MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO / COMPETENCIA DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN – Auto que no avoca conocimiento En principio el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, es competente para conocer de este proceso, con fundamento en el artículo 23 de la Ley 2080 de 2021, por tratarse de un control automático de legalidad de un fallo de responsabilidad fiscal.
Ahora bien, al tratarse de una providencia proferida en el marco de la primera instancia y que pone fin al proceso, al inaplicar por inconstitucionales los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, es claro que de conformidad con lo dispuesto en el literal g), numeral 2º del artículo 125 y del numeral 2º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en principio es esta Sala de Decisión competente para conocer de este asunto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 2 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 20 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 62 MEDIO DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Incompatible con la Constitución Política y con Convención Americana de Derechos Humanos / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Caso concreto [L]a Sala Plena del Consejo de Estado encontró que la providencia impugnada debía confirmarse, toda vez que, la aplicación del medio de control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, regulados en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, resulta incompatible con los artículos 29, 229 y 238 de la Constitución y, como consecuencia de lo anterior, también riñe con el artículo 13 Superior.
Asimismo, con los artículos 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del caso Petro Urrego vs Colombia del 8 de julio de 2020. (…) Todo ello hizo necesario que el Consejo de Estado aplicara el control difuso de la normativa que regula la materia en cuestión, teniendo como sustento la clara contravía de la Constitución Política y la Convención Americana de Derechos Humanos, obteniendo como resultado la inaplicación por inconstitucionalidad de la regulación de dicho medio de control.
Por un lado, el declarado responsable fiscal comparece al proceso automático en calidad de interviniente – lo que le impide formular pretensiones – «en el que se discute acerca de un asunto que incumbe a sus derechos subjetivos, pues el fallo con responsabilidad fiscal es un acto administrativo de carácter particular, en el que se establece la obligación de pagar una suma líquida de dinero, y que por sí solo presta mérito ejecutivo».
De otro lado, aunque la disposición señala que el juzgador puede adoptar «las demás decisiones que en derecho corresponda», ante la imposibilidad de fijarse el litigio, declarar hechos probados, solicitar pruebas y la sustentación de la causal de nulidad, esto conlleva a que, como lo expuso el auto de unificación y lo cual la Sala acoge en su integridad, la autoridad judicial no tiene margen para dar lugar a una reparación integral en caso de encontrar mérito para dejar sin efectos la decisión administrativa.
A su turno, la eventual sentencia dictada dentro del medio de control tiene carácter erga omnes –a todos–, lo que es propio de una decisión dirigida contra actos generales y no particulares como el que se analiza con este nuevo mecanismo «[impidiendo] el acceso a la administración de justicia frente a las cuestiones no abordadas en dicha providencia», sin que tampoco se garantice un eventual restablecimiento de los derechos del afectado ante la posible anulación de la decisión fiscal.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 A / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 45 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 8.1 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 25.1 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 24 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del control automático de legalidad de los fallos de responsabilidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: William Hernández Gómez, auto de unificación jurisprudencial del 29 de junio de 2021, radicado: 11001-03- 15-000-2021-01175-01.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06350-00(A) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, ISLAS Demandado: FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DEL 26 DE MARZO DE 2021, PROFERIDO EN EL PROCESO PRF-2016-01258 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL Declarados responsables fiscales: Sociedad de Televisión de las Islas Ltda. -Teleislas (Nagie del Carmen Watson Acevedo – gerente encargada del canal regional Teleislas, Judy Aminta Ward O`neill – coordinadora de producción vinculada a Teleislas, Orlando Javier Hooler Alvarado – quien ejecutó el contrato y utilizó los equipos técnicos de Teleislas, sin realizar el pago por tales conceptos) y la Previsora S.A. Compañía de Seguros Tema: Auto que acepta impedimento y que decide no avocar el conocimiento en cumplimiento de la providencia de unificación del 29 de julio de 2021[1] AUTO Objeto de la decisión Estando el expediente en el Despacho para decidir sobre el impedimento manifestado por el magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés y establecer si se avoca o no conocimiento del asunto, se advierte que, en virtud de lo dispuesto en el auto de unificación de 29 de junio de 2021, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no resulta procedente adelantar el control automático de legalidad previsto en el artículo 136A de la Ley 1437 de 2011, como pasa a explicarse.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El 26 de marzo de 2021, la Gerencia Departamental Colegiada de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República dictó fallo de responsabilidad fiscal, dentro del proceso PRF- 2016-01258, a título de culpa grave por el valor de $32’649.185, en forma solidaria en contra de la señora Nagie del Carmen Watson Acevedo – gerente encargada del canal regional de la Sociedad de Televisión de las Islas Ltda. -Teleislas;
Judy Aminta Ward O`neill – coordinadora de producción vinculada a Teleislas; Orlando Javier Hooler Alvarado – quien ejecutó el contrato y utilizó los equipos técnicos de Teleislas, sin realizar el pago por tales conceptos y la Previsora S.A. Compañía de Seguros. El 20 de septiembre de 2021, la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República remitió a esta Corporación, para su eventual control automático de legalidad, el expediente del proceso de responsabilidad fiscal PRF-2016-01258.
