SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del se hace una anotación en el folio de matrícula inmobiliaria / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Con sustento en el desconocimiento de los derechos de audiencia y de defensa, expedición irregular y en la transgresión de normas superiores / MEDIDAS CAUTELARES – Límites a la competencia del juez para estudiarlas y resolverlas / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / FALTA O IRREGULARIDAD EN LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No conlleva a su inexistencia o invalidez sino a su ineficacia o inoponibilidad / EFICACIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Diferencias / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Es un requisito para que produzca efectos / FALTA DE PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No conlleva a la nulidad de la actuación registral / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – El cargo propuesto ataca la eficacia del acto y no su validez / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega debido a que no se vislumbra transgresión a las normas invocadas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de la anotación registral 024 de 20 de abril de 2018 del folio de matrícula inmobiliaria 040-142606, tras sostener que el Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos y Privados de Barranquilla omitió su deber legal de notificar personalmente las actuaciones surtidas en ese procedimiento administrativo a los terceros interesados.

Por ello, los demandantes afirmaron que la anotación registral 024 desconoce los derechos de audiencia y de defensa, incurre en el vicio de expedición irregular y transgrede lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, en el artículo 24 de la Ley 1579 de 2012, y en los artículos 37, 70 y 73 del CPACA. […] [E]l legislador enunció cuáles son los requisitos de obligatorio acatamiento en este tipo de órdenes judiciales e indicó que la medida de suspensión provisional procede «por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas».

Igualmente, determinó que las medidas cautelares requieren «que la demanda esté razonablemente fundada en derecho» […]. Como se puede observar, el funcionario judicial solo puede suspender el acto demandado cuando en esta etapa inicial del proceso este acreditado, sumariamente, que la decisión administrativa acusada incurre en la causal de nulidad derivada de la transgresión del ordenamiento superior.

Sin embargo, en el caso concreto, el argumento de oposición de la demandante cuestiona el procedimiento de notificación personal de un acto administrativo registral, reproche que repercute en la eficacia u oponibilidad del acto administrativo en sí mismo, pero no da lugar a su nulidad. Sobre este punto, pacíficamente esta Corporación judicial ha sostenido que las irregularidades en la notificación de los actos particulares afectan los presupuestos de eficacia de esas decisiones, pero no los requisitos de validez.

La infracción por eficacia, se traduce en la imposibilidad de producir efectos para los que el acto fue proferido. Contrario sensu, cuando se incumplen los presupuestos de validez por vicios en la formación del acto, los instrumentos procesales puestos a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración son las acciones de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Bajo tal entendimiento, esta Sala de Decisión explicó, en el antecedente jurisprudencial de 22 de marzo de 2018, que el acto nace a la vida desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se produce su publicación. […] Así las cosas, la eficacia de los actos administrativos no forma parte del acto, sino que constituye una etapa posterior al mismo para que la decisión produzca la plenitud de sus efectos, en virtud de haber sido conocido por los interesados.

Significa lo anterior que el cargo propuesto por la parte actora, aun en el evento de prosperar no repercutirá en la nulidad de la actuación registral, sino en la inoponibilidad de la decisión hasta el momento en que se acrediten los supuestos de la notificación respectiva. En ese sentido, la Sala Unitaria considera improcedente la presente cautela, dado que la suspensión provisional de un acto administrativo tiene el propósito de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».

MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES – Criterios de aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos: periculum in mora o perjuicio de la mora, fumus boni iuris o apariencia de buen derecho y ponderación de intereses / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera, Tercera y Quinta de 6 de febrero de 1992, Radicación CE-SEC1-EXP1992-N1487, C.P. Miguel González Rodríguez; 3 de diciembre de 1997, Radicación CE-SEC1- EXP1997-N4660, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; 31 de agosto de 2000, Radicación CE-SEC1-EXP2000-N6073, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; 23 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2015-00408-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 5 de diciembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000- 2017-00329-00, C.P. María Elizabeth García González; 16 de marzo de 2016, Radicación 11001-03-26-000-2013-00129-00(48517), C.P. Danilo Rojas Betancourth; y 5 22 de marzo de 2018, Radicación 25000-23-24-000-2011-00097- 01, C.P. 25000-23-24-000-2011-00097-01.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00402-00 Actor: FABIOLA INÉS DE LA HOZ CUENTAS y ORLANDO ENRIQUE CELIN BLANCO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – SUPERNOTARIADO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional de la anotación 024 de 20 de abril de 2018 del folio de la matrícula inmobiliaria 040-142606 de Puerto Colombia.

