de cada precio unitario. El consorcio propuso jornadas diurnas de 8 horas de trabajo más 2 extras diarias para un total de 60 horas semanales, programación con base en la cual se calcularon los costos directos e indirectos de cada actividad así como el AUI ya que los pliegos no restringían las jornadas de trabajo ni los días en que se podrían acometer labores.

Las limitaciones del pliego únicamente se previeron en función de la ocupación de infraestructura, niveles de saturación y congestión vehicular. El plazo de ejecución pactado fue de 24 meses a partir del 9 de abril de 2007; los primeros seis meses serían para actividades de mantenimiento periódico y los siguientes 18 para el mantenimiento rutinario.

En la fase inicial de diagnóstico se concluyó que el 70% de la vía imponía el retiro total y reposición de la capa de pavimento, obra mayor a la estimada en el pliego lo cual hizo que esa primera etapa tardara más de seis meses; el contrato fue adicionado para esta actividad en un plazo que igualó el total pactado, pero con los mismos precios de la propuesta.

Para la segunda fase, el contratista debía presentar dos alternativas de manejo de tráfico que respondieran a su proceso constructivo y así lo hizo, pero la entidad impuso restricciones especiales y severas a los horarios de trabajo porque solo permitió laborar en horas de la noche y prohibió ejecutar los días viernes, sábado, domingo y festivos, esta restricción generó costos adicionales y afectó la estimación de precios de la propuesta que había sido calculada en trabajos durante 60 horas semanales.

Pese a las reclamaciones del contratista se mantuvo la restricción y se le indicó que los rendimientos en la ejecución nocturna podía ser mayor que la diurna. Las restricciones impuestas por el plan de manejo de tráfico se agravaron para noviembre de 2007 cuando se introdujeron nuevas limitaciones, esta vez relativas a que solo se podía acometer trabajos de 200 metros y en un solo frente de trabajo y reabrir el tráfico a las 22.00 horas debido a la afluencia vehicular; también se presentaron restricciones por paros que impedían el transporte de escombros, accidentes de tránsito que afectaban la ejecución, condiciones de lluvia excesiva y restricción de volquetas provenientes del municipio de Mosquera.

Mediante otrosí no. 2 se incorporaron recursos adicionales al contrato en una suma equivalente a $5.530.473.400 para la ejecución de obras no previstas inicialmente. En el otrosí número 3 solo se tuvo en cuenta un mayor plazo que permitiera aminorar el impacto de la restricción horaria pero no se incorporaron los costos asociados a ese mayor tiempo de ejecución; en todo caso, el otrosí fue tardío frente al atraso acumulado de los trabajos.

El aumento de las metas físicas de ejecución también afectó al contratista porque imponía incrementar las horas de ejecución en jornada nocturna; el horario de apertura de la vía sin atender la situación de la obra generó pérdida de material en algunos casos. 8) Las órdenes respecto de la ejecución no estuvieron acompañadas de medidas que compensaran los mayores costos por lo que los hechos descritos alteraron la ecuación económica del contrato y desconocieron lo previsto en los pliegos, en los que no se habían descrito dichas restricciones.

La contratante tenía la carga de claridad en la elaboración del pliego y del contrato pese a lo cual no incluyó ninguna restricción sobre los horarios y, por el contrario, aceptó la propuesta del consorcio que incluía una programación distinta. El contratista no tenía ningún control ni poder decisorio sobre los horarios de trabajo y su modificación le generó los perjuicios cuya reparación pretende. 2.

Posición de la demandada En la oportunidad legal, el Instituto de Desarrollo Urbano se opuso a la prosperidad de las pretensiones (fl. 77 cdno. ppal) con el siguiente fundamento: 1) Según los pliegos de condiciones los trabajos debían ejecutarse simultáneamente en jornada diurna y/o nocturna atendiendo los frentes de trabajo necesarios para cumplir la programación establecida y aprobada; por otra parte, los oferentes tenían el deber de realizar las evaluaciones necesarias para presentar su propuesta, previa visita a los sitios de obra para incluir en esta todos los costos directos e indirectos y los riesgos propios del contrato; la necesidad de realizar los trabajos en horario nocturno era un riesgo previsible del contrato. 2) La fase de diagnóstico del contrato se prolongó pero para compensar los efectos de esa situación se suscribió el adicional no. 1 que aumentó el precio en $5.530.473.400 y se amplió el plazo, con ello se accedió a la petición del contratista para evitar alterar el equilibrio económico.

La etapa de diagnóstico terminó el 8 de mayo de 2007. 3) En octubre de 2007 la Secretaría de Movilidad aprobó los planes de manejo de tráfico para la ejecución y solo permitió trabajos en horario nocturno hasta el 30 de noviembre de 2007 en la autopista norte entre calles 127 y 170; hasta el 2 de diciembre en la paralela oriental de la autopista norte entre calles 122 y 150 y negó el plan de manejo bajo el puente de la calle 100 mientras se culminaban obras en el puente de la calle 92.

El 28 de enero de 2008 el plan de manejo de tráfico aprobó la ocupación de un carril en todo el corredor máximo en 50 metros y en horario nocturno hasta el 24 de febrero de 2008 y reprogramó el tramo entre calles 116 y 129 hasta el 18 de marzo de 2008. El 25 de marzo de 2008 se reprogramó el plan de manejo de tráfico en un tramo de la autopista norte y se negó nuevamente a intervenir el área de influencia del puente de la calle 100. 4) La entidad nunca se comprometió con tiempos ciertos para la intervención de cada sector ya que era incierto el tipo de obra que debía realizarse en cada tramo; la implementación del plan de manejo de tráfico dependía del resultado de la fase de diagnóstico.

Era obligación del contratista presentar el plan de manejo de tráfico previa recopilación de la información sobre otras obras que estuvieran siendo intervenidas al mismo tiempo (numeral 1.2 del manual de manejo de tráfico). El pliego también contemplaba (numeral IX adenda 4) que el contratista debía obtener información previa para la determinación de los precios unitarios factores como el régimen de lluvias y el acceso a los sitios de trabajo así como todos los factores que pudiera incidir en el precio, lo cual incluía posibles paros, accidentes, lluvias y demás factores externos. 5) Los pormenores de la ejecución estaban atados a los planes de manejo de tráfico y no podía adelantarse según el querer del contratista, los que podían ser aprobados o variados por la entidad competente lo cual no podía desconocer la contratista experta en estos asuntos y que sabía del alto impacto en la movilidad de las vías a intervenir; de conformidad con el pliego (2.29) el contratista debía contemplar en los costos los eventuales imprevistos y otros costos. 6) En cuanto al cambio en el proceso constructivo el contratista se obligó (cláusula 13 del contrato) a aportar todo el equipo necesario para la debida ejecución por lo que le correspondía suministrar cualquier equipo adicional que fuera necesario para cumplir con los plazos y especificaciones de la obra.

La adición cubría las obras no previstas inicialmente. 7) Los tiempos adicionales del contrato derivaron de situaciones previsibles. Mediante acta 37 de mayores cantidades de obra el IDU reconoció $2.800.000.000 que fueron ejecutados en el mismo plazo del contrato y redujeron la carga administrativa del contratista porque ejecutó con el mismo personal estos recursos adicionales y se le pagó el total del AUI. 8) Con fundamento en lo expuesto formuló las siguientes excepciones: a) Improcedencia de la reclamación por rompimiento del equilibrio del contrato por falta de vicios del consentimiento.

El contrato fue liquidado bilateralmente el 24 de noviembre de 2010 lo cual hace improcedente la reclamación formulada, solo podría desconocerse dicha liquidación por vicios del consentimiento; aunque formuló salvedades estas debían ser claras, concretas y específicas e identificar los motivos precisos de inconformidad presupuestos que no cumple la formulada por la actora.