Dicho proceso quedó ejecutoriado el 14 de septiembre del 2021[2]. 1.2. El impedimento manifestado El consejero Roberto Augusto Serrato Valdés presentó memorial en el que expresó estar impedido para conocer del presente asunto, mediante memorial del 8 de octubre del año en curso[3]. Sostiene que puede estar incurso en la causal 3ª del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Los motivos que llevaron al consejero Serrato Valdés a manifestar el impedimento son los siguientes: «La configuración de la causal de que trata el precepto en cita, se sustenta en el hecho consistente en que el señor Héctor Jairo Osorio Madiedo, hermano de mi cónyuge, se encuentra vinculado a la Contraloría General de la República desde el 12 de septiembre de 2016 y actualmente se desempeña como Asesor II del citado ente de control.
Significa lo anterior que me une con el doctor Osorio Madiedo un vínculo de afinidad en segundo grado de acuerdo con el artículo 47 del Código Civil, quien desempeña un cargo del nivel asesor en la Contraloría General de la República, organismo que funge como parte demandada en el presente proceso judicial. En razón a lo expuesto, y por considerar que me encuentro incurso en la causal de impedimento referida anteriormente, respetuosamente solicito a la Sala Especial de Decisión ser relevado del conocimiento de la controversia mencionada en la referencia».
II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa – El impedimento Esta Sala Decisión es competente para conocer y decidir el impedimento manifestado por el magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, conforme a lo establecido en el numeral tercero del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[4]. 1.
De las causales de impedimentos Los impedimentos de los jueces y magistrados de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo están establecidos en el artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: «Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: (…) 3.
Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado».
Los impedimentos son causales de carácter legal que fueron establecidas con el fin de que los jueces y magistrados que consideren que su imparcialidad puede verse comprometida a la hora de administrar justicia en determinado asunto, puedan ser separados del conocimiento del mismo. Lo anterior, en aras de garantizar que los funcionarios judiciales que decidirán los casos «…no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia…».[5] 2.
Del impedimento manifestado El magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, con el memorial allegado, estimó que se encuentra incurso en causal de impedimento porque su cuñado hace parte del nivel asesor de la Contraloría General de la República. Pues bien, la Sala al revisar los argumentos expuestos en el impedimento, evidencia que se estructura la causal planteada, por cuanto el señor Osorio Madiedo (asesor grado II) tiene un vínculo de afinidad en segundo grado de acuerdo con el artículo 47 del Código Civil, con el magistrado Serrato Valdés y aquél labora en el nivel asesor de la entidad, cuyo acto está bajo control en este proceso.
Así las cosas, la Sala advierte que, de conformidad con la normativa que regula los impedimentos dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los hechos por los cuales manifestó no poder conocer del proceso el magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés configuran la causal establecida en el numeral 3º del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Para esta Sala de Decisión, como el cuñado (segundo grado de afinidad) del mencionado magistrado, labora en el nivel asesor de la Contraloría General de la República, cuyo acto está bajo análisis en el medio de control automático de legalidad de la referencia; tal circunstancia puede implicar, conforme a lo expresado por el solicitante, la afectación al principio de imparcialidad que debe caracterizar y acompañar el desempeño del funcionario judicial.
