11001-03-15-000-2021-02619-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-02619-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-11-04

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Edwin Ramiro Torres Martínez·Demandado: Tribunal Administrativo De Santander

De qué trata

Síntesis: El ahora demandante, en ejercicio del medio de control de reparación directa demandó a la Policía Nacional, con el fin de que se reconociera la indemnización de perjuicios derivados de la lesión que sufrió por la explosión de un artefacto explosivo “papa bomba”, en hechos ocurridos el 3 de octubre de 2013, cuando le fue ordenado brindar apoyo para el restablecimiento del orden público en la Universidad Industrial de Santander que se vio alterado en el marco de una jornada de manifestaciones públicas (…).En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga en sentencia de 20 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al declarar patrimonialmente responsable a la Policía Nacional por los perjuicios derivados de la lesión que sufrió el demandante en actos de servicio. En consecuencia, ordenó que se reconociera la indemnización por perjuicios morales en suma equivalente a 20 SMLMV. (…) Inconformes con esa decisión, ambas partes apelaron. El actor reprochó que no se hubiese reconocido indemnización por concepto de daño a la salud y los perjuicios materiales. Por su parte, la Policía Nacional controvirtió que se condenara al Estado por las lesiones sufridas en actos del servicio, pues cuando el demandante ingresó a la fuerza pública de manera voluntaria asumió ese riesgo. El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 19 de noviembre de 2020, revocó la decisión apelada al considerar que la entidad demandada no era responsable del daño sufrido por el demandante (…) En relación con lo controvertido por el actor en torno al desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte que no hizo una lectura integral del argumento expuesto por el a quo, pues si bien es cierto que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado indicó “de manera pedagógica” que las sentencias alegadas como desconocidas no eran de unificación que obligaran su aplicación en los términos del artículo 270 del CPACA, agregó que “tampoco hacen parte de alguna línea pacífica que deba ser atendida; pues como bien se pone de presente en el escrito de tutela (…). De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que, como lo expresó el a quo, las sentencias a las que hizo referencia el actor permiten advertir que el Consejo de Estado ha determinado que existe responsabilidad del Estado cuando se somete a sus agentes a un riesgo superior al que es propio del servicio (riesgo excepcional o extraordinario). No obstante, eso no constituye el fundamento en el que se edifica la sentencia objeto de reproche constitucional, en tanto la negativa de las pretensiones de la demanda de reparación directa, obedeció a que no se encontró acreditado en ese caso particular, que el demandante hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional. Por lo tanto, de la lectura de las sentencias alegadas como desconocidas, la Sala no encuentra criterios de interpretación desconocidos por la autoridad judicial accionada. Tampoco se observa que los aspectos analizados para comprobar que el demandante fue o no expuesto a un riesgo extraordinario desconozcan tales providencias.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LESIONES SUFRIDAS CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / LESIÓN A MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / / NEGACIÓN DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONALSobre el defecto fáctico, la Sala observa que en el escrito de impugnación el actor manifestó que el juez de tutela de primera instancia no analizó todos los argumentos expuestos en la demanda sobre dicha causal e insistió en que la misma se configuró porque (i) la autoridad judicial accionada indicó que el señor [T.M.] había sido enviado a una manifestación, cuando era un disturbio, (ii) se desconoció el hecho de que no era posible la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- porque para el día de los hechos esa unidad especial se encontraba en el municipio de Barrancabermeja y (iii) se dio por probado, sin estarlo, que el accionante recibió capacitación antidisturbios y elementos de protección para atender una situación de ese nivel. De lo anterior, la Sala observa que la autoridad judicial accionada sí valoró las circunstancias que a juicio del actor habrían sido excluidas del análisis probatorio, tales como: (i) que hizo parte de la fuerza disponible enviada para atender la situación de orden público que se presentó el 3 de octubre de 2013, en la Universidad Industrial de Santander; (ii) que ese día el demandante sufrió una lesión como consecuencia del ataque con un artefacto explosivo “papa bomba”; (iii) que no le entregaron elementos de protección que usan los integrantes del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, únicamente se entregó escudo, casco y chaleco; (iv) que contaba con la capacitación básica proporcionada al momento de su formación en relación con el manejo de procedimientos de prevención, manejo de armas, defensa de población e instalaciones y atención a procedimientos de prevención e intervención, esto es, que no tenía una capacitación especial para el manejo de disturbios y (v) que el Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- se encontraba en la ciudad de Barrancabermeja. Asimismo, se evidencia que valoró las declaraciones de los testigos que también hicieron referencia a dichas circunstancias. Del análisis probatorio realizado en el marco del principio constitucional de autonomía judicial, la autoridad judicial accionada encontró acreditado el daño, en tanto el demandante sufrió lesiones físicas el 3 de octubre de 2013, por causa de una agresión con un artefacto explosivo “papa bomba” (…). En razón a ello, evidenció que se declaró la incapacidad permanente parcial, aunque se determinó que era apto para la actividad policial, así como se calificó la pérdida de la capacidad laboral en un 17.19%. Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Santander no encontró acreditado que ese daño fuera imputable al Estado, porque consideró que como integrante de la Policía Nacional el riesgo que se concretó es de los propios del servicio, el que asumió voluntariamente la víctima cuando decidió ingresar a la fuerza pública. Es decir, a partir de los elementos probatorios que obraban en el expediente, el Tribunal accionado no encontró acreditado que el demandante hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional o extraordinario, pues consideró que el actor fue enviado a apoyar una manifestación que se tornó violenta en la Universidad Industrial de Santander, a lo que agregó que las unidades de policía de la jurisdicción respectiva tienen a su cargo la atención de un disturbio en la fase inicial para verificar la necesidad de autorizar el ingreso del ESMAD. (…) Entonces, para la Sala resulta claro que, contrario a lo manifestado por el actor, la autoridad judicial accionada sí valoró que el daño se hubiese producido en un disturbio, pero consideró que ello no demostraba la configuración de una falla en el servicio ni que se hubiera expuesto a un riesgo excepcional, en tanto encontró probado que la participación del demandante se presentó en una fase inicial, y que es válido que la misma se atienda con las unidades de policía de la jurisdicción del lugar de los hechos, para determinar la necesidad de activar un procedimiento antidisturbios lo cual es excepcional. Lo anterior, es un argumento que se encuentra ajustado a la realidad, si se observa, por ejemplo, que la lesión del actor se presentó a pocos minutos de que llegaron a la Universidad Industrial de Santander, como lo expresó el testigo [J.F.G.O.], además en la historia clínica se indica que el demandante ingresó a las 15:25 y en el ítem enfermedad actual se señala “paciente (…) quien hace aprox 1h sufrió trauma explosivo (…)”, ello teniendo en cuenta que de acuerdo con lo manifestado por el actor y los testigos fueron formados en la plaza de armas para esas labores de apoyo a las 2:00 p.m. Ahora bien, la Sala tampoco encuentra que el Tribunal accionado hubiese desconocido el hecho de que no se le entregaron elementos de protección antidisturbios, pues sí lo hizo. Distinto es que encontró que ese hecho no era una razón para declarar la responsabilidad de la Policía Nacional del daño que sufrió el actor (…) En suma, la Sala encuentra que no se configuró el defecto fáctico, en tanto la autoridad judicial accionada efectuó una valoración de las circunstancias alegadas como desconocidas, y a partir de lo establecido en la Resolución No. 3514 de 2009, “Por la cual de expide el manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes”, no encontró acreditado que el uniformado hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional o extraordinario que hubiese excedido el propio del servicio que estaba obligado a asumir como miembro activo de la fuerza pública. Además, de los argumentos expuestos por el actor, no se evidencia que ese análisis se torne irrazonable o caprichoso, ya sea porque se dejó de valorar un aspecto determinante para la decisión o porque se analizó indebidamente.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LESIONES SUFRIDAS CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / LESIÓN A MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVORespecto del defecto sustantivo, el actor adujo que la autoridad judicial accionada desconoció las diferencias entre manifestación y disturbio señaladas en la Resolución No. 3514 de 2009. (…) A partir de ese argumento, el Tribunal accionado concluyó de manera razonable que en la etapa inicial de un disturbio la intervención corresponde a las unidades de policía de la jurisdicción y en caso de considerarse necesario sí se autoriza la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, cuando se determina la incapacidad de asumir de manera directa el control de la situación. (…) [L]a Sala considera que no se configuró el defecto sustantivo en los términos planteados en el escrito de impugnación, pues en la decisión objetada se abordó la diferencia conceptual entre manifestación y disturbio, indicando que aun cuando el actor hubiese asistido a un disturbio lo hizo en una fase primaria lo que es absolutamente válido. No obstante, frente a ello, no se encuentran razones para concluir que ese argumento resulte irrazonable.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LESIONES SUFRIDAS CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / LESIÓN A MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / NEGACIÓN DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL El ahora demandante, en ejercicio del medio de control de reparación directa demandó a la Policía Nacional, con el fin de que se reconociera la indemnización de perjuicios derivados de la lesión que sufrió por la explosión de un artefacto explosivo “papa bomba”, en hechos ocurridos el 3 de octubre de 2013, cuando le fue ordenado brindar apoyo para el restablecimiento del orden público en la Universidad Industrial de Santander que se vio alterado en el marco de una jornada de manifestaciones públicas (…).En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga en sentencia de 20 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al declarar patrimonialmente responsable a la Policía Nacional por los perjuicios derivados de la lesión que sufrió el demandante en actos de servicio.

En consecuencia, ordenó que se reconociera la indemnización por perjuicios morales en suma equivalente a 20 SMLMV. (…) Inconformes con esa decisión, ambas partes apelaron. El actor reprochó que no se hubiese reconocido indemnización por concepto de daño a la salud y los perjuicios materiales. Por su parte, la Policía Nacional controvirtió que se condenara al Estado por las lesiones sufridas en actos del servicio, pues cuando el demandante ingresó a la fuerza pública de manera voluntaria asumió ese riesgo.

