SUSUTITUCION PENSION DE JUBILACIÓN A CÓNYUGE SOBREVIVIENTE / AJUSTE DEL TOPE PENSIONAL EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONGRESISTAS Y MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES – Aplicación del precedente jurisprudencial que lo fija en 25 smmlv / INICIO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS PARA REALIZAR EL AJUSTE PENSIONAL – Solo en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley De acuerdo con la Corte Constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4 de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social.
(…) Dicho de otra manera, determinó que en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones conforme a la cual las pensiones se sujetan a un límite, que no es otro diferente al de los 25 SMLMV. (…) Bajo ese contexto, debe recordarse que esta Subsección ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de la resolución 0443 del 12 de julio de 2013 respecto de la cual refirió que en su parte considerativa, FONPRECON señaló que de conformidad con lo consagrado en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, era la encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas, los empleados del congreso y de su fondo, e igualmente sostuvo que, a través de la Sentencia C-258 del 2013, que tiene carácter de cosa juzgada constitucional, se impartieron unas órdenes a dicha entidad previsional que debían ser efectuadas según el artículo 192 de la Ley 1437 del 2011, norma que obliga al cumplimiento de las sentencias a las entidades públicas.
(…) Por lo anterior, FONPRECON se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013, y a las órdenes contenidas en ésta, específicamente, en lo atinente al reajuste de las mesadas pensionales al límite impuesto en el Acto Legislativo 01 del 2005, sin exceder los alcances de la mencionada providencia judicial.
(…) Al mismo tiempo, la Subsección refiere que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta.
(…) No obstante, y conforme a lo estudiado, ésta no es la situación jurídica de la demandante, comoquiera que en su caso no se ha efectuado una reducción significativa de las mesadas pensionales que superase el límite de 25 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como fue expuesto, FONPRECON dio exclusivo cumplimiento a la orden impartida para el reajuste de todas las mesadas pensionales al tope constitucional, dentro de las cuales se encontraba la de la accionante; por lo que, no es posible predicar una vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, dado que Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013, exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica de la señora González Galindo.
FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993 ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 ARTÍCULO 36 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 19 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 CONDENA EN COSTAS Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en ninguna de las dos instancias. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (C. G. P.) - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-42-000-2016-06151-01(3357-19) Actor: STELLA GONZÁLEZ GALINDO Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – FONPRECON - Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LEY 1437 DE 2011 Asunto: Topes pensionales sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones La señora Stella González Galindo, mediante apoderado judicial acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo[1]: Oficio 20162000101131 de 5 de octubre de 2016, emitido por la entidad de previsión social, por medio del cual le informó a la accionante que la disminución en el monto de la mesada pensional a partir del 1 de julio de 2013 no obedece a una reliquidación, retención, reducción o revocatoria directa ordenada por FONPRECON, sino por la orden impartida en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 de la Corte Constitucional.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada: (i) se condene a la Nación – Fondo de Previsión Social del Congreso, a reconocer y pagar la diferencia que generó la aplicación ilegal de la sentencia de Constitucionalidad C-258 de 2013, la cual se llevó a cabo mediante la Resolución 0443 de 12 de julio de 2013, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de dicha diferencia;
(ii) ordenar a la entidad acusada a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto de impago de la diferencia dejada de percibir por concepto de la prestación periódica reclamada de acuerdo con el IPC; (iii) ordenar que la parte accionada cancele los intereses moratorios desde el 1 de julio de 2013 hasta la fecha del pago efectivo; de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2001 y el numeral 4 del canon 195 ibídem; y (iv) se cancelen los intereses moratorios, desde la ejecutoria de la sentencia hasta el máximo de los diez meses siguientes a tal fecha; de conformidad con el artículo 192 del CPACA.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Sostuvo que, como consecuencia de la sentencia C-258 de 2013, FONPRECON mediante Resolución 0443 de 12 de julio de 2013, limitó el monto de las pensiones reconocidas en 25 SMMLV. En vista de lo anterior, la accionante elevó acción de tutela para que le fueran amparados los derechos a la vida digna, salud, debido proceso, entre otros, la cual fue negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado.