En consecuencia, existen razones para declarar fundado el impedimento manifestado y, por ende, separarlo del conocimiento del asunto al magistrado Serrato Valdés.. Finalmente, como no se afecta el quórum de la Sala Especial de Decisión no se ordenará el sorteo de conjuez. 2. Competencia para decidir si se avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad En principio el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,[6] es competente para conocer de este proceso, con fundamento en el artículo 23 de la Ley 2080 de 2021, por tratarse de un control automático de legalidad de un fallo de responsabilidad fiscal.
Ahora bien, al tratarse de una providencia proferida en el marco de la primera instancia[7] y que pone fin al proceso, al inaplicar por inconstitucionales los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, es claro que de conformidad con lo dispuesto en el literal g), numeral 2º del artículo 125 y del numeral 2º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], en principio es esta Sala de Decisión competente para conocer de este asunto. 1.
Auto de unificación AIJ 01-2021 de 29 de junio de 2021[9] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió, en auto de unificación jurisprudencial, por importancia jurídica, el recurso de apelación presentado por la Contraloría General de la República (CGR) en contra de los autos del 28 de abril y del 13 de mayo de 2021, proferidos por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz, en sala unitaria, de la Sala Séptima Especial de Decisión, en los que, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, se abstuvo de conocer el control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal No. 8 del 18 de diciembre de 2020, expedido por la Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, confirmado mediante auto URF-236 del 10 de marzo de 2021, expedido por el contralor delegado intersectorial No. 2 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de la CGR.
Como ejes temáticos se plantearon los siguientes aspectos: i) las características generales del sistema de control de constitucionalidad colombiano; ii) el examen de convencionalidad como componente del control de constitucionalidad; iii) los antecedentes legislativos del control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal y del proyecto de reforma a las disposiciones que lo regulan; y, finalmente, iv) el estudio del caso concreto.
En lo atinente a las características generales del sistema de control de constitucionalidad colombiano, se recalcó que en virtud del artículo 4 de la Constitución Política, la Carta Política debe prevalecer una incompatibilidad normativa entre esta y una disposición normativa. Para ello, cualquier autoridad –administrativa o judicial– puede realizar un control de constitucionalidad (control difuso) e inaplicar las disposiciones normativas que sean contrarias a los mandatos constitucionales, mediante la figura de la excepción de inconstitucionalidad.
De otro lado, tratándose del examen de convencionalidad como componente del control de constitucionalidad, indicó que debe hacerse el estudio, no solo con las disposiciones constitucionales, sino también con fundamento en los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Congreso, como la Convención Americana de Derechos Humanos, tal y como lo indica el artículo 93 de la Constitución de 1991.
La aplicación de ello implica «realizar un examen de compatibilidad entre las disposiciones y actos internos que tiene que aplicar a un caso concreto, con los tratados internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos» y en el que nuevamente aparece el control difuso, el cual insta a todas las autoridades que se rijan por la mencionada convención, a inaplicar en casos concretos normas nacionales por ser contrarias a los estándares internacionales sobre derechos humanos. Respecto de los antecedentes legislativos del control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal y del proyecto de ley estatutaria que reforma a las disposiciones que lo regulan, puso de presente que cursan los proyectos de Ley Estatutaria Nos. 475 de 2021 Senado y 295 de 2020 Cámara, acumulado con el 430 de 2020 Cámara y 468 de 2020 Cámara[10], los que prevén la derogación expresa del artículo 136A del CPACA y la terminación de los controles automáticos de legalidad que se encuentren en trámite a la fecha en que entre en vigor la ley que modifica los artículos 88 a 91 de la Ley 270 de 1996, para lo cual, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se contará a partir de la notificación de la decisión de declarar terminado el proceso.
A su turno, aludió que eso proyecto de Ley Estatutaria acumulado pretende, entre otras finalidades, realizar unas modificaciones al artículo 185A que regularían el trámite abreviado y añadir el 185B para consagrar un incidente de declaración judicial de inhabilidad para ocupar cargos de elección popular. Finalmente, sobre el estudio del caso concreto, la Sala Plena del Consejo de Estado encontró que la providencia impugnada debía confirmarse, toda vez que, la aplicación del medio de control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, regulados en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, resulta incompatible con los artículos 29, 229 y 238 de la Constitución y, como consecuencia de lo anterior, también riñe con el artículo 13 Superior.