El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 19 de noviembre de 2020, revocó la decisión apelada al considerar que la entidad demandada no era responsable del daño sufrido por el demandante (…) En relación con lo controvertido por el actor en torno al desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte que no hizo una lectura integral del argumento expuesto por el a quo, pues si bien es cierto que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado indicó “de manera pedagógica” que las sentencias alegadas como desconocidas no eran de unificación que obligaran su aplicación en los términos del artículo 270 del CPACA, agregó que “tampoco hacen parte de alguna línea pacífica que deba ser atendida; pues como bien se pone de presente en el escrito de tutela (…).

De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que, como lo expresó el a quo, las sentencias a las que hizo referencia el actor permiten advertir que el Consejo de Estado ha determinado que existe responsabilidad del Estado cuando se somete a sus agentes a un riesgo superior al que es propio del servicio (riesgo excepcional o extraordinario).

No obstante, eso no constituye el fundamento en el que se edifica la sentencia objeto de reproche constitucional, en tanto la negativa de las pretensiones de la demanda de reparación directa, obedeció a que no se encontró acreditado en ese caso particular, que el demandante hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional. Por lo tanto, de la lectura de las sentencias alegadas como desconocidas, la Sala no encuentra criterios de interpretación desconocidos por la autoridad judicial accionada.

Tampoco se observa que los aspectos analizados para comprobar que el demandante fue o no expuesto a un riesgo extraordinario desconozcan tales providencias. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LESIONES SUFRIDAS CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / LESIÓN A MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / / NEGACIÓN DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL Sobre el defecto fáctico, la Sala observa que en el escrito de impugnación el actor manifestó que el juez de tutela de primera instancia no analizó todos los argumentos expuestos en la demanda sobre dicha causal e insistió en que la misma se configuró porque (i) la autoridad judicial accionada indicó que el señor [T.M.] había sido enviado a una manifestación, cuando era un disturbio, (ii) se desconoció el hecho de que no era posible la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- porque para el día de los hechos esa unidad especial se encontraba en el municipio de Barrancabermeja y (iii) se dio por probado, sin estarlo, que el accionante recibió capacitación antidisturbios y elementos de protección para atender una situación de ese nivel.

De lo anterior, la Sala observa que la autoridad judicial accionada sí valoró las circunstancias que a juicio del actor habrían sido excluidas del análisis probatorio, tales como: (i) que hizo parte de la fuerza disponible enviada para atender la situación de orden público que se presentó el 3 de octubre de 2013, en la Universidad Industrial de Santander;

(ii) que ese día el demandante sufrió una lesión como consecuencia del ataque con un artefacto explosivo “papa bomba”; (iii) que no le entregaron elementos de protección que usan los integrantes del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, únicamente se entregó escudo, casco y chaleco; (iv) que contaba con la capacitación básica proporcionada al momento de su formación en relación con el manejo de procedimientos de prevención, manejo de armas, defensa de población e instalaciones y atención a procedimientos de prevención e intervención, esto es, que no tenía una capacitación especial para el manejo de disturbios y (v) que el Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- se encontraba en la ciudad de Barrancabermeja.

Asimismo, se evidencia que valoró las declaraciones de los testigos que también hicieron referencia a dichas circunstancias. Del análisis probatorio realizado en el marco del principio constitucional de autonomía judicial, la autoridad judicial accionada encontró acreditado el daño, en tanto el demandante sufrió lesiones físicas el 3 de octubre de 2013, por causa de una agresión con un artefacto explosivo “papa bomba” (…).

En razón a ello, evidenció que se declaró la incapacidad permanente parcial, aunque se determinó que era apto para la actividad policial, así como se calificó la pérdida de la capacidad laboral en un 17.19%. Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Santander no encontró acreditado que ese daño fuera imputable al Estado, porque consideró que como integrante de la Policía Nacional el riesgo que se concretó es de los propios del servicio, el que asumió voluntariamente la víctima cuando decidió ingresar a la fuerza pública.

Es decir, a partir de los elementos probatorios que obraban en el expediente, el Tribunal accionado no encontró acreditado que el demandante hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional o extraordinario, pues consideró que el actor fue enviado a apoyar una manifestación que se tornó violenta en la Universidad Industrial de Santander, a lo que agregó que las unidades de policía de la jurisdicción respectiva tienen a su cargo la atención de un disturbio en la fase inicial para verificar la necesidad de autorizar el ingreso del ESMAD.

(…) Entonces, para la Sala resulta claro que, contrario a lo manifestado por el actor, la autoridad judicial accionada sí valoró que el daño se hubiese producido en un disturbio, pero consideró que ello no demostraba la configuración de una falla en el servicio ni que se hubiera expuesto a un riesgo excepcional, en tanto encontró probado que la participación del demandante se presentó en una fase inicial, y que es válido que la misma se atienda con las unidades de policía de la jurisdicción del lugar de los hechos, para determinar la necesidad de activar un procedimiento antidisturbios lo cual es excepcional.

Lo anterior, es un argumento que se encuentra ajustado a la realidad, si se observa, por ejemplo, que la lesión del actor se presentó a pocos minutos de que llegaron a la Universidad Industrial de Santander, como lo expresó el testigo [J.F.G.O.], además en la historia clínica se indica que el demandante ingresó a las 15:25 y en el ítem enfermedad actual se señala “paciente (…) quien hace aprox 1h sufrió trauma explosivo (…)”, ello teniendo en cuenta que de acuerdo con lo manifestado por el actor y los testigos fueron formados en la plaza de armas para esas labores de apoyo a las 2:00 p.m. Ahora bien, la Sala tampoco encuentra que el Tribunal accionado hubiese desconocido el hecho de que no se le entregaron elementos de protección antidisturbios, pues sí lo hizo.

Distinto es que encontró que ese hecho no era una razón para declarar la responsabilidad de la Policía Nacional del daño que sufrió el actor (…) En suma, la Sala encuentra que no se configuró el defecto fáctico, en tanto la autoridad judicial accionada efectuó una valoración de las circunstancias alegadas como desconocidas, y a partir de lo establecido en la Resolución No. 3514 de 2009, “Por la cual de expide el manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes”, no encontró acreditado que el uniformado hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional o extraordinario que hubiese excedido el propio del servicio que estaba obligado a asumir como miembro activo de la fuerza pública.

Además, de los argumentos expuestos por el actor, no se evidencia que ese análisis se torne irrazonable o caprichoso, ya sea porque se dejó de valorar un aspecto determinante para la decisión o porque se analizó indebidamente. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LESIONES SUFRIDAS CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / LESIÓN A MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO Respecto del defecto sustantivo, el actor adujo que la autoridad judicial accionada desconoció las diferencias entre manifestación y disturbio señaladas en la Resolución No. 3514 de 2009.

(…) A partir de ese argumento, el Tribunal accionado concluyó de manera razonable que en la etapa inicial de un disturbio la intervención corresponde a las unidades de policía de la jurisdicción y en caso de considerarse necesario sí se autoriza la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, cuando se determina la incapacidad de asumir de manera directa el control de la situación. (…) [L]a Sala considera que no se configuró el defecto sustantivo en los términos planteados en el escrito de impugnación, pues en la decisión objetada se abordó la diferencia conceptual entre manifestación y disturbio, indicando que aun cuando el actor hubiese asistido a un disturbio lo hizo en una fase primaria lo que es absolutamente válido.

No obstante, frente a ello, no se encuentran razones para concluir que ese argumento resulte irrazonable. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02619-01 (AC) Actor: EDWIN RAMIRO TORRES MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de reparación directa por lesiones sufridas con artefacto explosivo. Defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y sustantivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 8 de junio de 2021, dictada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Hechos El actor manifestó que en ejercicio del medio de control de reparación directa, demandó a la Policía Nacional con el objeto de acceder a los perjuicios derivados de las lesiones sufridas el 3 de octubre de 2013, por el ataque con un artefacto explosivo “papa bomba”, cuando se encontraba en servicio activo y le fue ordenado enfrentar un disturbio, pese a que no estaba capacitado para ello y sin los elementos de protección que la situación requería. Afirmó que solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Policía Nacional por el daño que sufrió y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento de los perjuicios morales en una suma equivalente a 100 SMLMV, y este mismo monto por concepto de daño a la salud, así como los perjuicios materiales derivados por la incapacidad laboral.

Señaló que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga en sentencia de 20 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al haber encontrado probada la falla en el servicio por no haber capacitado al demandante para enfrentar un disturbio y no entregar los elementos de protección personal que requería. En consecuencia, condenó a la Policía Nacional a pagar la indemnización por concepto de perjuicios morales en cuantía equivalente a 20 SMLMV y negó las demás pretensiones de la acción. Por último, relató que inconformes con esa decisión ambas partes presentaron recurso de apelación. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 19 de noviembre de 2020, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que “la afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal de los agentes de la Fuerza Pública es un riesgo que se considera propio de la actividad que ordinariamente es desplegada por estos servidores”. 2.

Fundamentos de la acción El accionante presento acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 19 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que revocó el fallo favorable de 20 de marzo de 2018, dictado por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra la Policía Nacional con el objeto de acceder a la indemnización de perjuicios derivados de la lesión que sufrió por la explosión de una “papa bomba” en hechos ocurridos el 3 de octubre de 2013, cuando estando en servicio le fue ordenado enfrentar un disturbio sin estar capacitado y sin los elementos adecuados.

Concretamente, alegó la configuración de los siguientes defectos: • Sustantivo, por falta de aplicación de la Resolución No. 3514 de 2009[1] por la cual se expidió el Manual para el servicio policía en la atención, manejo y control de multitudes. Al respecto, explicó que dicho manual contiene los criterios que deben cumplirse en la prestación del servicio para garantizar la integridad física de los uniformados durante la prestación del servicio.