Actos sujetos a registro. Notificación y cancelación del acto de inscripción Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la anotación registral 024 de 30 abril de 2018 del folio de la matrícula inmobiliaria 040-142606, la cual fue realizada por el Registrador de Instrumentos Públicos y Privados de Barranquilla.

I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Los ciudadanos Fabiola Inés de la Hoz Cuentas y Orlando Enrique Celin Blanco, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentaron demanda ante esta Corporación judicial, con el fin de obtener la siguiente declaratoria: […] declarar la nulidad del acto administrativo de Registro emitido por el Registros de la Oficina de Instrumentos públicos de Barranquilla, contenido en la Anotación Número 024 del 20 de abril de 2018 que derivo el cierre del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 040-142606 […]. 2.

Este Despacho, mediante auto de 13 de marzo de 2020, inadmitió la demanda[1] y, con fecha 13 de julio de 2020[2], la parte actora aportó escrito de subsanación. Adicionalmente, con fecha 21 de julio de 2021, los accionantes presentaron un nuevo escrito de adición de la demanda inicial. 3. A través de auto de 6 de noviembre de 2020[3], el Despacho admitió la demanda de nulidad interpuesta en contra del acto acusado y ordenó la notificación de dicha providencia a los demandados. 4.

En auto de la misma fecha, se corrió el traslado de la solicitud cautelar presentada en el escrito de 13 de julio de 2020. I.2. La medida cautelar 5. La parte actora, en un acápite independiente del libelo petitorio de 13 de julio de 2020, solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la anotación 024 de 20 de abril de 2018 del folio de la matrícula inmobiliaria 040-142606 que derivo en la anulación de la inscripción de los títulos escriturales 2001/ 68, 2214/97 y 142/98. 6.

Esta petición se soportó en el concepto de violación consignado en el escrito de 13 de julio, en los siguientes términos: […] Como esta objetivamente demostrado con las normas constitucionales y, legales desarrolladas en pronunciamientos jurisprudenciales citadas y explicadas en la relación de hechos u omisiones y el concepto de la violación, respetuosa y comedidamente solicito la Suspensión Provisional de los efectos del acto administrativo de Registro contenido en la Anotación acusada, de conformidad con las disposiciones que regulan la materia prevista en los artículos 229, 230 y 231 del C.P.A.C.A., toda vez que aparece prima facie la contradicción entre el Acto Impugnado y los preceptos legales vigentes a los que debía adherirse el operador administrativo de la Superintendencia de Notariado y Registro […]. 7.

En criterio de los accionantes, el registro de cancelación demandado transgrede lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, en el artículo 24 de la Ley 1579 de 2012, y en los artículos 37, 70 y 73 del CPACA, porque desconoce los derechos de audiencia y de defensa, e incurre en el vicio de expedición irregular del acto. 8.

Los demandantes explicaron que el Registrador de Instrumentos Públicos de Barranquilla no les permitió «participar en las actuaciones previas a la expedición (del acto demandado)», y afirmaron que dicho funcionario debió notificar la Resolución 35 de 11 de mayo de 2018, mediante la cual suspendió a prevención el trámite de registro ordenado por el Juzgado 3° Civil del Circuito de Barranquilla.

Así mismo tenía que notificar la anotación registral demandada, según lo previsto en el artículo 24 de la Ley 1579. 9. Aseguraron que la omisión de la comunicación, publicación y notificación de los registros a los terceros indeterminados e interesados directos, resulta contraria al debido proceso que debe respetar esa actuación administrativa. 10.