Asimismo, con los artículos 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del caso Petro Urrego vs Colombia del 8 de julio de 2020. Explicar, brevemente por qué es incompatible. En el auto de unificación se concluyó que el término para que opere la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, que procede contra actos administrativos que declararon la responsabilidad fiscal que han sido proferidos durante la vigencia de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, solamente se empezará a contar a partir del momento en el que quedara en firme la providencia de unificación. Este hecho ocurrió el 3 de agosto de 2021, toda vez que la decisión se notificó por estado el 28 de julio del presente año. 3.
Caso concreto La Sala anticipa que no avocará el conocimiento del presente proceso, de acuerdo con los lineamientos fijados en el auto de unificación AIJ 01-2021 de 29 de junio de 2021, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se resolvió inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 al ser incompatibles tanto con la Constitución Política de 1991 como con la Convención Americana de Derechos Humanos. Como se planteó en el acápite anterior, la decisión unificadora tuvo en cuenta los marcos normativos nacional e internacional, frente a la cual esta Sala Especial de Decisión se adhiere.
Así, en lo concerniente a la Constitución Política señaló que, conforme al artículo 4, la Carta Suprema debe prevalecer frente a cualquier otra ley, por lo que, en virtud del control difuso, cualquier autoridad, incluyendo los jueces de la República, pueden inaplicar disposiciones normativas que vayan en contravía del Texto Constitucional a partir de la excepción de inconstitucionalidad.
Concomitante a ello, debe tenerse en cuenta que, para la aplicación del referido control difuso, es necesario realizar un análisis extensivo conforme a los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, siguiendo lo indicado en el artículo 93 Superior. Por ende, de acuerdo con el auto de unificación, el control automático de legalidad vulnera: a) El debido proceso (artículo 29 C.P.) b) El acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) c) Las funciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 238 C.P.) d) El derecho a la igualdad (artículos 13 C.P. y 24 C.A.D.H.) e) Las debidas garantías judiciales (artículo 8 C.A.D.H.) y; f) La protección judicial (artículo 25 C.A.D.H.).
Todo ello hizo necesario que el Consejo de Estado aplicara el control difuso de la normativa que regula la materia en cuestión, teniendo como sustento la clara contravía de la Constitución Política y la Convención Americana de Derechos Humanos, obteniendo como resultado la inaplicación por inconstitucionalidad de la regulación de dicho medio de control.
Por un lado, el declarado responsable fiscal comparece al proceso automático en calidad de interviniente – lo que le impide formular pretensiones – «en el que se discute acerca de un asunto que incumbe a sus derechos subjetivos, pues el fallo con responsabilidad fiscal es un acto administrativo de carácter particular[11], en el que se establece la obligación de pagar una suma líquida de dinero[12], y que por sí solo presta mérito ejecutivo[13]».
De otro lado, aunque la disposición señala que el juzgador puede adoptar «las demás decisiones que en derecho corresponda», ante la imposibilidad de fijarse el litigio, declarar hechos probados, solicitar pruebas y la sustentación de la causal de nulidad, esto conlleva a que, como lo expuso el auto de unificación y lo cual la Sala acoge en su integridad, la autoridad judicial no tiene margen para dar lugar a una reparación integral en caso de encontrar mérito para dejar sin efectos la decisión administrativa.
A su turno, la eventual sentencia dictada dentro del medio de control tiene carácter erga omnes –a todos–, lo que es propio de una decisión dirigida contra actos generales y no particulares como el que se analiza con este nuevo mecanismo «[impidiendo] el acceso a la administración de justicia frente a las cuestiones no abordadas en dicha providencia», sin que tampoco se garantice un eventual restablecimiento de los derechos del afectado ante la posible anulación de la decisión fiscal.
Por lo anterior, la Sala Cuarta de Decisión inaplicará los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por ser contrarios a los artículos 13, 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 4 Superior y, como consecuencia de ello, se abstendrá de avocar el conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021, proferido en el proceso ordinario PRF-2016-01258, por la Gerencia Departamental Colegiada de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República.