Refirió que, mediante petición de 13 de septiembre de 2016, solicitó a la entidad enjuiciada que certificara la diferencia dejada de percibir con ocasión de la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, y a su vez procediera al pago de las sumas dejadas de pagar como consecuencia de la disminución de su mesada. Pedimento que, fue resuelto de forma negativa mediante oficio 20162000101131 de 5 de octubre de 2016. 2.
Normas violadas y concepto de violación El preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 21, 29, 42, 46, 48, 58, 83 y 209 de la Carta Política. Al desarrollar el concepto de violación indicó que, la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 a través de la Resolución 0443 de 12 de junio de 2013, vulnera el derecho al debido proceso administrativo de los pensionados, pues, no tuvo en cuenta las decisiones emitidas por el Consejo de Estado (Sentencias de tutela de 16 de julio de 2014, 23 de octubre de 2014 y 2 de julio de 2015); en las que, se indicó que para la reducción de las mesadas pensionales se requiere de un procedimiento de carácter particular en el cual se vinculen los afectados.
Refirió que, en el sub examine, la entidad demandada debió iniciar un procedimiento administrativo en aras de garantizar el debido proceso de sus pensionados, pues al emitirse un acto administrativo de contenido general, como lo fue la Resolución 0443 de 12 de julio de 2013, no se anularon los actos que reconocieron y reliquidaron la pensión al causante.
Al respecto, adujo que, en el presente caso, debió aplicarse la figura de la revocatoria directa, ya que, a través de ese mecanismo podían dejarse sin efectos tales actuaciones de la administración. 2. Contestación de la demanda FONPRECON[2] se opuso a la prosperidad de las pretensiones e indicó que, la actora no podía perseguir la nulidad de un acto que dio cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013, y que, la administración no puede desconocer dado que, tal decisión dio orden expresa de limitar las pensiones con montos superiores a 25 SMMLV.
Iteró que, las sentencias citadas por la demandante no exponen la posición actual del Consejo de Estado, ni la interpretación que sobre la materia objeto de estudio ha dado la Corte Constitucional. Ello por cuanto, la sentencia emitida por el Alto Tribunal de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa el 19 de septiembre de 2016, que indicó, que “la Resolución 0443 de 12 de julio de 2013 reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial”; y en tal sentido, no era necesario el agotamiento de la actuación administrativa.
Refirió que, la parte accionante hace una interpretación errada de la sentencia C-258 de 2013, al señalar que, debió realizarse el trámite de la revocatoria directa, habida cuenta que al tratarse de una pensión mayor a 25 SMMLV, su reajuste debía realizarse de forma automática. Argumentó que, en el sub lite no se configuraba ningún vicio de nulidad, comoquiera que, de acuerdo a las órdenes que dio la Corte Constitucional, la pensión otorgada conforme al régimen aplicable podía reajustarse sin realizar actuación administrativa individual, toda vez que esa prestación se encontraba en el grupo de las pensiones reconocidas a beneficiarios del régimen especial contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que: Si bien, la demandante alega como causales de nulidad del acto enjuiciado (i) la falsa motivación; (ii) expedición irregular; (iii) desviación de poder; y (iv) vulneración del derecho de audiencia y de defensa; lo cierto es que, de la lectura detenida de la demanda, se evidencia que, al hacer referencia a tales vicios, “insiste en que la administración no adelantó un procedimiento administrativo para la disminución de su mesada pensional”.
Precisó que, se encuentra acreditado que al señor Guillermo Ángulo Gómez (q.e.p.d.) le fue reconocida pensión de jubilación a través de la Resolución 0582 de 5 de diciembre de 1990, y que, con ocasión de su fallecimiento fue sustituida a la señora Stella González Galindo (en su condición de cónyuge sobreviviente), por Resolución 0989 de 28 de septiembre de 2009 en cuantía para el año 2009 de $18.653.500, valor superior a los 25 SMMLV para esa época[3].