No se acreditaron los costos reclamados por el contratista en sus pretensiones. b) Inexistencia de elementos que configuren el desequilibrio. La administración solo tiene la obligación de mantener la equivalencia entre derechos y obligaciones al contratista cuando se alteran por causas no imputables al afectado, en este caso el contratista tenía la carga de alegar y probar estas circunstancias. c) Oportunidad del demandante para realizar observaciones a los pliegos de condiciones.

En el pliego se previó que la propuesta debía tener en cuenta que los trabajos debían efectuarse en forma simultánea en jornada diurna y/o nocturna atendiendo los frentes de trabajo que fueran necesarios y que la propuesta debía incluir todos los costos directos e indirectos relativos al cumplimiento del objeto contractual, así como prever los factores externos que pudieran incidir en el precio; de igual manera, tenía la carga de elaborar el plan de manejo de tráfico que estaba sujeto a la aprobación de la Secretaría de Tránsito y Transporte.

El demandante tuvo la posibilidad de formular observaciones a estos requerimientos y no lo hizo. d) Improcedencia del desequilibrio económico por conocimiento de las normas vigentes. El contratista conocía las normas que regulan los planes de manejo de tráfico porque los trabajos sobre cualquier corredor de la malla vial están restringidos en cierta forma y ello lo debe prever el contratista. e) Asunción del riesgo por costos de los ajustes de precios unitarios presentados en la propuesta.

La oferta debía incluir todos los costos directos e indirectos y asumió los riesgos que emanaran de estos; el valor del contrato remuneraba los riesgos administrativos (cláusula novena del contrato). 3. La sentencia apelada En sentencia de 23 de enero de 2014 (fl. 240 cdno. ppal) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A negó las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, analizó que el contratista sí formuló salvedades a la liquidación bilateral que incluían precisamente la posibilidad de reclamar por el rompimiento del equilibrio económico del contrato; luego, indicó que la afectación del equilibrio que da lugar a compensar al contratista tiene que ser extraordinaria y grave, y afectar de manera significativa la equivalencia entre derechos y obligaciones, agregó que esta no cubre aquellos riesgos previsibles para el contratista.

En este caso el pliego de condiciones preveía que los trabajos se adelantarían simultáneamente en horario diurno y/o nocturno según la programación aprobada sin que ello genere costos adicionales para la entidad; de igual manera, el contratista debía realizar todas las evaluaciones y estimaciones necesarias para presentar su propuesta y cumplir el objeto del contrato incluyendo en ella los costos directos e indirectos, así las cosas no es posible trasladar al IDU los costos no previstos.

Está probado que una vez realizado el diagnóstico de la capa asfáltica se presentaron imprevistos que impusieron ejecutar obras no contempladas inicialmente; sin embargo, las partes ampliaron de común acuerdo el plazo y el precio, al tiempo que el IDU reconoció mayores cantidades de obra en el acta de liquidación por lo que no puede ahora sorprenderse a la contratante con nuevos reclamos no realizados al firmar esos modificatorios.

El silencio de la contratista al pactar estas modificaciones le impide reclamar por obras adicionales y mayores cantidades de obra, máxime porque las salvedades frente a la liquidación no se extendieron a ello. El dictamen pericial practicado en el curso del proceso “no aporta elementos de juicio para que pueda tenerse certeza de que el contrato haya presentado un desfase por el monto que el perito reporta (…) como tampoco las demás pruebas del proceso conducen a demostrar que la demandante hubiese soportado los perjuicios pretendidos” (fl. 247, cdno. ppal). 4.

La apelación La contratista apeló (fl. 250 cdno. ppal) con el fin de que se revoque la sentencia y se acojan todas las pretensiones para lo cual adujo el siguiente razonamiento: 1) El tribunal redujo el objeto del litigio a un solo aspecto (el cambio de horario) pese a que la demanda se fundó en 4 reclamaciones puntuales sobre aspectos que alteraron el equilibrio económico: (i) cambio de horarios, (ii) restricción de días laborales, (iii) mayores costos de maquinaria y equipos por modificación a procesos constructivos y, (iv) mayores costos por ampliación del plazo y cambio del esquema constructivo con alteración de precios unitarios. 2) La sentencia dejó de resolver si el contratista también tenía que asumir la restricción de días de la semana laborables, el cambio en los procesos constructivos (abrir tráfico a una hora de haber extendido el pavimento a lo cual no se obligó) y la afectación derivada del aumento de los plazos del contrato, por ende, la sentencia es incongruente al dejar de resolver la litis y valorar los argumentos y pruebas tendientes a su demostración. 3) Se insiste en las reclamaciones planteadas en la demanda, así: a) Cambio de horarios: el pliego preveía que los trabajos debían ejecutarse en jornada diurna y/o nocturna en forma simultánea lo cual le permitía precisamente atender frentes de obra en dos horarios distintos en forma alternativa.

La estipulación no puede entenderse en forma aislada del resto del contrato, de la causa que la originó y de la intención de los contratantes; la obligación del contratista era atender los frentes de trabajo necesarios para cumplir con la programación dado el alto volumen de actividades en forma alternativa en el día y en la noche, tal como lo interpretó el perito.

La interpretación del tribunal es restrictiva y no considera la causa y finalidad de lo contratado y conduce a señalar que el contratista debe asumir los costos de trabajar exclusivamente en la noche. La propuesta del contratista fue trabajar 10 horas diarias por seis días a la semana en forma simultánea en ambas jornadas; no era previsible que tuviera que trabajar únicamente en la noche y los pliegos (apéndice 3, nos. 1.4.3, 1.4 y 1.5.) permitían interpretar que podía ejecutarse durante todo el día por lo que no previó ni podía prever restricciones como las que tuvo que soportar.

La ambigüedad de las estipulaciones debe soportarlas quien las extendió. b) Restricción a los días laborables: esta afectación es independiente a la restricción horaria y devino de severas prohibiciones de la Secretaría de Movilidad que el contratista no podía prever, así se reconoció al suscribir el otrosí no.3 porque se verificó que se requería de un mayor plazo por la modificación unilateral de los horarios por parte de la Secretaría de Movilidad.

Con independencia de la legalidad de esas medidas el contratista no estaba obligado a asumir dicha carga. c) Modificación a los procesos constructivos: para lograr mejores tiempos a causa de las restricciones se exigió al contratista trabajar en tramos de 200 metros obligándolo a fresar, pavimentar, compactar, secar y abrir tráfico en la misma noche lo cual no corresponde al procedimiento técnico habitual que estas actividades de ingeniería demandan lo que impuso utilizar más volquetas y equipos de secado; no era posible acoger el cambio de metodología con el equipo ofrecido. d) Mayores costos por ampliación del plazo y cambio del esquema constructivo que impactan el AUI: el contratista solo debía asumir los riesgos en relación con lo pactado y no los derivados de situaciones sobrevinientes y extraordinarias.

El contrato adicional no. 1 solo fue para adicionar obras no previstas y nada tiene que ver con las situaciones que rompieron el equilibrio del contrato por lo que no “blindaba” el contrato frente a eventos imprevistos. El otrosí no. 3 únicamente estuvo referido a la prórroga de actividades de mantenimiento periódico; así las cosas, estas modificaciones solo ampliaron el plazo del contrato pero no conllevaron los ajustes relativos a las restricciones que generaron el desequilibrio, igual ocurrió con los $2.800.000.000 reconocidos en el acta de liquidación porque estos remuneraban mayores cantidades de obra sin reconocimiento alguno vinculado al desequilibrio. 5.

