CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Elementos que habilitan para dirimirlos por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 39 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONTROL FISCAL – Competencias de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales En relación con la distribución de las competencias de control fiscal entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, la Sala ha indicado en oportunidades anteriores, con base en los artículos 267 a 274 de la Carta Política, que a la Contraloría General de la República le corresponde vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que «manejen fondos o bienes de la Nación (artículos 267 y 268), mientras que las contralorías departamentales y, donde existan, las municipales o distritales ejercen esa misma función en relación con recursos propios de las respectivas entidades territoriales (artículo 272), sin perjuicio, en todo caso, del control excepcional y del control prevalente asignados a la Contraloría General de la República.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 269 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 270 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 271 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 273 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 274 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la distribución de competencias entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias administrativas 11001030600020130042600 del 15 de octubre de 2013.

CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Inexistencia de conflicto [L]a solicitud de control excepcional elevada por las veedurías ciudadanas no solo fue admitida y autorizada por el Contralor General de la República, sino que fue adelantada y concluida, tal como lo recoge el Informe señalado. Los documentos atinentes a la actuación adelantada por la Contraloría General de la República, conocidos por la Sala, no dan cuenta de conflicto alguno de competencia en el trámite de la misma.

Significa entonces que por razón de las peticiones de las veedurías ciudadanas referidas por el señor Palomino Rosado en su escrito a la Sala, no existe una actuación administrativa por iniciar y tampoco en curso, dentro de la cual sea factible plantear o configurarse un conflicto de competencias administrativas en ejercicio del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental del Atlántico, que deba dirimir la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Se advierte, también, que en sus escritos dirigidos a la Sala, las dos autoridades de control fiscal hicieron el análisis de las normas constitucionales y legales que delimitan sus competencias y ninguna reclamó o negó competencia alguna, frente a la otra, en los hechos y actuaciones relacionados por el interesado, señor Palomino Rosado. (…) Advierte la Sala que en las actuaciones de la Contraloría General de la Republica que integran la investigación IP-007-20, no se observa intervención alguna de la Contraloría Departamental del Atlántico y, por consiguiente, tampoco conflicto de competencias entre esos dos órganos de control fiscal.

(…) En consecuencia, en el caso concreto no están presentes los elementos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2020, para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, en razón de lo cual la Sala habrá de declarar su falta de competencia para decidir de fondo el asunto puesto en su conocimiento.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS (E) Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00061-00(C) Actor: NELSON PALOMINO ROSADO Referencia: PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Contraloría Departamental del Atlántico y Contraloría General de la República.

Asunto: Ejercicio del control excepcional o intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República. Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39, y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados, respectivamente, por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021[1], procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES El 10 de mayo de 2021, el señor Nelson Palomino Rosado, quien dijo actuar «en calidad de funcionario del Instituto Departamental de Recreación y Deporte del Atlántico (INDEPORTES ATLANTICO)», se dirigió a la Sala para «elevar consulta sobre conflicto de competencia positivo entre la Contraloría Departamental del Atlántico y la Contraloría General de la Republica.» (archivo digital, documentos 2 y 6).

En su escrito, el señor Palomino manifestó: 1. En octubre de 2017, los Veedores del Deporte, los Escenarios, Plazas y Parques del Distrito y el Departamento[2], solicitaron a la Contraloría General de la República el control excepcional en relación con un convenio firmado entre el Distrito de Barranquilla y la Asociación de Ligas del Atlántico, Alda.

Mediante Auto 0301 de 2017, el Contralor General de la República declaró el desistimiento y ordenó el archivo de la petición porque los interesados no allegaron, dentro del término legal, los documentos que les fueron solicitados. 2. En enero de 2018, la misma veeduría radicó nueva solicitud de control excepcional en los recursos que la Secretaría de Recreación y Deporte del Distrito de Barranquilla había entregado a Alda en las vigencias 2016 y 2017, con el convenio referido en la primera petición y con otros dos convenios que agregaron a esta nueva solicitud.