Sostuvo que, conforme con la “liquidación informativa realizada por la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Entidad y comportamiento de mesada pensional”, expedida por el Fondo de Previsión Social del Congreso, se demostró que de acuerdo con lo señalado en la sentencia C-258 de 2013 (a partir de la mesada de julio de 2013), la sustitución pensional de la demandante se ajustó hasta los 25 SMMLV.
Por consiguiente, y al precisar que la pensión reconocida al causante tuvo lugar una vez cumplió los requisitos legales previstos en la norma especial aplicable a los congresistas; el Tribunal consideró que, se trata de una prestación adquirida de buena fe, y en tal sentido, el reajuste automático realizado por la entidad demandada se encuentra conforme a derecho.
Lo anterior teniendo en cuenta que, fue la misma sentencia C-258 de 2013 que en uno de sus apartes indicó que “las pensiones reconocidas conforme a la ley, pero que excedieran el tope previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005 - 25 SMMLV - debían reajustarse a ese límite sin necesidad de agotar un procedimiento administrativo”. Lo anterior, tuvo respaldo en la sentencia de 8 de junio de 2017 proferida por el Consejo de Estado, al indicar que "la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 del 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad”.
Concluyó que, la entidad acusada no vulneró el debido proceso de la señora González Galindo, dado que, la imposición de un límite pensional tiene su origen en la Constitución Política y, por ende, la reducción de la mesada obedece al cumplimiento de esta disposición. 4. El recurso de apelación Inconforme con la decisión del Tribunal, la parte actora solicita que se revoque la sentencia, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda[4].
Alegó que, el acto acusado adolece de “falsa motivación, fue expedido en forma irregular, con deviación de poder, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, y con infracción de las normas en que debía fundarse”. Ello por cuanto, la parte accionada debió haber iniciado un procedimiento administrativo, bajo el entendido de que, la naturaleza de la Sentencia C - 258 de 2013, era la de ser expedida en ejercicio del estudio de constitucionalidad de una norma; y que, debía entenderse como parte integral de la misma.
Por lo que, el fondo se encontraba obligado a dar aplicación a la norma que se adicionaba con la sentencia, para no vulnerar derechos fundamentales de los afectados con la decisión judicial. Precisó que, la debida aplicación de la Sentencia C - 258 de 2013, era la del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 1437 de 2011; y no, la expedición de un acto administrativo de carácter general (Resolución No. 0443 del 12 de julio de 2013); porque, lo correcto era haber llevado a cabo el trámite de revocatoria directa.
Por consiguiente, y ante la oposición a prestar el consentimiento del particular para lograr la revocatoria parcial del acto administrativo contentivo de la diferencia en la mesada pensional, “tal acto debía haber sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo ejercicio de la etapa de conciliación prejudicial en materia contencioso-administrativa”; para que la administración tuviera la garantía de haber obrado en derecho. 5.
Alegatos de conclusión La parte demandante, reiteró los argumentos expuestos en la demanda, y en el recurso de alzada[5]. La parte demandada, insistió en lo esbozado en la contestación de la demandada[6]. 5. Concepto del Ministerio Público, guardó silencio[7] II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2 Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala determinará si es procedente revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se analizará si es dable ajustar la pensión reconocida a la señora Stella González Galindo en cuantía equivalente a 25 SMLMV en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013, sin agotar la actuación administrativa previa a dicha determinación, y sin haber acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad para anular el acto con el que le fue reconocido su derecho pensional.
Con el fin de resolver los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: (2.1) Análisis de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional; y (2.2) Caso concreto. 2.2.1. Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional El Tribunal Constitucional en sentencia C-258 de 2013 declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, y “se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establece el régimen especial para los miembros del Congreso de la República, también aplicable a los Magistrados de Altas Cortes y a otros cargos a los que se extiende el régimen, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones de dicha disposición, relativas “al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable”, en el entendido que: “(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo;
(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso;
(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”. De acuerdo con la Corte Constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4 de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar: “(…) Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.
Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado social de derecho, puesto que, si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio (…)”.
Siendo ello así, fijó que, si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que surjan de su aplicación no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto del respectivo derecho. Sumado a que, señaló que los topes pensionales existen desde antes de la expedición el Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48, busca establecer los límites para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública, con la finalidad de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Dicho de otra manera, determinó que en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones conforme a la cual las pensiones se sujetan a un límite, que no es otro diferente al de los 25 SMLMV. Igualmente explicó que, por medio de las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997 señaló que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 de 1993 y en las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Conforme con esta decisión, se explicó que la imposición de topes pensionales se exige porque se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos, es decir, que el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con estos recursos.
Ante lo cual el legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema de seguridad social. Por consiguiente y en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenó (i) a los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, revisar “Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley”.
Realizada la revisión correspondiente “podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda a más tardar el 31 de diciembre de 2013”; y (ii) a quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que, “en el marco de su competencia” tomen “las medidas encaminadas para hacer efectivo este fallo, aplicando en lo pertinente los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia” en relación con los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero. Con todo, la citada corporación en la sentencia SU-210 de 2017[8] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, “aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971.
Así mismo, advirtió que no es dable alegar que la decisión de la sentencia C-258 de 2013 no cobija las pensiones reconocidas con anterioridad a la expedición de esta sentencia de constitucionalidad, debido a que los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, desde las Leyes 4 de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993. Hay que mencionar, además que en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esa corporación señaló que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993; y, aclaró que “dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003”, que fijó el límite de las pensiones en 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
De ahí que, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Razonamiento que acoge esta Subsección por cuanto está en armonía con lo normado por el Acto Legislativo 01 de 2005; toda vez que la sentencia C-258 de 2013 dispuso que a partir del 1 de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar el tope de los 25 SMMLV. Lo probado en el proceso De las documentales que reposan en el plenario, se tienen las siguientes: Certificado de defunción del señor Guillermo Ángulo Gómez (q.e.p.d.)[9].
Resolución 0582 de 5 de diciembre de 1990[10], por medio del cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció pensión de jubilación al señor Guillermo Ángulo Gómez (q.e.p.d.), en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicios. Resoluciones 0031 de 13 de febrero de 1991, 0225 de 4 de mayo de 1993, 0536 de 26 de julio de 1993 y 000009 de 25 de enero de 1996[11], a través de las cuales la entidad accionada reliquidó la pensión de jubilación reconocida al causante, por nuevos tiempos cotizados.
Resolución 000216 de 26 de febrero de 1996[12], por medio de la cual FONPRECON reliquidó la pensión de jubilación incluyendo como factor salarial “tiquetes aéreos”. Resolución 00930 de 16 de agosto de 1996[13], en que la parte demandada reliquidó la pensión del señor Guillermo Ángulo Gómez (q.e.p.d.), con ocasión de la inclusión como factor salarial de la prima de servicios.
Resolución 1146 de 09 de septiembre de 2003[14], por medio de la cual FONPRECON, reliquidó la pensión de jubilación del causante y excluyó como emolumento los “tiquetes aéreos”. Resolución 0989 de 28 de septiembre de 2009[15], en que la entidad demandada con ocasión del fallecimiento del señor Guillermo Ángulo Gómez (q.e.p.d.), sustituyó la prestación a la señora Stella González Galindo, (en su condición de cónyuge supérstite); en cuantía de $18.653.500 efectiva a partir del 13 de agosto de 2009.
Oficio 20132100065711 de 15 de julio de 2013[16], por medio del cual FONPRECON, le informa a la señora Stella González Galindo que la mesada pensional le será ajustada de manera automática al tope de los 25 SMLMV, en aplicación de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 de la Corte Constitucional, a partir del 1 de julio de 2013. Petición del 13 de septiembre de 2016[17], suscrita por la demandante en la que solicita a la entidad acusada la devolución de los dineros dejados de percibir por el reajuste realizado en virtud de la sentencia C-258 de 2013.