Alegatos de conclusión En la oportunidad para presentar alegaciones finales se pronunció la actora (fl. 317 cdno. ppal) e insistió en los argumentos de la demanda y la apelación al tiempo que expuso el alcance que a su juicio ha de darse a los medios de prueba incorporados al expediente. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Objeto de la controversia El contratista reclama el restablecimiento del equilibrio económico del contrato que consideró alterado porque los planes de manejo de tráfico aprobados para la ejecución de las obras impusieron ejecutar únicamente en horas nocturnas y prohibieron hacerlo los días viernes, sábado, domingo y festivos, situación que derivó en cambios en los procesos constructivos y en la ampliación del plazo de ejecución. Aunque el contrato se liquidó bilateralmente el contratista dejó salvedad expresa en los siguientes términos (fl. 789 cdno. 7): “El suscrito representante legal del consorcio PROURBANOS OBRESCA deja expresa constancia de su inconformidad con la precedente acta de liquidación del contrato 080/06 porque en ella no se incluye el reconocimiento y pago de los distintos sobrecostos en que tuvo que incurrir el contratista durante la ejecución del contrato, tales como el cambio unilateral de los horarios para el desarrollo de los trabajos que obligaron a ejecutar la obra solo en horas nocturnas, por lo cual se reserva el derecho de reclamar para obtener el restablecimiento del equilibrio económico del contrato previo el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en la ley para ejercer la acción contractual”[3].

La salvedad está referida a la posible reclamación derivada del hecho consistente en que, entre otras circunstancias, los horarios de ejecución desequilibraron el contrato; nótese cómo la redacción de la salvedad es amplia y se refiere a todos los sobrecostos que derivaron de los cambios de horario. A juicio de la Sala esa inconformidad bien puede abarcar las restricciones en horas y en días de trabajo; también se reclama que el método constructivo cambió y el plazo de ejecución variaron por la necesidad de ajustar los trabajos y los cronogramas de ejecución a los tiempos reales de trabajo, de modo que la salvedad planteada guarda estricta relación con los conceptos que se reclaman en este proceso.

La apelante considera que lo argumentado por el tribunal no resolvió toda la litis en tanto no se pronunció sobre la restricción de días de la semana laborales, el cambio en la metodología constructiva y el mayor plazo, aspectos todos estos que afectaron la economía del contrato. Conforme a lo expuesto la decisión del recurso impone precisar los elementos del desequilibrio económico del contrato, los eventos en los que la administración está obligada a resarcirlo y en qué medida debe acudir el Estado en rescate de su contratista en estos casos.

La subsunción del caso concreto en esas reglas impone verificar (i) si las restricciones en el horario de trabajo debían ser previstas por el contratista, (ii) por ende, incluidas al momento de calcular el valor de la oferta, (iii) si se trató de un hecho imprevisible y ajeno a las partes que imponga el restablecimiento del equilibrio económico del contrato;

(iv) si este se vio efectivamente alterado y cuál es la medida de la compensación correspondiente. Se confirmará la sentencia de primera instancia porque la sujeción a los planes de manejo de tráfico y las restricciones derivados de estos no eran imprevisibles para el contratista y, por el contrario, siempre estuvo claro que la ejecución de los trabajos estaría sujeta a estos; en consecuencia, era carga del contratista asumir los riesgos normales de las restricciones a los trabajos sobre la obra pública que no dependían de la entidad contratante.

Las consideraciones se dividirán en dos partes: en la primera, se analizará el alcance de la garantía que la ley otorga al contratista para que se mantenga la equivalencia entre derechos y obligaciones de las partes; en la segunda, se verificará de cara al caso concreto y a las particulares reclamaciones de la accionante si están presentes los elementos que le permiten reclamar el restablecimiento del equilibrio económico. 2.

El equilibrio económico en los contratos regidos por el Estatuto de Contratación Pública El artículo 5 de la Ley 80 de 1993 reconoce el derecho de los contratistas a que se mantenga el equilibrio de la ecuación económica del contrato cuando se vea alterado por situaciones imprevistas y no imputables a las partes[4]; el artículo 27 ibidem[5] reitera el derecho a que se mantenga el equilibrio de la ecuación financiera y agrega que cuando su ruptura no es imputable al afectado se deben adoptar las medidas para restablecerlo en el menor tiempo posible.

El derecho al mantenimiento del equilibrio económico está prevista para evitar que quien acude como colaborador de la administración quede desprotegido frente a situaciones adversas imprevisibles o derivadas de la conducta de su contraparte -a quien la misma ley dota de poderes excepcionales tendientes a conseguir el fin último de la contratación que es la satisfacción de los intereses y necesidades públicas- que alteren de manera grave la economía del contrato.

La jurisprudencia de la Sección ha sido reiterativa en aceptar que existen diferentes eventos que pueden dar lugar a la ruptura del equilibrio financiero del contrato: (i) el acaecimiento de hechos imprevistos, imprevisibles e irresistibles, esto es, factores externos y ajenos a las partes del contrato; (ii) el ejercicio de los poderes estatales derivados de su supremacía en la relación contractual y, (iii) la expedición de decisiones generales y abstractas derivadas del ejercicio de sus poderes soberanos con la potencialidad para afectar situaciones propias de la ejecución[6]: “[L]a ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato supone la alteración del sinalagma funcional (correlación y equivalencia en las prestaciones) pactado al inicio de la relación negocial, bien sea por la expresión del poder soberano del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico a través de decisiones con relevancia jurídica, bien por la voluntad de la parte que, dentro de la relación contractual, ostenta posición de supremacía frente a su co-contratante, bien por situaciones imprevistas, imprevisibles e irresistibles que impactan la economía del contrato o por hechos previsibles en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos imprevistos e irresistibles (como la variación de precios), por razones no imputables a las partes.

La Sección Tercera de esta Corporación ha acogido las teorías desarrolladas por la doctrina foránea en torno a las fuentes que dan lugar a la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato estatal, señalando que éste puede verse alterado por actos y hechos de la administración o por factores externos o extraños a las partes involucradas en la relación contractual.

A los primeros se les denomina ‘hecho del príncipe’ y ‘potestas ius variandi’ (álea administrativa), mientras que a los supuestos que emergen de la segunda fuente se les enmarca dentro de la denominada ‘teoría de la imprevisión’ y, paralelamente, en la ‘teoría de la previsibilidad’.”. En ese contexto, el equilibrio contractual puede alterarse (i) por situaciones imprevisibles e irresistibles ajenas a las partes, eventos en los cuales conforme lo prevé el artículo 5 de la Ley 80 de 1993 el contratista tiene derecho a ser llevado a un punto de no pérdida porque como colaborador de la administración no está legalmente llamado a soportar solo los efectos económicos imposibles de prever y precaver;

(ii) cuando la ecuación se altera por decisión de la administración en ejercicio del poder soberano o del ius variandi el derecho del contratista va más allá y le permite mantener inalterado el equilibrio entre deberes y obligaciones surgidas al momento de contratar. En el presente caso se reclama la ruptura del equilibrio económico derivado de “decisiones unilaterales” de la administración que impidieron ejecutar las obras en determinados días y horas; sin embargo, la reclamación se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión por cuanto las decisiones sobre los planes de manejo de tráfico no fueron dictadas por el Instituto de Desarrollo Urbano. 3.