El 25 de enero del 2018 la Oficina Jurídica de la CGR le respondió a la veeduría que no podía dar trámite a la petición por no reunir los requisitos legales. 3. El 24 de octubre de 2018, la Gerencia Departamental Colegiada del Atlántico, de la Contraloría General de la República, recibió escrito de la Veeduría Centinela de la Recreación y Deporte (CENRED), en la cual apoyaba las peticiones de los Veedores del Deporte, los Escenarios, Plazas y Parques del Distrito y el Departamento.

En esa misma fecha, el Gerente de la Departamental Colegiada en mención, remitió el escrito de CENRED al Contralor General de la República para efectos del control excepcional pedido y, en el oficio remisorio, incluyó una petición adicional «sobre los recursos propios del Distrito – Secretaría Distrital de Deportes – y Departamento – INDEPORTES ATLANTICO- ». 4.

En relación con los hechos relatados en los numerales precedentes, el señor Palomino manifestó a la Sala: i) su inconformidad con el trámite dado a la tercera solicitud de las veedurías, porque, según afirmó, esa solicitud fue admitida sin que se hubieran allegado los documentos requeridos; y ii) su criterio en el sentido de que a la Gerencia Departamental no le correspondía incluir a Indeportes Atlántico en el control excepcional, pues dicha gerencia no es sujeto calificado por la ley para pedir tal control. 5.

Agregó que la Contraloría General de la República admitió las solicitudes (de la Gerencia Departamental y de las veedurías), delegó en la Gerencia Departamental Colegiada del Atlántico la realización del control y llevó a cabo «una auditoría de cumplimiento, disfrazada de control excepcional», según el decir del señor Palomino. 6. A continuación, el señor Palomino citó normas legales, decisiones jurisprudenciales y normas internas de la Contraloría General de la República, referidas al control fiscal y al control excepcional; expresó sus criterios de interpretación; advirtió que Indeportes Atlántico no suscribió convenios con la Alda; relacionó hechos que tituló como «CRONOLOGIA E IRREGULARIDADES EN EL MARCO DEL PROCESO DE CONTROL EXCEPCIONAL»; y solicitó a la Sala definir si es la Contraloría General de la Republica o la Contraloría Departamental del Atlántico (sic) para el ejercicio del control fiscal.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2020, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones, en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente (archivo digital, documento 3).

Consta que se informó de la existencia del presunto conflicto, al Contralor Departamental del Atlántico; al Contralor General de la República; al Representante Legal de Veedores del Deporte, los Escenarios, Plazas y Parques; al gerente de la Gerencia Departamental Colegiada del Atlántico de la Contraloría General de la República; al Director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República; al Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico (INDEPORTES Atlántico); y al señor Nelson Palomino Rosado (archivo digital, documento 5).

El 10 de junio de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que el gerente de la Gerencia Departamental Colegiada del Atlántico, y el señor Nelson Palomino Rosado presentaron alegatos (archivo digital, documento 48). El 15 de junio de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que la Contralora (e) departamental del Atlántico, el director del Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico (INDEPORTES Atlántico), y el doctor Anderson Enrique Jaimes Parada, como apoderado de la Contraloría General de la República, allegaron escritos (archivo digital, documento 57).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. De la Contraloría General de la República Por conducto de su apoderado, inició con la transcripción del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para señalar que, en el escrito del señor Nelson Palomino Rosado, no se evidencia un conflicto de competencias sino la inconformidad, al parecer de INDEPORTES Atlántico, respecto de «la investigación fiscal en curso y en la que puede ejercer su derecho a la defensa conforme a la Ley 610 de 2000 y 1474 de 2011.» Continuó con las citas del artículo 267 de la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, el artículo 5º, numeral 6º, del Decreto Ley 267 de 2000, y la Sentencia C-127-02, para analizar la competencia concurrente de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales en el ejercicio del control fiscal sobre recursos nacionales, transferidos a cualquier título a las entidades territoriales.