Recordaron que, según la sentencia C- 640 de 2002, la administración cuenta con la carga de notificar no solo los registros de inscripción, sino también los regulados por normas especiales, tal y como lo es la actuación derivada del cumplimiento de una sentencia judicial. 11. Por todo lo anterior, indicaron que la actuación administrativa culminó con «la toma de la decisión que se materializó en el acto administrativo de cierre del folio de matrícula inmobiliario 040-142606, (…) transgrediendo el procedimiento Administrativo específico y predeterminado en la norma especial prevista en el artículo 24 de la Ley 1579 de 2012- Estatuto Registral-».

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 12. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado a la entidad demandada para que se pronunciara sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA[4]. II.1. En dicha oportunidad, la Superintendencia de Notariado y Registro[5] afirmó que la petición cautelar no cumple con los presupuestos de procedencia previstos en el artículo 231 del CPACA, y que el acto demandado es producto del cumplimiento de una orden judicial que debía cumplir la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla. 13.

Aseguró que el acto de registro 024 del 20 de abril de 2018 acató el procedimiento especial reglado por el artículo 62 de la Ley 1579 de 2012, el cual prevé que el Registrador cancelará un registro o inscripción cuando se le presente prueba de la orden judicial que así lo dispone. 14. También explicó que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla, a través de la Resolución 35 de 11 de mayo de 2018, suspendió a prevención el trámite de registro solicitado por el Juzgado 3° del Civil del Circuito de Barranquilla con el objeto de que esa autoridad judicial precisara el alcance de su decisión, y con fundamento en lo señalado en el Oficio No. 0677 de 18 de junio de 2018 del señalado juzgado, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla cumplió la orden prevista en la sentencia de 10 de marzo de 2009.

III.- CONSIDERACIONES 15. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) resolver el caso concreto, previa evaluación de los argumentos propuestos por la demandante para justificar su petición, así como de las razones de oposición planteada por la entidad demandada.

III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 16. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 17.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 18. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[6] 19.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. 20. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”[7].

No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto). 21.

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […][8] (negrillas fuera del texto). 22.

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […][9] (negrillas fuera del texto) 23.

Así las cosas, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación de intereses.

III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 24. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[10], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[11] y siguientes del CPACA. 25.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[12] 26.

En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: […] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […] (negrillas fuera del texto) 27.

En lo concerniente al debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 2020[13], esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y de apariencia de buen derecho fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas.

III.3. Del caso concreto III.3.1. Cuestión previa 28. A través de memorial de 21 de julio de 2020[14], la parte actora adicionó los hechos de la demanda, el concepto de violación y las pruebas aportadas en el libelo petitorio de 13 de julio de 2020[15]. 29. En este nuevo documento los demandantes propusieron tres cargos adicionales.

En primer lugar, aseguraron que el «Registrador (…) desconoció el verdadero alcance del fallo» del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Barranquilla, «excediéndose al ejecutar lo que no estaba concretamente ordenado a su oficina, creando situaciones jurídicas nuevas y distintas no discutidas ni definidas en la sentencia», porque «el inmueble inscrito con el folio de matrícula inmobiliario objeto de la solicitud de intervención en los oficios de la Juez Tercera del Circuito de Barranquilla, no hizo parte del proceso y por ende alejado de cualquier controversia». 30.

En segundo lugar, afirmaron que la anotación registral acusada incurre en el vicio de falsa motivación porque el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante auto 600 de 21 de diciembre del 2000, anuló la inscripción de los títulos escriturales 2001/ 68, 2214/97 y 142/98, así como el folio de matrícula inmobiliaria 040-0142606 en la ficha catastral 00-03-000-0033-000 de Puerto Colombia. 31.