Previsibilidad de las restricciones temporales en la ejecución del contrato y acuerdos bilaterales respecto del plazo de ejecución y los cambios constructivos No es un hecho discutido el que los planes de manejo de tráfico limitaron los horarios y días de la semana en los que se podían ejecutar las obras; así lo alegó la actora y lo reconoció como cierto la demandada; sin embargo, la Sala considera que esas restricciones no eran imprevisibles para la contratista y esta asumió los riesgos derivados de aquellas como se explica a continuación: 3.1 Horarios El pliego de condiciones (fl. 866 y ss cdno. 2) se dirigió a la contratación del diagnóstico y mantenimiento de la malla vial arterial principal y malla vial complementaria del distrito de mantenimiento 1 de la Fase IV “Corredores Viales Bogotá DC”, con un presupuesto estimado de $11.806.752.740 e impuso a los oferentes la carga de inspeccionar los sitios de los trabajos y realizar todas las evaluaciones y estimaciones necesarias para las propuestas incluidos todos los cálculos de los aspectos económicos del proyecto.

De acuerdo con el numeral 1.19 los oferentes debían inspeccionar las obras de la malla vial a intervenir donde podían verificar las condiciones de tráfico que serían objeto de manejo durante la ejecución y, de acuerdo con ello calcular los costos totales que incluyeran las obligaciones y riesgos asumidos: “1.19 Visita a la zona objeto del contrato “Será responsabilidad de los proponentes visitar e inspeccionar los sitios en los cuales se desarrollará el proyecto para el cual formulen propuesta.

Los proponentes deberán realizar todas las evaluaciones y estimaciones que sean necesarias para presentar su propuesta sobre la base de un examen cuidadoso de sus características, incluyendo los estudios, diseños, evaluaciones y verificaciones que consideren necesarios para formular la propuesta con base en su propia información, de manera tal que el proponente deberá tener en cuenta el cálculo de los aspectos económicos del proyecto los cuales deben incluir todos los costos directos e indirectos que implique el cumplimiento del objeto del contrato, con todas las obligaciones y asunción de riesgos que emanan del mismo” (fl. 854 cdno. 2 - Se resalta).

De acuerdo con dicha estipulación que es parte integrante del contrato, los oferentes debían verificar los sitios a intervenir y preparar sus propuestas en atención a la totalidad de costos directos e indirectos. Uno de los componentes de la ejecución estaba relacionado con las labores de gestión ambiental, social y manejo de tráfico y e imponía contemplar todos los costos de administración: “2.2.9.

Valor unitario para el diagnóstico y valor de los índices representativos para las obras de mantenimiento rutinario y períodico, labores de gestión ambiental, social y de manejo de tráfico señalización y desvíos. El proponente deberá diligenciar la totalidad el Anexo 2 (…) Los valores propuestos deberán contemplar todos los costos directos, como: materiales, equipos, herramientas, topografía, transporte al sitio de las obras y dentro de las mismas, mano de obra (incluyendo prestaciones sociales y aportes de ley), teniendo en cuenta las especificaciones anexas a los presentes pliegos y que hacen parte integral de él, y los costos indirectos, como: administración, imprevistos, utilidad, impuestos, tasas, contribuciones de ley y cualquier otro costo en que incurra el contratista para la correcta ejecución de los trabajos contratados” (fl. 834 cdno. 2).

Según el pliego de condiciones, para el análisis de precios unitarios el contratista debía prever los costos de las actividades a realizar, incluidos los equipos, materiales y mano de obra, atendiendo las condiciones de la zona a intervenir, las lluvias y el acceso a los sitios de trabajo, entre otros: “2.4.1.3. Análisis de precios unitarios Para cada item de pago se deberá efectuar el análisis de precios unitarios correspondientes para cualquiera de las actividades propuestas en las etapas de diagnóstico, mantenimiento rutinario y mantenimiento periódico.

Para el estudio de los precios unitarios se deberá obtener la información de los costos básicos como equipos, materiales y mano de obra, teniendo en cuenta además los factores de producción y las condiciones de la zona como régimen de lluvias, acceso a los sitios de trabajo, sistema de explotación y producción de los agregados pétreos y todos aquellos factores que puedan incidir en los precios unitarios de los diferentes items.” (fl. 816 cdno. 2 - se resalta).

De manera específica se previó la necesidad de estimar que los trabajos habrían de ejecutarse simultáneamente en jornada diurna y/o nocturna según la programación aprobada por la interventoría y el IDU sin que ello generara pagos adicionales. Contrario a lo que estima la apelante se verifica que la estipulación no está redactada en forma ambigua porque incluye la conjunción copulativa y la disyuntiva, es decir que los trabajos podían ser simultáneos en ambas jornadas o en alguna de ellas, con la precisión de que estos horarios no podrían generar costos adicionales: “4.1.

GENERALIDADES Para efectos de formular las propuestas se debe contemplar claramente que los trabajos a ejecutar deberán hacerse de manera simultánea en jornada diurna y/o nocturna, esto es, atendiendo los frentes de trabajo que sean necesarios para cumplir la programación presentada y aprobada por la interventoría y el IDU, sin que por ello cause pagos adicionales o recargos.” (fl. 795 cdno. 2 - negrillas adicionales).

La apelante considera que el pliego indicaba que los trabajos se podrían ejecutar en horario diurno de acuerdo con las siguientes estipulaciones del apéndice 3: “1.4.1 Grado de saturación Es la relación entre el volumen vehicular o demanda vehicular sobre un acceso de una intersección o de un frente de trabajo y la capacidad neta de despeje de dicho acceso.

La evaluación de dichos datos deberá incluir los factores de ajuste por composición vehicular, giros, pendiente, estacionamientos, obstáculos laterales, paraderos, tiempos de ciclos semafóricos y demás factores que afecten los flujos vehiculares o su evaluación directa en terreno de acuerdo a los procedimientos establecidos por los Manuales de Ingeniería de Tránsito.

El grado de saturación relativo de cualquier acceso o punto no podrá ser superior al 100% para ningún periodo del día durante la ejecución de los trabajos, salvo las situaciones en que con argumentos válidos de Ingeniería de Tránsito y previa verificación de la interventoría, se demuestre que esta situación se estaba dando antes de la iniciación de las obras.

(…) 1.4.3. Ocupación de infraestructura vial Se define como la relación entre el área ocupada por un frente de trabajo sobre un tramo de vía y el área total del mismo tramo de vía antes de iniciar la obra. Para los corredores primarios no se permitirá acometer obras con frentes de trabajo que estén ocupando más del 30% de la infraestructura vial (carriles) con respecto a la situación inicial en el horario comprendido entre las 5.30 a.m. y las 9.00 p.m. horas y el 50% para el resto del día.” (fl. 280 cdno 6 - resalta la Sala).

Contrario a ese entendimiento la Sala estima que en estos numerales el pliego no se refiere al día como sinónimo de jornada diurna sino, como período diario, para señalar que en ningún momento podría superarse el grado de saturación autorizado. El diccionario de la Real Academia Española[7] admite las dos acepciones: “1. m. Período de 24 horas, que corresponde aproximadamente al tiempo en que la Tierra da una vuelta completa sobre su eje.

(…) 4. m. Período de tiempo comprendido entre el amanecer y el ocaso, dura nte el cual hay claridad solar.”. En atención a que ya el numeral 4.1 del pliego de condiciones preveía que los trabajos podían ser en el día o en la noche no hay razón para que el apéndice 3 se interprete en forma aislada como lo propone la actora para considerar que los trabajos debían ser diurnos. La norma que se comenta es específica sobre saturación vial máxima durante la ejecución; el entendimiento del apelante conduciría a interpretar también que en la noche no operaba dicha restricción de saturación lo cual no guarda relación con la finalidad de la restricción ni la lógica de las cosas.

Igual ocurre con el numeral 1.4.3 que prevé una restricción concreta de ocupación de infraestructura vial en corredores primarios en un determinado horario (30%) y otra en los demás horarios (50%). Nuevamente se utiliza la expresión día en su sentido amplio como período de 24 horas para precisar que, solo en algunas horas 5.30 am - 9.00 pm un frente de obra podría ocupar hasta el 30% de los carriles y en las demás horas era posible ocupar hasta el 50%; nótese que ese horario específico para ocupación del 30% incluye horarios diurnos y nocturnos lo cual no respalda el entendimiento de la actora.