Del mismo modo, acusó a la autoridad judicial accionada de aplicar indebidamente la Resolución No. 3514 de 2009, en tanto acudió a preceptos relativos a la manifestación pública, cuando los hechos en los que se ocasionó el daño corresponden a un disturbio. Afirmó que el artículo 1° de la Resolución No. 3514 de 2009 señala que el Manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes no está dirigido únicamente al Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- y, por lo tanto, la adecuada capacitación involucra a todo el personal que pueden estar incurso en esas actividades.

Se refirió al numeral 4 del capítulo I del citado Manual, que hace referencia al equipo antidisturbios de la Policía Nacional y no del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, los cuales, afirmó, no le fueron entregados a pesar de que se le dio la orden de ir a enfrentar un disturbio. Señaló que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que el mencionado Manual establece criterios para determinar cuando una manifestación tiene la potencialidad de ser violenta, lo que repercute en la planeación del servicio de policía y las acciones a seguir, esto es, convocar al Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, lo que no ocurrió. Agregó que la autoridad judicial accionada no evaluó el cumplimiento de los deberes de la Policía Nacional frente a esos aspectos.

También señaló que no se valoró la inobservancia por parte de la Policía Nacional al deber de capacitación para el control de multitudes conforme lo establece el numeral 1, capítulo I de la Resolución No. 3514 de 2009. • Fáctico, al no haberse valorado las pruebas que obran en el expediente ordinario que evidenciaban “que la manifestación ocurrida el día 3 de octubre de 2013 se tornó violenta; que al accionante se hizo entrega de armas no letales para uso en el disturbio, que el accionante hizo frente al disturbio; que en el disturbio el accionante fue impactado por artefacto explosivo tipo papa bomba, que el accionante perdió el 25% de su capacidad laboral en consecuencia a la falta de protección corporal”.

Afirmó que el Tribunal Administrativo de Santander no analizó las circunstancias en las que se produjo el daño y que se enmarcan en la categoría de disturbio, para lo cual no estaba preparado el demandante y erróneamente consideró que se trató de una manifestación concluyendo que no fue expuesto a un riesgo excepcional. De manera concreta, se refirió a los siguientes elementos probatorios que, en su sentir, fueron desconocidos en la decisión judicial objetada: • Formato de Reporte de Accidentes correspondiente al demandante que en el ítem 5 “describe la labor que estaba realizando al accidentarse” y señaló “atención disturbios Unidad UIS”. • Calificación del Informe Administrativo por Lesiones No. 386/2013 en el que se indicó que el uniformado se encontraba atendiendo un disturbio en las instalaciones de la Universidad Industrial de Santander. • Epicrisis de hospitalización de 3 de octubre de 2013, expedida por el Hospital Universitario de Bucaramanga Los Comuneros, donde se refiere a la lesión sufrida por el demandante en el brazo derecho con “papa bomba”. • Acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía TML15-1-517 MDNSGTML que determinó la pérdida de la capacidad laboral de 17.19%, y en la que se establece que la lesión es imputable al servicio. • Dictamen No. 771 de 10 de abril de 2017, emanado de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander que determinó la pérdida de capacidad laboral en un porcentaje de 25.06%. • El informe de novedad rendido por el Jefe de Atención al Ciudadano de la Policía Metropolitana de Bucaramanga que señala que el uniformado “se encontraba restableciendo la tranquilidad pública en la Universidad Industrial de Santander cuando fue atacado por manifestantes con artefactos explosivos tipo “papa bomba” que contenía metrallas y bombas incendiarias, siendo impactado en la región del antebrazo derecho, ocasionándole una herida abierta”. • Evaluación a la orden de servicio No. 434 de 3 de octubre de 2013, de seguridad y control a la jornada de manifestación adelantada en la Universidad Industrial de Santander, suscrita por el Comandante del Tercer Distrito de la Policía Nacional, en la cual expresa que “durante el evento se presentaron choques con las personas que estuvieron en la manifestación que pasó de ser pacífica a violenta generando caos en los alrededores de la Universidad”. • Libro de Operador Canal del Despacho del Centro Automático de Despacho que contiene novedades para el día 3 de octubre de 2013, relacionadas con la presencia del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- en el Comando de Policía Metropolitana de Bucaramanga, y la creación del servicio de policía para atender la situación que se estaba presentando en la Universidad Industrial de Santander.

También se evidencian actos de violencia ocurridos ese mismo día en los alrededores de la universidad y se identifican a los once policías que resultaron lesionados. • El Acta de 30 de enero de 2014, expedida por la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Bucaramanga, sobre las grabaciones realizadas el 3 de octubre de 2013, en la que se indica: “observa a un grupo de encapuchados que incitan a la fuerza pública, minutos después la Policía hace uso de los elementos de servicio con el fin de tratar de restablecer el orden público, siendo atacados por los manifestantes con artefactos explosivos”. • Noticia Criminal No. 680016000159201308655 de 3 de octubre de 2013, que da cuenta que los once policías que resultaron lesionados en los mismos hechos presentaron denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de terrorismo. • Orden de servicios No. 434 de 2013 en la que se indica que el servicio de policía en el que fue incluido el demandante estaba dirigido a una manifestación, y que está sujeta a cambios según se desarrolle la jornada.

Entonces, teniendo en cuenta que se convirtió en un disturbio la Institución debió aplicar el protocolo dispuesto para enfrentar esa circunstancia y no lo hizo. • Hoja de vida del demandante que evidencia que siempre realizó funciones administrativas. Para el día 3 de octubre de 2013, se desempeñaba como operador de video en la Unidad Centro Automático de Despacho 123 cuyas funciones correspondían a la verificación de funcionamiento de las cámaras de vídeo y equipos de grabación. • Oficio de 3 de noviembre de 2016, radicado bajo el No. S-2016- 086324/GUFUDMEBUC suscrito por el Capitán Víctor Manuel Perdomo Perdomo, Comandante del Grupo Fuerza Disponible de la Policía Metropolitana de Bucaramanga, en el que informa que no se encontró soporte alguno que pueda evidenciar que para el 3 de octubre de 2013, por parte de ese grupo se le haya entregado algún elemento de protección antidisturbios.

Aseveró que de los citados elementos probatorios se evidencia claramente que el uniformado sufrió las lesiones en un disturbio, por lo tanto, la autoridad judicial accionada incurrió en un error al analizar las circunstancias que rodearon la producción del daño porque consideró que se trató de una manifestación. Explicó que la adecuación de los hechos a la categoría de manifestación resulta errónea, porque atendiendo a la noción de la misma en estas jornadas no se presentaron actos de violencia ni ataques con artefactos explosivos como el que produjo el daño respecto del cual se persigue la indemnización. Entonces, a su juicio, no es posible aseverar que la lesión que sufrió fue en una manifestación. Finalmente, adujo que “el Fallo del ad-quem nada dijo respecto de las circunstancias de tiempo modo y lugar en que se produjeron las lesiones de EDWIN RAMIRO TORRADO MARTÍNEZ, esto es las pruebas existentes en el expediente no fueron valoradas por el ad-quem”.

De igual forma, indicó que no se analizaron las declaraciones rendidas por los testigos Félix Ramón Clavijo Ortega, Reynaldo Rojas, Guillermo Andrés Silva, Juan Felipe Gómez Ortiz, Miguel Fernando Sánchez, Freyman González Suarez. • Desconocimiento del precedente judicial, al respecto se refirió a las siguientes sentencias que, a su juicio, desconoció la autoridad judicial accionada: i) Sentencia de 8 de noviembre de 2007, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado[2], respecto de la cual sin mayores explicaciones transcribió el siguiente aparte: “(…) en esta oportunidad la Sala rectifica su jurisprudencia para precisar que la acción de reparación directa es idónea para reclamar ante esta Jurisdicción la indemnización por los daños sufridos por el servidor del Estado o sus causahabientes cuando la causa de los mismos es imputable a la entidad, con independencia de que los demandantes lo sean terceros afectados con el hecho o lo sea directamente el servidor o sus causahabientes y de que el hecho se haya producido con ocasión del desempeño laboral o con ocasión de situaciones externas y ajenas a ese desempeño. Lo anterior en consideración a que, tal como lo había explicado la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo, había lugar a distinguir entre las prestaciones derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, es decir, las originadas en un riesgo profesional, las cuales se otorgan haciendo caso omiso de la conducta asumida por el empleador, y las indemnizaciones que se derivan del actuar culposo de este último y que, como lo dispone dicha norma, son mayores a aquellas; lógica que se consideró aplicable en materia de “responsabilidad patrimonial del Estado por el daño antijurídico que se inflige al servidor público, obviamente, con las particularidades jurídicas de dicho régimen”.

(ii) Sentencia de 13 de mayo de 2015, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A”[3] del Consejo de Estado que establece que el Estado es responsable por la afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal de los agentes de la fuerza pública cuando el daño se produzca por una falla en el servicio o por un riesgo excepcional el cual debe ser diferente o mayor al que se vieron sometidos los demás compañeros.

(iii) Sentencia de 9 de junio de 2010, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado[4], en la que se indica que la carga de soportar los riesgos asumidos por las personas que libremente deciden vincularse a un cuerpo de seguridad del Estado desaparece ante la existencia de una falla en el servicio producto de una conducta negligente, como es el caso del incumplimiento de un deber asignado a dichas entidades o cuando se somete al funcionario a un riesgo superior al que normalmente están en el deber de soportar.

En ese marco, señaló que conforme con el precedente del Consejo de Estado la responsabilidad derivada de las fallas del servicio que exceden los riesgos propios del cargo exige un análisis “de cada uno de los elementos estructurales del juicio de responsabilidad del Estado – Policía Nacional- en su calidad de empleador en nuestro caso, en manejo de disturbios, esto es, su conducta, respecto de la 1) existencia del daño antijurídico y, 2) su imputabilidad al Estado empleador”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERA: Tutelar el Derecho Fundamental DE ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del accionante EDWIN RAMIRO TORRADO RAMÍREZ, violado por la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de noviembre de 2020 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso radicado No. 2015 – 00332, la cual revocó la sentencia de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga;

Por VIOLAR EL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL SOBRE LA TEORÍA DE LA FALLA DEL SERVICIO QUE EXCEDEN LOS RIESGOS PROPIOS DEL SERVICIO GENERADA POR EL H. CONSEJO DE ESTADO, en cuanto enseñan que LA MUERTE o LESIÓN SUFRIDA POR UN SERVIDOR EN FUERZAS ARMADAS NO ES JUSTIFICABLE CUANDO SE PRODUZCA POR UNA FALLA EN EL SERVICIO o POR UN RIESGO EXCEPCIONAL, caso en el cual El Estado debe responder.