En tercer lugar, sostuvieron que el Registrador de la Oficina de Registros Públicos de Barranquilla debió realizar un control formal y sustancial de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Barranquilla, tendiente a comprobar las exigencias de la ley, «con la facultad incluso de DESATENDER la decisión de un juez de la Republica», de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 3° de la Ley 1579 de 2012. 32.

Nótese, entonces, que en el documento de 21 de julio de 2020 la parte actora amplió el concepto de violación. Sin embargo, en dicha oportunidad los demandantes no indicaron que la solicitud de suspensión provisional también estaría sujeta a la nueva carga argumentativa. Es decir que la petición provisional quedó supeditada al único argumento de contradicción propuesto en el libelo petitorio de 13 de julio de 2020, teniendo en cuenta que la jurisdicción contencioso administrativa es de naturaleza rogada. 33.

En ese orden de ideas, y en desarrollo del principio dispositivo, los nuevos reparos planteados por los actores en el escrito de adición de 21 de julio de 2020, serán objeto de pronunciamiento en la sentencia definitiva y no esta etapa primaria de la controversia. III.3.2. De las razones que fundamentan la solicitud cautelar 34. En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de la anotación registral 024 de 20 de abril de 2018 del folio de matrícula inmobiliaria 040-142606, tras sostener que el Registrador de la Oficina de Instrumentos Públicos y Privados de Barranquilla omitió su deber legal de notificar personalmente las actuaciones surtidas en ese procedimiento administrativo a los terceros interesados. 35.

Por ello, los demandantes afirmaron que la anotación registral 024 desconoce los derechos de audiencia y de defensa, incurre en el vicio de expedición irregular y transgrede lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, en el artículo 24 de la Ley 1579 de 2012, y en los artículos 37, 70 y 73 del CPACA. 36. Ahora bien, antes de abordar la petición provisional, el Despacho recuerda a los demandantes que el juez contencioso administrativo carece de facultades para adoptar cautelas cuyo propósito sea distinto al de «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», según lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA. 37.

Para facilitar la aludida labor judicial, el legislador enunció cuáles son los requisitos de obligatorio acatamiento en este tipo de órdenes judiciales e indicó que la medida de suspensión provisional procede «por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas».

Igualmente, determinó que las medidas cautelares requieren «que la demanda esté razonablemente fundada en derecho», así: […]

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […] 38. Como se puede observar, el funcionario judicial solo puede suspender el acto demandado cuando en esta etapa inicial del proceso este acreditado, sumariamente, que la decisión administrativa acusada incurre en la causal de nulidad derivada de la transgresión del ordenamiento superior. 39.

Sin embargo, en el caso concreto, el argumento de oposición de la demandante cuestiona el procedimiento de notificación personal de un acto administrativo registral, reproche que repercute en la eficacia u oponibilidad del acto administrativo en sí mismo, pero no da lugar a su nulidad. 40. Sobre este punto, pacíficamente esta Corporación judicial ha sostenido que las irregularidades en la notificación de los actos particulares afectan los presupuestos de eficacia de esas decisiones, pero no los requisitos de validez[16].

La infracción por eficacia, se traduce en la imposibilidad de producir efectos para los que el acto fue proferido[17]. 41. Contrario sensu, cuando se incumplen los presupuestos de validez por vicios en la formación del acto, los instrumentos procesales puestos a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración son las acciones de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho. 42.

Bajo tal entendimiento, esta Sala de Decisión[18] explicó, en el antecedente jurisprudencial de 22 de marzo de 2018, que el acto nace a la vida desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se produce su publicación. […] En virtud del principio de publicidad, consagrado en los artículos 209 de la C.P. y 3º del CPACA, la Administración da a conocer sus decisiones, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, con la finalidad de garantizar el derecho al debido proceso, en especial, el derecho a la defensa y a presentar los recursos establecidos por la Ley.

Este requisito de publicidad es un presupuesto de eficacia u oponibilidad, frente a terceros, como lo ha explicado la Jurisprudencia, más no de validez; es decir, el acto nace a la vida jurídica desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se ha producido su notificación o publicación[19]. Así mismo, es de señalar que el Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto a que el acto administrativo existe desde que se expide, y que su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. De la misma manera, la Corte Constitucional ha sostenido que los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.