Explicó que la Ley 715 de 2001 incluyó el control fiscal de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, como competencia y responsabilidad de la Contraloría General de la República; y que esta competencia es prevalente más no excluyente ni única, porque debe efectuarse en coordinación con los demás órganos de control fiscal territorial bajo los principios de concurrencia y subsidiariedad, en concordancia con lo establecido en el Decreto Ley 267 de 2000.

Expuso que la Contraloría General de la República expidió la Resolución Orgánica núm. 5678 de 2005, con la cual atendió la facultad constitucional y legal para establecer el sistema de vigilancia para los recursos del Sistema General de Participaciones. Afirmó que ese sistema, siguiendo la norma superior, se creó para lograr la mayor eficiencia y cobertura del control fiscal mediante la coordinación, concurrencia y subsidiaridad entre la Contraloría General de la República y las contralorías Departamentales, Distritales y Municipales.

Finalizó con la siguiente petición: Se tenga que acorde con el escrito presentado por el señor Nelson Palomino Rosado en calidad de funcionario de INDEPORTES ATLANTICO no se evidencia un conflicto de competencias. 2. De la Contraloría Departamental del Atlántico Citó y transcribió los artículos 267, 268, numeral 5, 272 y 274 de la Constitución Política de Colombia, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019[3], así como algunos de los artículos del Decreto Ley 403 de 2020, que implementó el citado Acto Legislativo 04.[4] En particular, se refirió al Título II del Decreto Ley 403 de 2020, relativo a las competencias de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales, respecto de: i) los recursos endógenos, es decir, los recursos propios y los provenientes de contribuciones parafiscales de las entidades territoriales, cuya vigilancia y control corresponden a las contralorías territoriales de forma concurrente con la Contraloría General de la República; ii) los recursos exógenos, esto es, los transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales, en relación con los cuales la competencia de la CGR prima sobre la competencia de la contraloría territorial.

También mencionó la sentencia C-105 -13 de la Corte Constitucional, en la cual se establece el «test de vaciamiento de competencias», recogido por el Consejo de Estado en sentencias con radicación 11001-03-25-000-2015-01089- 00(4824-15) y (0001-16), proferidas por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las consideraciones expuestas subrayó que la Contraloría Departamental del Atlántico tiene, entre los sujetos bajo su control, a INDEPORTES Atlántico y ha ejercido vigilancia y control fiscal sin perjuicio de la competencia preferente de la Contraloría General de la República. 3. Del Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico (INDEPORTES Atlántico) El Director del Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico – INDEPORTES Atlántico, adjuntó los documentos de nombramiento y posesión en el cargo[5] y le manifestó a la Sala que desde el inicio de su administración (enero 2 de 2020), ha recibido y atendido requerimientos de la Contraloría General de la República, autoridad que, además, el 24 de noviembre de 2020 realizó visita especial en las instalaciones de INDEPORTES Atlántico, dentro de la investigación IP 007-2020 que adelanta ese órgano de control.

Y, especialmente, afirmó: [ ] 7. Por último, queremos dejar claro que, la solicitud que presentó el señor NELSON PALOMINO ROSADO, la hace a título personal y no a nombre del Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico – INDEPORTES ATLÁNTICO, muy a pesar de que dicha petición utiliza el membrete de nuestro instituto. 4.

Del señor Nelson Palomino Rosado En su intervención, dentro del trámite del presunto conflicto, señaló que se ratificaba «en las Pretensiones del presente conflicto de Competencia, entre la Contraloría Departamental y la contraloría General de la Republica.» (Transcripción literal). Agregó que su ratificación obedece «a la cantidad de irregularidades que he planteado en los hechos narrados en la solicitud principal de este proceso, y que sea el Consejo de Estado en atribuciones de sus competencias dirima la situación en la cual nos estamos viendo inmerso por la persecución de funcionarios de la Contraloría Colegiada del Atlántico (Dependencia de la Contraloría General de la republica (sic), y la misma Contraloría General de la Republica.» (Transcripción literal).