Oficio No. 20162000101131 de 5 de octubre de 2016[18], por medio del cual FONPRECON negó la petición presentada por la actora, al considerar que no existe vulneración del debido proceso, toda vez que se limitó a dar cumplimiento a la Resolución 443 de 2013, de conformidad “a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, que limitó las pensiones reconocidas a los excongresistas en 25 SMMLV”. 2.2.2.
Caso concreto De conformidad al marco normativo y jurisprudencial estudiado y a lo esbozado en el recurso vertical, lo que sigue, es que la Subsección proceda a analizar la situación fáctica a fin de determinar si para el reajuste de la mesada pensional, bajo el amparo de lo normado en la sentencia C-258 de 2013, era necesario que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON), adelantara una actuación administrativa previa o que acudiera a demandar en lesividad el acto de reconocimiento pensional en cuantía superior a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Siendo ello así, a partir de las pruebas avizoradas en el plenario se evidencia que el fondo reconoció pensión de jubilación al señor Guillermo Angulo Gómez (q,e,p,d,), en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios por Resolución 0582 de 5 de diciembre de 1990, en aplicación de lo establecido en las Leyes 6 de 1945, 33 de 1985 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 2837 de 1986; y que, con ocasión de su fallecimiento fue sustituida a la señora Stella González Galindo, (en calidad de cónyuge sobreviviente), por Resolución 0989 de 28 de septiembre de 2009.
Cuantía que para el año 2009 ascendía a la suma de $18.653.500, (valor superior a los 25 SMLMV). A través de la resolución 0443 del 12 de julio de 2013, el director general de la entidad demandada adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 y ajustó entre otras, la pensión de la actora, limitándola a 25 SMLMV, por lo que inconforme con dicha decisión junto con otros pensionados de FONPRECON, presentó acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en primera instancia la negó por improcedente a través de sentencia del 6 de diciembre de 2013.
La anterior decisión fue impugnada por los accionantes, cuyo conocimiento correspondió a esta subsección que mediante sentencia del 23 de octubre de 2014[19] confirmó parcialmente el fallo apelado en cuanto declaró improcedente la acción de tutela referida y la revocó parcialmente en relación con las solicitudes de los accionantes frente a FONPRECON, por lo que, otorgó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso administrativo y ordenó a dicha entidad que garantizara ese derecho en desarrollo de las actuaciones que debiera adelantar en virtud de las decisiones adoptadas en la sentencia C-258 de 2013.
En atención de ello, FONPRECON profirió acto administrativo en el que determinó que la pensión reconocida a la accionante es objeto de aplicación de la sentencia C-258 de 2013, por lo que su mesada debía ajustarse al tope de 25 SMLMV a partir del 1 de julio de 2013 y negó el restablecimiento del monto de su mesada pensional devengado con anterioridad a dicha fecha, así como el pago de las diferencias por no haber sido ordenado en dicha decisión de tutela.
Bajo ese contexto, debe recordarse que esta Subsección ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de la resolución 0443 del 12 de julio de 2013[20] respecto de la cual refirió que en su parte considerativa, FONPRECON señaló que de conformidad con lo consagrado en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, era la encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas, los empleados del congreso y de su fondo, e igualmente sostuvo que, a través de la Sentencia C-258 del 2013, que tiene carácter de cosa juzgada constitucional, se impartieron unas órdenes a dicha entidad previsional que debían ser efectuadas según el artículo 192 de la Ley 1437 del 2011, norma que obliga al cumplimiento de las sentencias a las entidades públicas.
Por lo anterior, FONPRECON se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013, y a las órdenes contenidas en ésta, específicamente, en lo atinente al reajuste de las mesadas pensionales al límite impuesto en el Acto Legislativo 01 del 2005, sin exceder los alcances de la mencionada providencia judicial.
Motivo por el cual, concluyó que dicho acto administrativo no constituye un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica de sus destinatarios, que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular y que, por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debía ser acatada por todas las autoridades públicas.
