EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA- No es el mecanismo para establecer la configuración de la cosa juzgada / PRESTACIONES PERIÓDICAS El accionante considera que en el asunto sub examine no opera la cosa juzgada, porque (i) este fenómeno no es absoluto cuando se trata de prestaciones periódicas y (ii) la finalidad de la solicitud de la referencia es que se le reajuste la asignación de retiro conforme a los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, ya que su caso guarda identidad fáctica y jurídica.
Lo anterior, comporta una cuestión litigiosa de cosa juzgada, la cual, por la naturaleza de este mecanismo de extensión de la jurisprudencia, no puede ser resuelta por esta vía. En efecto, a través de este procedimiento especial se busca estudiar si el accionante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación, por lo que las situaciones ajenas a este cometido deben ser llevadas a los jueces ordinarios para que las diriman.
En este punto, no sobra evidenciar que si bien es cierto que la Subsección en anteriores oportunidades admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando de debaten prestaciones periódicas, también lo es que esta postura fue modificada por la Sala Plena de esta Corporación al señalar que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar situaciones decididas en sede judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA)
ARTÍCULO 270 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número:11001-03-25-000-2014-00719-00(2253-14) Actor: JUAN OCTAVIO SALAS CLAVIJO Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Tema: Reajuste pensión con base en el índice de precios al consumidor.
Se niega extensión de la jurisprudencia AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1. La Sala decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por el señor Juan Octavio Salas Clavijo. II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia[1] 2. El solicitante pretende que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, radicado interno 8464- 2005[2] y se ordene a CREMIL (i) el reajuste de su asignación de retiro teniendo en cuenta las variaciones del IPC desde 1997 hasta 2004 y (ii) el pago de las diferencias que se generen, debidamente indexadas. 2.2 Hechos 3.
El accionante relató que (i) fue oficial del Ejército Nacional por más de 25 años; (ii) llegó al grado de mayor; (iii) se retiró de la institución militar, por solicitud propia, mediante Decreto 1658 del 31 de mayo de 1979; (iv) la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció una asignación de retiro, a través de la Resolución 960 del 19 de septiembre de 1979, (v) el Ministerio de Defensa Nacional no reajustó su prestación con base en el IPC, correspondiente a los años 1996 a 2004, sino con el sistema de oscilación salarial, el cual le ocasionó un detrimento histórico en el valor de su mesada pensional, (vi) en el fallo del 17 de mayo de 2007, se unificó jurisprudencia en relación con el menoscabo atrás referido, (vii) el 19 de febrero de 2014, solicitó de CREMIL la extensión de los efectos de la providencia de unificación y (viii) por Oficio 17438 del 14 de marzo de 2014, se le informó que no es posible atender lo solicitado. 2.3 Traslado 4.
Por auto del 9 de marzo de 2018[3], el despacho ordenó correr traslado de la extensión de la jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5. En esa oportunidad se pronunciaron: 6. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares[4] evidenció que el señor Juan Octavio Salas Clavijo presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener el reajuste perseguido por esta vía, el cual fue conocido y decidido por el Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico. 7.
Lo anterior, permite concluir que «lo que se pretende con la presente solicitud de extensión de la jurisprudencia es el reconocimiento de derechos que ya fueron debatidos y sobre los cuales existen pronunciamientos judiciales de fondo». 8. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[5] adujo que la sentencia del 17 de mayo de 2007 no es de unificación jurisprudencial, pues «no reúne los requisitos previstos en los artículos 270 y 271 del CPACA para ser considerada como tal». 9.
El convocante[6] precisó que (i) el Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico no desvirtuaron la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados y (ii) lo que pretende por esta vía es «la aplicación del IPC a la asignación de retiro […] con retroactividad de cuatro (4) años atrás, contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud del 19 de febrero de 2014, elevada ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares; lo anterior, habida consideración al principio general de que en materia de prestaciones periódicas prescriben las mesadas pero jamás prescribe el derecho». 4.