Reiteró los hechos narrados en la solicitud inicial e hizo afirmaciones relativas a (presuntas) adulteraciones del sistema informático, (presuntos) abusos de poder por parte de los auditores al solicitar información a sujetos no calificados; (presuntos) intereses de uno de los veedores sobre los recursos propios del departamento del Atlántico; y alegó una persecución de funcionarios de la Contraloría Colegiada del Atlántico y de la misma Contraloría General de la República.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil   La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2020, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el análisis del caso concreto, se identificará si concurren los elementos enunciados, para sustentar la decisión que ha de adoptar la Sala. 2. Términos legales    El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.   3.

Análisis jurídico 3.1. El caso concreto El escrito que dio inicio al trámite del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, narró hechos relacionados con unas peticiones dirigidas por veedurías ciudadanas, al Contralor General de la República, para que adelantara el control excepcional sobre algunos contratos celebrados por el Distrito de Barranquilla y el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico (INDEPORTES Atlántico), en las vigencias fiscales de 2016 a 2018.

El interesado, señor Palomino Rosado, si bien al inicio del escrito se refirió a una consulta, expresó, al final del mismo escrito, que pretendía que la Sala definiera entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental del Atlántico, el control fiscal respecto de los contratos y recursos mencionados en el mismo escrito.

Y como fundamento de derecho citó el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Por consiguiente, atendido el contenido y sin perjuicio de las imprecisiones del escrito, lo procedente era adelantar el trámite del artículo 39 en cita, como en efecto se hizo. 3.2.1 Competencias en materia de control fiscal en la Constitución de 1991 Reiteración[6] Los documentos allegados a la Sala dan cuenta de que el control excepcional que dio lugar a las peticiones que le formulara el señor Palomino Rosado, fue autorizado, analizado y ejecutado entre noviembre de 2018 y julio de 2019, es decir, bajo la vigencia de la normativa original de la Constitución de 1991 y su desarrollo legal.

Por lo tanto, procede un breve repaso de ese ordenamiento. En relación con la distribución de las competencias de control fiscal entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, la Sala ha indicado en oportunidades anteriores, con base en los artículos 267 a 274 de la Carta Política, que a la Contraloría General de la República le corresponde vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que «manejen fondos o bienes de la Nación (artículos 267 y 268), mientras que las contralorías departamentales y, donde existan, las municipales o distritales ejercen esa misma función en relación con recursos propios de las respectivas entidades territoriales (artículo 272), sin perjuicio, en todo caso, del control excepcional y del control prevalente asignados a la Contraloría General de la República.

Las normas citadas señalan, en lo pertinente: Artículo 267: El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.

Ésta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambiéntales.

En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial […] Artículo 272: La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales […] Sobre la distribución de competencias entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, la Sala ha concluido lo siguiente: a. A la Contraloría General de la República le compete, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, ejercer el control sobre la gestión fiscal de las entidades y órganos públicos del orden nacional, inclusive aquellos de carácter autónomo (en la medida en que realicen gestión fiscal), así como sobre los particulares y las demás entidades públicas que administren o manejen bienes o fondos de la Nación. b. El control sobre la gestión fiscal que realicen las entidades territoriales y sus descentralizadas compete a las respectivas contralorías locales, con la precisión de que el control fiscal en los municipios corresponde, en principio, a las contralorías departamentales, salvo lo que disponga la ley sobre las contralorías municipales (artículo 272, inciso 2º de la C.P.). c. Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General de la República puede ejercer, en forma excepcional, el control fiscal sobre los bienes y recursos propios de cualquier entidad territorial (artículo 267, inciso 3º de la Carta). d. Respecto de los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales, a cualquier título, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen una competencia concurrente, es decir, que cualquiera de ellas puede ejercer, en principio, el control fiscal.