Finalmente, la providencia unificadora señaló que el fallo de responsabilidad fiscal es un acto administrativo de contenido particular y concreto, por lo que podrá ser demandado por los legitimados vía nulidad y restablecimiento del derecho y su término de caducidad empezará a contar «a partir del momento en el que quede en firme el auto que decida declarar la excepción de inconstitucionalidad», por lo que los ciudadanos Nagie del Carmen Watson Acevedo, Judy Aminta Ward O`neill, Orlando Javier Hooler Alvarado y la Previsora S.A. Compañía de Seguros, podrán ejercer, si a bien lo tienen, el mecanismo judicial en cita dentro de los cuatro meses contados a partir del momento en que la presente decisión quede en firme. 2.
Conclusión Por lo señalado, en aplicación de la providencia de unificación de 29 de junio de 2021, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por ser contrarios a los artículos 13, 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 4 Superior y, como consecuencia de ello, se abstendrá de avocar el conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021, proferido en el proceso ordinario PRF-2016-01258, por la Gerencia Departamental Colegiada de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República.
Por lo expuesto, la Sala Cuatro Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, para intervenir en el control automático de legalidad de la referencia y, por lo tanto, separarlo del conocimiento del presente trámite, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por ser contrarios a los artículos 13, 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 4 Superior y, como consecuencia de ello, se abstendrá de avocar el conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021, proferido en el proceso ordinario PRF-2016-01258 por la Gerencia Departamental Colegiada de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República, conforme a las razones presentadas en la parte motiva de esta actuación.
TERCERO: Informar a los ciudadanos Nagie del Carmen Watson Acevedo, Judy Aminta Ward O`neill, Orlando Javier Hooler Alvarado y la Previsora S.A. Compañía de Seguros, que, en virtud de lo resuelto en el auto de unificación AIJ 01-2021 de 29 de junio de 2021, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, al encontrarse legitimados podrán emplear, si a bien lo tienen, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sujeto al término de caducidad de cuatro meses contados a partir del momento en que la presente decisión quede en firme.
CUARTO: Devolver al ente de control, el expediente contentivo del responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021, proferido en el proceso ordinario PRF-2016-01258, expedido por la Gerencia Departamental Colegiada del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República.
QUINTO: Notificar personalmente la presente decisión, toda vez que es la primera providencia dictada en este trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión No. 4 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los Magistrados: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Ausente por comisión de servicios SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada Con aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Sí garantiza derechos constitucionales / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Carácter vinculante de las tesis en decisiones de unificación de la Corporación Salvé el voto respecto de la decisión de la Sala Plena de 29 de junio de 2021, consistente en inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, al considerar, en mi criterio, que el análisis de dichas disposiciones normativas, referentes al control automático de fallos con responsabilidad fiscal, permite concluir que este mecanismo sí garantiza los derechos constitucionales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como los principios de eficiencia, eficacia, buena fe, imparcialidad y transparencia. No se desconocen las garantías del debido proceso de los artículos 29 de la Constitución Política y 8.1 de la Convención Americana, porque la notificación personal de los sujetos del proceso fiscal tiene el propósito garantizar el derecho de contradicción y defensa.
Al ser un trámite preferencial respecto de los demás medios de control que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, garantiza el acceso a la administración de justicia de los presuntos responsables fiscales y terceros civilmente responsables de forma expedita. Al tratarse de un control integral de legalidad, los efectos erga omnes de la sentencia no impiden el acceso a la administración de justicia frente a las cuestiones no abordadas en dicha providencia. El decreto de medidas cautelares en el marco del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal carece de sentido porque el acto administrativo controlado materialmente no genera efectos.
La implementación del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal no desconoce el derecho a la igualdad previsto en los artículos 13 de la Constitución y 24 de la CADH.No se presenta una incompatibilidad con lo ordenado en la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte IDH y el artículo 23.2 de la CADH, porque no se limitan los derechos políticos de los presuntos responsables fiscales.