Es criterio del H. Consejo de Estado, El precedente jurisprudencial de la teoría de la falla del servicio que exceden los riegos propios del servicio, exige el análisis de la conducta del empleador y la confrontación del cumplimiento de los deberes que surgen de su posición de empleador, en manejo de disturbio, que fue lo que hubo en realidad en este caso y no de manifestación como lo hizo el fallo del ad-quem.

El fallo objeto de tutela, al dejar de aplicar la teoría de daños causados a sus agentes por falla del servicio que exceden los riesgos propios, la sentencia carece de motivación omitió analizar la conducta de la entidad demandada POLICÍA NACIONAL, como empleador en manejo de disturbios y omitió pronunciarse sobre los elementos estructurantes del juicio de responsabilidad de LA POLICÍA NACIONAL como Empleador en lo siguiente: 1) la existencia del daño antijurídico. 2) La imputabilidad a LA POLICÍA NACIONAL como empleador por omisión en el cumplimiento de los deberes contenidos en el Manual de Control de Multitudes Resolución No. 351[4] de 20[0]9.

SEGUNDA: Tutelar el Derecho Fundamental DE ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del accionante EDWIN RAMIRO TORRADO RAMÍREZ, violado por la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de noviembre de 2020 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso radicado No. 2015 – 00332, la cual revocó la sentencia de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga; por DEFECTO SUSTANTIVO: por falta de aplicación de las normas especiales de la Resolución No. 351[4] de 2009, que regula La Prestación del Servicio Policial en Manejo y Control de Multitudes; en el manejo y control de una manifestación que se tornó violenta, que enfrentó el accionante, por orden del superior, en su calidad de agente de funciones de oficina, sin capacitación específica y sin elementos de protección personal tales como protección para el cuerpo, y máscaras de gases, que regula la norma, relacionadas al riesgo excepcional al que fue sometido el accionante.

La Resolución No. 351[4] de 2009, Manual del Servicio Policía para control de Multitudes, contiene en sus numerales e incisos normativos, el propósito de desarrollar la actividad preventiva, para el sector policial, en la prestación del servicio de control de multitudes; en el contexto de un sistema de fuerza pública, que no tiene cultura preventiva en riesgos en su entorno laboral, por lo que conlleva grandes esfuerzos para su aplicación. Dotar de significado las normas de seguridad y prevención que contiene la Resolución No. 351[4] de 2009, es abogar por el derecho a la integridad física de los policiales e incitar una adecuada política de seguridad en el ámbito laboral de la Policía Nacional, que abarque la protección a la salud del policial como trabajador, la seguridad en el ámbito laboral y adopción de medidas de prevención, que den garantía al derecho del policial a una protección eficaz en materia de seguridad en la prestación de sus servicios.

TERCERA: Tutelar el Derecho Fundamental DE ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del accionante EDWIN RAMIRO TORRADO RAMÍREZ, violado por la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de noviembre de 2020 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso radicado No. 2015 – 00332, la cual revocó la sentencia de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga; por DEFECTO SUSTANTIVO: por aplicación indebida e irrazonable de la Resolución No. 351[4] de 2009, que regula La Prestación del Servicio Policial en Manejo y Control de Multitudes, al aplicar normas sobre manifestación que no corresponden al hecho determinante de que el accionante hizo frente a disturbio, para el día 3 de octubre de 2013, esto es una manifestación que se tornó violenta, causándole herida en brazo derecho, con artefacto explosivo papa bomba, con una pérdida de capacidad laboral del 25%.

CUARTA: Tutelar el Derecho Fundamental DE ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del accionante EDWIN RAMIRO TORRADO RAMÍREZ, violado por la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de noviembre de 2020 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso radicado No. 2015 – 00332, la cual revocó la sentencia de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga;

Por DEFECTO FACTICO porque no valoró las pruebas que obran en el expediente, que evidencian que la manifestación ocurrida el día 3 de octubre de 2013 se tornó violenta; que al accionante se hizo entrega de armas no letales para uso en el disturbio, que el accionante hizo frente al disturbio; que en el disturbio el accionante fue impactado por artefacto explosivo tipo papa bomba, que el accionante perdió el 25% de su capacidad laboral en consecuencia a la falta de protección corporal.

El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER emitió el fallo de fecha 19 de noviembre de 2020 sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal disturbio, el fallo desconoció los hechos antes mencionados, como si no existieran, no los consideró en el fallo, por lo cual, el fallo no aplicó la ley al caso concreto, solo refiere lo que dice la ley, en el deber ser, de que el actor debió participar en la etapa primaria de la manifestación únicamente, previo a disturbio, y no, como en la realidad fue, que el accionante enfrentó el disturbio, y que fue impactado por una papa bomba.

El fallo de fecha 19 de noviembre de 2020 proferido sin valorar los hechos determinantes del supuesto legal del disturbio, no valoró el daño antijurídico con relación al disturbio, ni la imputación con respecto al disturbio, esto es, emitió fallo, sin contar con los elementos de juicio suficientes, para revocar el fallo de primera instancia, que sí valoró todas las pruebas existentes en el proceso.

QUINTA: En consecuencia de las declaraciones anteriores, solicito comedidamente, dejar sin efectos la Sentencia de segunda instancia de fecha 19 de noviembre de 2020 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso radicado No. 2015 – 00332, la cual revocó la sentencia de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que se accedió a las pretensiones de la demanda, declarando como principal condena la responsabilidad administrativa y patrimonial de La NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL por los perjuicios ocasionados a la parte actora en los hechos ocurridos el día 03 de octubre de 2013, en los cuales resultó herido el señor EDWIN RAMIRO TORRADO MARTÍNEZ.

SEXTA: En consecuencia de las declaraciones anteriores, solicito comedidamente, confirmar parcialmente, la Sentencia del A-quo, de fecha 20 de marzo de 2018 proferida por El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, en cuanto declaró la responsabilidad administrativa de LA POLICÍA NACIONAL al constatar que la manifestación se había tornado violenta, la falta de planeación y prevención en el riesgo y, declaró que La Policía Nacional comprometió su responsabilidad, por falla del servicio, consistente en no haber capacitado adecuadamente al actor y faltar en la entrega de elementos de protección personal para atender el disturbio, como riesgos no propios del servicio;

SÉPTIMA: En consecuencia, de las declaraciones anteriores, solicito comedidamente, y, se dé trámite al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en el sentido de revocar la exoneración, en la condena pedida en la demanda, de reconocimiento y pago del perjuicio material a favor del accionante”. 4. Trámite procesal Por auto de 19 de mayo de 2021, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y a la Policía Nacional, como terceros interesados.

Del mismo modo, pidió que se remitiera copia digital del expediente No 68001-33-33-008-2015-00332-01 correspondiente al medio de control de reparación directa promovido por Edwin Ramiro Torres Martínez. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga La titular del despacho se refirió a las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa y resaltó que las pretensiones de la acción de tutela no se encuentran dirigidas contra esa autoridad judicial, a lo que agregó que no existe alguna irregularidad procesal en el trámite adelantado y las decisiones que adoptó ese despacho judicial se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico. 5.2.

Respuesta de la Policía Nacional El Jefe del Área Jurídica de la institución pidió que se nieguen las pretensiones de la acción, en tanto no se vulneraron los derechos fundamentales alegados. También consideró que la solicitud debe declararse improcedente porque el actor se limitó a describir las circunstancias fácticas que rodearon la producción del daño respecto del cual persigue la indemnización, pero no identificó lo yerros en la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial accionada.

Del mismo modo, indicó que la tutela resulta improcedente porque el demandante acude al mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional, a lo que agregó que en el proceso ordinario tuvo las oportunidades para controvertir las decisiones contrarias a sus intereses. En todo caso, manifestó que no se evidencia una errada valoración probatoria por parte de la autoridad judicial accionada, en tanto en la sentencia cuestionada se expresaron los argumentos jurídicos en los que se fundamenta la decisión de negar la pretensión de declarar patrimonialmente responsable a la Policía Nacional de los perjuicios derivados por las lesiones sufridas por el señor Torres Martínez, principalmente, no se acreditó que el daño fue causado por una omisión de la Policía Nacional, lo que constituye un deber de quien acude a la administración de justicia, en los términos del artículo 167 del Código General del Proceso.

Al respecto, explicó que la Policía Nacional no expuso al demandante a un riesgo excepcional en la ejecución de las tareas propias de su labor como uniformado, pues se acreditó que se proporcionaron todos los elementos de seguridad para llevar a cabo el procedimiento policial realizado el 3 de octubre de 2013, tales como “casco, escudo y tonfa”, a lo que agregó que cosa distinta es que el policía hubiese sido atacado con un artefacto explosivo, lo que es una situación imprevisible.

En esa línea, señaló que la lesión que sufrió el demandante se enmarca en el concepto de riesgo propio del servicio, en virtud del cual toda persona vinculada a una entidad como la Policía Nacional en calidad de uniformado asume unos riesgos que no pueden comprometer la responsabilidad del Estado. En este punto, se refirió a las sentencias de 12 de febrero de 2015[5] y 18 de mayo de 2017[6], emanadas de la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, respecto de las cuales transcribió algunos apartes relativos al deber de afrontar situaciones de alta peligrosidad para quienes ingresan de manera voluntaria a las fuerzas armadas.

Por último, evidenció que no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable que habilite la acción de tutela, pues como consecuencia de la lesión que sufrió el demandante el 3 de octubre de 2013, por medio de la Resolución No. 00830 de 20 de junio de 2017, la Policía Nacional reconoció en su favor una indemnización en cuantía de $13.945.474.