Sin embargo, la competencia de la Contraloría General de la República es prevalente, lo cual implica, a juicio de la Sala, que una vez iniciada una actuación por la Contraloría General, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso, y por el contrario, si después de empezada una investigación o proceso por la contraloría territorial, la Contraloría General de la República decide intervenir, su efectiva participación desplaza a la contraloría territorial.

Este tipo de control prevalente es diferente del control excepcional mencionado en el punto anterior. e. Cuando las competencias de control fiscal de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales son concurrentes, dispone la Constitución y la ley que la primera pueda ejercer el control en forma prevalente.

Dada la naturaleza potestativa de esta función, la Contraloría General de la República no puede ser obligada a ejercerlo, y mal podrían las contralorías territoriales exigirle que lo haga.”[7] 3.2.2 El control excepcional o intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República a partir del Acto Legislativo 4 de 2019.

Recuerda la Sala que el Acto Legislativo 4 de 2019 reformó el régimen del control fiscal en Colombia. En el artículo 2º del acto legislativo en cita, dispuso: ARTÍCULO 2o. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: […] 14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralorías Territoriales.

Dicha intervención podrá ser solicitada por el gobernante local, la corporación de elección popular del respectivo ente territorial, una comisión permanente del Congreso de la República, la ciudadanía mediante cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana, la propia contraloría territorial o las demás que defina la ley. El Decreto Ley 403 de 2020, expedido para la implementación de lo dispuesto en el Acto Legislativo 4 de 2019, desarrolló en su Capítulo VII la «INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL».

Para el caso concreto baste citar los siguientes artículos:

ARTÍCULO

22. INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL. La Contraloría General de la República podrá intervenir en cualquier tiempo en los ejercicios de vigilancia y control fiscal a cargo de las contralorías territoriales, desplazándolas en sus competencias y asumiendo directamente el conocimiento de los asuntos objeto de intervención, a solicitud de los siguientes sujetos calificados: […] d) Las veedurías ciudadanas constituidas conforme a la ley. […] El artículo 23 del Decreto Ley 403 relaciona los requisitos que debe reunir la solicitud de intervención; y el artículo 27 establece las reglas que rigen dicha intervención, así:

ARTÍCULO

27. REGLAS PARA LA INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL. La intervención funcional excepcional se regirá por las siguientes reglas: a) Deberá ser ordenada por el Contralor General de la República mediante acto administrativo motivado, contra el cual no procede recurso alguno. b) Es particular, es decir, versa sobre ejercicios de vigilancia y control fiscal concretos y previamente identificados o definidos. c) Es integral, es decir, respecto de todos los ejercicios de vigilancia y control iniciados sobre el mismo objeto de control fiscal, incluyendo auditorías, actuaciones especiales de fiscalización, indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal. d) No afecta el ámbito funcional de la contraloría territorial respecto del sujeto de control. e) No procede respecto de procesos de responsabilidad fiscal con fallo ejecutoriado. f) La intervención se extenderá hasta la culminación de la actuación correspondiente, incluyendo la decisión de fondo sobre la responsabilidad fiscal y el cobro coactivo correspondiente. g) Si en el curso de la intervención funcional excepcional desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que le dieron origen, mediante acto motivado el Contralor General de la República retornará el conocimiento del asunto a la contraloría territorial correspondiente.

PARÁGRAFO. El seguimiento de los planes de mejoramiento derivados de la intervención funcional excepcional se realizará por la Contraloría General de la República, sin perjuicio de que la contraloría territorial también realice el seguimiento respectivo. 3.3. La actuación administrativa Revisada la documentación que conforma el expediente recibido, la Sala encontró lo siguiente: a) Respecto del control excepcional: • Por Auto ORD-80112-0260 del 19 de noviembre de 2018, el Contralor General de la República admitió la solicitud de control excepcional (archivo digital, documento 16).