Es importante resaltar y subrayar, (…), el carácter vinculante de las sentencias y autos de unificación que provengan de la Sala Plena de esta Corporación, se le debe dar aplicación a la referida providencia de 29 de junio de 2021. (…). En cumplimiento del deber legal establecido en los artículos 270 y 271 del CPACA, teniendo en cuenta la fuerza vinculante de las tesis que se elaboren o desarrollen a través de la figura de la unificación por la Sala Plena de esta Corporación, pese a no compartir el criterio unificado sobre la inaplicación de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, acompaño la ponencia propuesta por la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, que ordena NO AVOCAR conocimiento del control automático de legalidad sobre el Fallo con responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTICULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTICULO 29 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 23.2 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 24 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23 / LEY 2080 DE 2021- ARTÍCULO 45 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06350-00(A) Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, ISLAS Demandado: FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DEL 26 DE MARZO DE 2021, PROFERIDO EN EL PROCESO PRF-2016-01258 ---------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------- 1.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala, a continuación expongo las razones de mi aclaración de voto, en relación con lo resuelto en el auto de 13 de octubre de 2021, por el cual la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado decidió no avocar el conocimiento del medio de control automático de legalidad de la referencia. 2.
Así las cosas, la presente aclaración de voto se dividirá en los siguientes apartados: (i) el auto de 13 de octubre de 2021, por el cual se ordena no avocar conocimiento del medio de control automático de legalidad de la referencia; (ii) el Auto de unificación de 29 de junio de 2021; y (iii) los términos en que realizo la aclaración de voto en el caso concreto.
I. EL AUTO DE 13 DE OCTUBRE DE 2021 DE LA SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NO. 4 DEL CONSEJO DE ESTADO. 3. La Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, mediante auto de 13 de octubre de 2021, ordenó: “SEGUNDO: Inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por ser contrarios a los artículos 13, 29, 229, 237 y 238 de la Constitución Política, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 4 Superior y, como consecuencia de ello, se abstendrá de avocar el conocimiento del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021, proferido en el proceso ordinario PRF-2016-01258 por la Gerencia Departamental Colegiada de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República, conforme a las razones presentadas en la parte motiva de esta actuación..” 4.
En sustento de su decisión resaltó, que conforme a los argumentos expuestos en el auto de unificación de 29 de junio de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el medio de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal debía ser inaplicado por inconstitucional, como pasa a explicarse. II. EL AUTO DE UNIFICACIÓN DE 29 DE JUNIO DE 2021[14] 5.
La Sala plena del Consejo de Estado, mediante el auto de unificación referenciado, confirmó las decisiones de los autos del 28 de abril y del 13 de mayo de 2021, proferidos, en sala unitaria, por el consejero de Estado Dr. Martín Bermúdez Muñoz, de la Sala Especial de Decisión Nro. 7, consistentes en inaplicar el medio de control automático de legalidad de los actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, regulado en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, al considerar que es incompatible con los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución Política; 2.°, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y con la sentencia de la Corte IDH del caso Petro Urrego vs Colombia del 8 de julio de 2020. 6.
Para el efecto, se consideró que la aplicación del proceso de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal no garantiza el acceso a la justicia y vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso de quienes son declarados fiscalmente responsables, en los siguientes términos: i) Se explicó que la excepción de inconstitucionalidad se aplica respecto de los artículos. 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021.
Sobre el particular, se indicó que el uso de esta figura se hizo en virtud del control difuso de constitucionalidad del juez debido a la contradicción existente entre esa norma de rango legal y el texto constitucional. ii) Que el control automático de fallos con responsabilidad fiscal es incompatible con los artículos 29 de la Constitución y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, específicamente en lo relacionado con el derecho a la defensa del implicado y a presentar pruebas y contradecirlas, porque «el responsable fiscal no tiene la posibilidad real de solicitar y allegar pruebas, y tampoco puede controvertir la decisión que adopte el magistrado ponente sobre la necesidad de tener un periodo probatorio o de pronunciarse en alegatos de conclusión acerca de las pruebas que efectivamente se practiquen». iii) Que el medio de control inaplicado desconoce los artículos 229[15] y 90[16] de la Constitución Política, relacionados con los derechos de acceso a la justicia y a ser reparado por el Estado cuando este cause daños antijurídicos, porque al responsable fiscal se le da un tratamiento de mero interviniente en un proceso en el que se discute acerca de un asunto que incumbe a sus derechos subjetivos.