Agregó que actualmente se encuentra vinculado a la Institución y percibe mensualmente un salario de $4.095.782.72. 5.3. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. 6. Sentencia de tutela impugnada Mediante sentencia de 8 de junio de 2021, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la autoridad judicial no incurrió en los defectos alegados.

Luego de referirse a las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa objeto de tutela, señaló que el mecanismo de protección constitucional no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural, así como tampoco para valorar pruebas allegadas a un proceso ni para establecer la interpretación correcta en un asunto particular.

Sin embargo, manifestó que “lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión no efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se considera que en el asunto bajo estudio no se configuran el desconocimiento del precedente ni los defectos fácticos ni sustantivos endilgados”. De acuerdo con lo anterior, en relación con el desconocimiento del precedente judicial manifestó “de manera pedagógica”, que las sentencias alegadas como desconocidas no son de unificación y, por lo tanto, no contienen reglas de obligatorio cumplimiento en los términos del artículo 270 del CPACA.

Agregó que “tampoco hacen parte de alguna línea pacífica que deba ser atendida; pues como bien se pone de presente en el escrito de tutela, el contenido de las mismas dejan ver la responsabilidad que tiene el Estado frente a los daños causados cuando se presenta falla en el servicio por un riesgo excepcional, lo cual no está en discusión; diferente es, que el respectivo caso, probatoriamente, acredite los requisitos para ello, esto es, la existencia del daño, la falla en el servicio y el nexo causal entre estos”.

En relación con la sentencia de 8 de noviembre de 2007, emanada de la Sección Tercera del Consejo de Estado a la que se hizo referencia en la demanda, aseveró que no fue posible efectuar un análisis, pues no se identificó plenamente con el radicado del expediente y fue imposible su ubicación. En torno a los defectos fáctico y sustantivo, efectuó un análisis conjunto teniendo en cuenta que el actor expresó argumentos similares sobre la configuración de los mismos, que giran en torno al desconocimiento de la Resolución No. 3514 de 2009, “Por la cual se expide el Manual para el Servicio de Policía en la Atención, Manejo y Control de Multitudes” y falta de valoración de los elementos que allí se exponen para evidenciar la configuración de un disturbio.

Evidenció que el Tribunal accionado encontró probado que el demandante fue agredido con un artefacto explosivo “papa bomba”, al cumplir la orden de servicios No. 434 de 2013 y prestar apoyo a los disturbios presentados en la Universidad Industrial de Santander el 3 de octubre de 2013. Por lo tanto, contrario a lo considerado por el accionante, sí se reconoció esa circunstancia. En esa línea, efectuó una transcripción de algunos apartes de la providencia objeto de reproche constitucional, resaltando que la autoridad judicial accionada precisó que la Resolución No. 3514 de 2006 establece diferencias a nivel conceptual de manifestación, amotinamiento y disturbio, y señala que la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD es excepcional cuando la unidad policial no puede controlar la situación. Explicó que en esas situaciones existe una etapa inicial que es atendida por las unidades de policía a quienes les corresponde analizar la necesidad de contar con el apoyo del ESMAD.

También que el demandante como miembro de la Policía Nacional se encontraba en el deber de apoyar en el control de actos vandálicos en la jornada de manifestación en la Universidad Industrial de Santander el 3 de octubre de 2013, y afirmó que no resulta acertado exigir a la Policía Nacional que adelante capacitación previa antidisturbios adicional a la que se brinda al momento del ingreso de su carrera, así como tampoco que le entregara el equipo que usan los integrantes del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, pues el demandante fue convocado para una etapa primaria de la manifestación, cuando no se había superado la capacidad de reacción y control de las unidades de policía con jurisdicción en el lugar de los hechos.

En ese marco, concluyó que se realizó un análisis probatorio integral bajo los presupuestos establecidos en la Resolución No. 3514 de 2009, y se constató la entrega de los elementos de protección necesarios para atender la situación y el deber del demandante de brindar apoyo para controlar y prevenir actos vandálicos durante la manifestación que se desarrolló el 3 de octubre de 2013, en la Universidad Industrial de Santander.

Finalmente, señaló que el juez natural de la controversia goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus actuaciones, por lo que el desacuerdo del actor con la valoración probatoria no configura el defecto fáctico alegado. 7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el actor impugnó el fallo de primera instancia y pidió que se revocara, en razón a los siguientes argumentos: Manifestó que es un deber de la Policía Nacional entregar elementos de protección personal antidisturbios a los uniformados que van a “enfrentar el orden público”, teniendo en cuenta que es un país en donde el presupuesto estatal gira en torno a la guerra.

Señaló que no comprende ¿por qué en Colombia y en especial en Santander cuna de la revolución independentista, se haga exótico, que la Dirección de Policía, prevea que una manifestación pase a alterar el orden público y se torne violenta, y que dentro de esa previsión planee, capacite y provea de lo necesario a su personal”. Destacó la necesidad de que la Policía Nacional reconozca que quienes cumplen la labor de protección a la comunidad son seres humanos y deben recibir los elementos necesarios para cumplir con esa función. Sobre los argumentos de la decisión de primera instancia, señaló que el hecho de que las sentencias alegadas como desconocidas no sean de unificación, no es un criterio válido para concluir que no son obligatorias, pues las mismas expresan un criterio de interpretación que hace parte de una línea de decisión pacífica en el Consejo de Estado en materia de responsabilidad estatal, en aquellos casos en los cuales resulte probado que se sometió a un miembro de la Policía Nacional o de las Fuerzas Militares a un mayor riesgo del derivado del servicio.

Aseveró que el a quo no analizó los defectos fáctico y sustantivo alegados, y destacó que el primero se configuró porque los hechos en los que se produjo la lesión del demandante se circunscriben a una manifestación y no a un disturbio, lo que distingue claramente la Resolución No. 3514 de 2009, definiendo la manifestación como “una aglomeración o reunión pública de personas que exponen o dan a conocer sus ideas que pueden tornarse violentas”, y el disturbio “como el accionar de turbas cuya conducta colectiva ha dado giro hacía la violencia, el vandalismo, la destrucción y el caos”.

Manifestó que la Resolución No. 3514 de 2009 establece que si la unidad de policía de la jurisdicción descarta el riesgo y considera que no es necesaria la presencia del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD, puede asumir el control de la situación, pero bajo el cumplimiento de los protocolos de seguridad y procedimientos definidos para dicha actividad.

Indicó que en la orden de servicios No 434/COMAN COSEC se dispuso que el demandante brindara apoyo en el control de disturbios en la Universidad Industrial de Santander, que fueron catalogados por el señor Feliz Ramón Ortiz, capitán de la Policía Nacional como una jornada violenta y en la que no se pudo contar con el apoyo del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD, porque estaba atendiendo otra situación en Barrancabermeja, lo que fue reiterado por el testigo Guillermo Andrés Silva, que para ese momento pertenecía a esa fuerza especial.

Reconoció que la Resolución No. 3514 de 2009, estableció que las unidades de policía sin importar la especialidad deben intervenir en el control de un disturbio en una fase primaria para valorar si es necesaria la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD, no obstante, adujo que se probó en el expediente que las jornadas de 3 de octubre de 2013 en la Universidad Industrial de Santander, se tornaron violentas antes de las 2:00 p.m. cuando ya se desbordaba la capacidad de la unidad policial, por lo que se dispuso que el demandante prestara el apoyo requerido.

Esa circunstancia fue ratificada por los testigos. Sobre ese aspecto, se refirió al Acta de 30 de enero de 2014, expedida por la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Bucaramanga, sobre la revisión al vídeo realizado desde la cámara de seguridad ubicada en el sector, en la que se observó “a un grupo DE ENCAPUCHADOS que incitan a la fuerza pública, minutos después la Policía hace uso de los elementos de servicio con el fin de tratar de restablecer el orden público, siendo atacados por los manifestantes con artefactos explosivos”.

Adujo que cuenta con la formación de policía la cual es general e insuficiente para tareas especiales como la atención de disturbios, así como tampoco contó con los elementos de protección para enfrentar tales eventos. Insistió en que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por las siguientes razones: “- Dar por probado sin estarlo, que el apoyo de los policías solicitados mediante la orden de servicios No. 434 de 2013, no solicitó la comparecencia del ESMAD por tratarse de hechos susceptibles de control de las unidades de policía, cuando lo cierto era que se encontraban en Barrancabermeja, ciudad que dista dos (2) horas de Bucaramanga. - Dar por probado que los hechos presentados el día 3 de octubre de 2013, se constituyen como meros actos vandálicos dentro de una manifestación, cuando lo cierto es que se trató de hechos de disturbios con alto grados de violencia. - Desconocer, pese a estar probado que para el momento de los hechos no resultaba materialmente posible para la Policía solicitar la comparecencia del ESMAD, pues el mismo no se encontraba en el Municipio de Bucaramanga. - Dar por probado sin estarlo, que a mi Poderdante se le brindó la capacitación idónea para atender disturbios. - Dar por probado sin estarlo, que a mi Poderdante se le brindaron los elementos de protección física idóneos para atender los disturbios del día 3 de octubre de 2013”.

Refirió que la autoridad judicial accionada no atendió a los conceptos de manifestación, disturbio, motín y aglomeraciones de personas, y las reglas bajo las cuales deben ser atendidas establecidas en la Resolución No. 3514 de 2009. Por último, reprochó que se hubiera acudido a un juicio de igualdad aduciendo que todos los uniformados estaban en las mismas condiciones para descartar que el demandante fue expuesto a un riesgo excepcional, pues once policías resultaron heridos ese día, a lo que agregó que ese análisis debe realizarse entre los miembros del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si debe confirmar la sentencia de 8 de junio de 2021, emanada de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, o si por el contrario, debe revocarse, en tanto el Tribunal Administrativo de Santander al negar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra la Policía Nacional, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor al incurrir en lo sdefectos fáctico y sustantivo, y desconocer el precedente judicial del Consejo de Estado relativo a la responsabilidad de la Policía Nacional cuando se exceden los riesgos propios del servicio. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[7] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[8], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[9], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[10], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[11]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[12];

(ii) Defecto procedimental absoluto[13]; (iii) Defecto fáctico[14]; (iv) Defecto material o sustantivo[15]; (v) Error inducido[16]; (vi) Decisión sin motivación[17]; (vii) Desconocimiento del precedente[18] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[19] y de la Corte Constitucional[20]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. En primera instancia, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en primer lugar, advirtió que el actor empleó el mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional por el desacuerdo con la decisión, no obstante, optó por abordar un estudio de fondo de los defectos alegados y concluyó que los mismos no se configuraron.