En el primer considerando de la citada resolución se lee (la transcripción es textual): Mediante radicado 2018/E0082242 del 24 de octubre de 2018, el Gerente Departamental Colegiado del Atlántico aporta nueva solicitud impetrada por las Veedurías Ciudadanas Centinelas del Deporte y la Recreación CENRED, apoyados por los “Veedores del Deporte los Escenarios Deportivos, Plazas y Parques del Distrito y del Departamento” donde se reitera la necesidad del control excepcional sobre los recursos propios del Distrito – Secretaría Distrital de Deportes y Departamento, INDEPORTES Atlántico, proponiendo complementar la petición con una Auditoría Articulada sobre los recursos del SGP que manejan los entes territoriales para actuar en concordancia con la Estrategia de Deporte Cultura y Recreación que adelanta el Grupo de participación Ciudadana de esa Gerencia. En los considerandos siguientes se hizo el análisis del marco jurídico, los fundamentos de la solicitud y sus requisitos, y en el artículo 1º, dispuso el Contralor General:

ARTÍCULO PRIMERO: ADMITIR Y AUTORIZAR la solicitud de control excepcional presentada por el señor […]representante de la Veeduría Ciudadana Centinela de la Recreación y el Deporte y el señor […], secretario de Los Veedores del Deporte, los Escenarios Plazas y Parques, de conformidad con los fundamentos expuestos en la parte motiva de la decisión, respecto de los recursos departamentales y distritales que se han otorgados a las ligas deportivas, en particular a las ligas deportivas del Atlántico ALDA, durante las vigencias 2016, 2017 y lo trascurrido a la fecha del 2018. […] • Como resultado del control excepcional ordenado por el Contralor General de la República con el Auto ORD-80112-0260, atrás citado, se produjo el «INFORME AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO CONTROL EXCEPCIONAL A LOS RECURSOS PROPIOS DEL DEPARTAMENTO DE ATLÁNTICO, INDEPORTES ATLÁNTICO Y AL DISTRITO DE BARRANQUILLA-SECRETARÍA DE RECREACIÓN Y DEPORTES VIGENCIAS 2016, 2017 Y 2018», de fecha julio de 2019, que le fue entregado al Gobernador del Atlántico, al Alcalde de Barranquilla y al Director de INDEPORTES (archivo digital, documento 8).

Además, reposa en el expediente conocido por la Sala un documento titulado «Anexo No.1 Matriz de Hallazgos» en el cual se relacionan los hallazgos identificados en varios convenios y contratos suscritos por el Distrito de Barranquilla y por INDEPORTES Atlántico (archivo digital, documento 11). De manera que la solicitud de control excepcional elevada por las veedurías ciudadanas no solo fue admitida y autorizada por el Contralor General de la República, sino que fue adelantada y concluida, tal como lo recoge el Informe señalado.

Los documentos atinentes a la actuación adelantada por la Contraloría General de la República, conocidos por la Sala, no dan cuenta de conflicto alguno de competencia en el trámite de la misma. Significa entonces que por razón de las peticiones de las veedurías ciudadanas referidas por el señor Palomino Rosado en su escrito a la Sala, no existe una actuación administrativa por iniciar y tampoco en curso, dentro de la cual sea factible plantear o configurarse un conflicto de competencias administrativas en ejercicio del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental del Atlántico, que deba dirimir la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Se advierte, también, que en sus escritos dirigidos a la Sala, las dos autoridades de control fiscal hicieron el análisis de las normas constitucionales y legales que delimitan sus competencias y ninguna reclamó o negó competencia alguna, frente a la otra, en los hechos y actuaciones relacionados por el interesado, señor Palomino Rosado. b) La indagación preliminar IP-007-20 La Contraloría General de la República, a través de su apoderado, hizo breve mención de la existencia de una investigación fiscal, por considerar que podría tener alguna influencia en la actuación del señor Palomino Rosado.

El director de INDEPORTES Atlántico manifestó a la Sala que había atendido requerimientos y una visita especial, de la Contraloría General de la República, por razón de la investigación IP-007-20. En el expediente, conocido por la Sala, obra el Auto 1353 de fecha 13 de noviembre de 2020, proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial 1 de la Contraloría General de la República en el que se resuelven unas solicitudes dentro «de la Indagación Preliminar núm. IP 007-2020» en la cual figura como entidad afectada el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico, INDEPORTES Atlántico.