Así las cosas, la Sala considera que el apéndice 3 no interpreta ni modifica el numeral 4.1 del pliego sino que impone puntuales restricciones de saturación y ocupación de la infraestructura que permiten concluir que la entidad hubiera dado a entender que la ejecución sería diurna; tampoco hay prueba de que los oferentes hubieran solicitado aclaración del pliego sobre ese tema o que hubieran manifestado dudas en cuanto a la determinación de los precios unitarios relacionados con los horarios de trabajo.

Días de la semana y tamaño de los frentes de obra En cuanto a los días de la semana en que podía trabajarse, los frentes viales y su magnitud, el apéndice 3 en comento incluía un “Manual de Manejo de Tráfico” (fl. 580 cdno. 2) de acuerdo con el cual el contratista debía cumplir con todas las obligaciones encaminadas a garantizar la seguridad y movilidad en las vías, presentar como mínimo dos alternativas de manejo de tráfico para cada frente de trabajo y, particularmente, a coordinar el plan de manejo de tráfico con las autoridades distritales competentes, con el siguiente contenido: “1.2.

ALCANCE El contratista deberá cumplir todas las obligaciones establecidas en este capítulo y demás medidas destinadas a garantizar la seguridad, movilidad y accesibilidad de los usuarios de las vías, así como desarrollar los procedimientos establecidos para garantizar la adecuada coordinación, planificación y ejecución de las medidas establecidas.

El contratista deberá presentar a la interventoría como mínimo dos alternativas de manejo de tránsito en los diferentes frentes de trabajo que pretenda ejecutar, las cuales deberán ser evaluadas por el mismo; con base en esta evaluación realizará la recomendación sobre la alternativa más conveniente. (…)

1.3. PROCEDIMIENTO DE COORDINACIÓN CON LAS AUTORIDADES DISTRITALES El Plan de Manejo de Tránsito y los sustentos técnicos del mismo deberán estar basados en el Manual para el Manejo del Tránsito por Obras Civiles en Zonas Urbanas de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito. Este plan deberá ser elaborado por el contratista antes de iniciar los trabajos y después de determinar los procedimientos y tipo de intervención y será aprobado por la interventoría, quien remitirá el documento y su concepto de aprobación a la Secretaría de Tránsito y Transporte o quien ejerza sus funciones, para la aprobación definitiva.

(…) El contratista deberá recopilar información en el IDU sobre otras vías que vayan a ser intervenidas (construcción o mantenimiento), paralelamente al desarrollo de la obra, para que el plan de rutas alternas presentado esté coordinado con dichas obras. (…) Será responsabilidad del contratista la elaboración, implementación y retroalimentación de todas las medidas para reducir al mínimo el impacto urbano de congestión y para garantizar la seguridad de los usuarios del sistema vial y el personal de trabajo en las vías durante la ejecución de los trabajos.

(mayúsculas sostenidas del original y negrillas adicionales). Así las cosas, era claro para el contratista que debía presentar un plan de manejo de tráfico y que la ejecución estaría sujeta a la aprobación de las autoridades sobre las posibilidades de intervención en las vías, de donde resulta claro para la Sala que las restricciones en cuanto a los días de la semana y espacios a ocupar por los frentes de obra también eran perfectamente previsibles y debieron incluirse en los cálculos del contratista, es decir, no eran imprevisibles y, por ende, no otorgan derecho al restablecimiento de la ecuación financiera; por el contrario, la cláusula novena del contrato previó que el contratista asumiría cualquier desfase derivado de la subestimación de los costos y que asumía los riesgos administrativos, regulatorios y demás propios de la ejecución en los siguientes términos: “El valor del contrato solo tendrá los efectos previstos de manera expresa en ese Contrato y no servirá de base para reclamación alguna entre las partes por pretendidos o reales desfases entre cualquier estimación o precálculo de cualquiera de las partes, conocida o no por su contraparte, y los resultados económicos reales de la ejecución del Contrato.

Se entiende que el valor efectivo que deba pagarse al Contratista como aplicación de la cláusula décima primera (forma de pago) de este Contrato, remunera todos los costos y gastos -directos e indirectos- de los suministros y de los trabajos necesarios para cumplir con el objeto del Contrato incluyendo todos los estudios y análisis que se considere necesarios realizar para cumplir adecuadamente con el objeto del Contrato, y todas las obligaciones que emanan del mismo, así como las utilidades del Contratista y los impuestos, tasas y contribuciones que resulten aplicables.

(…) El valor de este Contrato remunera también la asunción de todos los riesgos ambientales, de operación, administrativos, financieros, cambiarios, tributarios, regulatorios, políticos y todos los demás que se desprenden de las obligaciones del Contratista o que surjan de las estipulaciones o de la naturaleza de este Contrato. En tal sentido, las partes declaran que no habrá lugar al restablecimiento del equilibrio económico del Contrato, adicional al previsto de manera expresa en este Contrato, cuando quiera que se presenten circunstancias que hayan sido previstas o que sean previsibles durante la ejecución del Contrato o cuando se trate de riesgos que hayan sido asumidos por las partes en virtud del Contrato o de la ley (áleas normales).

(fl. 20, cdno 3 - negrillas originales). Aunque la apelante alude a que en la confección de su ofrecimiento precisó jornadas de trabajo de 60 horas semanales y 10 diarias, el anexo 2 aportado con la oferta (fl. 498 cdno. 6) incluye el “valor unitario para las obras de mantenimiento rutinario y períodico, labores de gestión ambiental, social y de manejo de tráfico señalización y desvíos” para cada uno de los ítems a ejecutar pero no contiene la información detallada de la propuesta económica de la actora que permita corroborar la metodología utilizada para la determinación de cada uno de estos precios.

El perito también se refiere a esta jornada de 60 horas semanales que presuntamente fue la que la demandante tuvo en cuenta en su ofrecimiento pero, no aporta en detalle la propuesta económica sino un anexo (fl. 41 cdno. 8) redactado por el propio perito en el que explica que una jornada normal de trabajo en “construcción de vías” es de 60 o 62 horas.

En todo caso era deber de la contratante incluir en sus costos directos e indirectos los riesgos previsibles derivados de las restricciones derivadas del manejo de tráfico en tanto conocía de antemano que las vías a intervenir eran de alto impacto y debía informarse también de otras obras que coincidieran con las que habría de ejecutar. 3.3 Cambio en los procesos constructivos y ampliación del plazo de ejecución La Sala analizará estos dos argumentos en un solo acápite porque tanto el cambio en los procesos constructivos como en la ampliación del plazo fueron las soluciones que las partes acordaron para superar el efecto de las demoras en la ejecución y, al haber sido pactadas de mutuo acuerdo sin salvedades de las partes no pueden servir de fundamento para reclamaciones económicas como la que ahora se resuelve.

Respecto de las ampliaciones de plazo se tiene que inicialmente fue preciso hacerlo para ejecutar obras adicionales. El 7 de noviembre de 2007 se suscribió el otrosí no. 2 por solicitud conjunta entre las partes en atención a que luego de la fase de diagnóstico se verificó que “las partidas contempladas para el mantenimiento periódico son insuficientes y se hace necesario solicitar una adición y prórroga del contrato para ejecutar las obras no previstas inicialmente”, por lo que se adicionó el contrato en $5.530.473.400 y se amplió a 10 meses el plazo para labores de mantenimiento periódico sin variar el plazo total de 24 meses.