En relación con el desconocimiento del precedente judicial adujo que las sentencias alegadas como desconocidas no fijan reglas de unificación que resulten vinculantes para la solución del caso concreto, así como tampoco hacen parte de una línea de decisión pacífica que esté siendo desconocida, “pues como bien se pone de presente en el escrito de tutela, el contenido de las mismas deja ver la responsabilidad que tiene el Estado frente a los daños causados cuando se presenta falla en el servicio por un riesgo excepcional, lo cual no está en discusión; diferente es, que el respectivo caso, probatoriamente, acredite los requisitos para ello, esto es, la existencia del daño, la falla en el servicio y el nexo causal entre estos”.

Sobre el defecto fáctico y sustantivo que fue estudiado en conjunto dada la similitud de los argumentos expuestos en la demanda, el a quo llegó a la conclusión de que la autoridad judicial accionada efectuó un análisis probatorio integral de los elementos probatorios que obran en el expediente y en el marco de los presupuestos establecidos en la Resolución No 3514 de 2009, “Por la cual de expide el manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes”. 4.2.

De manera previa al análisis de la impugnación presentada por el demandante, la Sala considera necesario hacer referencia al proceso ordinario en el que se dictó la providencia objeto de reproche constitucional. El ahora demandante, en ejercicio del medio de control de reparación directa demandó a la Policía Nacional, con el fin de que se reconociera la indemnización de perjuicios derivados de la lesión que sufrió por la explosión de un artefacto explosivo “papa bomba”, en hechos ocurridos el 3 de octubre de 2013, cuando le fue ordenado brindar apoyo para el restablecimiento del orden público en la Universidad Industrial de Santander que se vio alterado en el marco de una jornada de manifestaciones públicas, lo que a juicio del demandante, llegó a la categoría de disturbios.

Concretamente consideró que se configuró una falla en el servicio, en tanto la entidad demandada lo expuso a un riesgo excepcional, pues le ordenó apoyar en el control de un disturbio sin los elementos de protección personal necesarios y sin contar con la capacitación suficiente para enfrentar esas circunstancias. En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga en sentencia de 20 de marzo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al declarar patrimonialmente responsable a la Policía Nacional por los perjuicios derivados de la lesión que sufrió el demandante en actos de servicio.

En consecuencia, ordenó que se reconociera la indemnización por perjuicios morales en suma equivalente a 20 SMLMV. Al respecto, expresó lo siguiente: “Luego de un análisis de la anterior relación probatoria, esta agencia judicial considera que las mismas son demostrativas que el Subintendente EDWIN RAMIRO TORRADO MARTÍNEZ fue sometido a un riesgo que excedió el que le correspondía en razón de sus funciones como miembro de la Policía Nacional, lo que da lugar a la declaratoria de responsabilidad a la entidad demandada por el daño acaecido en éste.

Ciertamente, respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se produce el daño en la humanidad del señor TORRADO MARTÍNEZ, no existe duda alguna que éste acontece el día 03 de octubre de 2013, cuando haciendo parte del grupo policial que enfrentaba un amotinamiento de personas encapuchadas en las inmediaciones de la Universidad Industrial de Santander, resultó herido en su antebrazo y mano derecha al estallarle cerca un explosivo tipo papa bomba lanzada por los manifestantes”.

Inconformes con esa decisión, ambas partes apelaron. El actor reprochó que no se hubiese reconocido indemnización por concepto de daño a la salud y los perjuicios materiales. Por su parte, la Policía Nacional controvirtió que se condenara al Estado por las lesiones sufridas en actos del servicio, pues cuando el demandante ingresó a la fuerza pública de manera voluntaria asumió ese riesgo.

El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 19 de noviembre de 2020, revocó la decisión apelada al considerar que la entidad demandada no era responsable del daño sufrido por el demandante, con sustento en los siguientes argumentos: • De conformidad con la Resolución No. 3514 de 2009, “Por la cual de expide el manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes”, previo a ejecutar un procedimiento antidisturbios se debe agotar una etapa inicial desarrollada por las unidades de policía con jurisdicción en el lugar de los hechos, con el fin de evaluar la situación y determinar la necesidad de la presencia del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD.

Por lo tanto, el señor Edwin Ramiro Torres Martínez como miembro de las unidades policiales de la jurisdicción respectiva, estaba en la obligación de concurrir al control de las manifestaciones, en el marco del cumplimiento de sus deberes frente a la protección “de todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades” (art. 2 de la Constitución), en consonancia con el Decreto 1355 de 1970 vigente para la época de los hechos que establece que la Policía Nacional “está instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de ésta se derivan, por los medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del derecho”.

Afirmó que la función protectora del orden público a cargo de la Policía Nacional debe ser ejecutada, no solo por fuerzas especiales como el Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, sino por la totalidad de sus integrantes. • El demandante no fue sometido a un “riesgo excesivo e innecesario” que superara aquellos que son propios del servicio.

Ello, porque como lo establece la orden de servicios No. 434 de 2013, aquél fue convocado para apoyar labores de control y prevención de actos vandálicos de una manifestación y no un disturbio, por lo que no requería capacitación especial, adicional a la que recibe en la escuela y los elementos de protección tales como chaleco y escudo.

Además, la Resolución No. 3514 de 2009 establece que previo a ejecutar procedimientos antidisturbios se debe agotar una etapa inicial desarrollada por las unidades de policía con jurisdicción en el lugar de los hechos, valorando la necesidad de contar el apoyo del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-. De acuerdo con ello, aseveró que “no solo es posible sino necesaria la intervención de las unidades de policía, sin importar la especialidad, tanto para el manejo primario de las manifestaciones como para la valoración inicial de los disturbios que permita determinar la capacidad de controlar de manera directa las multitudes o la pertinencia de solicitar el apoyo del ESMAD. • La afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal de los miembros de la fuerza pública es un riesgo que se considera propio de la actividad que desarrolla, por lo que el Estado no puede ser responsable cuando se concreta ese riesgo. • De acuerdo con la Orden de Servicios No. 434 de 2013 no solo se convocó al demandante, quien desarrollaba su labor normalmente en el Centro Automático de Despacho, sino también a otras unidades policiales de Bucaramanga, tales como Distritos de Policía 1, 2, 3 y 4, Seccional de Protección y Servicios Especiales, Grupo Infancia y Adolescencia, Inteligencia Policía, entre otros, a quienes se les entregó la misma dotación y cuentan con la misma formación. 4.3.

El actor considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. 4.3.1. En relación con lo controvertido por el actor en torno al desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte que no hizo una lectura integral del argumento expuesto por el a quo, pues si bien es cierto que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado indicó “de manera pedagógica” que las sentencias alegadas como desconocidas no eran de unificación que obligaran su aplicación en los términos del artículo 270 del CPACA, agregó que “tampoco hacen parte de alguna línea pacífica que deba ser atendida; pues como bien se pone de presente en el escrito de tutela, el contenido de las mismas dejan ver la responsabilidad que tiene el Estado frente a los daños causados cuando se presenta falla en el servicio por un riesgo excepcional, lo cual no está en discusión; diferente es, que el respectivo caso, probatoriamente, acredite los requisitos para ello, esto es, la existencia del daño, la falla en el servicio y el nexo causal entre estos”.

La Sala observa que en la demanda de tutela la parte actora alegó el desconocimiento de las siguientes sentencias: • Sentencia de 9 de junio de 2010, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado[21]. En esta providencia se abordaron dos asuntos que fueron acumulados por presentar similitud fáctica, relativos a demandas de reparación directa promovidas contra el Ejército Nacional con el fin de que se reconociera la indemnización de perjuicios derivados de la muerte de cuatro soldados voluntarios en hechos ocurridos el 5 de agosto de 1996 en el departamento de Arauca, teniendo en cuenta que habían sido expuestos a un riesgo extraordinario que superaban aquellos que estaban obligados a soportar, porque fueron enviados a realizar labores de patrullaje con armamento y munición en regular estado y sin los elementos de protección necesarios para tales eventos.

En aquella ocasión se discutió principalmente si la muerte de los soldados voluntarios fue consecuencia de un riesgo inherente a la profesión militar, en el marco de la forma de su incorporación, pues se discutía si la misma había sido voluntaria u obligatoria, finalmente se encontró acreditado que era la primera. Finalmente, se concluyó que el hostigamiento del que fue objeto la patrulla militar en la que iban los soldados fallecidos constituye un riesgo inherente a la profesión militar, de suerte que “los demandantes debieron acreditar que, a más de los riesgos conocidos y que libremente decidieron asumir, el daño se concretó por la realización de riesgos extraños o desconocidos que sobrepasan la carga voluntariamente asumida o riesgos mayores a los cuales se hallaban a[b]ocados de manera contingente los demás integrantes de la compañía que ostentan igual posición, o como consecuencia de una falla en la prestación del servicio”, sin embargo, no encontró acreditada esa circunstancia y, por lo tanto, negó las pretensiones de la demanda. • Sentencia de 13 de mayo de 2015, emanada de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado[22].