Acorde con esto, considera la Sala que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON), no excedió el alcance establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013. Por el contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en la parte resolutiva y motiva de dicho fallo de constitucionalidad, al efectuar el reajuste automático del monto de la mesada pensional de la señora Stella González Galindo en 25 SMLMV, por cuanto superaba dicho tope constitucional.
Sumado a que, su situación quedó materializada a través del acto demandado. Hay que mencionar, que la entidad demandada atendió las órdenes impartidas por esta subsección en sede de tutela, encaminadas a garantizar el debido proceso de la demandante con ocasión del ajuste de su mesada pensional al tope de los 25 SMLMV a partir de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013.
De manera que, el argumento planteado por la accionante concerniente a que en el acto acusado la entidad demandada aplicó en forma equivocada la sentencia C-258 de 2013 y desconoció lo señalado por esta corporación en el fallo de tutela que amparó su derecho al debido proceso administrativo, por cuanto como quedó evidenciado en su caso particular FONPRECON adelantó la respectiva actuación administrativa atendiendo la orden impartida por el juez de tutela en la que ejerció su derecho de defensa y contradicción, a pesar de que inicialmente no estaba obligado a ello conforme lo señaló la sentencia C-258 del 2013.
Lo anterior, en la medida que el reajuste automático de las mesadas pensionales ordenado en dicha decisión de constitucionalidad estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que, se eternizara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Así que, dicho aspecto resulta contrario a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, lo que afectaría significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad y pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4 de la Carta Política.
Al mismo tiempo, la Subsección refiere que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta.
No obstante, y conforme a lo estudiado, ésta no es la situación jurídica de la demandante, comoquiera que en su caso no se ha efectuado una reducción significativa de las mesadas pensionales que superase el límite de 25 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como fue expuesto, FONPRECON dio exclusivo cumplimiento a la orden impartida para el reajuste de todas las mesadas pensionales al tope constitucional, dentro de las cuales se encontraba la de la accionante; por lo que, no es posible predicar una vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, dado que Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013, exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica de la señora González Galindo.
Siendo ello así, la Colegiatura refiere que era procedente reducir la mesada pensional de la demandante al tope de 25 SMLMV de manera automática, pues su caso no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto con el que le fue reconocida la prestación, sino sencillamente, disminuir el monto sin el procedimiento administrativo que se ruega en la demanda.
Aunado a que, el fondo actuó conforme lo señaló el Tribunal en la sentencia apelada. Consecuente con lo anterior, la Sala confirma el fallo del a quo que negó las súplicas de la demanda, dado que, la accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto enjuiciado, comoquiera que conforme se señaló en la sentencia de primera instancia, la entidad demandada no estaba obligada a adelantar un procedimiento para la reducción del monto de la mesada pensional, pues actuó conforme le ordenó el Tribunal Constitucional en la sentencia C-258 del 2013.
Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en ninguna de las dos instancias.
II. DECISIÓN Bajo estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 31 de enero de 2019, que negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora Stella González Galindo contra Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON -, por las razones expuestas en la parte motiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Folio 16 a 50 [2] Folio 63 a 106 [3] SMLMV para el año 2009 equivalente a $496.900 pesos [4] Folio 185 a 220 [5] Folio 264 [6] Folio 238 a 263 [7] Folio 265 [8] Mediante la cual revocó las sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de esta sección del Consejo de Estado debido a que entre otros aspectos, no podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258- 13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada constitucional. [9] Folio 292 a antecedentes administrativos. [10] Folio 40 a 44 [11] Folios 74 a 76; 82 a 85; y 106 a 109 antecedentes administrativos. [12] Folio 117 a 121 [13] Folio 128 a 131 antecedentes administrativos. [14] Folio 186 a 190 [15] Folio 306 a 309 antecedentes administrativos. [16] Folio 7 [17] Folio 12 a 13 [18] Folio 3 a 9 [19] Sentencia visible a folios 58 a 102, cuya ponencia correspondió a la Doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez. [20] Sentencia de 25 de mayo de 2017.Radicado: 250002342000201400189- 01(1183-2016) M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez.