DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS / CONCEPTO DE COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES – Atributos / CONFIGURACIÓN DE LA cosa juzgada – Elementos / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Se debe declarar fundada o probada mediante sentencia anticipada / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – No hay lugar de declarar su prosperidad y por ello no es procedente dictar sentencia / COSA JUZGADA – Elementos para su configuración / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – No probada El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión del Riesgo de Desastres alega como excepción el fenómeno de la cosa juzgada respecto de la sentencia de tutela T-269 de 2015, en la cual, según afirma, la Corte Constitucional suspendió el proceso de adquisición de predios en el marco del plan de reasentamiento del programa integral de gestión del riesgo – Amenaza Volcán Galeras PGIR-AVG. […] En tal orden, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa petendi (fáctica y jurídica) de la demanda incoada por la parte actora en el presente proceso coincide con el objeto y causa que ocupó la atención de la Corte Constitucional en la sentencia T-269 de 2015. […] [N]o existe una coincidencia en el objeto del litigio de cada uno de los procesos comparados, pues, mientras que, en la sentencia de tutela T-269 de 2015, se persigue la protección de los derechos fundamentales a la vida y a una vivienda digna, en el presente proceso judicial 2015-00344-00 se persigue la nulidad de un acto administrativo, la Resolución nro. 1347 de 18 de noviembre de 2014.

Lo anterior ratifica el objeto de un proceso y el otro, es decir, en las acciones de tutela el objeto del proceso es la protección de derechos fundamentales vulnerados o que estén en peligro de serlo; por su parte, en los procesos de nulidad se pretende revisar la legalidad de los actos administrativos, es decir, si fueron expedidos con competencia, cumpliendo las normas en que debieron fundarse, motivados y cumpliendo con el debido proceso.

Con lo dicho hasta aquí sería suficiente para desestimar la excepción propuesta; sin embargo, tampoco existe identidad en la causa petendi, […] los fundamentos fácticos alegados en uno y otro proceso son diferentes. Mientras que la tutela T-269 de 2015 se fundamenta en el reclamo de varias familias que habitan o poseen lotes en el área de influencia del volcán Galeras, ante lo que consideran un grave incumplimiento de la administración con relación al proceso de compra de sus inmuebles y posterior reasentamiento en zonas seguras, en el presente proceso judicial (2015-00344) se alega que el Director de la Unidad Nacional de la Gestión de Riesgo y Desastre se excedió en el ejercicio de sus funciones, toda vez que no es competente para expedir normas generales que regulan una situación de calamidad, que de ordinario le correspondería, en primera instancia, al Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional del Riesgo.

Así las cosas, estos argumentos son suficientes para no declarar probada la excepción de cosa juzgada alegada por la entidad demandada, toda vez que tanto el objeto del litigio, como la causa petendi, en uno y otro proceso son diferentes. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 182 A CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00344-00 Actor: ERNESTO PADILLA CAICEDO Demandado: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES Referencia: NULIDAD AUTO QUE NIEGA EXCEPCIÓN De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre la excepción de cosa juzgada alegada por el apoderado de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres.

I.

ANTECEDENTES 1. El 24 de junio de 2015, el ciudadano Ernesto Padilla Caicedo, en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, por medio de la cual pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 1347 de 18 de noviembre de 2014, “por medio de la cual se establece el procedimiento para la adquisición de predios ubicados en la Zona de Amenaza Alta de Volcán Galeras, para la continuidad del plan de reasentamiento en el marco del programa integral de gestión del riesgo – Amenaza Volcán Galeras PGIR-AVG”, proferida por el Director de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

I.2. La demanda se fundamentó principalmente en que: (i) el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres no tenía competencia para expedir el acto acusado; (ii) se reprodujo el Decreto 3905 de 7 de octubre de 2008, “por el cual, en desarrollo del Decreto-ley 919 de 1989, se definen el objeto y los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras, declarada como zona de desastre por el Decreto 4106 de 2005”, el cual ya no estaba vigente, y (iii) la Corte Constitucional suspendió el proceso de adquisición de inmuebles ubicados en la zona de riesgo del Volcán Galeras.

I.3. Mediante auto del 2 de diciembre de 2015, el Despacho sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó notificar al Director de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, al Ministerio Público y al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. I.4. En escrito de contestación a la demanda, el apoderado de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres planteó la excepción denominada cosa juzgada.

I.5. Mediante auto de 30 de julio de 2018, el proceso fue remitido del Despacho del Magistrado Hernando Sánchez Sánchez, en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por el Acuerdo 094 de 16 de mayo de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. I.6. En proveído fechado el 15 de noviembre de 2018 se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado.

II. EXCEPCIÓN PROPUESTA - Cosa juzgada El apoderado de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres alegó que se configura la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Corte Constitucional profirió la sentencia T-269 de 2015, en la cual, luego de realizar un examen pormenorizado de la situación que se vive en la ZAVA del Volcán Galeras y atendiendo a la necesidad de reubicación que debe hacerse en la zona, determinó que el programa que se estaba desarrollando por el Gobierno Nacional a través de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres debía suspenderse, para que, junto con las autoridades correspondientes, se diseñe un nuevo plan que cumpla con el objetivo final de reasentar a las personas que allí habitan.

Aseguró que, en las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en la mentada providencia, se hizo alusión a los efectos inter comunis que el fallo tendrá respecto de todas las personas que habitan en el territorio denominado como Zona Alta de Amenaza Volcánica ZAVA; ello con el fin de garantizar el derecho a la igualdad entre las personas que se encuentran en similar situación, es decir, que residen en la ZAVA del volcán Galeras.

Por lo tanto, consideró que extender esos efectos persigue alcanzar fines constitucionales legítimos y relevantes, en tanto contribuye a garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda digna y a la vida misma de los demás moradores del área próxima al Galeras. Indicó que otra de las decisiones importantes tomadas por la Corte Constitucional fue la de declarar inaplicable el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012, por no resultar procedente en este caso particular.

En este contexto, a su juicio, es claro que, sobre la zona denominada ZAVA del Volcán Galeras, sí se encuentra declarada una situación de desastre, como bien lo dijo la Corte, criterio bajo el cual siempre ha actuado esa Unidad de Gestión del Riesgo. Explicó que la Corte Constitucional en el citado fallo conminó a las autoridades municipales para que “dispongan lo conducente para que la administración a su cargo suspenda de inmediato las solicitudes de licencias de construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, y para que atendiendo al principio de auto conservación realice campañas de concientización para que las personas que se encuentran en la zona de influencia del Volcán conozcan lo relacionado con la gestión del riesgo, auto conservación e implementación de los plantes de evacuación necesarios en caso de ocurrencia de un evento volcánico.” Por último, indicó que es importante señalar lo que dijo la Corte en la citada sentencia T-269 de 2015 frente a la Resolución nro. 1347 de 18 de noviembre de 2014, (demandada), así: “La Sala juzga positivamente el hecho que la UNGRD no fuera indiferente a la situación de los vecinos del galeras y hubiese proferido la resolución 1347 de 2014 con el objetivo de continuar el Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Galeras en el marco del Programa de Gestión Integral del Riesgo – Amenaza Volcánica Galeras”.

III. TRASLADO Durante el término de traslado de la excepción invocada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la parte actora guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.

Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.

Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios o, en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas, así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en  ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la  acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas,  llamadas  también de fondo o perentorias, destinadas a atacar  el derecho sustancial reclamado por el accionante.

La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.

Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal (…)”[1]    Bajo tal perspectiva, es claro para el Despacho que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos, y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.

En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa lo siguiente: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca) Como quiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 24 de junio de 2015, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso.

En este contexto, el artículo 38 de la ley en comento preceptúa lo siguiente: “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:

PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca). IV.1. Cosa juzgada El Despacho pone de presente que, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, por medio del cual se modifica el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, “las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca) Por su parte, el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, regula las hipótesis en las cuales es procedente dictar sentencia anticipada, así:

ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. Se podrá dictar sentencia anticipada: (…) 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. (…) (Se destaca) Como puede apreciarse, de acuerdo con las normas en cita, la excepción de cosa juzgada se declarará fundada o probada mediante sentencia anticipada.

En el caso objeto de examen, el Despacho advierte que no hay lugar a declarar la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, como se explicará a continuación; por lo tanto, no es procedente dictar sentencia para ese efecto. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión del Riesgo de Desastres alega como excepción el fenómeno de la cosa juzgada respecto de la sentencia de tutela T-269 de 2015, en la cual, según afirma, la Corte Constitucional suspendió el proceso de adquisición de predios en el marco del plan de reasentamiento del programa integral de gestión del riesgo – Amenaza Volcán Galeras PGIR-AVG.

Sobre este punto, el Despacho pone de presente que el concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable a este asunto en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que se reúnan los siguientes elementos: (i) Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto;

(ii) Que se funde en la misma causa jurídica y fáctica que el anterior, y (iii) Que en los procesos haya identidad jurídica de parte. El último requisito, identidad jurídica de las partes, no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 189 del CPACA a las sentencias que la declaran; y tratándose de los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

En tal orden, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa petendi (fáctica y jurídica) de la demanda incoada por la parte actora en el presente proceso coincide con el objeto y causa que ocupó la atención de la Corte Constitucional en la sentencia T-269 de 2015. IV.2.1. Objeto Las pretensiones de las demandas y el objeto del litigio en cada uno de los procesos aducidos fueron los siguientes: |Sentencia de tutela T-269 de |2015-00344-00 (actual) | |2015 | | |La protección de derechos |“La nulidad integral de la | |fundamentales a la vida y a una |Resolución No 1347 de Noviembre 18 | |vivienda digna de los habitantes|de 2014 de fecha Noviembre 14 de | |de la zona de influencia del |2014 (sic) “por medio de la cual se | |Volcán Galeras con ocasión de la|establece el procedimiento para la | |suspensión o mora del proceso de|adquisición de predios ubicados en | |reasentamiento, por parte de las|la Zona de Amenaza Alta del Volcán | |autoridades del orden nacional y|Galeras, para la continuidad del | |local, en razón del tránsito |plan de reasentamiento en el marco | |normativo introducido con la Ley|del programa integral de gestión del| |1523 de 2012. |riesgo – Amenaza Volcán Galeras | | |PGIR-AVG”, proferida por el Director| | |de la Unidad Nacional para la | | |Gestión de Riesgo de Desastres.” | Como puede apreciarse en el cuadro comparativo, no existe una coincidencia en el objeto del litigio de cada uno de los procesos comparados, pues, mientras que, en la sentencia de tutela T-269 de 2015, se persigue la protección de los derechos fundamentales a la vida y a una vivienda digna, en el presente proceso judicial 2015-00344-00 se persigue la nulidad de un acto administrativo, la Resolución nro. 1347 de 18 de noviembre de 2014.

Lo anterior ratifica el objeto de un proceso y el otro, es decir, en las acciones de tutela el objeto del proceso es la protección de derechos fundamentales vulnerados o que estén en peligro de serlo; por su parte, en los procesos de nulidad se pretende revisar la legalidad de los actos administrativos, es decir, si fueron expedidos con competencia, cumpliendo las normas en que debieron fundarse, motivados y cumpliendo con el debido proceso.

Con lo dicho hasta aquí sería suficiente para desestimar la excepción propuesta; sin embargo, tampoco existe identidad en la causa petendi, como se pasa a explicar. IV.2.2. Causa petendi En cuanto a las razones fácticas que conllevaron a la presentación de las demandas en cada proceso, se tiene lo siguiente: En el proceso de la tutela T-269 de 2015, se indicó lo siguiente: “A partir de los antecedentes referidos, la Sala Sexta de Revisión observa que los expedientes acumulados guardan como común denominador el reclamo de varias familias que habitan o poseen lotes en el área de influencia del volcán Galeras, ante lo que consideran es un grave incumplimiento de la administración con relación al proceso de compra de sus inmuebles y posterior reasentamiento en zonas seguras.

Mediante Decreto 4106 de 2005 se declaró una situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida en el Departamento de Nariño, y luego el Decreto 3905 de 2008 fijó los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento de los habitantes de la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras.

Sin embargo, la Ley 1523 de 2012 dejó sin efecto lo expuesto al enunciar el retorno a la normalidad de todas las áreas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública con anterioridad al 30 de noviembre de 2010. Al estimar truncado el proceso de compra de sus inmuebles, los accionantes impetraron demanda de tutela para salvaguardar sus derechos a la vida, a una vivienda digna y a la confianza legítima.

En su contestación, las entidades territoriales alegaron que la responsabilidad del proceso de reasentamiento continuaba en cabeza de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres pese al tránsito normativo, mientras que ésta, por su parte, sostuvo que en un escenario de normalidad jurídica, le correspondía a los municipios velar por la seguridad de sus habitantes y su reubicación. Los jueces de instancia, de manera general, negaron el amparo por considerar que no había un riesgo inminente contra la vida de los accionantes y que la suspensión del trámite de compra encontraba respaldo en la Ley 1523 de 2012; o lo descartaron por improcedente, argumentando que existen otros mecanismos de defensa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como es la acción de reparación directa.

También negaron la ocurrencia de un perjuicio irremediable por tratarse de una discusión de índole patrimonial. De la reseña fáctica trascrita, así como de las pruebas recolectadas por esta Corporación en sede de revisión, se advierte que la vulneración alegada por los accionantes denota una dificultad de raigambre constitucional relacionada con los procedimientos de gestión del riesgo ante catástrofes naturales y la garantía del derecho a una vivienda digna en el marco de una política pública de prevención y mitigación del daño. En este sentido, la Corte ha señalado que la acción de tutela es procedente de forma excepcional, con prevalencia sobre la acción popular, para la protección de derechos colectivos siempre que se verifique: (…)” Por su parte, en el presente proceso judicial (2015-00344), en la demanda se plantean los siguientes hechos: “1.

El Señor presidente de la República de Colombia en desarrollo de las facultades constitucionales y legales, del hoy derogado Decreto Ley 919 de 1989, mediante Decreto 4106 de noviembre 15 de 2005, publicado en el Diario Oficial No. 46.095 del 17 de noviembre del mismo año, “declara la existencia de una situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, en el Departamento de Nariño. La anterior declaratoria, falsamente motivada, en razón que hasta la fecha el volcán Galeras no ha causado ningún desastre natural, (lo cual constituye un hecho notorio) como en su oportunidad, equivocadamente se sostuvo, retorno a la normalidad en virtud de la expedición de la Ley 1523 de 2012, artículo 92.

(…) 2.El Decreto Ley 919 de 1989 (hoy derogado por el artículo 96 de la Ley 1523 de 2012, en sus artículos 18 y 19, claramente expresaban: “ARTÍCULO

18. DEFINICIÓN DE DESASTRE. Para efectos del presente estatuto, se entiende por desastre el daño grave o la alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada, causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental, que requiera por ello de la especial atención de los organismos del Estado y de otras entidades de carácter humanitario o de servicio social.

ARTÍCULO

19. DECLARATORIA DE SITUACIÓN DE DESASTRE. El Presidente de la República declarará mediante Decreto y previo concepto del Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la existencia de una situación de desastre, y en el mismo acto la clasificará según su magnitud y efectos, como de carácter nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital o municipal.

La declaratoria de una situación de desastre podrá producirse hasta tres (3) meses después de haber ocurrido los hechos que la constituyen. De igual manera, mientras no se haya declarado que la situación ha vuelto a la normalidad, el Presidente de la República podrá modificar la calificación que le haya dado a la situación de desastre y las disposiciones del régimen especial que pueden ser aplicadas.

Producida la declaratoria de situación de desastre se aplicarán las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre, que el Decreto ordene y específicamente determine. Las autoridades administrativas, según el caso, ejercerán las competencias que legalmente les correspondan y, en particular, las previstas en las normas del régimen especial que se determinen, hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad.” 3.Con posterioridad a la expedición del documento Conpes No. 3501 de 2007, y del PAE, el señor Presidente de la República expide el Decreto 3905 de octubre 7 (“Por el cual, en desarrollo del Decreto Ley 919 de 1989, se definen el objeto y los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras, declarada como zona de desastres por el Decreto 4106 de 2005”, con una vigencia de tres años, según se lee en el artículo 27 VIGENCIA. Las normas de este decreto tendrán una vigencia de tres años.

El término se contará a partir de la fecha de publicación de este decreto en el Diario Oficial”. 4. Con ocasión de la expedición de la Ley 1523 de abril 24 de 2012, las anteriores disposiciones legales, perdieron su vigencia o fueron expresamente derogadas en virtud de los artículos 92 y 96 de la ley (Artículo 92. Artículo transitorio: declaratorias anteriores.

Todas las zonas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública, cualquiera fuere su carácter, antes del 30 de noviembre de 2010, quedan en condiciones de retorno a la normalidad; “ Artículo 96. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial la Ley 46 de 1988 y el Decreto-ley 919 de 1989, con excepción de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 70 del Decreto-ley, así como también los artículos 1° inciso primero, 2° y 3° del Decreto 1547 de 1984, modificado por el Decreto-ley 919 de 1989.

De igual manera, deróguense los artículos 1° y 5° a excepción del parágrafo 2°; los artículos 6°, 7° y 8° del Decreto 4702 de 2010; el artículo 2° del Decreto 4830 de 2010 y mantendrán plena vigencia los artículos 2°, 3°, 4°, 9° y 10 del Decreto-ley 4702 de 2010 y los artículos 1° y 3° del Decreto-ley 4830 de 2010… Conservarán su vigencia los Decretos 4579 y 4580 de 2010 y los Decretos Legislativos expedidos en virtud del Decreto 4580 de 2010).

Mandato legal que imponía al señor Director de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastre, a liquidar todo lo relacionado con el denominado plan o proceso Galeras. 5. En lugar de proceder a la liquidación del mencionado proceso, el señor Carlos Iván Márquez Pérez violando las disposiciones vigentes sobre la materia, y sin facultades para ello, expide un acto administrativo contenido en la Resolución 1347 de noviembre 18 de 2014, donde reproduce en su integridad el Decreto 3905 de 2008, cuya prórroga fue devuelta por la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República, con los siguientes comentarios resumen según se desprende del siguiente correo electrónico: (…) 6.

Como se puede colegir de lo anterior, el señor Marques sabía de la improcedencia legal de seguir con el plan de reasentamiento desde 14 de mayo de 2012, y a sabiendas y obrando por una presunta mala fe, expide la Resolución 1347 de noviembre 18 de 2014, desconociendo de plano los comentarios jurídicos y acertados de la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República y sin ninguna competencia para ello. 7.

En conclusión el señor Director de la Unidad Nacional de la Gestión de Riesgo y Desastre, se excedió en el ejercicio de sus funciones, toda vez que no es competente para expedir normas generales que regulan una situación, hoy no declarada, por la Ley 1523 de 2014, que de ordinario le correspondería, en primera instancia, al señor Presidente de la República, que previa recomendación del Consejo Nacional del Riesgo, decretar una situación de desastre, sea por obra de la naturaleza o por situaciones antropogénicos no intencionales y en segunda instancia al Ministerio del Interior, apoyado en el decreto que declare una situación de desastre o calamidad pública, tal como lo demostraré en el acápite de normas infringidas.

(…)” Como puede apreciarse, los fundamentos fácticos alegados en uno y otro proceso son diferentes. Mientras que la tutela T-269 de 2015 se fundamenta en el reclamo de varias familias que habitan o poseen lotes en el área de influencia del volcán Galeras, ante lo que consideran un grave incumplimiento de la administración con relación al proceso de compra de sus inmuebles y posterior reasentamiento en zonas seguras, en el presente proceso judicial (2015-00344) se alega que el Director de la Unidad Nacional de la Gestión de Riesgo y Desastre se excedió en el ejercicio de sus funciones, toda vez que no es competente para expedir normas generales que regulan una situación de calamidad, que de ordinario le correspondería, en primera instancia, al Presidente de la República, previa recomendación del Consejo Nacional del Riesgo.

Así las cosas, estos argumentos son suficientes para no declarar probada la excepción de cosa juzgada alegada por la entidad demandada, toda vez que tanto el objeto del litigio, como la causa petendi, en uno y otro proceso son diferentes. Ahora bien, la parte demandada hace referencia a que en la sentencia proferida por la Corte Constitucional se afirmó que “La Sala juzga positivamente el hecho que la UNGRD no fuera indiferente a la situación de los vecinos del galeras y hubiese proferido la resolución 1347 de 2014 con el objetivo de continuar el Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Galeras en el marco del Programa de Gestión Integral del Riesgo – Amenaza Volcánica Galeras”.

Sobre este aspecto, el Despacho advierte que, tal y como lo dice el propio apartado traído a colación por el apoderado de la demandada, la Corte destacó que la entidad accionada haya expedido la resolución que se demanda en el presente proceso judicial; pero eso no significa de ninguna manera que sobre esta resolución la Corte se haya pronunciado sobre su legalidad y haya operado el fenómeno de la cosa juzgada, en tanto que, mediante la acción de tutela, en principio, no es posible examinar la legalidad de un acto administrativo de carácter general; para ello el ordenamiento jurídico, en el artículo 137 del CPACA, dispuso el medio de control de nulidad, que fue el impetrado en esta oportunidad, y el que conduce a establecer si el acto acusado es legal o no. Por los motivos anteriores, se negará la prosperidad de la excepción de cosa juzgada alegada por el apoderado de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

En consecuencia, el Despacho,

RESUELVE

NEGAR la prosperidad de la excepción de cosa juzgada alegada por el apoderado de la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres. Notifíquese y cúmplase. (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil catorce (2014), radicación número: 27001-23-33-000-2013-00219-01(0649-14).