ACCIÓN DE NULIDAD - Inhibitorio COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia del asunto de la referencia, con arreglo a lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, vigente para el momento de la interposición de la demanda (20 de noviembre de 2009).
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 PROBLEMA JURÍDICO: Conforme a las argumentaciones del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar el fallo apelado.
Para el efecto, como primera medida, se estudiará si resultaba procedente cuestionar el acto administrativo acusado a través de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A. o si, por el contrario, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 ibídem, evento en el cual, se procederá a analizar el término de la caducidad de la acción, y solo de haber sido presentada a en tiempo, se estudiarán los cargos de nulidad planteados en la demanda.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OBJETO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Restitución de derechos subjetivos del actor / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR [L]a Sala advierte ab initio que, conforme a la naturaleza de lo pretendido y las propias manifestaciones del accionante para sustentarlo, lo que se busca es el restablecimiento de los derechos alegados por el accionante sobre el bien denominado “Lote Urbano”, por lo que, sin lugar a dudas, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Más allá de entrar en cualquier discusión respecto de la naturaleza del bien inmueble objeto de la discrepancia -bien baldío o propiedad privada-, para la Sala no es aceptable la tesis planteada por el recurrente consistente en que, supuestamente, con la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado lo que pretende es que se preserve el ordenamiento jurídico sobre la base del principio de la jerarquía normativa, pues más allá de ese dicho, la declaratoria de nulidad acá pretendida sobre el acto en cuestión, realmente tiene por objetivo y virtualidad la restitución de los derechos subjetivos del actor sobre el inmueble.
ACCIÓN DE NULIDAD / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACCIÓN DE NULIDAD - Diferencia con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [P]ara la Sala resulta importante recordar que la finalidad de la acción de nulidad es mantener la legalidad abstracta y el orden jurídico, pues fue concebida como un mecanismo judicial de control de legalidad que pretende, exclusivamente, restablecer el orden jurídico vulnerado por un acto administrativo de carácter general -excepcionalmente particular- que lo contraría; mientras que el propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en restablecer los derechos y/o reparar los daños causados a una persona en razón de la ilegalidad del acto administrativo demandado -sea de carácter general o particular-, tal como salta a la vista en este caso.
APLICACIÓN DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - Contra actos administrativos de contenido particular y concreto / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Ahora, si bien esta Corporación, en vigencia del Decreto 01 de 1984, aceptó la posibilidad de que mediante la acción de simple nulidad se cuestionara la validez de actos administrativos de contenido particular y concreto -como el que nos ocupa-, también explicó que ello solo es procedente en tanto y en cuanto: (i) comporte un interés especial para una determinada comunidad territorial, (ii) afecte gravemente el orden jurídico y social, así como el desarrollo y bienestar económico, (iii) se encuentre de por medio un interés colectivo y, finalmente, (iv) que la sentencia estimatoria no llevara implícito un restablecimiento automático del derecho, presupuestos que, como está demostrado bajo las pretensiones de la presente demanda y los hechos que las sustentan, no se encuadran de manera alguna en el asunto bajo estudio, pues, tal como se dejó visto, la pretensión de nulidad de la resolución demandada tiene como finalidad y efecto el restablecimiento de un derecho subjetivo del aquí actor.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de Sala Plena de 04 de marzo de 2003, Exp. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - Pero las pretensiones no están encaminadas a efectuar un control abstracto de legalidad de un acto administrativo para salvaguardar el orden jurídico / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [P]ara la Sala es claro que, a pesar de que en la demanda se mencionó que la acción que se ejerció fue la de simple nulidad, las pretensiones no tienen como finalidad ni consecuencia que se realice un control abstracto de legalidad para salvaguardar el orden jurídico, sino que lo que se busca es el restablecimiento de los derechos que se habrían conculcado con la expedición del acto administrativo demandado, por lo que, sin equívocos, la acción incoada corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / PROTECCIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / INTERÉS GENERAL / PLAZO PERENTORIO / TÉRMINO PERENTORIO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / OBLIGACIONES DE LA PARTE DEMANDANTE / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA La caducidad es una institución procesal de orden público que resguarda la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso, protegiendo en igualdad de condiciones los derechos del demandante y el demandado.
En efecto, de acuerdo con las previsiones legales y la concepción de la jurisprudencia sobre la caducidad, la misma constituye un mecanismo que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias, con el fin de privilegiar la seguridad jurídica y el interés general.
Bajo esa perspectiva se ha destacado la obligatoriedad de los términos de caducidad en aquellos eventos en los que se busca la indemnización de un perjuicio, dada la carga razonable del demandante que consiste en acudir en tiempo a presentar la demanda. En este sentido, por cuanto la caducidad es un fenómeno previsto e instituido por el legislador para garantizar la seguridad jurídica que debe imperar en nuestro ordenamiento, la misma se concibe bajo una doble dimensión; por una parte, tiene por finalidad evitar que las situaciones jurídicas respecto de las cuales exista una controversia permanezcan indefinidas en el tiempo, y por la otra, corresponde a una verdadera sanción ante el ejercicio inoportuno o tardío del derecho de acción, pues ante la materialización de un determinado hecho que se pretende sea decidido por el aparato jurisdiccional, se impone el deber a los interesados de actuar con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados a su favor.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional, Exp. SU-498 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y sentencia de 19 de julio de 2017, Exp. 23001-23-33-000-2015-00157-01(57932), Carlos Alberto Zambrano Barrera. ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / CADUCIDAD DE LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO [E]n vigencia de los artículos 72 de la Ley 160 de 1994 y 136 -numeral 4- del Decreto 01 de 1984 (CCA), el término legal que se tenía para demandar los actos administrativos de adjudicación de baldíos, independiente de si lo era en ejercicio de la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, era de dos (2) años, solo que para el primer caso se debían contar a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial o su ejecutoria, mientras que en el caso de terceros y para efectos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el cómputo se realiza desde su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Siendo claro lo anterior y para determinar la norma aplicable al caso específico, es preciso recordar que, para efectos de desarrollar la contabilización del término de caducidad, la norma aplicable será aquella vigente al momento que inició su conteo, tal como lo dispone el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 72 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [P]ara la Sala resulta absolutamente razonable, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, tener como punto de partida para efectos del conteo del término de caducidad el año 1997, año de expedición del Certificado Catastral y de elevación de la Escritura Pública, que a su vez dan cuenta de la inscripción del acto demandado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, y en consecuencia, la norma aplicable al término de caducidad para el presente caso corresponde a la establecida por el artículo 136, numeral 4, del Decreto 01 de 1984 –CCA-, norma vigente para el año 1997.
Conforme a lo anterior, dado que el accionante es un tercero frente al acto administrativo acusado, y puesto que, como se ha explicado, la acción presentada en este asunto corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción debía ser interpuesta dentro de los dos (2) años siguientes al año 1997, momento en que se observa con claridad que el acto administrativo de adjudicación había sido registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Se concluye entonces que, por cuanto la demanda fue presentada en el año 2009, esto es, transcurridos once (11) años desde el momento en que el acto de adjudicación consta como inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (año 1997), resulta evidente que la acción fue ejercida por fuera del término previsto de dos (2) años para tal fin, conforme se ha explicado.
Así las cosas, se revocará la sentencia proferida el 11 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en consideración a que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 4 CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-31-000-2009-00382-01(45364) Actor: ALADINO ORTEGA MORENO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA -INCORA- Referencia: ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD SENTENCIA Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del proceso de simple nulidad, iniciado en contra de la Resolución No. 00527 del 12 de junio de 1973, emitida por el Proyecto Nariño y Putumayo Número Uno del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- Solicita el actor se declare la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, se ordenen las respectivas cancelaciones de “inscripción” que se hayan podido surtir con ocasión de la adjudicación del bien inmueble denominado “Lote Urbano” o “Casa No. 4”.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.- Corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.- La mencionada sentencia decidió la demanda presentada por el señor Aladino Ortega Moreno, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos son los siguientes: Las pretensiones 3.- Solicitó el actor declarar la nulidad de la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973[1], expedida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (en adelante INCORA), a través de la cual se adjudicó el terreno baldío denominado “Lote Urbano” o “Casa No. 4” a la señora María Matilde Obando de Erazo, ubicado en el corregimiento de Policarpa del municipio del Rosario (departamento de Nariño).
Como consecuencia de la nulidad indicada, y a título de restablecimiento del derecho, pidió que “se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Registro de la Unión en el departamento de Nariño, la cancelación de la inscripción o inscripciones que en razón de lo ordenado en el acto administrativo demandado haya(n) podido verificarse en lo que respecta al lote antes singularizado”.
Textualmente, solicitó lo siguiente: “PRIMERA: Que es nula en su integridad la Resolución No. 00527 de 12 de junio de 1973, proferida por el Proyecto Nariño y Putumayo Número Uno del Instituto Colombiano de Reforma Agraria ‘INCORA’, mediante la cual se adjudicó a la señora María Matilde Obando de Erazo … el terreno baldío denominado ‘Lote Urbano’, ubicado en el Corregimiento de Policarpa Municipio del Rosario, Departamento de Nariño, con cabida de 650 metros cuadrados, con los siguientes colindantes según dicha resolución y plano anexo N° B-127-446 de noviembre de 1971: NORTE: Calle Pública;
SUR: Terrenos del Municipio; ESTE: Berselina Obando Cadena; OESTE: Marcos Romero, identificado con el número catastral 540- 01-00-011-0006 y matrícula inmobiliaria 248-0000410, actualmente a nombre de ANDRADE PORTILLA ROBER por compra que hiciera este, según escritura 1025 de 20 de febrero de 1997 de la Notaría Tercera del Circuito de Pasto.
“SEGUNDA: Que, consecuencialmente, con la declaración procedente se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Registro de la Unión en el departamento de Nariño, la cancelación de la inscripción o inscripciones que en razón de lo ordenado en el acto administrativo demandado haya(n) podido verificarse en lo que respecta al lote de mi poderdante antes singularizado.
“TERCERA: Que una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales siguientes”. 4.- Como soporte de lo pedido, el accionante manifestó que el 16 de mayo de 1966, el señor Emiliano Ortega Obando, en calidad de heredero de quien en vida respondía al nombre de Abdón Ortega, inició proceso de sucesión ante el Juzgado Civil del Rosario – Nariño, asunto dentro del cual se ordenó el secuestro, entre otras, de la “casa No. 4” o también denominado “Lote Urbano”, diligencia que se llevó a cabo el 23 de mayo de 1966.
Ahora, debido al fallecimiento del señor Emiliano ortega Obando, su hijo Aladino Ortega Moreno (aquí actor), inició el 28 de septiembre de 1976 proceso sucesoral intestado, ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto, que “culminó” con auto del 18 de febrero de 1976[2] y sentencia del 30 de mayo de 1977; la primera providencia a través de la cual se aprobó la partición de los bienes objeto de la sucesión, mientras que la segunda por medio de la cual se le reconocieron al aquí demandante los derechos de posesión y explotación del predio “Lote Urbano”. 4.1.- En el acto de protocolización efectuado por medio de escritura pública 188 del 22 de julio de 1977, ante la Notaría Única del Circuito del Tambo – Nariño, se describe como sigue el inmueble: ‘“HIJUELA UNICA: para el heredero señor Aladino Ortega Moreno, por la suma de $49,366,66 -moneda legal- 1° una casa de habitación de un solo piso, construida de tapias y cubierta de teja, ubicada en el municipio de Policarpa y alinderada así: Por el frente con la casa de habitación de Reinerio Ortega y Ronsendo López, por el costado derecho con la casa de Cecilia Cárdenas, pared al medio, respaldo con propiedad de la misma casa, costado izquierdo con casa de Marcos Romero, esta casa tiene un pequeño solar adyacente que colinda hacia el pié, con propiedad de Climaco Córdoba, la cual fue adquirida por posesión- material de más de veinte años, en forma tranquila y pacífica, sin que persona alguna le haya perpetuado dicha posesión …”’. 4.2.- Por su parte en folio de matrícula inmobiliaria 248-0000421, la descripción de los linderos es la siguiente: ‘“por el frente con la casa de habitación de Reinero Ortega y Rosendo López, por el costado derecho con la casa de Cecilia Cárdenas, pared al medio, respaldo con propiedad de la misma casa, costado izquierdo con casa de Marcos Romero, ésta casa tiene un pequeño solar adyacente que colinda hacia el pié con propiedades de Clímaco Córdoba, la cual fue adquirida por posesión material de más de 20 años en forma pacífica y tranquilo …”’. 4.3.- Previo a las circunstancias antes anotadas, mediante Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, el INCORA catalogó el predio “Lote Urbano” como bien inmueble baldío y procedió a adjudicárselo a la señora María Matilde Obando de Erazo, al encontrar probada una posesión sobre dicho predio de más de diez años, requisito previsto en la Ley 97 de 1946 y en el Decreto 810 de 1969. 4.4.- Posteriormente, la señora María Matilde Obando Erazo vendió el “Lote Urbano” al señor Rober Andrade Portilla, con autorización del INCORA, la cual se protocolizó mediante escritura pública 1025 del 20 de febrero de 1997, ante la Notaría Tercera del Circuito de Pasto[3]. 4.5.- Para el actor, el INCORA al proferir la resolución acusada incurrió en falencias, irregularidades e inexactitudes que sirvieron de soporte para la adjudicación del “Lote Urbano” a la señora María Matilde Obando de Erazo, a saber: (i) obvió la medida cautelar de secuestro del bien en discusión, (ii) omitió notificar a las partes del proceso de sucesión referido, la iniciación del proceso administrativo de adjudicación, (iii) pasó por alto que el secuestre del “Lote Urbano” cedió a la señora Florinda Ortega tal bien, con el fin de que lo usufructuara o arrendara y aquella, a su vez, lo dio en arriendo a la señora María Matilde Obando de Erazo, quien, posteriormente, solicitó su adjudicación. 4.6.- Finalmente, señaló el demandante que conforme a lo previsto en el artículo 4 del Decreto Reglamentario 3313 de 1965, por medio del cual se reglamentó el artículo 7 de la Ley 137 de 1959, el INCORA no estaba facultado para adjudicar el bien en discusión, por tratarse de un predio urbano y no rural. 4.7.- Con todo, sostuvo el actor que a la señora María Matilde Obando de Erazo no se le podía adjudicar el “Lote Urbano” o “Casa No. 4”, en consideración a que ésta tan solo era arrendataria del inmueble y, especialmente, porque se desconocería la posesión y explotación que sobre el mismo venía ejerciendo de manera pacífica por un periodo de más de 20 años, en un principio, el señor Abdón Ortega y, finalmente, el accionante, Aladino Ortega Moreno. Fundamentos de derecho 5.- El actor sostuvo que, con el acto administrativo contenido en la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, se vulneraron los artículos 16, 20, 26 y 30 de la Constitución Política de 1986, así como los artículos 685, 786, 2273 y 2281 del Código Civil y 4 del Decreto Reglamentario 3313 de 1965.
Trámite procesal relevante 6.- De cara al trámite de la acción proveída, en auto del 11 de diciembre de 2009 se admitió la demanda y se dispuso correr traslado a su extremo procesal -Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- en calidad de sucesor del INCORA-, así como al Ministerio Público, para lo pertinente[4]. Contestación de la demanda i) Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-[5] 6.1- El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) manifestó que se debían rechazar las pretensiones de la demanda y, por el contrario, mantenerse incólume la presunción de legalidad de la resolución enjuiciada, por lo siguiente: 6.2.- La titulación de terrenos baldíos parte del supuesto de que el área adjudicada no constituye propiedad privada, sino que corresponde al patrimonio de la Nación y cuya administración fue encomendada a dicho instituto.
En tal sentido, a pesar de que el actor pudo adjudicarse la posesión y explotación del bien objeto de la discusión -mediante sentencia judicial-, lo cierto es que ello difiere del derecho real de dominio o propiedad, que, únicamente, se obtiene a través de la titulación de baldíos y no mediante sentencia de partición. 6.3.- Sostuvo que la titulación realizada a la señora María Matilde Obando de Erazo fue el resultado de un trámite administrativo en el que se examinó su solicitud, encontrándose que se ajustaba a los presupuestos de hecho para atender la titulación. Ahora, el actor no indica cuál fue el vicio que se generó en tal proceso administrativo, sino que solo se limita a indicar que no se desvirtuó la condición de propiedad privada del predio objeto de la discusión. 6.4.- Con respecto a la medida cautelar de secuestro, adujo que no le resultaba oponible al INCORA “en tanto solo pudieron haber sido inscritas después de la apertura del folio 248 – 428 que se produjo el día 19 de marzo de 1976, es decir, casi tres años después de la titulación de baldíos efectuada por el INCORA”. 6.5.- Ahora, opuesto al dicho de la parte actora, indicó que el trámite de adjudicación que adelantó el INCORA, en el que se profirió la resolución aquí deprecada, se dio en cumplimiento de las funciones a éste asignadas, por lo que, a su juicio, no hubo usurpación de competencias ni violación a la Ley 137 de 1959. 6.6.- Con todo, aseveró que, mediante Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, el INCORA fue suprimido y se ordenó su liquidación. En relación con lo anterior, manifestó que, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 4915 del 26 de diciembre de 2007, por medio del cual se modificó el artículo 26 del primero de los decretos en mención, el INCODER no es la entidad legitimada en la causa por pasiva para intervenir en este asunto, pues, según dicha normativa, es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural quien deberá asumir los procesos, reclamaciones y obligaciones derivadas de la liquidación del INCORA, a excepción de aquella relativa a los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario.
En ese orden, como el predio objeto de la discusión no hace parte de dicho Fondo Nacional Agrario, el asunto de la referencia no puede ser atendido por el INCODER. 6.7.- Finalmente, propuso las excepciones: (i) sustantiva “que se deriva de la contestación de cada uno de los hechos planteados por el demandante …”, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, (iii) inepta demanda “en tanto no se dan los presupuestos para demandar por la vía de la acción de nulidad simple el reproche de un acto administrativo de carácter particular”, y (iii) de caducidad de la acción, en tanto la acción de nulidad y el restablecimiento del derecho que se pretende no fue ejercida dentro del término establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (vigente para la época). 6.8.- El Ministerio Público guardó silencio.
Excepciones, etapa probatoria y traslado para presentación de alegatos de conclusión. 7.- Mediante auto del 6 de abril de 2010 se corrió traslado a la parte actora de las excepciones formuladas por la parte demandada. 7.1.- A través de escrito presentado el 16 de abril de 2010[6] la parte actora se pronunció frente a las excepciones, manifestando su oposición en consideración a que con la demanda lo que se pretende es la declaratoria de nulidad simple de un acto administrativo a fin de preservar el ordenamiento jurídico, sobre la base del principio de la jerarquía normativa y, por tanto, en principio, este proceso no implica litigio o contraposición de pretensiones. 7.2.- Vencido el periodo probatorio, la parte demandante insistió en las pretensiones de la demanda[7], mientras que la entidad demandada reiteró las razones de su defensa, expuestas en el escrito de contestación de la demanda[8].
Fundamentos de la sentencia recurrida: 8.- Mediante sentencia del 11 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda, y negó las pretensiones del actor bajo las siguientes consideraciones: 8.1.- Mediante Decreto 1300 de 2003 se creó el INCODER con el fin de que continuara con la misión del INCORA, entre otras, respecto la de adjudicación de baldíos, así como con las funciones establecidas en el artículo 21 de la Ley 1152 de 2007, entre las que se encuentran “4.
Coordinar la atención de todos los procesos judiciales y extrajudiciales en los que sea parte la entidad” y “5. Coordinar la atención de las tutelas, acciones de cumplimiento y que por su naturaleza le correspondan”. En consideración a ello, para el A quo, el INCODER se encontraba legitimado en la causa por pasiva para intervenir en el proceso de la referencia y, por tanto, declaró no probada la excepción de falta de legitimación, así como la de inepta demanda “por ser los mismos motivos manifestados anteriormente conducentes para resolver la misma”.
Frente a las demás excepciones propuestas por el INCODER el fallador de primera instancia no se refirió. 8.2.- En relación con el fondo del asunto, valoró como pruebas (i) la copia auténtica e la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, (ii) la copia auténtica el auto del 18 de febrero de 1976, (iii) la copia simple de la escritura pública 188 del 22 de julio de 1977, presentada ante la Notaría Única del Circuito de Tambo (Nariño) y (iv) la copia simple de la escritura pública 1025 del 20 de febrero de 1977, presentada ante la Notaría Tercera del Circuito de Pasto (Nariño), por medio de la cual la señora María Matilde Obando de Erazo le vendió al señor Rober Andrade Portilla el inmueble que le fue adjudicado por el INCORA. 8.3.- En sentir del fallador de primera instancia, resultaba fácil dilucidar que si el INCORA mediante la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, le adjudicó el bien baldío a la señora María Matilde Obando de Erazo, era porque ésta mantenía la posesión del bien desde 1963, cumpliendo con lo dispuesto en la Ley 97 de 1946 -10 años de posesión- sin que ello fuere desvirtuado.
Ahora, desde 1973 hasta 1977, cuando la señora María Matilde Obando de Erazo enajenó el bien, el mismo se encontraba saneado, es decir, libre de toda clase de gravámenes como censo, empeño, anticresis, hipoteca, demanda, embargo, patrimonio de familia y, en general, de toda condición limitativa o resolutoria de dominio, tal como consta en la escritura pública 1025 del 20 de febrero de 1977 obrante en el expediente y aportada por el propio demandante. 8.4.- Sostuvo que, si bien en la protocolización del proceso sucesoral se mencionó que el bien incluía casa de habitación y solar adyacente adquirido por posesión material de más de veinte años, lo cierto es que el dominio del bien en comento, al ser del Estado, no se adquiere por prescripción o posesión, sino por adjudicación, habida cuenta que los bienes de la Nación gozan de la particularidad de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, según la Constitución Política de 1886 –vigente para la época- y la de 1991. 8.5.- Finalmente, dijo que no existe siquiera claridad en la determinación del inmueble por parte del demandante, explicando que “otra particularidad que se detecta en cuanto a los linderos del bien, en el de adjudicación se lo identifica así: Cabida 650 metros cuadrados, NORTE: calle pública: SUR: Terrenos del municipio;
ESTE: Berselina Obando Cadena; OESTE: Marcos Romero, ó sea se menciona un lindero del norte con calle pública y del sur con terrenos del municipio y claro está, por el paso del tiempo, los propietarios colindantes pueden variar pero en el sucesional no se menciona para nada estos aspectos sino otros colindantes que en los linderos respectivos obedecen a: Por el frente con la casa de habitación de Reinerio Ortega y Rosendo López, por el costado derecho con la casa de Cecilia Cárdenas, pared al medio, respaldo con propiedad de la misma casa; costado izquierdo con casa de Marcos Romero, esta casa tiene un pequeño solar adyacente que colinda hacia el pie con propiedad del señor Clímaco Córdoba; linderos que luego se anotaron en el folio de matrícula inmobiliaria”. 8.6.- En ese orden, el Tribunal consideró que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado, en razón a que el INCORA adjudicó el bien fiscal en los términos de la normativa que regulaba la materia y la parte demandante “encuentra dificultad en probar la propia identificación del bien inmueble y la forma o título como el presunto bien fue adquirido y con qué título de propiedad”; por tanto, negó las pretensiones de la demanda.
II. RECURSO DE APELACIÓN Sustentación del recurso de apelación 9.- La parte actora presentó recurso de apelación contra la decisión anterior para que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, insistió en los mismos argumentos esbozados en el escrito de demanda y en los alegatos finales, para poner de presente que el INCORA, al expedir la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, no observó los principios del debido proceso, contradicción, seguridad y certeza jurídica, incurriendo así en falsa motivación y extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 10.- A través de memorial allegado al expediente el 9 de diciembre de 2016, el INCODER puso de presente que el Decreto 2365 de 2015 dispuso la supresión de ese ente y ordenó su liquidación. Sumado a ello, que el Gobierno Nacional, por medio del Decreto 1850 de 2015, adoptó medidas con ocasión del cierre de liquidación del INCODER y estableció la entrega de los procesos judiciales a la entidad que asumiera su representación judicial.
En acatamiento de lo anterior, el INCODER entregó todo lo relacionado con el proceso de la referencia a la Agencia Nacional de Tierras, en calidad de sucesora procesal de aquél ente. 11.- El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación[9]. Luego, mediante auto del 6 de julio de 2018[10], se tuvo como sucesor procesal del INCODER a la Agencia Nacional de Tierras.
Posteriormente, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo[11]. 12.- La Agencia Nacional de Tierras intervino para desestimar las pretensiones de la demanda, al indicar que la parte actora, en efecto, como lo sostuvo el A quo, no cumplió con la carga probatoria de acreditar que es nula en su integridad la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973.
Por otra parte, sin que formulara recurso, insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva del INCODER, ahora Agencia Nacional de Tierras. Al respecto, sostuvo que no es la entidad para intervenir en el proceso al existir una competencia prevalente y excluyente como la determinada en el artículo 26 del Decreto 1292 de 2003, confirmada por el artículo 26 del Decreto 4915 de 2007, según la cual, es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural quien debe asumir los procesos, reclamaciones o las obligaciones derivadas de la liquidación del INCORA, con excepción de aquella relativa a los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario.
Finalmente, sostuvo que la demanda de la referencia es improcedente, por cuanto la finalidad perseguida no es otra que lograr la nulidad de un acto administrativo que creó una situación jurídica a favor de un particular y obtener un beneficio de carácter individual, cuando lo cierto es que la acción de simple nulidad está instituida para velar por un interés de legalidad abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o económico, o cuando se encuentre de por medio un interés colectivo con incidencia trascendental de incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de personas[12]. 13.- Por su parte, el actor intervino para insistir, con idénticos argumentos a los esbozados a lo largo del proceso, sobre la supuesta ilegalidad de la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, así como en la vulneración de los derechos al debido proceso, contradicción, seguridad y certeza jurídica, como en la falsa motivación y extralimitación de funciones en las que, a su juicio, incurrió el INCORA a la hora de proferir el acto administrativo demandado[13], por cuenta de los derechos que el accionante manifiesta tenía sobre dicho inmueble y fueron desconocidos. 14.- El Ministerio Público guardó silencio. 15.- Mediante auto del 11 de marzo de 2019[14], en consideración al fallecimiento del señor Aladino Ortega Moreno, se dispuso tener a los señores Rosalba Garavito de Ortega (esposa), Marissa Patricia, Aladino y Yaneth Ortega Garavito (hijos), como sucesores procesales del causante.
II. CONSIDERACIONES Competencia. 16.- La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia del asunto de la referencia, con arreglo a lo establecido en el artículo 129[15] del Código Contencioso Administrativo, vigente para el momento de la interposición de la demanda (20 de noviembre de 2009).
Formulación del problema jurídico 17.- Conforme a las argumentaciones del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar el fallo apelado. Para el efecto, como primera medida, se estudiará si resultaba procedente cuestionar el acto administrativo acusado a través de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A. o si, por el contrario, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 ibídem, evento en el cual, se procederá a analizar el término de la caducidad de la acción, y solo de haber sido presentada a en tiempo, se estudiarán los cargos de nulidad planteados en la demanda.
Análisis del caso concreto 18.- El actor sostuvo que el acto administrativo contenido en la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, expedida por el INCORA, vulnera los postulados de la Constitución Política de 1986, así como las normas del Código Civil y del Decreto Reglamentario 3313 de 1965, en la medida en que al adjudicarle el “Lote Urbano” a la señora María Matilde Obando de Erazo se desconoció, entre otras cosas, que al aquí demandante le fueron reconocidos los derechos de posesión y explotación de ese bien inmueble mediante sentencia del 30 de mayo de 1977, razón por la cual solicita la anulación de tal acto y, en consecuencia, que “se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Registro de la Unión en el departamento de Nariño, la cancelación de la inscripción o inscripciones que en razón de lo ordenado en el acto administrativo demandado haya(n) podido verificarse en lo que respecta al lote de mi poderdante antes singularizado”.
En el mismo sentido, al fundamentar sus pretensiones, afirma que se ha visto privado de sus derechos sobre el inmueble por hechos atribuibles a la parte demandada y que el bien no se le “ha restituido por la indebida adjudicación hecha por el INCORA.”[16] 19.- De esta forma, la Sala advierte ab initio que, conforme a la naturaleza de lo pretendido y las propias manifestaciones del accionante para sustentarlo, lo que se busca es el restablecimiento de los derechos alegados por el accionante sobre el bien denominado “Lote Urbano”, por lo que, sin lugar a dudas, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. 20.- Más allá de entrar en cualquier discusión respecto de la naturaleza del bien inmueble objeto de la discrepancia -bien baldío o propiedad privada-, para la Sala no es aceptable la tesis planteada por el recurrente consistente en que, supuestamente, con la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado lo que pretende es que se preserve el ordenamiento jurídico sobre la base del principio de la jerarquía normativa, pues más allá de ese dicho, la declaratoria de nulidad acá pretendida sobre el acto en cuestión, realmente tiene por objetivo y virtualidad la restitución de los derechos subjetivos del actor sobre el inmueble. 21.- Téngase en cuenta que la resolución demandada 00527 del 12 de junio de 1973 le adjudicó el predio “Lote Urbano” a la señora Matilde Obando de Erazo, el cual, posteriormente, fue vendido según consta en la escritura pública 1025 del 20 de febrero de 1997[17], con autorización del INCORA. 22-.
Ahora, según dijo el actor, mediante sentencia del 30 de mayo de 1997 -la cual por demás se echa de menos en el plenario-, se le otorgó la posesión y explotación de ese mismo predio, la cual considera le fue desconocida y sustraída por el acto administrativo acusado. Entonces, salta a la vista que lo que se pretende con la nulidad de la resolución deprecada es la búsqueda de un derecho propio que, en últimas, también afecta otros derechos particulares y subjetivos, concretamente, el de las personas naturales a las que le fue adjudicado el bien, el de aquellas a las que posteriormente fue vendido y de las que actualmente pudieren ocuparlo y explotarlo. 23.- Es así que, en el presente caso, indudablemente, lo pretendido a partir de la nulidad del acto demandado es generar un restablecimiento del derecho a favor del actor, a quien, según su dicho, mediante sentencia judicial, le fue reconocida la posesión y explotación del “Lote Urbano” objeto de adjudicación bajo el acto demandado. 24.- Nótese que el señor Aladino Ortega Moreno como pretensiones de la demanda pide que, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo, “se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Registro de la Unión en el departamento de Nariño, la cancelación de la inscripción o inscripciones que en razón de lo ordenado en el acto administrativo demandado haya(n) podido verificarse en lo que respecta al lote antes singularizado”.
Lo anterior, sin duda alguna, pretende hacer valer los derechos reconocidos en la sentencia judicial del 30 de mayo de 1997 y, por tanto, hacerse a la posesión y explotación del “Lote Urbano”, circunstancia evidenciada por demás cuando el mencionado señor, para sustentar sus pretensiones, señala que contrario a lo dispuesto por el acto acusado, es él quien “conserva todos los derechos sobre el predio por la posesión y explotación ejercida” sobre el mismo y que, por ello, “se le debe reconocer el dominio sobre el citado predio y sus mejoras”[18], o cuando afirma que el bien no se le “ha restituido por la indebida adjudicación hecha por el INCORA.”[19] 25.- Y, es que no se puede perder de vista, que en caso de que se accediera a las súplicas de la demanda, la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973 desaparecería del ordenamiento jurídico y, por consiguiente, sería el señor Aladino Ortega Moreno -ahora sus sucesores- el llamado a asumir la posesión y explotación del “Lote Urbano”, es decir, la consecuencia de la eventual declaratoria de nulidad generaría un beneficio respecto de los intereses económicos y particulares del actor o de sus herederos, situación abiertamente incompatible con la naturaleza misma de la acción pública de nulidad simple, denotando que la acción que fue ejercida corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho. 26.- En este punto, para la Sala resulta importante recordar que la finalidad de la acción de nulidad es mantener la legalidad abstracta y el orden jurídico, pues fue concebida como un mecanismo judicial de control de legalidad que pretende, exclusivamente, restablecer el orden jurídico vulnerado por un acto administrativo de carácter general -excepcionalmente particular- que lo contraría; mientras que el propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en restablecer los derechos y/o reparar los daños causados a una persona en razón de la ilegalidad del acto administrativo demandado -sea de carácter general o particular-, tal como salta a la vista en este caso. 27.- Ahora, si bien esta Corporación, en vigencia del Decreto 01 de 1984, aceptó la posibilidad de que mediante la acción de simple nulidad se cuestionara la validez de actos administrativos de contenido particular y concreto -como el que nos ocupa-, también explicó que ello solo es procedente en tanto y en cuanto: (i) comporte un interés especial para una determinada comunidad territorial, (ii) afecte gravemente el orden jurídico y social, así como el desarrollo y bienestar económico, (iii) se encuentre de por medio un interés colectivo y, finalmente, (iv) que la sentencia estimatoria no llevara implícito un restablecimiento automático del derecho[20], presupuestos que, como está demostrado bajo las pretensiones de la presente demanda y los hechos que las sustentan, no se encuadran de manera alguna en el asunto bajo estudio, pues, tal como se dejó visto, la pretensión de nulidad de la resolución demandada tiene como finalidad y efecto el restablecimiento de un derecho subjetivo del aquí actor. 28.- En conclusión, para la Sala es claro que, a pesar de que en la demanda se mencionó que la acción que se ejerció fue la de simple nulidad, las pretensiones no tienen como finalidad ni consecuencia que se realice un control abstracto de legalidad para salvaguardar el orden jurídico, sino que lo que se busca es el restablecimiento de los derechos que se habrían conculcado con la expedición del acto administrativo demandado, por lo que, sin equívocos, la acción incoada corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden, corresponde a la Sala analizar si la demanda fue presentada en forma oportuna, en relación con los términos de caducidad consagrados para esta acción. Oportunidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 29.- La caducidad es una institución procesal de orden público que resguarda la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso, protegiendo en igualdad de condiciones los derechos del demandante y el demandado.
En efecto, de acuerdo con las previsiones legales y la concepción de la jurisprudencia sobre la caducidad, la misma constituye un mecanismo que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias, con el fin de privilegiar la seguridad jurídica y el interés general.
Bajo esa perspectiva se ha destacado la obligatoriedad de los términos de caducidad en aquellos eventos en los que se busca la indemnización de un perjuicio, dada la carga razonable del demandante que consiste en acudir en tiempo a presentar la demanda[21]. 30.- En este sentido, por cuanto la caducidad es un fenómeno previsto e instituido por el legislador para garantizar la seguridad jurídica que debe imperar en nuestro ordenamiento, la misma se concibe bajo una doble dimensión; por una parte, tiene por finalidad evitar que las situaciones jurídicas respecto de las cuales exista una controversia permanezcan indefinidas en el tiempo, y por la otra, corresponde a una verdadera sanción ante el ejercicio inoportuno o tardío del derecho de acción, pues ante la materialización de un determinado hecho que se pretende sea decidido por el aparato jurisdiccional, se impone el deber a los interesados de actuar con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados a su favor[22]. 31.- En el caso bajo estudio se demanda la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, mediante la cual el INCORA adjudicó un lote de terreno a la señora María Matilde Obando de Erazo, momento para el cual, estaba vigente la Ley 135 de 1961 -sobre reforma social agraria-, que señalaba en su artículo 37, que la nulidad de las adjudicaciones de tierras baldías que se hicieran con violación de las normas contenidas en la misma norma, se podía solicitar dentro de los dos (2) años siguientes a la publicación de la providencia en el diario oficial. 32.- Posteriormente, dicha norma fue derogada por la Ley 160 de 1994[23], en la cual, bajo el artículo 72, se dispuso que “la acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el ‘Diario Oficial’, según el caso” (se resalta). 33.- Ahora, la demanda bajo estudio fue interpuesta el 20 de noviembre de 2009, esto es, en vigencia del Decreto 01 de 1984, que establecía en el numeral 4 del artículo 136 que, sin perjuicio de lo dispuesto en la ley agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación, proferidos por el INCORA, debía instaurarse dentro de los dos (2) años contados “desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos”. 34.- En ese orden, en vigencia de los artículos 72 de la Ley 160 de 1994 y 136 -numeral 4- del Decreto 01 de 1984 (CCA), el término legal que se tenía para demandar los actos administrativos de adjudicación de baldíos, independiente de si lo era en ejercicio de la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, era de dos (2) años, solo que para el primer caso se debían contar a partir del día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial o su ejecutoria, mientras que en el caso de terceros y para efectos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el cómputo se realiza desde su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. 35.- Siendo claro lo anterior y para determinar la norma aplicable al caso específico, es preciso recordar que, para efectos de desarrollar la contabilización del término de caducidad, la norma aplicable será aquella vigente al momento que inició su conteo, tal como lo dispone el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[24]. 36.- Para discernir lo anterior, una vez revisado el material probatorio allegado al proceso, si bien la Sala no evidencia la fecha de la ejecutoria del acto administrativo contenido en la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973, ni su publicación en el Diario Oficial, o el respectivo registro del acto en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, lo cierto es que sí encuentra elementos de juicio más que suficientes para determinar que el registro del acto de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos fue realizado a más tardar en el año 1997. 37.- En efecto, la parte actora allegó al expediente Certificado Catastral expedido el 17 de febrero de 1997[25], en el que consta y se acredita que para esa época la señora Matilde Obando aparecía inscrita en el catastro vigente del municipio de Policarpa como propietaria del predio Casa No. 4. 38.- Adicionalmente, allegó al plenario escritura pública de compraventa 1025 del 20 de febrero de 1997[26], cuyo numeral segundo refiere que la señora Matilde Obando vende el predio que “adquirió mediante escritura pública o resolución número 00527 de fecha 12 de junio de 1973 emanada del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, la cual se encuentra registrada en la Oficina de Registro del Circuito de la Unión Nariño al libro 1 tomo 1 página 460, pda. 308 (ilegible)” (se resalta). 39.- En ese orden, para la Sala, por un lado, no hay duda que el acto administrativo contenido en la Resolución 00527 del 12 de junio de 1973 estaba inscrito en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para el año 1997, pues, de lo contrario, el Certificado Catastral no daría cuenta de que la señora María Matilde Obando de Erazo aparecía inscrita en el catastro vigente del municipio de Policarpa como propietaria del predio Casa No. 4, pues tal como es dispuesto por el artículo 3º del Decreto 1711 de 1984, “Las mutaciones de la propiedad inmueble se cumplen mediante la inscripción de los títulos en la respectiva oficina de registro y de éstas tomarán nota las oficinas de catastro para efecto de las operaciones a ellas asignadas.” Adicionalmente, todo lo anterior fue ratificado en la escritura pública 1025 del 20 de febrero de 1997 de forma expresa, donde se establece que la resolución demandada “se encuentra registrada en la Oficina de Registro del Circuito de la Unión Nariño al libro 1 tomo 1 página 460, pda. 308”. 40.- Finalmente, resulta tan evidente que el correspondiente registro se realizó, y que el demandante en efecto lo conoce, que precisamente una de sus pretensiones consiste expresamente en ordenar “a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Registro de la Unión en el departamento de Nariño, la cancelación de la inscripción o inscripciones (…) en razón de lo ordenado en el acto administrativo demandado”. 41.- Entonces, para la Sala resulta absolutamente razonable, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, tener como punto de partida para efectos del conteo del término de caducidad el año 1997, año de expedición del Certificado Catastral y de elevación de la Escritura Pública, que a su vez dan cuenta de la inscripción del acto demandado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, y en consecuencia, la norma aplicable al término de caducidad para el presente caso corresponde a la establecida por el artículo 136, numeral 4, del Decreto 01 de 1984 –CCA-, norma vigente para el año 1997. 42.- Conforme a lo anterior, dado que el accionante es un tercero frente al acto administrativo acusado, y puesto que, como se ha explicado, la acción presentada en este asunto corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción debía ser interpuesta dentro de los dos (2) años siguientes al año 1997, momento en que se observa con claridad que el acto administrativo de adjudicación había sido registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. 43.- Se concluye entonces que, por cuanto la demanda fue presentada en el año 2009, esto es, transcurridos once (11) años desde el momento en que el acto de adjudicación consta como inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (año 1997), resulta evidente que la acción fue ejercida por fuera del término previsto de dos (2) años para tal fin, conforme se ha explicado. 44.- Así las cosas, se revocará la sentencia proferida el 11 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en consideración a que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Costas 45.- Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
III. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 11 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO la caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[27] MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] Cuaderno 1, folios 15 a 25. [2] Cuaderno 1, folios 104 a 108. [3] Cuaderno 1, folios 32 a 35. [4] Cuaderno 1, folios 54. [5] Intervención de la entidad en cuaderno 2, folios 511 a 528. [6] Cuaderno 1, folios 94 y 95. [7] Cuaderno 1, folios 143 a 148. [8] Cuaderno 1, folios 207 a 211. [9] Mediante auto del 6 de julio de 2018.
Cuaderno principal, folio 310. [10] Cuaderno principal, folios 311 y 312. [11] Mediante auto del 3 de septiembre de 2018. Cuaderno principal, folio 329. [12] Cuaderno principal, folios 330 a 335. [13] Cuaderno principal, folios 336 a 342. [14] Cuaderno principal, folio 365. [15] “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.” [16] Cuaderno principal, folio 8. [17] Obrante a folios 32 a 35 del cuaderno 1. [18] Cuaderno principal, folio 232. [19] Cuaderno principal, folio 8. [20] Al respecto, ver entre otras, Consejo de Estado, sentencia de 10 de agosto de 1961, M.P., Carlos Gustavo Arrieta;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de marzo de 2003, M.P., Manuel Santiago Urueta Ayola; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 1996, M.P., Daniel Suárez; Consejo de Estado -Sección Segunda, sentencia de 2 de abril de 2009, M.P., Gustavo Gómez Aranguren. [21] Corte Constitucional sentencia SU-498 de 2016. [22] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia del 19 de julio de 2017. Radicación número: 23001-23-33-000-2015- 00157-01(57932) [23] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. [24] “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. [25] Cuaderno 1, folios 37 y 38. [26] Cuaderno 1, folios 32 a 35. [27] Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http: //relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.