Así mismo, porque los efectos erga omnes de la sentencia impide el acceso a la administración de justicia frente a las cuestiones no abordadas en dicha providencia. iv) Sumado a lo anterior, señala que se da la vulneración del artículo 25.1 de la Convención relativo a la protección judicial de las personas para atacar por medios judiciales los actos que violen sus derechos fundamentales, al no permitírsele al implicado formular pretensiones de restablecimiento del derecho y/o la reparación del daño. Más aún porque la norma no habilita al juez para ordenar reparación integral del daño derivado del acto judicialmente anulado que declaró la responsabilidad fiscal, puesto que tampoco se brinda la oportunidad procesal para solicitar las pruebas relacionadas con el monto de los perjuicios, si ello fuere necesario. v) Se indica que el control automático es incompatible con el artículo 238[17] de la Constitución, porque no prevé el decreto de medidas cautelares. vi) Que se desconoce el derecho a la igualdad previsto en los artículos 13 de la Constitución y 24 de la CADH, en la medida en que el sujeto declarado como responsable fiscal, mediante un acto administrativo de carácter particular, ve restringidas sus garantías en comparación con las que tienen las personas en otros ámbitos de la responsabilidad administrativa, quienes pueden acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento. vii) Por último, se alega que con la creación del medio de control automático de legalidad, no se da cumplimiento a lo ordenado en en la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -caso Petro- y el artículo 23.2 de la Convención, porque el proceso ante la jurisdicción contenciosa no sanea la falta de competencia de la autoridad administrativa para imponer sanciones que impliquen restricciones al ejercicio de los derechos políticos.
III. LAS RAZONES DE MI SALVAMENTO A LA TESIS UNIFICADA DE LA SALA PLENA 7. Salvé el voto respecto de la decisión de la Sala Plena de 29 de junio de 2021, consistente en inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, al considerar, en mi criterio, que el análisis de dichas disposiciones normativas, referentes al control automático de fallos con responsabilidad fiscal, permite concluir que este mecanismo sí garantiza los derechos constitucionales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como los principios de eficiencia, eficacia, buena fe, imparcialidad y transparencia. i) No se desconocen las garantías del debido proceso de los artículos 29 de la Constitución Política y 8.1 de la Convención Americana, porque la notificación personal de los sujetos del proceso fiscal tiene el propósito garantizar el derecho de contradicción y defensa. ii) Al ser un trámite preferencial respecto de los demás medios de control que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, garantiza el acceso a la administración de justicia de los presuntos responsables fiscales y terceros civilmente responsables de forma expedita. iii) Al tratarse de un control integral de legalidad, los efectos erga omnes de la sentencia no impiden el acceso a la administración de justicia frente a las cuestiones no abordadas en dicha providencia. iv) El decreto de medidas cautelares en el marco del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal carece de sentido porque el acto administrativo controlado materialmente no genera efectos. v) La implementación del control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal no desconoce el derecho a la igualdad previsto en los artículos 13 de la Constitución y 24 de la CADH. vi) No se presenta una incompatibilidad con lo ordenado en la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte IDH y el artículo 23.2 de la CADH, porque no se limitan los derechos políticos de los presuntos responsables fiscales.
IV. NATURALEZA Y CARÁCTER VINCULANTE DE LAS TESIS UNIFICADAS DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO 8. Es importante resaltar y subrayar, como se expondrá a continuación, el carácter vinculante de las sentencias y autos de unificación que provengan de la Sala Plena de esta Corporación, se le debe dar aplicación a la referida providencia de 29 de junio de 2021. 9.