Como lo reclama la apelante, esta adición de plazo no tuvo relación con los cambios horarios sino que fue pactada para ejecutar trabajos adicionales acordados por las partes, de modo que este período de ampliación no está incluido en la reclamación por desequilibrio. Mediante el otrosí no. 3 de 21 de mayo de 2008 se amplió en 4 meses el plazo contractual a petición de la contratista para las labores de mantenimiento periódico teniendo en cuenta las modificaciones de horario de trabajo adoptadas por la Secretaría de Movilidad (cierre 22.00 y apertura día siguiente 4.30/5.00/6.00/7.00) sin variar el plazo total y sin solicitud de reconocimiento de mayores costos por parte del contratista, en estos términos: “El horario disponible para la intervención de las paralelas de la autopista norte ha sido modificado por parte de la Secretaría de Movilidad del Distrito Capital, teniendo en cuenta las obras desarrolladas sobre este corredor de acuerdo a la siguiente relación: intervención puente calle 183 intervención puente calle 170 intervención espacio público entre calles 130 y 134 intervención espacio público entre calles 102 y 106 intervención puente calle 92.

Intervención calzada mixta central y calzada exclusiva de Transmilenio 3. Mediante el COI 43 de octubre 25 de 2007, la Secretaría de Movilidad restringió los trabajos de mantenimiento periódico a un solo frente de trabajo y con espaciamiento máximo 200 m por noche. Lo cual restringió el avance de obra, los rendimientos y facturación del contratista. 4.

Dentro del mismo COI, la Secretaría de Movilidad solicitó dar apertura al tránsito ante situaciones de congestionamiento de un carril, lo que afectó el normal desarrollo de la obra. 5. En lo referente a la situación de lluvias planteadas por el contratista en su oficio, se anexaron en comité de obra el día 22 de noviembre de 2007, por parte de este los registro del IDEAM de los valores diarios de precipitación hasta el mes de octubre en donde se observa un aumento de consideración en el régimen de lluvias. 6.

En torno a los tramos rojos, y la ampliación del PMT para su intervención, el contratista, la interventoría y la Secretaría de Movilidad, sostuvieron una reunión el 30 de enero de 2008, mediante la cual se solicitó para la futura aprobación de los PMT para tramos rojos conteos de volúmenes de tránsito para gestionar su aprobación, teniendo en cuenta que se deberán dar condiciones específicas para estas aprobaciones, entre ellas, la entrega del puente de la calle 92 y evitar el cruce de intervenciones con la calzada central.

De la misma manera se necesitarán quince días para la aprobación de dicha solicitud. 7 Se efectuó una reunión en las instalaciones del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, en la cual el contratista manifestó la necesidad de ampliar el plazo de ejecución del mantenimiento periódico hasta el próximo 8 de julio, sin embargo en la carta de solicitud de ampliación de plazo del Consorcio Prourbanos Obresca, se realiza esta petición hasta el 30 de septiembre de 2008.” (fl. 718 cdno 7 - negrillas adicionales).

En relación con esta adición la Sala precisa que fue concedida a solicitud del contratista para superar los atrasos en la ejecución; si bien estos fueron atribuidos a las restricciones temporales de los trabajos estas no eran imprevisibles para el contratista, como se analizó líneas atrás. Reñiría con el principio de buena fe admitir que el contratista solicite una ampliación del plazo para ponerse al día con la ejecución sin advertir ni reclamar los posibles sobrecostos que ella generaría para luego demandar restablecimiento del equilibrio económico por esta causa.

Al aceptar el otrosí no. 2 que él mismo solicitó el contratista asumió las consecuencias financieras al no dejar salvedad al respecto. Luego, mediante oficio de 24 de junio de 2008 (fl. 43 cdno. 8) el contratista solicitó ampliación del plazo de ejecución fundado en las limitaciones temporales para los trabajos; el 5 de junio de 2008 (fl. 765 cdno. 7) el contratista solicitó nuevamente ampliación del plazo para ejecutar el mantenimiento periódico en un mes calendario por las lluvias bajo la siguiente promesa “nos comprometemos a no demandar al IDU por la mayor permanencia en obra que generaría esta ampliación de plazo” (negrilla de la Sala).

Mediante oficio OB-290 de 17 de julio de 2008 (fl. 760 cdno. 7) la demandante solicitó ampliar el plazo contractual en 4 meses con ocasión de retrasos derivados de las lluvias y de que la intervención de la Autopista Norte “obliga a hacer planes específicos de salida o retorno, los cuales riñen con los planes de trabajo”, bajo la premisa de que “esta prórroga no genera sobrecostos al IDU” (resalta la Sala).

Con el otrosí no. 4 de 3 de septiembre de 2008 (fl. 721 cdno. 7) se amplió el plazo para la ejecución del mantenimiento periódico a un total de 15 meses luego de considerar estas condiciones: “Para la terminación de las metas físicas previstas en el mantenimiento periódico, se encuentra pendiente la rehabilitación de los tramos rojos que requieren una intervención más profunda, los Planes de Manejo de Tráfico aprobados por la Secretaría Distrital de Movilidad para estas labores, han sido aprobados para cierres a medias calzadas desde los viernes a las 21.00 horas hasta las 6.00 horas del lunes.

No fue posible obtener la aprobación de cierres totales durante las 24 horas. Adicionalmente, también se encuentra pendiente efectuar labores de fresado y reposición de capa asfáltica en sectores en los cuales por sus características geométricas y existencia de redes se logran menores rendimientos, y junto con las restricciones impuestas por los Planes de Manejo de Tráfico aprobados por al Secretaría Distrital de Movilidad, se requiere un plazo adicional para ejecutar las metas físicas.

Con fundamento en lo expuesto, las partes consideran necesario suscribir el presente documento (…)”. Las demás cláusulas del contrato principal no modificadas continúan vigentes y surten los efectos legales que ellas fijan. (Se resalta) El contratista no hizo salvedades ni reclamaciones económicas; por el contrario, admitió que el adicional no generaba variación en las demás estipulaciones contractuales entre las cuales está incluido el precio.

Mediante el otrosí no. 5 de 26 de septiembre de 2008 (fl. 722 cdno. 7) se amplió nuevamente el plazo para las labores de mantenimiento periódico hasta 19 meses porque: “Realizada la gestión de la Secretaría Distrital de Movilidad, de acuerdo con los análisis presentados por el contratista de obra se determinó que no es viable la aprobación de cierres totales durantes (sic) las 24 horas para la rehabilitación de los tramos rojos, por lo tanto con el fin de mitigar el impacto en la movilidad de este importante corredor vial, se deben ejecutar los trabajos efectuando cierres a medias calzadas, desde los viernes a las 21.00 horas hasta las 5.00 horas del lunes para las labores de estabilización de las capas granulares y de domingo a jueves en horario nocturno entre las 10.00 PM y las 05.00 AM para la colocación de carpeta asfáltica, y bajo esas condiciones, de acuerdo con la reprogramación efectuada por el contratista y aprobada por la interventoría, es necesario ampliar cuatro (4) meses más el plazo para el mantenimiento periódico con el fin de poder terminar las metas físicas previstas”.

(negrillas adicionales). El otrosí no. 6 de 19 de enero de 2009 (fl. 725 cdno. 7) amplió a 20 meses el plazo de ejecución de las labores de mantenimiento periódico, nuevamente sin salvedades del contratista o reclamaciones económicas del contratista. De acuerdo con lo expuesto la Sala concluye que (i) las adiciones de plazo tuvieron como finalidad superar atrasos en la ejecución derivados de riesgos que el contratista debió prever y cuyos riesgos asumió de acuerdo con el pliego de condiciones;

(ii) se pactaron bilateralmente sin reclamación, salvedad o modificación alguna en el precio del contrato y, (iii) se pactaron a solicitud del contratista, quien en dos oportunidades manifestó renunciar a cualquier reclamo derivado de estas prórrogas, por consiguiente,, en este caso la ampliación del plazo contractual no le otorga derecho al contratista al pretendido restablecimiento del equilibrio financiero.

Igual ocurre con los cambios en el proceso constructivo; para la apelante, con el oficio IDU-059122 SMT4200 (fl. 572 cdno. 3) y con el acta No. 44 del comité de obra se varió el proceso constructivo lo que le generó mayores costos de ejecución al requerir maquinaria adicional y tener que ejecutar por fuera de la metodología prevista. Contrario a ello se estima que esas variaciones derivaron del incumplimiento de los plazos contractuales por causas que según se explicó debieron ser previstas por el contratista y, en todo caso, fue este quien ofreció el cambio en la metodología para intentar ponerse al día en la ejecución Mediante el oficio de 24 de agosto de 2007 el IDU se dirigió al interventor en relación con una de las solicitudes de ampliación del plazo contractual, allí controvirtió lo afirmado por el contratista respecto de que los horarios nocturnos demoraban la ejecución; contrario a ello le manifestó que, a su juicio, los rendimientos en ejecución nocturna suelen ser mayores, de igual manera le exigió al interventor realizar los ajustes necesarios para cumplir con los tiempos del contrato en estos términos: “Respecto a los rendimientos en horario nocturno, le informamos que no compartimos lo expresado por el contratista debido a que los rendimientos suelen ser mayores considerando que los tiempos de desplazamientos son menores y las zonas de trabajo son más fáciles de ejecutar dado que la circulación de vehículos y peatones es menor que en horario diurno. Así mismo los PMT de la malla arterial o corredores similares que conforman los distritos de mantenimiento han sido aprobados en horario nocturno de las 22.00 horas a las 05.00 del día siguiente por la Secretaría de Movilidad (antigua Secretaría de Tránsito).

Para el caso específico de la Autopista Norte, este es el horario aprobado con restricción del fin de semana desde el año 2003 para los siguientes contratos: contrato No. 480-02, contrato No. 143- 03, contrato No. 184-03 y contrato No. 073-06 es decir; estos contratos se han ejecutado de domingo a jueves en horario nocturno. Por lo anteriormente descrito se devuelve el oficio para que analice la solicitud del contratista por competencia. No obstante les recordamos la obligación de exigir a la firma contratista para que realice los ajustes necesarios e implemente los recursos logísticos requeridos acorde a la magnitud del contrato en ejecución para cumplir los tiempos establecidos contractualmente.” (fl. 572 cdno 3).

Como se aprecia, el IDU no ordenó cambiar la metodología constructiva sino agilizar la ejecución en los horarios permitidos y disponer los ajustes necesarios para solventar los retrasos. En el acta de reunión no. 44 (fl. 561 cdno. 3) adelantada el 27 de marzo de 2008 se analizó lo relativo a la no aprobación del Plan de Manejo de Tráfico debido a la saturación vehicular.

Se dejó constancia de lo siguiente: “El contratista menciona las implicaciones del proceso constructivo que se podrá implementar con la posible autorización del PMT de 8 hrs respecto a la aprobación de las 24 horas de trabajo. La interventoría solicita una reunión urgente con la Subdirección de Malla Vial para exponer la situación contractual.

El contratista manifiesta que es posible implementar dos frentes de trabajo, uno con fresado y primera capa y el segundo con remates de segunda capa. La interventoría menciona que se radicó por parte del contratista con fecha de finalización sep 08/08 la interventoría solicita reprogramación a jul 08/08. La interventoría solicita reprogramar las labores teniendo en cuenta la aprobación del horario de cierre por parte de la SDM”.

(Se resalta). Es claro entonces que fue el contratista quien ofreció el cambio de método constructivo para efectos de avanzar en la ejecución retrasada. Según comunicaciones precedentes enviadas por la interventoría al contratista se verifican las situaciones de incumplimiento en que venía incurso el contratista: El 9 de agosto de 2007 (fl. 574 cdno. 3) se le formuló llamado de atención por la mala calidad de la mezcla asfáltica utilizada; al día siguiente (fl. 575 cdno. 3) se reiteró ese punto y se incluyó el asunto relativo a los atrasos en la ejecución, al tiempo que se solicitó el cambio de equipos con el fin de mejorar los acabados: “Los acabados de la mezcla asfáltica continúan presentando serias deficiencias, en las juntas longitudinales y transversales ocasionadas en el proceso constructivo.

La macrotextura de la mezcla es demasiado abierta ante inspección visual simple. Los rendimientos de obra alcanzados no son suficientes para lograr la finalización del contrato dentro del plazo estipulado. Ante estas situaciones, esta interventoría solicita de manera inmediata el cambio del equipo de pavimentación (finisher, cilindro y compactador neumático), con miras a optimizar el proceso de colocación de la mezcla asfáltica y mejorar de manera sustancial los acabados de la misma.” (negrillas adicionales).

El 13 de septiembre de 2007 (fl. 577 cdno. 3) el interventor requirió al contratista por no cumplir el acuerdo de reposición del asfalto fresado con una primera capa para que la vía pudiera quedar habilitada en condiciones de seguridad: “La interventoría manifiesta su total inconformidad con las acciones tomadas por parte del contratista al efectuar el procedimiento de fresado entre las calles 166 y 168 de la autopista norte por la paralela oriental, sin haber garantizado el respectivo suministro de asfalto para reponer la caja fresada.

Efectuar labores de fresado a la profundidad a la cual se realizaron las actividades de la noche del 12 de septiembre de 2007 (0.13m), sin la respectiva restitución de la carpeta asfáltica, ocasionan traumatismos en la movilidad de la zona, sobre todo en el horario comprendido entre las 17.00 hrs y las 22.00 hrs. Así mismo, se ocasiona una superficie irregular de circulación que atenta contra los principios de seguridad y comodidad de los conductores que transitan por este sector, además, ocasiona una disminución en la velocidad de circulación de los vehículos.

(…) Se expone la superficie fresada a la influencia de las condiciones de tránsito, precipitación, humedad y demás factores climáticos, lo que se traduce en un aumento de deterioro de la misma e influye en la calidad de los trabajos efectuados una vez se reponga la capa asfáltica fresada. El tema relacionado con el fresado de la carpeta asfáltica y su reposición en la jornada siguiente de trabajo, ha sido tema de múltiples comités de obra y sobre esto, se acordó que se adoptaría dicho procedimiento en casos extremos y colocando al menos una capa asfáltica que minimizara los impactos anteriormente descritos.

Esto, teniendo en cuenta la importancia de la vía intervenida y el volumen flujo y composición vehicular que maneja la Autopista Norte. Por las consideraciones anteriormente efectuadas, esta interventoría hace un fuerte llamado de atención al contratista para que por ningún motivo se repita la situación presentada en la jornada de trabajo del día 12 de septiembre de 2007 y para ello solicita de manera inmediata la implementación de las siguientes medidas en el desarrollo del proceso constructivo: 1.

No proceder a efectuar labores de fresado hasta tanto no (sic) se cuente con el arrivo (sic) a obra del tren de transporte de la mezcla asfáltica. 2. Envío diario de información, por medio escrito de la programación de volúmenes de fresado y de mezcla asfáltica para que sean evaluados por la interventoría. 3. Envío diario de los planos de señalización para efectuar los respectivos cierres y proceder al inicio de labores.” (destaca la Sala).