En esta providencia se abordó el caso de un agente de la Policía Nacional que murió en cumplimiento de labores de escolta de una persona protegida. En esa decisión, la Corporación declaró patrimonialmente responsable a la Policía Nacional de los daños derivados de la muerte del uniformado, al encontrar evidenciado que se sometió a un riesgo excesivo e innecesario que lo puso en estado de indefensión y contribuyó eficazmente a la producción del daño, al haberse asignado dos funciones la de escolta y la de conductor, las cuales son materialmente imposible de cumplir de manera concomitante, pues como se observó, la víctima directa no habría alcanzado a ejercer ninguna maniobra defensiva frente al ataque.

En este sentido, explicó que “la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que la afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal de los agentes profesionales de la fuerza pública constituye un riesgo propio de la actividad que dichos servidores públicos despliegan ordinariamente (por tal razón, se ha establecido un régimen prestacional de naturaleza especial, diferente al de los demás servidores del Estado); de allí que, cuando el riesgo se concreta, no resulta viable, en principio, atribuirle responsabilidad alguna al Estado por dicha afectación, salvo que se demuestre que el daño se concretó por una falla en la prestación del servicio o por la materialización de un riesgo excepcional que hubiere padecido el agente del Estado, riesgo que debe ser diferente o mayor al que se vieron sometidos los demás compañeros”. • El actor también hizo referencia a la sentencia de 8 de noviembre de 2007, respecto de la cual únicamente señaló que fue proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo que resultó insuficiente para efectuar su análisis.

Tampoco se observa que los aspectos analizados para comprobar que el demandante fue o no expuesto a un riesgo extraordinario desconozcan tales providencias. 4.3.2 Sobre el defecto fáctico, la Sala observa que en el escrito de impugnación el actor manifestó que el juez de tutela de primera instancia no analizó todos los argumentos expuestos en la demanda sobre dicha causal e insistió en que la misma se configuró porque (i) la autoridad judicial accionada indicó que el señor Torres Martínez había sido enviado a una manifestación, cuando era un disturbio, (ii) se desconoció el hecho de que no era posible la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD- porque para el día de los hechos esa unidad especial se encontraba en el municipio de Barrancabermeja y (iii) se dio por probado, sin estarlo, que el accionante recibió capacitación antidisturbios y elementos de protección para atender una situación de ese nivel.

En este punto, la Sala considera necesario efectuar un análisis comparativo de los elementos probatorios alegados como desconocidos y los que fueron analizados por la autoridad judicial accionada, a través del siguiente cuadro: |ELEMENTOS PROBATORIOS ALEGADOS |ELEMENTOS PROBATORIOS VALORADOS EN| |COMO DESCONOCIDOS POR LA PARTE |LA SENTENCIA OBJETO DE TUTELA | |ACTORA | | |Formato de Reporte de Accidentes |Informe de novedad rendido por el | |correspondiente al demandante, en|Jefe de Atención al Ciudadano de | |el ítem 5 “describe la labor que |la Policía Metropolitana de | |estaba realizando al |Bucaramanga – CAD-.

En ese sentido, expresó lo siguiente: “En efecto, la Resolución 3514 de 2009 da claridad en que dentro de las actividades que se deben realizar, previo a ejecutar procedimientos de disturbios, se encuentra una etapa inicial desarrollada por las unidades de policía con jurisdicción en el lugar de los hechos, a quienes corresponde analizar el disturbio y todos los ámbitos de riesgo, valorando la necesidad de contar con el apoyo del ESMAD, encontrándose en la posibilidad de descartar la incursión de dicho grupo especial en el evento de llegar a considerar que se encuentra en capacidad de asumir de manera directa el control de la situación con sus propios recursos.

De esta manera, queda visto entonces que no solo es posible sino necesaria la intervención de las unidades de policía, sin importar la especialidad, tanto para el manejo primario de las manifestaciones como para la valoración inicial de los disturbios que permita determinar la capacidad de controlar de manera directa las multitudes o la pertinencia de solicitar el apoyo del ESMAD”.

Entonces, para la Sala resulta claro que, contrario a lo manifestado por el actor, la autoridad judicial accionada sí valoró que el daño se hubiese producido en un disturbio, pero consideró que ello no demostraba la configuración de una falla en el servicio ni que se hubiera expuesto a un riesgo excepcional, en tanto encontró probado que la participación del demandante se presentó en una fase inicial, y que es válido que la misma se atienda con las unidades de policía de la jurisdicción del lugar de los hechos, para determinar la necesidad de activar un procedimiento antidisturbios lo cual es excepcional.

Lo anterior, es un argumento que se encuentra ajustado a la realidad, si se observa, por ejemplo, que la lesión del actor se presentó a pocos minutos de que llegaron a la Universidad Industrial de Santander, como lo expresó el testigo Juan Felipe Gómez Ortiz, además en la historia clínica se indica que el demandante ingresó a las 15:25 y en el ítem enfermedad actual se señala “paciente (…) quien hace aprox 1h sufrió trauma explosivo (…)”, ello teniendo en cuenta que de acuerdo con lo manifestado por el actor y los testigos fueron formados en la plaza de armas para esas labores de apoyo a las 2:00 p.m. Ahora bien, la Sala tampoco encuentra que el Tribunal accionado hubiese desconocido el hecho de que no se le entregaron elementos de protección antidisturbios, pues sí lo hizo.

Distinto es que encontró que ese hecho no era una razón para declarar la responsabilidad de la Policía Nacional del daño que sufrió el actor, bajo el siguiente argumento: “Contrario a lo concluido por la primera instancia, la Sala advierte que en el presente caso no es posible pregonar que la Policía Nacional desatendió mandatos legales al no dotar al demandante de la totalidad de los elementos de protección establecidos por la Resolución 03514 de 2009, pues como quedó reseñado con anterioridad, los mismos solo son exigidos respecto del personal designado para hacer frente a los motines o disturbios que han superado la capacidad de reacción y control de las unidades de policía con jurisdicción en el lugar de los hechos.

Nótese que, en el presente caso, el actor no fue enviado a la atención de la manifestación desprovisto de cualquier elemento de protección. Por el contrario, las pruebas allegadas al proceso y en especial las declaraciones vertidas en curso del mismo dan cuenta de habérsele suministrado chalecos y escudos, los cuales resultaban acordes, no solo para las características iniciales de la manifestación, sino para la labor primaria que se debía adelantar por parte de las Unidades de Policía, previamente a determinar la necesidad o no de contar con la intervención de las fuerzas especiales antidisturbios”.

(Negrilla dentro del texto original) En suma, la Sala encuentra que no se configuró el defecto fáctico, en tanto la autoridad judicial accionada efectuó una valoración de las circunstancias alegadas como desconocidas, y a partir de lo establecido en la Resolución No. 3514 de 2009, “Por la cual de expide el manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes”, no encontró acreditado que el uniformado hubiese sido expuesto a un riesgo excepcional o extraordinario que hubiese excedido el propio del servicio que estaba obligado a asumir como miembro activo de la fuerza pública.

Además, de los argumentos expuestos por el actor, no se evidencia que ese análisis se torne irrazonable o caprichoso, ya sea porque se dejó de valorar un aspecto determinante para la decisión o porque se analizó indebidamente. 4.5. Respecto del defecto sustantivo, el actor adujo que la autoridad judicial accionada desconoció las diferencias entre manifestación y disturbio señaladas en la Resolución No. 3514 de 2009.

En contraste, la Sala observa que en la sentencia cuestionada sí se hizo un análisis de esas circunstancias, en el siguiente sentido: “La Resolución 03514 del 5 de noviembre de 2009 “Por la cual de expide el manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes”, diferencia las multitudes según sus diferentes características y modos de asociación de masas, definiendo la Manifestación como la “aglomeración o reunión pública de personas que exponen o dan a conocer sus ideas, deseos y opiniones sobre determinado tema que los esté afectando.

Estas se pueden tornar en violentas.” –Negrilla de la Sala-; el Amotinamiento considerado como el “movimiento desordenado de una muchedumbre por lo general en contra de una autoridad”, y el Disturbio como el “accionar de turbas cuya conducta colectiva ha dado un giro hacia la violencia, el vandalismo, la destrucción y el caos” (Fl. 655), precisando que solo cuando el control de disturbios no pueda ser controlado por las unidades de policía, se da paso a la aplicación de un procedimiento especial y codificado por parte del ESMAD.

Indica la mencionada Resolución que para efectos de la atención de disturbios “Si la Unidad de Policía de la jurisdicción el disturbio y descarta todos los ámbitos de riesgo, considera que no es necesario el apoyo el apoyo del ESMAD y puede asumir su control con recursos propios, con el óptimo desarrollo de los protocolos de seguridad y procedimientos definidos para dicha actividad, actuará de tal manera que restablezca el orden público en el lugar afectado. g) La unidad policial solicita la intervención para el control del disturbio al grupo especializado ESMAD en concordancia con los criterios establecidos y situación actual del evento. h) Una vez agotados los anteriores pasos y si efectivamente se requiere el apoyo del Escuadrón Móvil Antidisturbios “ESMAD”, el desplazamiento de este grupo será autorizado por el señor Director de Seguridad Ciudadana, previa solicitud del señor comandante de Región, Metropolitana o Departamento de Policía, de manera escrita o verbal de acuerdo con la premura de la actividad a ser atendida.” (Negrillas dentro del texto original) A partir de ese argumento, el Tribunal accionado concluyó de manera razonable que en la etapa inicial de un disturbio la intervención corresponde a las unidades de policía de la jurisdicción y en caso de considerarse necesario sí se autoriza la intervención del Escuadrón Móvil Antidisturbios -ESMAD-, cuando se determina la incapacidad de asumir de manera directa el control de la situación. De lo anterior, la Sala considera que no se configuró el defecto sustantivo en los términos planteados en el escrito de impugnación, pues en la decisión objetada se abordó la diferencia conceptual entre manifestación y disturbio, indicando que aun cuando el actor hubiese asistido a un disturbio lo hizo en una fase primaria lo que es absolutamente válido.

No obstante, frente a ello, no se encuentran razones para concluir que ese argumento resulte irrazonable. En efecto, en el capítulo de la Resolución No. 3514 de 2009, correspondiente al control de disturbios, establece sobre la participación de las unidades policiales lo siguiente: “e) El comandante de la unidad policial efectúa las acciones pertinentes para atender el requerimiento teniendo en cuenta las recomendaciones de las unidades de inteligencia policial y de investigación criminal. f) Si la unidad policial de la jurisdicción analiza el disturbio y descarta todos los ámbitos de riesgo, considera que no es necesario el apoyo del ESMAD y puede asumir su control con recursos propios, con el óptimo desarrollo de los protocolos de seguridad y procedimientos definidos para dicha actividad, actuará de tal manera que restablezca el orden público en el lugar afectado. g) La unidad policial solicita la intervención para el control del disturbio al grupo especializado ESMAD en concordancia con los criterios establecidos y situación actual del evento. h) Una vez agotados los anteriores pasos y si efectivamente se requiere el apoyo del Escuadrón Móvil Antidisturbios “ESMAD”, el desplazamiento de este grupo será autorizado por el señor Director de Seguridad Ciudadana, previa solicitud del señor Comandante de Región, Metropolitana o Departamento de Policía, de manera escrita o verbal de acuerdo con la premura de la actividad a ser atendida”.

Por las razones expuestas, la Sala concluye que los defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y sustantivo no se configuraron en la providencia objeto de reproche constitucional, razón por la cual se confirmará el fallo impugnado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 8 de junio de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ SALVA EL VOTO SALVAMENTO DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LESIONES SUFRIDAS CON ARTEFACTO EXPLOSIVO / LESIÓN A MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL / CONFIGURACIÒN DEL DEFECTO FÁCTICO / CONFIGURACIÓN DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL [E]l tribunal pasó por alto que, existen eventos en los que si bien se concreta un riesgo inherente a la actividad que le es propia, éste acontece con intervención anormal (por acción u omisión) del mismo Estado.

En otras palabras, existen eventos en los que además de materializarse el riesgo inherente a la profesión, ocurre un hecho anormal generador del daño que no se está obligado a soportar. En el caso concreto, se acreditó el daño y la imputabilidad del mismo al Estado, pues, de los medios de prueba aportados al proceso de reparación directa es posible concluir objetivamente que el señor Edwin Ramiro Torrado Martínez fue sometido a un riesgo que excedía el propio de los agentes de la fuerza pública, ya que (i) para la época de los hechos desarrollaba funciones de oficina o administrativas en el Centro Automático de Despacho donde se centraliza la vigilancia a través de las cámaras de video dispuestas en distintos lugares de la ciudad;

(ii) se le ordenó apoyar a algunos compañeros que atendían un disturbio en la Universidad Industrial de Santander para lo cual tan solo se le suministró un escudo y un casco; y (iii) resultó herido por la explosión de un artefacto que le generó lesiones físicas en su brazo. En efecto, el conjunto de pruebas aportados al medio de control demuestran que el accionante, a pesar de ser un miembro de la Policía Nacional con formación en manejo de disturbios en la Escuela de Formación Policial, fue sometido a un riesgo que excedió el que le correspondía en razón de sus funciones, pues fue enviado a apoyar a sus compañeros en un amotinamiento de personas encapuchadas en inmediaciones de la Universidad Industrial de Santander, y no como lo sostuvo la autoridad accionada, a evaluar la situación y determinar la necesidad de convocar al ESMAD (…) Considero que la actividad a la que se sometió al accionante contribuyó eficazmente con la ocurrencia del daño, ya que la Institución cuenta con un grupo especializado para atender esta clase de eventos, como se desprende del contenido de la Resolución 03516 del 5 de noviembre de 2009 (…) Esta norma, establece que el ESMAD “Escuadrón Móvil Antidisturbios” es el grupo especializado, estratégica y operativamente organizado, capacitado, entrenado y dotado de equipos necesarios para desempeñar procedimientos específicos en la atención, manejo y control de multitudes.

Siendo así, dada la magnitud de los disturbios presentados en inmediaciones de la Universidad Industrial de Santander, la lesión sufrida por el accionante pudo ser evitada, ya fuera dotando al actor del equipo de protección corporal antidisturbios (protector pectoral, dorsal, de hombro, de brazo, antebrazo y dorso de la mano, entre otros), o remitir al grupo ESMAD que cuenta con entrenamiento especializado para el manejo y control de multitudes.

Mediante la decisión cuestionada, el Tribunal Administrativo de Santander revocó el fallo favorable del 20 de marzo de 2018 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra la Policía Nacional con el objeto de acceder a la indemnización de perjuicios derivados de la lesión que sufrió el accionante, por la explosión de una “papa bomba” en hechos ocurridos el 3 de octubre de 2013, cuando estando en servicio se le ordenó enfrentar un disturbio en inmediaciones de la Universidad Industrial de Santander, sin estar capacitado y sin los elementos adecuados de protección. 2.

Para negar las pretensiones de la demanda, la autoridad judicial accionada consideró que “la afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal de los agentes de la Fuerza Pública es un riesgo que se considera propio de la actividad que ordinariamente es desplegada por estos servidores”. Sin embargo, a mi juicio, el tribunal pasó por alto que, existen eventos en los que si bien se concreta un riesgo inherente a la actividad que le es propia, éste acontece con intervención anormal (por acción u omisión) del mismo Estado.

En otras palabras, existen eventos en los que además de materializarse el riesgo inherente a la profesión, ocurre un hecho anormal generador del daño que no se está obligado a soportar. 3. En el caso concreto, se acreditó el daño y la imputabilidad del mismo al Estado, pues, de los medios de prueba aportados al proceso de reparación directa es posible concluir objetivamente que el señor Edwin Ramiro Torrado Martínez fue sometido a un riesgo que excedía el propio de los agentes de la fuerza pública, ya que (i) para la época de los hechos desarrollaba funciones de oficina o administrativas en el Centro Automático de Despacho donde se centraliza la vigilancia a través de las cámaras de video dispuestas en distintos lugares de la ciudad;

(ii) se le ordenó apoyar a algunos compañeros que atendían un disturbio en la Universidad Industrial de Santander para lo cual tan solo se le suministró un escudo y un casco; y (iii) resultó herido por la explosión de un artefacto que le generó lesiones físicas en su brazo. En efecto, el conjunto de pruebas aportados al medio de control demuestran que el accionante, a pesar de ser un miembro de la Policía Nacional con formación en manejo de disturbios en la Escuela de Formación Policial, fue sometido a un riesgo que excedió el que le correspondía en razón de sus funciones, pues fue enviado a apoyar a sus compañeros en un amotinamiento de personas encapuchadas en inmediaciones de la Universidad Industrial de Santander, y no como lo sostuvo la autoridad accionada, a evaluar la situación y determinar la necesidad de convocar al ESMAD, en cumplimiento de la Resolución 3514 de 2009 “Por la cual se expide el manual para el servicio de policía en atención, manejo y control de multitudes”, al punto que en desarrollo de la supuesta “etapa inicial” resultó lesionado con un artefacto explosivo lanzado por los manifestantes.

Considero que la actividad a la que se sometió al accionante contribuyó eficazmente con la ocurrencia del daño, ya que la Institución cuenta con un grupo especializado para atender esta clase de eventos, como se desprende del contenido de la Resolución 03516 del 5 de noviembre de 2009 “por la cual se expide el Manual para el servicio de policía en la Atención, Manejo y control de multitudes”, vigente para la época de ocurrencia de los hechos.

Esta norma, establece que el ESMAD “Escuadrón Móvil Antidisturbios” es el grupo especializado, estratégica y operativamente organizado, capacitado, entrenado y dotado de equipos necesarios para desempeñar procedimientos específicos en la atención, manejo y control de multitudes. 4. Siendo así, dada la magnitud de los disturbios presentados en inmediaciones de la Universidad Industrial de Santander, la lesión sufrida por el accionante pudo ser evitada, ya fuera dotando al actor del equipo de protección corporal antidisturbios (protector pectoral, dorsal, de hombro, de brazo, antebrazo y dorso de la mano, entre otros), o remitir al grupo ESMAD que cuenta con entrenamiento especializado para el manejo y control de multitudes.

Por lo anterior, considero que al accionante se le sometió a un riesgo excesivo e innecesario, que además era previsible, que contribuyó eficazmente a la producción del daño, y que superó los riesgos propios del servicio que asumió al ingresar voluntariamente a la institución policial. 5. Finalmente, si bien el tribunal accionado se refirió al contenido de la Resolución 3514 de 2009 “Por la cual se expide el manual para el servicio de policía en atención, manejo y control de multitudes”, para señalar que antes de ejecutar un procedimiento antidisturbios se debe agotar una etapa inicial con las unidades de policía con jurisdicción en el lugar de los hechos, para evaluar la situación y determinar la necesidad de convocar al ESMAD, lo cierto es que, a mi juicio, valoró indebidamente los medios de prueba aportados al proceso que daban cuenta que el evento para el cual fue remitido no se trababa de una manifestación con actos vandálicos, sino de un disturbio con el uso de explosivos, lo cual demandaba de la entidad demandada el deber de proteger a sus policiales, mínimamente dotándolos de los elementos de protección suficientes para garantizarles la protección de su salud y vida, pues la ocurrencia del daño es la clara muestra de que un casco y un escudo no fueron suficientes para evitar la lesión de la que fue víctima el demandante.

En estos términos queda expuesta mi salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO ----------------------- [1] El actor hace referencia a la Resolución No. 3516 de 2009 para referirse al Manual para el servicio de policía en la atención, manejo y control de multitudes, sin embargo, el numero correcto es la Resolución No. 3514 de 2009. [2] No proporcionó la referencia completa. [3] Expediente 37.118. [4] Expediente 16.258. [5] Expediente 2000-01243-01. [6] Expediente 2003-01808-01. [7] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [8] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [9] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [10] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [12] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [13] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [14] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [15] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [16] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [17] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [18] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [19] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [20] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [21] Expediente 1999-00014-00.

M.P. (E) Gladys Agudelo Ordoñez. [22] Expediente 2007-00058-01. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.