De tal forma, que la eficacia del acto administrativo se debe entender encaminada a producir efectos jurídicos, lo cual está a su vez condicionado a la publicación del mismo. De lo anterior, se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo pero ineficaz […]. 43.

Así las cosas, la eficacia de los actos administrativos no forma parte del acto, sino que constituye una etapa posterior al mismo para que la decisión produzca la plenitud de sus efectos, en virtud de haber sido conocido por los interesados[20]. 44. Significa lo anterior que el cargo propuesto por la parte actora, aun en el evento de prosperar no repercutirá en la nulidad de la actuación registral, sino en la inoponibilidad de la decisión hasta el momento en que se acrediten los supuestos de la notificación respectiva. 45.

En ese sentido, la Sala Unitaria considera improcedente la presente cautela, dado que la suspensión provisional de un acto administrativo tiene el propósito de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»[21]. 46.

Es más, «las medidas cautelares en los procesos judiciales están instituidas para evitar que la sentencia mediante la cual se decidan, resulte nugatoria por cuenta de las modificaciones que se puedan producir en la situación inicial como consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento en que el mismo se inicia y aquel en el que se puede materializar la sentencia, pueden suceder eventos que dificulten o imposibiliten, incluso, los efectos prácticos de la decisión»[22]. 47.

Siendo ello así, el Despacho negará la cautela de la referencia, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la anotación 024 del 20 de abril de 2018 del folio de la matrícula inmobiliaria 040-142606 de Puerto Colombia, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P 23 y 22) ----------------------- [1] Folio 57 y vto. [2] Folios 62-64. [3] Índice 19 de Samail. [4] Auto de 30 de junio de 2020. Folio 16 cuaderno medida cautelar. Y auto de 26 de marzo de 2021, que resolvió recurso de reposición contra el auto de 30 de junio de 2020. [5] Folio 25 a 27 cuaderno de medida cautelar. [6] Artículo 230 del CPACA [7] Artículo 229 del CPACA [8] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [9] Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos». [10] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [11] «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». [12] Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 19 de junio de 2020. Radicación: 11001-03-24-000-2016- 00295-00. MP.: Hernando Sánchez Sánchez. Actor; RCN Televisión S.A. y Caracol Televisión S.A. [14] Folios 77 a 82 del cuaderno principal. [15] Folios 62-64. [16] Ver entre otras providencias, Sentencia del 3 de diciembre de 1997, proferida en el proceso CE-SEC1-EXP1997-N4660. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa;

Fallo del 31 de agosto de 2000, expedido en el expediente con número de radicación 6073, cuya ponencia fue a cargo de la Consejera de Estado Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 30 de septiembre de 2010, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2007-00203-00, con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [17] Consejo de Estado.

Sección Quinta. Proceso número: 25000-23-24-000- 2011-00097-01. Sentencia del 22 de marzo de 2018. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [18] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de diciembre de 2017, Exp. No. 11001-03-24-000- 2017-00329-00, C.P. María Elizabeth García González. [19] Al respecto, puede consultarse la sentencia de 29 de abril de 2004 (Expediente núm. 2001-00121-01, Consejera ponente: doctora Olga Inés Navarrete Barrero).

Reiterada en la sentencia de 28 de enero de 2010 (Expediente núm. 2003-11403-01, Consejero ponente: doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta). [20] Consejo de Estado. Sección Primera. Expediente número 1487. Actor: Eduardo Hernández Alzate. M.P. Miguel González Rodríguez. [21] Ver: Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016.

Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00163-00. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00408-00. Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros.

Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00. Actor: Lucila Vanessa Palacios Medina.

Demandado: Contraloría General De La República. Referencia: Medio de control de Nulidad. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, auto del 16 de marzo de 2016, Radicación 11001-03- 26-000-2013-00129-00(48517), Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.