Al respecto es necesario reiterar que el método constructivo consistente en la colocación de una capa asfáltica provisional fue propuesto por la contratista en el acta de reunión no. 44; aunque la actora afirmó que ese compromiso quedó precisado en el acta de comité de obra no. 13 esa documental no se allegó al proceso. Así las cosas, lo único demostrado es que el contratista ofreció un cambio en el método constructivo para mejorar los tiempos de ejecución sin señalar que su aplicación generaría mayores costos por lo que no puede ahora reclamar desequilibrio financiero fundado en la aplicación. El IDU aceptó de buena fe el ofrecimiento para superar las problemáticas de los tiempos de ejecución que derivaron de hechos previsibles para el contratista como ya se explicó. Conforme a lo expuesto la Sala confirmará la sentencia apelada adversa a las pretensiones porque no los hechos alegados por la actora como fuente del desequilibrio no eran imprevisibles ni son imputables a la demandada. 4.

Costas Se impondrá condena en costas de la instancia a cargo de la parte recurrente en los términos del artículo 188 del CPACA en tanto resultó vencida; se fijan agencias en derecho en la suma de $22.892.927, equivalentes al 0.5% del valor actualizado de las pretensiones[8], porcentaje que no excede el máximo previsto en el Acuerdo 1887 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1º) Confírmase la sentencia de 23 de enero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A que negó las pretensiones de la demanda. 2º) Costas de la instancia a cargo del recurrente.

Por Secretaría tásense. Fíjanse agencias en derecho en la suma de $22.892.927, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 3º) Ejecutoriada esta providencia devúelvase el expediente al tribunal de origen previas las desanotaciones del caso. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado ponente (firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (aclara voto) Magistrado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO DE ESTADO MARTÍN BERMUDEZ MUÑOZ SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / HORARIO DE TRABAJO / MODIFICACIÓN DEL HORARIO DE TRABAJO / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTRATISTA / PLIEGO DE CONDICIONES / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN / PROPUESTA DEL PROPONENTE / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / NEGACIÓN DE LA PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / DEFICIENCIA PROBATORIA / JORNADA LABORAL NOCTURNA La salvedad realizada por el demandante en el acta de liquidación se refiere exclusivamente a lo relacionado con el cambio unilateral de los horarios para el desarrollo de los trabajos, cambio que obligó a ejecutar la obra solo en horas nocturnas; ese es el único aspecto sobre el que indicó que se reservaba la posibilidad de reclamar.

El haber dejado una mención a que esta era una salvedad entre otras, no implica que pueda incluir otras salvedades en la demanda, pues si bien la reclamación no debe corresponder a los requisitos de las pretensiones de una demanda, es necesario que la misma se delimite, para que la entidad pueda definirla en la liquidación. (…) En relación con las reclamaciones por la imposibilidad de trabajar en horario diurno, no es razonable considerar que por el sólo hecho de que el pliego previera los dos horarios, se pueda concluir definir que limitarlo exclusivamente a uno de estos fuera un tema previsible.

(…) Igual sucede con las demoras derivadas de las modificaciones en el plan manejo de tráfico, las cuales no pueden constituir un aspecto previsible para el contratista, pues a este le corresponde cumplir con la obligación de presentar el referido plan, pero la demora o las restricciones impuestas por las autoridades es una situación que no puede administrar o prever, por lo que podría constituir un hecho imprevisto que derivara en el desequilibrio económico (…) En el caso concreto se debieron negar las pretensiones porque la demandante no probó (i) los supuestos bajo los que elaboró su propuesta, (ii) como esta se afectó por usar un solo horario para las obras, ni (iii) las razones por las cuales los planes de manejo de tráfico generaron el desequilibrio.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00222-01(50599) Actor: B Y R CONSTRUCCIONES LTDA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Tema: Las salvedades en el acta de liquidación bilateral constituyen el marco que debe tener en cuenta el juez para resolver de fondo.

El contratista no puede ser el único responsable por hechos que salen de su dominio, como sucede con los planes de manejo de tráfico. El sólo hecho de que se defina que los trabajos serán en horario diurno y nocturno no es suficiente para obligar a realizar las obras en cualquiera de estos horarios. ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO DE ESTADO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Aunque estoy de acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda, considero que debió fundamentarse en los siguientes motivos: 1.- La salvedad realizada por el demandante en el acta de liquidación se refiere exclusivamente a lo relacionado con el cambio unilateral de los horarios para el desarrollo de los trabajos, cambio que obligó a ejecutar la obra solo en horas nocturnas; ese es el único aspecto sobre el que indicó que se reservaba la posibilidad de reclamar.

El haber dejado una mención a que esta era una salvedad <<entre otras>>, no implica que pueda incluir otras salvedades en la demanda, pues si bien la reclamación no debe corresponder a los requisitos de las pretensiones de una demanda, es necesario que la misma se delimite, para que la entidad pueda definirla en la liquidación. 1.2.- En relación con las reclamaciones por la imposibilidad de trabajar en horario diurno, no es razonable considerar que por el sólo hecho de que el pliego previera los dos horarios, se pueda concluir definir que limitarlo exclusivamente a uno de estos fuera un tema previsible.

El contratista planteó su propuesta con base en los requerimientos del pliego, por lo que en la misma tuvo en cuenta los dos horarios. Si la entidad no previó que finalmente la ejecución sería sólo nocturna es una falencia de planeación, que se debe complementar con la propuesta, en la cual deben estar los cálculos del contratista acerca de qué parte ejecutaría de manera diurna y qué parte correspondería al horario nocturno. Y a partir de allí debe estudiarse si se presentó un desequilibrio en la ecuación financiera del contrato. 1.3.- Igual sucede con las demoras derivadas de las modificaciones en el plan manejo de tráfico, las cuales no pueden constituir un aspecto previsible para el contratista, pues a este le corresponde cumplir con la obligación de presentar el referido plan, pero la demora o las restricciones impuestas por las autoridades es una situación que no puede administrar o prever, por lo que podría constituir un hecho imprevisto que derivara en el desequilibrio económico 2.- En el caso concreto se debieron negar las pretensiones porque la demandante no probó (i) los supuestos bajo los que elaboró su propuesta, (ii) como esta se afectó por usar un solo horario para las obras, ni (iii) las razones por las cuales los planes de manejo de tráfico generaron el desequilibrio.

Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] Durante el curso de la segunda instancia la actora cedió los derechos litigiosos del presente proceso a favor de la Sociedad Canteras Bella Escocia LTDA CABESCOL (fl. 349 cdno. ppal). [2] El 13 de agosto de 2007 (fl. 484 cdno. 3) las partes suscribieron el otrosí no. 1 en el que BYR Construcciones Ltda fue admitida al consorcio con una participación del 30%. [3] El IDU consignó a continuación: “El IDU en relación con la nota dejada por el contratista deja expresa constancia que a la fecha de suscripción de la presente acta de liquidación el contratista no ha presentado ninguna reclamación formal por concepto alguno derivado de la ejecución del contrato 080 de 2006 así como suscribió el acta de terminación y el acta de recibo final sin dejar ningún tipo de observación que hiciera referencia a los ítems antes mencionados objeto de su manifestación. Por lo anterior el IDU no adeuda suma alguna al contratista diferente a los conceptos que corresponden a la ejecución del contrato.

Adicionalmente, esta manifestación no viene acompañada de soporte ni documento que permita su evaluación”. [4] Ley 80 de 1993, “Artículo 5. Para la realización de los fines de que trata el artículo 3o. de esta ley, los contratistas; 1o. Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato.

En consecuencia tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas. Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato” (resalta la Sala). [5] Ibidem, “ARTÍCULO

27. DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL. En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.

Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate”. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 43306, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [7] “https://dle.rae.es/d%C3%ADa” [8] El valor de las pretensiones ($3.271.666.403), actualizado a la fecha de esta sentencia conforme al IPC $110,04 índice final (septiembre de 2021) e índice inicial 78,63 (febrero de 2013), equivale e a $4.578.585.412.