(archivo digital, documento 14). Asimismo, forma parte de las diligencias puestas en conocimiento de la Sala, el «AUTO No. 0825 “POR MEDIO DEL CUAL SE CIERRA LA INDAGACIÓN PRELIMINAR No. IP 007-2020 Y SE ABRE EL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. PRF-80083-2019-34983”», de fecha 11 de mayo de 2021, también proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial núm. 1.

(archivo digital, documento 36). Como uno de los presuntos responsables, el Auto 0825 incluye al señor Palomino Rosado «en calidad de supervisor de los convenios celebrados entre Indeportes Atlántico y las ligas deportivas del Atlántico en el periodo 2016, 2017 y 2018.» Advierte la Sala que en las actuaciones de la Contraloría General de la Republica que integran la investigación IP-007-20, no se observa intervención alguna de la Contraloría Departamental del Atlántico y, por consiguiente, tampoco conflicto de competencias entre esos dos órganos de control fiscal. c) Sobre las afirmaciones del señor Palomino en torno a irregularidades en las actividades de control fiscal Reposan en el expediente dos respuestas de la Gerencia Colegiada del Atlántico, a peticiones del señor Palomino Rosado (archivo digital, documentos 10 y 44).

También obra la respuesta, de fecha 23 de noviembre de 2011 (archivo digital, documento 20), dada por el director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, a las solicitudes formuladas por el señor Palomino Rosado para que: i) se anulara el control excepcional y las actuaciones que en virtud del mismo se estaban adelantando, y ii) se revisara la actuación de la Contraloría Departamental Colegiada del Atlántico.

De la respuesta del director de la Oficina Jurídica se destacan los siguientes apartes: [ ] los actos que ordenan un control excepcional, al ser actos de trámite no son susceptibles de nulidad, ni de control jurisdiccional pues claramente no contienen decisión alguna sobre el fondo del asunto objeto de ellos, de manera que no es procedente dar trámite a su petición de nulidad contra el Auto ORD-80112-0260 de fecha 19 de noviembre de 2018, pues no es un acto que haya creado o modificado una situación particular y es clara su naturaleza de mero trámite, aunado a que en el mencionado acto administrativo se dispuso que sobre el mismo tampoco procedía ningún recurso.

Respecto de las irregularidades que manifiesta sobre las actuaciones de algunos funcionarios de la Gerencia del Atlántico de la CGR, se dará traslado de la solicitud Oficina Disciplinaria de la CGR, para que en el marco de sus competencias revise el asunto para verificar los hechos antes mencionados, adelante las actuaciones que considere pertinentes y en caso de considerarlo oportuno se ponga en conocimiento a las entidades de control competentes.

En síntesis: 1. El interesado, señor Nelson Palomino Rosado, solicitó a la Sala un pronunciamiento sobre las competencias de la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental del Atlántico, en la actuación administrativa que inició con la petición de control excepcional que hicieron las veedurías «Centinela de la Recreación y Deporte (CENRED)» y «Veedores del Deporte, los Escenarios, Plazas y Parques del Distrito y el Departamento», al Contralor General de la República.

La petición fue aceptada y autorizado el control excepcional, mediante Auto núm. ORD-80112-0260, proferido el 19 de noviembre de 2018, por el Contralor General de la República. Y el trámite correspondiente concluyó con el Informe de «AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO CONTROL EXCEPCIONAL A LOS RECURSOS PROPIOS DEL DEPARTAMENTO DE ATLÁNTICO, INDEPORTES ATLÁNTICO Y AL DISTRITO DE BARRANQUILLA-SECRETARÍA DE RECREACIÓN Y DEPORTES VIGENCIAS 2016, 2017 Y 2018», de fecha julio de 2019.

Por consiguiente, el 10 de mayo de 2021, fecha en la cual fue radicada la solicitud del señor Palomino Rosado en la Secretaría de esta Sala, no se encontraba en curso la actuación que sustentó tal solicitud. 2. Dentro del control excepcional ejercido en virtud del mencionado Auto núm. ORD-80112-0260, la competencia de la Contraloría General de la República no dio lugar a conflicto alguno. 3.

Asimismo, las autoridades de control fiscal, a las cuales se refirió el señor Palomino Rosado, allegaron sus alegaciones en el trámite adelantado en esta Sala, y ninguna manifestó duda o discrepancia acerca de sus respectivas competencias en punto al control fiscal de los recursos endógenos y exógenos de las entidades territoriales, ni respecto del ejercicio de control excepcional por la Contraloría General de la República en el caso concreto. 4.

La Contraloría Departamental del Atlántico y la Contraloría General de la República, han dado respuesta a los derechos de petición presentados por el señor Nelson Palomino Rosado, de acuerdo con los documentos que obran en las diligencias allegadas a la Sala. En consecuencia, en el caso concreto no están presentes los elementos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2020, para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, en razón de lo cual la Sala habrá de declarar su falta de competencia para decidir de fondo el asunto puesto en su conocimiento por el señor Palomino Rosado.

Consideración adicional: Como se lee en el comienzo de su escrito y se recogió en los antecedentes, el señor Palomino Rosado manifestó que elevaba «consulta sobre conflicto de competencia positivo entre la Contraloría Departamental del Atlántico y la Contraloría General de la Republica». Es necesario entonces, reiterar que, por mandato del artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política[8], la función consultiva de esta Sala se ejerce únicamente por solicitud del gobierno nacional, entendido este en su definición constitucional[9], esto es: Presidente de la República, ministros del despacho y directores de departamentos administrativos.

Así que, en virtud de las disposiciones constitucionales y legales en cita, el peticionario, señor Nelson Palomino Rosado carece de habilitación para elevar consulta a la Sala y esta, a la vez, carece de competencia para atenderla. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado   RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA por no existir el conflicto de competencias entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental del Atlántico, planteado por el señor Nelson Palomino Rosado, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Contralor Departamental del Atlántico; al Contralor General de la República; al Representante Legal de Veedores del Deporte, los Escenarios, Plazas y Parques; al gerente de la Gerencia Departamental Colegiada del Atlántico de la Contraloría General de la República; al Director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República; al Director del Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico (INDEPORTES Atlántico); y al señor Nelson Palomino Rosado.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Anderson Enrique Jaimes Parada como apoderado de la Contraloría General de la República, en los términos del poder conferido y los documentos anexos que obran en el expediente.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.

QUINTO: ARCHIVAR el respectivo expediente en la Secretaría de la Sala.

SEXTO: La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Ley 2080 de 2011 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». [2] El nombre de la veeduría no identifica las entidades territoriales, pero estas corresponden al Distrito de Barranquilla y al Departamento del Atlántico. [3]Acto Legislativo 4 de 2019 (septiembre 18) «Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal.» [4] Decreto Ley 403 de 2020 «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal.» [5] El doctor Armando Segovia Ortiz fue nombrado mediante Decreto núm. 000016 de enero 2 de 2020 y posesionado según Acta núm. 019309 de la misma fecha.

(archivo digital, documento 52). [6] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos Nos. 11001030600020130019700 del 13 de junio de 2013, 110010306000201300426 del 15 de octubre de 2013, 110010306000201400220 del 29 de mayo de 2015, 11001030600020150009300 del 22 de octubre de 2015 y 11001030600020180021600 del 11 de diciembre de 2018, entre otros. [7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias administrativas 11001030600020130042600 del 15 de octubre de 2013. [8] Constitución Política, artículo 237: «Son atribuciones del Consejo de Estado: [ ] 3.

Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. / En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.» Y Ley estatutaria 270 de 1996, artículo 38: «De la Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional. [ ]» [9] Constitución Política, artículo 115: «El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. / El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. / El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. / Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. / Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias <sic>, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.»