Al respecto, se tiene que la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-634 de 2011,[18] al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 10° de la Ley 1437 de 2011, en cuanto ordenó a las autoridades aplicar de manera uniforme las normas a situaciones con idénticos supuestos fácticos y jurídicos, de la mano de las sentencias de unificación jurisprudencial, entendió que dicho precepto no hizo otra cosa que reconocer a la jurisprudencia de las altas cortes el carácter de fuente formal de derecho con efecto vinculante,[19] pues el acatamiento del precedente judicial constituye no solo el presupuesto fundamental del Estado Social y Constitucional de Derecho, sino también el desarrollo de sus fines esenciales, dentro de los que se encuentran la garantía de la efectividad de principios y derechos, tales como el de la igualdad, la buena fe, la seguridad jurídica y la garantía de la imparcialidad; y por lo tanto, resaltar la función especial y específica que cumplen la jurisprudencia de las altas cortes de ordenar y clarificar el precedente aplicable, tal como también se señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.[20] V. LA RAZÓN DE MI ACLARACIÓN DE VOTO EN EL ASUNTO DE LA REFERENCIA 10.
En cumplimiento del deber legal establecido en los artículos 270 y 271 del CPACA, teniendo en cuenta la fuerza vinculante de las tesis que se elaboren o desarrollen a través de la figura de la unificación por la Sala Plena de esta Corporación, pese a no compartir el criterio unificado sobre la inaplicación de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, acompaño la ponencia propuesta por la Sala Especial de Decisión No. 4 del Consejo de Estado, que ordena NO AVOCAR conocimiento del control automático de legalidad sobre el Fallo con responsabilidad fiscal del 26 de marzo de 2021, proferido en el proceso ordinario PRF-2016-01258 por la Gerencia Departamental Colegiada de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Islas de la Contraloría General de la República.
Proferidos en el proceso ordinario No. PRF 2016-0746. 11. En estos términos dejo consignado mi aclaración de voto. 12. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Control automático de legalidad nro. 11001-03-15-000-2021-01175-01 del fallo con responsabilidad fiscal 8 del 18 de diciembre de 2020 de la Contraloría General de la República – Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial t Cobro Coactivo, M. P. William Hernández Gómez. [2] Mediante el oficio No. 2021EE0155446. [3] Índice 5 Samai.
Con paso el despacho del 12 de otubre de 2016. [4] «3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. // Sólo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente». Énfasis de la Sala. Texto correspondiente al artículo 21 de Ley 2080 de 2021. [5] Sentencia C-881 de 2011. [6] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión virtual No. 1 de 22 de febrero de 2021, atribuyó a las Salas Especiales de Decisión previstas en el inciso 4° del artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, y reguladas por los artículos 28 y 29 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, -por medio del cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, la competencia para decidir los procesos referidos al control automático de legalidad. [7] Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la sentencia que defina el control automático de los fallos con responsabilidad fiscal es apelable, en los términos establecidos en el artículo 45 de la Ley 2080 de 2021. [8] Normativas modificadas por los artículos 20 y 62 de la Ley 2080, respectivamente. [9] Ver pie de página No. 1. [10] Gaceta del Congreso No. 665 del 16 de junio de 2021, pp. 50-51.
Frente a ello, la providencia de unificación refirió: «Por tratarse de una ley estatutaria (art. 152, superior), a la fecha de esta providencia se encuentra bajo examen de la Corte Constitucional en uso de la competencia del control jurisdiccional, automático, previo, integral y definitivo». [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de octubre de 2019, rad. 85001-23-33-000-2017- 00129-01. [12] Ley 610 de 2000, art. 53: «Fallo con responsabilidad fiscal.
El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa […] del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable». [13] Ley 610 de 2000, art. 58: «Mérito ejecutivo.
Una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las Contralorías». [14] C.P. Dr. William Hernández Gómez. Expediente 11001031500020210117501 [15] Acceso a la administración de justicia [16] El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas […]» [17] «la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial» [18] Corte Constitucional.
Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011. Magistrado ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. [19] En esta sentencia de señaló: «[…] 11. El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante». [20] Corte Constitucional, sentencia C-588 del 25 de julio de 2012, M.P., Mauricio González Cuervo. En esta providencia con relación a las sentencias de unificación del Consejo de Estado se consideró que: «por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza.
En efecto, es este órgano el definido por la Constitución como máximo tribunal de lo contencioso- administrativo y órgano de cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere. Restantes decisiones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, diferente de las de unificación, no cuentan con el poder vinculante de las anteriores, y para el Legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas de interpretación “claras, uniformes e identificables”, en virtud del mandato constitucional aludido. [ ] téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable.
En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado».