IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SANCIÓN ADUANERA / INSPECCIÓN ADUANERA DOCUMENTAL [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.
Así, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario y los argumentos propuestos en la solicitud de tutela, se evidencia que el defecto en que supuestamente incurrió la parte demandada fue invocado para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido dentro del medio de control ordinario.
(…) [E]n el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente lo dicho en el recurso de apelación, esto es, la supuesta indebida aplicación al caso concreto del artículo 89 del Decreto 2147 de 2016, norma que, según lo expuesto en la solicitud de amparo, nunca entró a regir. (…) Es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue analizada y decidida razonablemente por Tribunal Administrativo de Santander, (…). [T]al como lo expuso el a quo y contrario a que alega la parte actora en la presente acción, no es cierto que el fundamento de la decisión judicial estuviese enfocado en una norma específica que no entró a regir, pues, se reitera, claramente estableció que la legalidad de los actos administrativos demandados emanaba de las normas vigentes aplicables al caso concreto, tales como el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución 4240 de 2000.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la empresa Zona Franca Santander S.A. no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Tribunal Administrativo de Santander. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 2685 DE 1999 / DECRETO 2147 DE 2016 - ARTÍCULO 89 / DECRETO 359 DE 2018 - ARTÍCULO 20 / CIRCULAR EXTERNA 43 DE 2008 / RESOLUCION 003694 DE 2018 / RESOLUCION 000394 DE 2019 / RESOLUCIÓN 4240 DE 2000 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05036-01(AC) Actor: ZONA FRANCA SANTANDER S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de agosto de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado[1], que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 2 de agosto de la presente anualidad, la sociedad Zona Franca Santander S.A., por conducto de su representante legal, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el objeto de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con ocasión de la sentencia del 20 de mayo de 2021, dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33- 001-2019-00318-01.
Formuló las siguientes pretensiones: Primero: Se proteja el derecho fundamental del debido proceso establecido en el artículo 29 del (sic) Constitución Política a Zona Franca Santander S.A. en calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el radicado N° 68001333300120190031801, tramitado por el accionado, el Tribunal Administrativo de Santander […], en lo que respecto a la sentencia de segunda instancia proferida el 20 de mayo de 2021, por corresponder a una providencia judicial que generó una vía de hecho al haber sido emitida la misma, adoleciendo un defecto material o sustantivo, entendido como los casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, al haber sido emitida con fundamento en una norma del régimen de Zonas Francas que nunca entró a regir, y que hoy se encuentra derogada, como lo fue el artículo 89 del Decreto 2147 de 2016, que ni siquiera fue invocada por la DIAN – como entidad al estar demandada- al momento de contestar la demanda interpuesta en su contra, al solo haber sido expuesta por el juez de primera instancia. Segundo: Que, en virtud, se ordene al Tribunal Administrativo de Santander, dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida el 20 de mayo de 2021 y, en su lugar, ordene volver a revisar el fundamento legal de la sentencia de primera instancia que fue objeto de confirmación, dentro del término de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia de primera instancia de la presente tutela y/o el término que el Juez constitucional considere. 1.2.
Hechos y argumentos de la tutela Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Zona Franca Santander S.A. demandó a la DIAN con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 003694 del 19 de diciembre de 2018 y 000394 del 12 de abril de 2019, proferidas por la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, mediante las cuales se impuso sanción a la empresa hoy accionante por violación a las normas aduaneras y se resolvió el recurso de reconsideración. Mediante providencia del 3 de marzo de 2021, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada el 20 de mayo de la misma anualidad, por el Tribunal Administrativo de Santander.
Si bien la acción de la referencia está dirigida únicamente en contra del Tribunal Administrativo de Santander, como argumentos de la tutela el accionante alega la configuración del defecto sustantivo en las providencias emitidas tanto en primera como en segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 68001-33-33-001- 2019-00318-01, al haberse argumentado la negativa de la decisión sobre una norma que nunca entró a regir, como lo fue el derogado artículo 89 del Decreto 2147 de 2016, por lo que no podía ser objeto de aplicación en el asunto objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así lo expresó: Las sentencias perdieron de vista que los hechos objeto de la presente controversia sucedieron en el mes de agosto del año 2017, de acuerdo a la fecha de autorización de los Formularios de Movimiento de Mercancías, fecha en la cual, no regía el citado artículo 89 del Decreto 2147 de 2016, razón por la cual, a diferencia de lo expresado en la sentencia apelada, no eran exigibles ni aplicables a mi poderdante, las citadas previsiones de tal artículo. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 5 de agosto de 2021 (fls. 1 y 2, exp. digital -4), se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara al Tribunal Administrativo de Santander, como parte demandada, y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en calidad tercero con interés. 2.2. El Tribunal Administrativo de Santander (fls. 1 a 6, exp. digital -8) rindió el informe respectivo y solicitó que se declarara improcedente la tutela de la referencia, por ausencia de configuración de las causales especiales de procedibilidad alegadas.
Señaló que, contrario a lo expuesto por la parte actora, en la decisión de segunda instancia no se dio aplicación al Decreto 2147 de 2016, que el mismo recurrente en el escrito de apelación había alegado que no estaba vigente, sino a las normas contenidas en el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución 4240 de 2000, cuya interpretación al caso bajo estudio, permitió encontrar que el accionante sí incurrió en la infracción contenida en el numeral 2.2 del artículo 488 del Decreto 2685 de 1999, «en la medida que se pudo constatar que los formularios de movimientos de mercancías por medio de los cuales se permitió el ingreso a la zona franca permanente (exportación) de las mercancías por parte de SANCUS ZFS SAS, carecen del documento que acredita la operación que dio lugar a la exportación, en la medida que las facturas aportadas para tal fin fueron expedidas con posterioridad al ingreso de la mercancía». 2.3.
La DIAN (fls. 1 a 5, exp. digital -10) solicitó que se declarara improcedente la acción de la referencia, por cuanto la argumentación de la providencia atacada se encuentra debidamente justificada en la normativa y jurisprudencia aplicables al caso concreto, por lo que se evidencia que lo pretendido es utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia. Igualmente, manifestó que no resultaban válidos los planteamientos de la sociedad demandante, al indicar que la administración no cuenta con soportes legales para aplicar la sanción, pues los actos fueron debidamente motivados y soportados en las normas aplicables al caso. 3.
Fallo impugnado En sentencia del 26 de agosto de 2021 (fls. 1 a 10, exp. digital -12), la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de la referencia, para lo cual señaló que, a pesar de que la tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad, lo cierto era que no se había logrado demostrar el defecto sustantivo alegado, pues, contrario a lo expuesto por la parte actora, el Tribunal accionado no había dado aplicación al Decreto 2147 de 2016, sino que su decisión se fundamentó en el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución reglamentaria 4240 de 2000, normas en virtud de las cuales se concluyó que la sociedad demandante «había cometido la infracción aduanera prevista en el numeral 2.2. del artículo 288 del citado decreto porque permitió el ingreso de mercancías de libre disposición o disposición restringida de la compañía SANCUS ZFS S.A.S. a la zona franca, sin el documento que soportara la operación que dio lugar a la exportación». 4.
Impugnación La empresa accionante impugnó la anterior decisión (fls. 1 a 14, exp. digital -16), para lo cual señaló que el juez constitucional de primera instancia desconoció la forma en la que se realizan las operaciones aduaneras en una zona franca, por lo que se limitó a hacer una interpretación normativa del decreto extinto, que aplicaron igualmente los despachos judiciales en el proceso ordinario.
Explicó los pasos que deben agotarse para llevar a cabo una operación aduanera desde el territorio nacional a una zona franca e insistió en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Santander, por haber incurrido en el defecto sustantivo alegado en la tutela, dada la aplicación de una norma que nunca entró a regir, esto es, el artículo 89 del Decreto 2147 de 2016.
II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional[3]». 2.
Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 26 de agosto de 2021, proferido por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela. Para el efecto, lo primero que la Sala deberá determinar es si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional.
Si se cumple, se establecerá si el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia del 20 de mayo de 2021, incurrió en el defecto sustantivo alegado por la parte actora. 3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 3.2.
Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto Sería del caso analizar si se configuró el defecto sustantivo alegado por la parte actora, cuyo fundamento se enmarca en la aplicación indebida de una norma derogada a un caso particular; sin embargo, contrario a lo mencionado por el a quo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.
Así, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario y los argumentos propuestos en la solicitud de tutela, se evidencia que el defecto en que supuestamente incurrió la parte demandada fue invocado para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido dentro del medio de control ordinario.
En efecto, en el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente lo dicho en el recurso de apelación, esto es, la supuesta indebida aplicación al caso concreto del artículo 89 del Decreto 2147 de 2016, norma que, según lo expuesto en la solicitud de amparo, nunca entró a regir. En el siguiente cuadro se cotejarán los argumentos expuestos en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y las razones que se esgrimieron en la solicitud de amparo, a fin de ilustrar de mejor manera cómo la parte demandante está utilizando la tutela como instancia adicional: | | | |Argumentos presentados ante el |Argumentos de la demanda de tutela| |Juzgado Primero Administrativo |(fls. 11- 14, expediente digital | |Oral del Circuito Judicial de |-2) | |Bucaramanga (recurso de apelación | | |fls.127- 134 del expediente | | |digital -3) | | | | | | |LAS SENTENCIAS DESCARTARON LA | |2.2 LA SENTENCIA DESCARTA LA |VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE | |VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE |LEGALIDAD INVOCANDO LA APLICACIÓN | |LEGALIDAD INVOCANDO LA APLICACIÓN |DEL ARTÍCULO 89 DEL DECRETO 2147 | |DEL ARTÍCULO 89 DEL DECRETO 2147 |DE 2016 QUE NO ESTABA VIGENTE AL | |DE 2016 QUE NO ESTABA VIGENTE AL |MOMENTO DE LA OCURRENCIA DE LOS | |MOMENTO DE LA OCURRENCIA DE LOS |HECHOS OBJETO DE CONTROVERSIA | |HECHOS OBJETO DE CONTROVERSIA | | | | | |La sentencia descarta los |La sentencia descarta los | |argumentos planteados en la |argumentos planteados en la | |demanda tendientes a señalar la |demanda tendientes a señalar la | |falta de fundamento normativo en |falta de fundamento normativo en | |cuanto a la tipificación y |cuanto a la tipificación y | |demostración de la conducta del |demostración de la conducta del | |infractor sancionado, señalando |infractor sancionado, señalando | |que: |que: | | | | |“( ) de ninguna manera considera|“( ) de ninguna manera considera| |esta instancia que la autoridad |esta instancia que la autoridad | |aduanera este dando prevalencia a |aduanera este dando prevalencia a | |una norma de inferior jerarquía, |una norma de inferior jerarquía, | |como es el caso de las |como es el caso de las | |disposiciones contenidas en la |disposiciones contenidas en la | |Circular Externa No. 43 de 2008, |Circular Externa No. 43 de 2008, | |ello en razón a que si bien el |ello en razón a que si bien el | |artículo 369 de la Resolución 4240|artículo 369 de la Resolución 4240| |del 2000 establece como único |del 2000 establece como único | |requisito para el trámite de |requisito para el trámite de | |ingreso de mercancías desde el |ingreso de mercancías desde el | |resto del territorio aduanero |resto del territorio aduanero | |nacional, el diligenciamiento y |nacional, el diligenciamiento y | |trámite del formulario de ingreso |trámite del formulario de ingreso | |(FMM), no lo es menos que dicho |(FMM), no lo es menos que dicho | |formulario al tenor de lo |formulario al tenor de lo | |dispuesto en el artículo 89 del |dispuesto en el artículo 89 del | |Decreto 2147 de 2006 debe contener|Decreto 2147 de 2006 debe contener| |como mínimo la información |como mínimo la información | |necesaria para el control de las |necesaria para el control de las | |operaciones, identificación de las|operaciones, identificación de las| |mercancías y generación de |mercancías y generación de | |información estadística, datos que|información estadística, datos que| |se extractan de la correspondiente|se extractan de la correspondiente| |factura que en efecto fue |factura que en efecto fue | |solicitada al Usuario Operador de |solicitada al Usuario Operador de | |la Zona Franca.” |la Zona Franca.” | | | | |Para el efecto transcribe el |Para el efecto transcribe el | |artículo 89 del Decreto 2147 de |artículo 89 del Decreto 2147 de | |2016, modificado por el Decreto |2016, modificado por el Decreto | |659 de 2018, que se refería al |659 de 2018, que se refería al | |Formulario de movimiento de |Formulario de movimiento de | |mercancías, así: |mercancías, así: | | | | |“ART. 89.-Formulario de movimiento|“ART. 89.-Formulario de movimiento| |de mercancías.
El formulario de |de mercancías. El formulario de | |movimiento de mercancías es el |movimiento de mercancías es el | |documento mediante el cual el |documento mediante el cual el | |usuario operador o el |usuario operador o el | |administrador autoriza: |administrador autoriza: | | | | |1. El ingreso y salida de bienes |1. El ingreso y salida de bienes | |de la zona franca en forma |de la zona franca en forma | |definitiva o temporal. |definitiva o temporal. | | | | |2.
El descargue de inventarios de |2. El descargue de inventarios de | |las mercancías perecederas, |las mercancías perecederas, | |fungibles y aquellas cuyo consumo |fungibles y aquellas cuyo consumo | |sea implícito en el proceso de |sea implícito en el proceso de | |producción o en la prestación del |producción o en la prestación del | |servicio dentro de la zona franca,|servicio dentro de la zona franca,| |así como aquellas a que hacen |así como aquellas a que hacen | |referencia los artículos 91 y 94 |referencia los artículos 91 y 94 | |del presente decreto; y el cargue |del presente decreto; y el cargue | |del inventario de los subproductos|del inventario de los subproductos| |resultantes de procesos |resultantes de procesos | |productivos. |productivos. | | | | |3.
Los movimientos de mercancías |3. Los movimientos de mercancías | |entre usuarios de una misma zona |entre usuarios de una misma zona | |franca. |franca. | | | | |4. La actualización del |4. La actualización del | |inventario, cuando un usuario |inventario, cuando un usuario | |industrial o comercial cambie la |industrial o comercial cambie la | |condición de mercancía extranjera |condición de mercancía extranjera | |a mercancías desaduanadas.
Así |a mercancías desaduanadas. Así | |mismo, la actualización del |mismo, la actualización del | |inventario, cuando un usuario |inventario, cuando un usuario | |industrial o comercial cambie de |industrial o comercial cambie de | |datos provisionales a definitivos |datos provisionales a definitivos | |conforme lo reglamente la Unidad |conforme lo reglamente la Unidad | |Administrativa Especial Dirección |Administrativa Especial Dirección | |de Impuestos y Aduanas Nacionales,|de Impuestos y Aduanas Nacionales,| |DIAN. |DIAN. | | | | |5.
Los ajustes a inventarios por |5. Los ajustes a inventarios por | |cambios en volumen o cantidad de |cambios en volumen o cantidad de | |la mercancía derivados de cambios |la mercancía derivados de cambios | |físico-químico dada la naturaleza |físico-químico dada la naturaleza | |de la misma o por el uso de costos|de la misma o por el uso de costos| |estándar en los sistemas contables|estándar en los sistemas contables| |de la empresa; basados en ambos |de la empresa; basados en ambos | |casos en certificaciones del |casos en certificaciones del | |contador o revisor fiscal, |contador o revisor fiscal, | |constituyéndose esta en el |constituyéndose esta en el | |documento soporte del |documento soporte del | |correspondiente formulario de |correspondiente formulario de | |movimiento de mercancías. |movimiento de mercancías. | | | | |El formulario de movimiento de |El formulario de movimiento de | |mercancías en las operaciones de |mercancías en las operaciones de | |salida de mercancías de la zona |salida de mercancías de la zona | |franca, o movimiento de mercancías|franca, o movimiento de mercancías| |entre usuarios de la misma zona |entre usuarios de la misma zona | |franca debe estar autorizado por |franca debe estar autorizado por | |el usuario operador en forma |el usuario operador en forma | |previa a la ejecución de la |previa a la ejecución de la | |operación. |operación. | | | | |Cuando se trate de las operaciones|Cuando se trate de las operaciones| |de ingreso, el formulario debe |de ingreso, el formulario debe | |estar autorizado a más tardar |estar autorizado a más tardar | |dentro de los cinco (5) días |dentro de los cinco (5) días | |hábiles siguientes al ingreso |hábiles siguientes al ingreso | |efectivo de la mercancía a la zona|efectivo de la mercancía a la zona| |franca.
En ningún caso la |franca. En ningún caso la | |mercancía podrá salir de la zona |mercancía podrá salir de la zona | |franca sin haberse autorizado el |franca sin haberse autorizado el | |formulario de ingreso. |formulario de ingreso. | | | | |Cuando se trate de mercancías |Cuando se trate de mercancías | |nacionales o en libre circulación |nacionales o en libre circulación | |asociadas a un envío que ingresen |asociadas a un envío que ingresen | |en diferentes momentos desde el |en diferentes momentos desde el | |territorio aduanero nacional a la |territorio aduanero nacional a la | |zona franca, el término para |zona franca, el término para | |autorizar el formulario de |autorizar el formulario de | |movimiento de mercancías será de |movimiento de mercancías será de | |cinco (5) días hábiles a partir de|cinco (5) días hábiles a partir de| |la fecha y hora de ingreso del |la fecha y hora de ingreso del | |último medio de transporte, de lo |último medio de transporte, de lo | |cual deberá dejar constancia el |cual deberá dejar constancia el | |usuario operador en sus sistemas |usuario operador en sus sistemas | |informáticos.
En todo caso el |informáticos. En todo caso el | |ingreso de toda la mercancía |ingreso de toda la mercancía | |correspondiente al envío, deberá |correspondiente al envío, deberá | |realizarse en un término máximo de|realizarse en un término máximo de| |cinco (5) días hábiles, a partir |cinco (5) días hábiles, a partir | |del primer ingreso, salvo cuando |del primer ingreso, salvo cuando | |se trate de graneles o grandes |se trate de graneles o grandes | |volúmenes para los cuales el plazo|volúmenes para los cuales el plazo| |máximo será de quince (15) días |máximo será de quince (15) días | |hábiles. |hábiles. | | | | |En los casos de descargue de |En los casos de descargue de | |inventarios de las mercancías |inventarios de las mercancías | |perecederas, fungibles y aquellas |perecederas, fungibles y aquellas | |cuyo consumo sea implícito en el |cuyo consumo sea implícito en el | |proceso de producción o en la |proceso de producción o en la | |prestación del servicio dentro de |prestación del servicio dentro de | |la zona franca, el formulario debe|la zona franca, el formulario debe| |ser autorizado máximo dentro del |ser autorizado máximo dentro del | |mes siguiente de generarse el |mes siguiente de generarse el | |consumo.
En los casos a que se |consumo. En los casos a que se | |refiere el numeral 4o del presente|refiere el numeral 4o del presente| |artículo, el formulario debe estar|artículo, el formulario debe estar| |autorizado a más tardar dentro de |autorizado a más tardar dentro de | |los cinco (5) días hábiles |los cinco (5) días hábiles | |siguientes a la fecha en que fue |siguientes a la fecha en que fue | |informada la autorización de |informada la autorización de | |levante o de retiro de las |levante o de retiro de las | |mercancías en el caso de |mercancías en el caso de | |presentarse declaración de |presentarse declaración de | |importación, o al vencimiento del |importación, o al vencimiento del | |término establecido en el presente|término establecido en el presente| |decreto para presentar el |decreto para presentar el | |formulario con datos definitivos. |formulario con datos definitivos. | |Si la mercancía sale de la zona |Si la mercancía sale de la zona | |franca antes del término indicado,|franca antes del término indicado,| |debe previamente elaborarse y |debe previamente elaborarse y | |autorizarse el formulario de |autorizarse el formulario de | |movimiento de mercancía |movimiento de mercancía | |correspondiente al cambio de |correspondiente al cambio de | |condición o de datos provisionales|condición o de datos provisionales| |a definitivos. |a definitivos. | | | | |Todo formulario de movimiento de |Todo formulario de movimiento de | |mercancías elaborado y autorizado |mercancías elaborado y autorizado | |debe estar acompañado de los |debe estar acompañado de los | |correspondientes documentos |correspondientes documentos | |soporte, según corresponda a la |soporte, según corresponda a la | |operación. |operación. | | | | |PAR. 1o—El Ministerio de Comercio,|PAR. 1o—El Ministerio de Comercio,| |Industria y Turismo y la Unidad |Industria y Turismo y la Unidad | |Administrativa Especial Dirección |Administrativa Especial Dirección | |de Impuestos y Aduanas Nacionales,|de Impuestos y Aduanas Nacionales,| |DIAN, determinarán el contenido de|DIAN, determinarán el contenido de| |los formularios de movimiento de |los formularios de movimiento de | |mercancías.
Dicho formulario debe |mercancías. Dicho formulario debe | |contener como mínimo la |contener como mínimo la | |información necesaria para el |información necesaria para el | |control de las operaciones, |control de las operaciones, | |identificación de las mercancías y|identificación de las mercancías y| |generación de información |generación de información | |estadística.
Estas entidades |estadística. Estas entidades | |podrán en cualquier momento |podrán en cualquier momento | |solicitar la información |solicitar la información | |correspondiente a dichos |correspondiente a dichos | |formularios y sus documentos |formularios y sus documentos | |soporte. |soporte. | | | | |PAR. 2o—Para los casos previstos |PAR. 2o—Para los casos previstos | |en el presente decreto donde se |en el presente decreto donde se | |establezca que el formulario de |establezca que el formulario de | |movimiento de mercancías haga las |movimiento de mercancías haga las | |veces de declaración aduanera de |veces de declaración aduanera de | |importación o de exportación, el |importación o de exportación, el | |usuario operador enviará la |usuario operador enviará la | |información de los mismos a la |información de los mismos a la | |Unidad Administrativa Especial |Unidad Administrativa Especial | |Dirección de Impuestos y Aduanas |Dirección de Impuestos y Aduanas | |Nacionales, DIAN, quien en |Nacionales, DIAN, quien en | |aplicación de las leyes 863 de |aplicación de las leyes 863 de | |2003 y 1712 de 2014 o normas que |2003 y 1712 de 2014 o normas que | |las sustituyan, modifiquen o |las sustituyan, modifiquen o | |adicionen, publicará dicha |adicionen, publicará dicha | |información en su sitio web, en |información en su sitio web, en | |los términos y condiciones que |los términos y condiciones que | |para el efecto se establezcan |para el efecto se establezcan | |mediante reglamentación. |mediante reglamentación. | | | | |PAR. 3o—El formulario de |PAR. 3o—El formulario de | |movimiento de mercancías podrá ser|movimiento de mercancías podrá ser| |corregido sin sanción dentro de |corregido sin sanción dentro de | |los tres (3) años siguientes a la |los tres (3) años siguientes a la | |fecha en que fue autorizado.
No |fecha en que fue autorizado. No | |obstante, cuando la corrección |obstante, cuando la corrección | |corresponda a modificación de las |corresponda a modificación de las | |unidades físicas, descripción o |unidades físicas, descripción o | |valor de la mercancía, la misma se|valor de la mercancía, la misma se| |puede hacer sin sanción, siempre y|puede hacer sin sanción, siempre y| |cuando se realice dentro de los |cuando se realice dentro de los | |diez (10) días hábiles siguientes |diez (10) días hábiles siguientes | |a la fecha en que fue autorizado. |a la fecha en que fue autorizado. | |En todo caso en los sistemas de |En todo caso en los sistemas de | |control de inventario de la zona |control de inventario de la zona | |franca, deberá reflejarse en forma|franca, deberá reflejarse en forma| |expresa tal hecho y será soporte |expresa tal hecho y será soporte | |del formulario de corrección, los |del formulario de corrección, los | |documentos que justifiquen la |documentos que justifiquen la | |misma.
La Unidad Administrativa |misma. La Unidad Administrativa | |Especial Dirección de Impuestos y |Especial Dirección de Impuestos y | |Aduanas Nacionales, DIAN, |Aduanas Nacionales, DIAN, | |establecerá los términos y |establecerá los términos y | |condiciones en que se puede |condiciones en que se puede | |realizar la corrección. |realizar la corrección. | | | | |PAR. 4o—La Unidad Administrativa |PAR. 4o—La Unidad Administrativa | |Especial Dirección de Impuestos y |Especial Dirección de Impuestos y | |Aduanas Nacionales, DIAN, |Aduanas Nacionales, DIAN, | |establecerá mediante reglamento, |establecerá mediante reglamento, | |los casos donde no sea obligatorio|los casos donde no sea obligatorio| |diligenciar el formulario de |diligenciar el formulario de | |movimiento de mercancías. |movimiento de mercancías. | | | | |PAR. 5o—En los casos de ingresos o|PAR. 5o—En los casos de ingresos o| |salidas de mercancías por redes, |salidas de mercancías por redes, | |ductos o tuberías tales como |ductos o tuberías tales como | |energía eléctrica, gas, petróleo |energía eléctrica, gas, petróleo | |y/o combustibles líquidos |y/o combustibles líquidos | |derivados del petróleo, entre |derivados del petróleo, entre | |otros, el formulario de movimiento|otros, el formulario de movimiento| |de mercancías se autorizará por el|de mercancías se autorizará por el| |usuario operador dentro de los |usuario operador dentro de los | |cinco (5) días hábiles siguientes |cinco (5) días hábiles siguientes | |a la fecha de corte o periodo de |a la fecha de corte o periodo de | |lectura previsto en el contrato de|lectura previsto en el contrato de| |suministro o en el documento que |suministro o en el documento que | |acredite la operación conforme a |acredite la operación conforme a | |las cantidades registradas en los |las cantidades registradas en los | |equipos de medida y control |equipos de medida y control | |instalados”. |instalados”. | | | | |Sin embargo, la sentencia pierde |Sin embargo, como ya fue indicado | |de vista que los hechos objeto de |las sentencias perdieron de vista | |la presente controversia |que los hechos objeto de la | |sucedieron en el mes de agosto del|presente controversia sucedieron | |año 2017, de acuerdo a la fecha de|en el mes de agosto del año 2017, | |autorización de los Formularios de|de acuerdo a la fecha de | |Movimiento de Mercancías, fecha en|autorización de los Formularios de| |la cual, no regía el citado |Movimiento de Mercancías, fecha en| |artículo 89 del Decreto 2147 de |la cual, no regía el citado | |2016, razón por la cual, a |artículo 89 del Decreto 2147 de | |diferencia de lo expresado en la |2016, razón por la cual, a | |sentencia apelada, no eran |diferencia de lo expresado en la | |exigibles ni aplicables a mi |sentencia apelada, no eran | |poderdante, las citadas |exigibles ni aplicables a mi | |previsiones de tal artículo. |poderdante, las citadas | | |previsiones de tal artículo. | |Lo anterior, de conformidad con lo| | |dispuesto en el artículo 139 del | | |Decreto 2147 de 2016, el cual | | |dispuso la vigencia escalonada de | | |dicho Decreto, […]. | | | | | |Entonces, considerando que el | | |Decreto 2147 hace remisión expresa| | |al artículo 674 del Decreto 390 de| | |2016, debemos remitirnos a dicha | | |norma, la cual en su tenor literal| | |expresa: | | | | | |“Artículo 674.
Aplicación | | |escalonada. La vigencia del | | |presente decreto iniciará quince | | |(15) días comunes después de su | | |publicación, conforme a las | | |siguientes reglas: | | |1. En la misma fecha en que entre | | |en vigencia, entrarán a regir los | | |artículos 1 a 4; 7; 9 a 34; | | |numeral 2.1. del artículo 35; 36 a| | |41; 43, 44; 111 a 113; 155 a 166; | | |486 a 503; 505 a 510; 550 a 561; | | |611 a 673. | | |2.
Los demás artículos entrarán a | | |regir una vez sean reglamentados | | |por la Dirección de Impuestos y | | |Aduanas Nacionales, para lo cual | | |tendrá un término de ciento | | |ochenta (180) días siguientes a la| | |publicación del presente decreto. | | |No obstante, la entidad podrá | | |señalar que reglamentación actual | | |se mantiene vigente, en la medida | | |en que no contraría las nuevas | | |disposiciones contenidas en este | | |decreto. | | |3.
Los artículos del presente | | |decreto que no han entrado a regir| | |de conformidad con las reglas | | |establecidas en los numerales 1 y | | |2 de este artículo, regirán a | | |partir del día hábil siguiente a | | |aquel en que la Unidad | | |Administrativa Especial Dirección | | |de Impuestos y Aduanas Nacionales | | |(DIAN) ponga en funcionamiento | | |integralmente un nuevo modelo de | | |sistematización informático | | |electrónico aduanero, desarrollado| | |e implementado en los términos | | |previstos por el parágrafo de este| | |artículo. | | | | | |Parágrafo.
Para los efectos | | |previstos en el numeral 3 de este | | |artículo, la Unidad Administrativa| | |Especial Dirección de Impuestos y | | |Aduanas Nacionales (DIAN) deberá | | |desarrollar, implementar y poner | | |en funcionamiento, a más tardar el| | |treinta (30) de noviembre de 2019,| | |el nuevo modelo de sistematización| | |informático electrónico aduanero | | |con el que se garantice la | | |prestación de un servicio | | |informático ágil, robusto y | | |confiable que soporte cabalmente | | |la operación aduanera.” | | | | | |Como se observa, el artículo 89 | | |del Decreto 2147 de 2016 estaba | | |sujeto a las siguientes reglas | | |para su entrada en vigencia: | | | | | |1.
Entraría en vigencia al día | | |siguiente en que la DIAN pusiera | | |en funcionamiento el NUEVO sistema| | |informático electrónico; | | | | | |Regla consagrada en el numeral 2 | | |del artículo 134 del Decreto 2147 | | |de 2016. Lo cual, vale pena decir,| | |a hoy no ha sucedido porque la | | |DIAN no ha implementado su nuevo | | |sistema informático. | | | | | |2.
Atender a las disposiciones del| | |art. 674 del Dcto 390 de 2016. | | | | | |Artículo que consagraba que, si no| | |había sistema informático | | |electrónico los artículos que | | |dependieran de este entrarían en | | |vigencia a más tardar el 30 de | | |noviembre de 2019. Plazo máximo | | |para la implementación del nuevo | | |sistema informático electrónico. | | |Así las cosas, el mencionado |Como se analizó anteriormente, el | |artículo 89 del Decreto 2147 de |mencionado artículo 89 del Decreto| |2016, formaba parte del Capítulo I|2147 de 2016, formaba parte del | |del Título II “Operaciones de |Capítulo I del Título II | |comercio exterior” del Decreto |“Operaciones de comercio exterior”| |2147 de 2016 NO ESTABA VIGENTE a |del Decreto 2147 de 2016 NO ESTABA| |la fecha de ocurrencia de los |VIGENTE a la fecha de ocurrencia | |hechos, es decir, en agosto de |de los hechos, es decir, en agosto| |2017. |de 2017. | | | | |De esta forma no es admisible que |De esta forma no es admisible que | |la sentencia señale, como se |la sentencia señale, como se | |aprecia a continuación, que el |aprecia a continuación, que el | |citado artículo 89 es el soporte |citado artículo 89 es el soporte | |legal que permite afirmar que mi |legal que permite afirmar que mi | |poderdante, a diferencia de los |poderdante, a diferencia de los | |expresado en la demanda, si |expresado en la demanda, si | |incurrió en la comisión de la |incurrió en la comisión de la | |infracción que le fue impuesta por|infracción que le fue impuesta por| |la DIAN.
En efecto, la sentencia |la DIAN. En efecto, la sentencia | |apelada después de transcribir el |apelada después de transcribir el | |texto del artículo 89 del Decreto |texto del artículo 89 del Decreto | |2147 de 2016, concluye lo |2147 de 2016, concluye lo | |siguiente: |siguiente: | | | | |“En ese orden de ideas y |“En ese orden de ideas y | |atendiendo la anterior disposición|atendiendo la anterior disposición| |normativa, encuentra el Despacho |normativa, encuentra el Despacho | |que en efecto el Formulario de |que en efecto el Formulario de | |Movimiento de mercancías se |Movimiento de mercancías se | |encuentra sujeto a unas |encuentra sujeto a unas | |formalidades que deben regularse a|formalidades que deben regularse a| |través de las autoridades |través de las autoridades | |aduaneras, comoquiera que este |aduaneras, comoquiera que este | |debe contener la información |debe contener la información | |necesaria para el control de las |necesaria para el control de las | |operaciones.
En esa medida resulta|operaciones. En esa medida resulta| |evidente que la formalidad |evidente que la formalidad | |prevista en la Circular Externa |prevista en la Circular Externa | |expedida por la DIAN (factura de |expedida por la DIAN (factura de | |venta), corresponde con las |venta), corresponde con las | |garantías previstas en la norma |garantías previstas en la norma | |que regula el FMM y no como |que regula el FMM y no como | |refiere el demandante a la |refiere el demandante a la | |imposición de cargas que no |imposición de cargas que no | |cuentan con el debido soporte |cuentan con el debido soporte | |normativo. |normativo. | | | | |Así las cosas, no puede decirse |En este orden de ideas, se | |que se haya dado prevalencia a |evidencia el defecto material o | |normas o disposiciones legales de |sustantivo, al haber decidido con | |inferior jerarquía en |base en normas inexistentes, que | |desconocimiento del marco |nunca rigieron, esto es, el | |normativo principal, resultando |artículo 89 del Decreto 2147 de | |evidente que la entidad demandada |2016, como lo indicó la sentencia | |actúo conforme a sus competencias |del Tribunal […]. | |y aplicando sistemáticamente las | | |reglas que sobre el asunto objeto | | |de investigación se expidieron por| | |parte del legislador y la | | |autoridad competente, sin que ello| | |signifique la contraposición de | | |los criterios contenidos en ellas,| | |por el contrario y como se explicó| | |en precedencia, las diferentes | | |disposiciones son complementarias | | |y acordes al objeto mismo de la | | |norma que regula el Formulario de | | |Movimiento de | | |Mercancías.”(Negrilla y subrayado | | |fuera de texto) | | | | | |Con esto queda claro, nuevamente, | | |que el fallador de primera | | |instancia se limitó a buscar | | |razones superfluas para despachar | | |desfavorablemente las pretensiones| | |del escrito de la demanda, sin | | |siquiera realizar un análisis | | |jurídico prudente. | | | | | |Por tal razón, procede entonces la| | |revocatoria de la sentencia | | |apelada al invocar como fundamento| | |legal una norma que no regía al | | |momento de los hechos y no le era | | |aplicable a mi poderdante. | | Con claridad sobre la coincidencia entre los argumentos que expuso la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario y los de la solicitud de amparo, conviene señalar que estos fueron estudiados y resueltos por el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 20 de mayo de 2021, así (fls. 107 a 121, exp. digital -3): Para el correcto estudio de legalidad objeto de la presente demanda, debe analizar la Sala las normas que conforman la legislación aduanera pues son estas las que sustentan jurídicamente la expedición de los actos acusados.
Lo anterior es relevante en la medida en que disiente la Sala de los argumentos expuestos por el recurrente porque, precisamente, es en aplicación de la Ley –en sentido material- y del principio de legalidad, que se impuso la sanción por permitir el ingreso de mercancías en libre disposición a los recintos de la zona franca sin el cumplimiento de los requisitos previstos en dichas normas.
El artículo 393 del Decreto 2685 de 1999 dispone:
ARTÍCULO 393. INGRESO Y SALIDA DE BIENES. El Usuario Operador deberá autorizar todo ingreso y salida de bienes, de manera temporal o definitiva, de la Zona. Franca Permanente sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos aduaneros a que haya lugar. La autorización será concedida mediante el diligenciamiento del formulario correspondiente, donde se indique el tipo de operación a realizar y las condiciones de la misma.
PARÁGRAFO. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales determinará la forma y contenido de los formularios y dispondrá que dichas autorizaciones se efectúen a través de sistemas informáticos. En el artículo 396 ibídem se señala:
ARTÍCULO 396. EXPORTACIÓN DEFINITIVA. Se considera exportación definitiva, la introducción a Zona Franca Permanente desde el Territorio Aduanero Nacional, de materias primas, partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, necesarios para el normal desarrollo de su objeto social a favor del Usuario Operador o Industrial de Bienes y de Servicios, siempre y cuando dicha mercancía sea efectivamente recibida por ellos.
Las exportaciones temporales que se realicen desde el resto del Territorio Aduanero Nacional a Zona Franca, con el objeto de someter el bien a un proceso de perfeccionamiento por un usuario, no tendrán derecho a los beneficios previstos para las exportaciones definitivas. La introducción en el mismo estado a una Zona Franca Permanente de mercancías de origen extranjero que se encontraban en libre disposición en el país, no se considera exportación. Tampoco se considera exportación el envío de bienes nacionales o en libre disposición a Zona Franca desde el resto del territorio nacional a favor de un Usuario Comercial.
En consonancia con lo anterior, la Resolución 4240 de 2000, determina en su artículo 369: “Las exportaciones de que trata el inciso 1 del artículo 396 del Decreto 2685 de 1999, destinadas a usuarios operadores, usuarios industriales de bienes y usuarios industriales de servicios de zona franca, solo requerirán el diligenciamiento y trámite del formulario de ingreso, al cual tendrá acceso la autoridad aduanera a través de los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Este formulario se considerará, para todos los efectos como la declaración de exportación definitiva. Sin perjuicio de lo previsto en el inciso anterior, las exportaciones destinadas al usuario operador o a un usuario industrial de zona franca, también podrán presentarse diligenciando una solicitud de autorización de embarque en los términos previstos en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999.” En todo caso, las reglas generales de la exportación definitiva están consagradas en el artículo 265 y siguientes del precitado Decreto:
ARTICULO 265. Es la modalidad de exportación que regula la salida de mercancías nacionales o nacionalizadas, del territorio aduanero nacional para su uso o consumo definitivo en otro país. También se considera exportación definitiva, la salida de mercancías nacionales o nacionalizadas desde el resto del territorio aduanero nacional a una zona franca en los términos previstos en este decreto.
De conformidad con lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones: - Para el ingreso y salida de bienes de manera temporal o definitiva de la zona franca permanente, debe mediar autorización del usuario operador, la cual será concedida mediante el formulario correspondiente, donde se indique el tipo de operación a realizar y las condiciones de la misma. - Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos aduaneros a que haya lugar. - Tratándose de las exportaciones definitivas, que corresponden a la introducción a zona franca permanente desde el territorio aduanero nacional, de materias primas, partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, necesarios para el normal desarrollo de su objeto social a favor del Usuario Operador o Industrial de Bienes y de Servicios, efectivamente recibida por ellos, solamente requerirán el diligenciamiento y trámite del formulario de ingreso. - Para esta modalidad de exportación definitiva, los formularios de movimiento de mercancías tienen la calidad de declaraciones de exportación definitiva. - Tratándose de las exportaciones definitivas por la salida de mercancías nacionales o nacionalizadas desde el resto del territorio aduanero nacional a una zona franca, también debe mediar autorización del usuario operador, la cual será concedida mediante el formulario correspondiente, donde se indique el tipo de operación a realizar y las condiciones de la misma y, se insiste, sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos aduaneros a que haya lugar. - Para el trámite de la exportación, se debe solicitar una autorización de embarque, que, para efectos aduaneros, debe estar soportada, entre otros, con el documento que acredite la operación que dio lugar a la exportación. Contrastada la anterior regulación normativa con las pruebas aportadas al proceso, la Sala encuentra que el tipo de operación (exportación definitiva) es lo que le da el carácter de declaración de exportación a los formularios de movimientos de mercancías, lo que, a su vez implica la sujeción de la operación a las condiciones de la modalidad de exportación. Por lo tanto, resulta aplicable al caso concreto, que, como anexos para la introducción a zona franca de mercancías nacionales desde el resto del territorio aduanero nacional (exportación), se deben presentar los documentos soporte señalados en el artículo 268 del precitado Decreto: “Para efectos aduaneros, el declarante está obligado a conservar por un período de cinco (5) años contados a partir de la fecha de presentación y aceptación de la Solicitud de Autorización de Embarque, el original de los siguientes documentos, los cuales deberá poner a disposición de la autoridad aduanera cuando ésta así lo requiera: a) Documento que acredite la operación que dio lugar a la exportación. ( )” Así las cosas, encuentra la Sala que el demandante si incurrió en la infracción contenida en el numeral 2.2 del artículo 488 del Decreto 2685 de 1999, en la medida que se pudo constatar que los formularios de movimientos de mercancías por medio de los cuales se permitió el ingreso a la zona franca permanente (exportación) de las mercancías por parte de SANCUS ZFS SAS, carecen del documento que acredita la operación que dio lugar a la exportación, en la medida que las facturas aportadas para tal fin fueron expedidas con posterioridad al ingreso.
Si bien es cierto, el A Quo fundó su decisión en el artículo 20 del Decreto 359 de 2018 que modifica el artículo 89 del Decreto 2147 de 2016 y la Circular Externa No. 43 de 2008, también lo es que el análisis impartido en esta providencia conlleva a la misma conclusión jurídica, esto es, que para la introducción a zona franca de mercancías nacionales desde el resto del territorio aduanero nacional (exportación), se requiere la presentación del documento que acredite la operación que dio lugar a la exportación –facturas de venta-.
Es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue analizada y decidida razonablemente por Tribunal Administrativo de Santander, el cual, en la providencia atacada, estableció que, si bien el Juzgado había declarado la legalidad de los actos administrativos demandados, a la luz del artículo 20 del Decreto 359 de 2018, que modificó el artículo 89 del Decreto 2147 de 2016 y la Circular Externa No. 43 de 2008, lo cierto era que las Resoluciones 003694 del 19 de diciembre de 2018 y 000394 del 12 de abril de 2019, expedidas por la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, gozaban de plena validez, pero en virtud del Decreto 2685 de 1999 y de la Resolución 4240 de 2000, normas frente a las cuales se logró concluir que la empresa accionante sí había incurrido en una infracción y era merecedora de la sanción impuesta.
En este orden de ideas, tal como lo expuso el a quo y contrario a que alega la parte actora en la presente acción, no es cierto que el fundamento de la decisión judicial estuviese enfocado en una norma específica que no entró a regir, pues, se reitera, claramente estableció que la legalidad de los actos administrativos demandados emanaba de las normas vigentes aplicables al caso concreto, tales como el Decreto 2685 de 1999 y la Resolución 4240 de 2000.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la empresa Zona Franca Santander S.A. no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Tribunal Administrativo de Santander. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa.
Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso primigenio, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural.
En suma, la acción de tutela interpuesta por la sociedad Zona Franca Santander S.A. carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales accionadas, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual la Sala procede a modificar la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar improcedente la tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICAR la sentencia del 26 de agosto de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, la cual quedará así:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF ----------------------- [1] La Sala advierte que, el 28 de septiembre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.