Alegatos 10. Mediante providencia del 8 de febrero de 2021[7], el despacho ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que presenten sus alegaciones por escrito en el término común de diez (10) días. 11. En esa oportunidad se pronunciaron: 12. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[8] insistió en que el fallo del 17 de mayo de 2007 no es de unificación jurisprudencial y, por ende, no es posible acceder a la solicitud de extensión de la jurisprudencia. 13.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares[9] enfatizó que respecto de las pretensiones debatidas «se configura el fenómeno de la cosa juzgada, por cuanto, en sede judicial ya fueron objeto de estudio, obteniéndose un pronunciamiento de fondo por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunado a la existencia de los elementos consecuenciales de identidad de objeto, causa y partes».
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 14. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 2. Problema jurídico 15. La Sala determinará si en este asunto se presenta una cuestión litigiosa de cosa juzgada que impide continuar con el trámite del mecanismo de extensión de la jurisprudencia impetrado por el señor Juan Octavio Salas Clavijo. 16.
Para resolver lo anterior, se analizará (i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, (ii) la cosa juzgada y (iii) el caso concreto. 1. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 17. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 18.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»[10]. 19.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA[11] y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 20.
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación[12]. 2. La cosa juzgada 21. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal que otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. 22.
Esta figura opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi cuestionada en proceso posterior. 23. Como tal, esta institución impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica. 24.
Para que se configure la cosa juzgada se requiere identidad de partes, objeto y causa, así: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […][13]. 3. El caso concreto 25. El señor Juan Carlos Salas Clavijo solicitó que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, radicado interno 8464-2005 y se ordene a CREMIL (i) el reajuste de su asignación de retiro teniendo en cuenta las variaciones del IPC desde 1997 hasta 2004 y (ii) el pago de las diferencias que se generen, debidamente indexadas. 26.La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares informó que lo pretendido fue conocido y resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 27.
Al respecto, obran en el expediente sentencias emitidas el 29 de septiembre de 2010 y el 11 de mayo de 2011 por el Juzgado 2º Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico[14], respectivamente, que negaron el reajuste solicitado[15]: Que durante la vigencia correspondiente a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, la Caja le reajustó la asignación de retiro en un porcentaje inferior a la variación del I.P.C. del año inmediatamente anterior, violando el principio fundamental del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política. […] Lo precedentemente considerado permite concluir que, el actor […], a quien le viene siendo reconocida asignación de retiro […], tiene derecho, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 238 de 1995, a que la entidad demandada le reajuste dicha prestación con base en el índice de precios al consumidor como lo establece el artículo 14 de la Ley 110 de 1993; siempre y cuando no se haya extinguido el mismo, en virtud de haberse configurado el fenómeno de la prescripción del derecho por no haber peticionado en tiempo».
Sobre el particular, en lo atinente a la operancia de dicho fenómeno extintivo en el presente caso, se tiene: En el sub judice se encuentra demostrado que el actor […] elevó el día [29 de mayo de 2007] solicitud de reajuste de su asignación de retito en lo relacionado al “desfase entre el aumento efectuado por el Gobierno Nacional y la variación porcentual del índice de precios al consumidor” de los años 1997, 1999 y 2002; es decir, más de 6 años después de que se hizo exigible el derecho, de lo que se sigue que en el asunto sub examine operó el fenómeno de la prescripción cuatrienal contemplada en el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990, en razón a que el derecho solicitado se extinguió por la omisión en reclamarlo dentro del término estipulado por la Ley[16]. 28.
El accionante considera que en el asunto sub examine no opera la cosa juzgada, porque (i) este fenómeno no es absoluto cuando se trata de prestaciones periódicas y (ii) la finalidad de la solicitud de la referencia es que se le reajuste la asignación de retiro conforme a los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, ya que su caso guarda identidad fáctica y jurídica. 29.
Lo anterior, comporta una cuestión litigiosa de cosa juzgada, la cual, por la naturaleza de este mecanismo de extensión de la jurisprudencia, no puede ser resuelta por esta vía. En efecto, a través de este procedimiento especial se busca estudiar si el accionante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación, por lo que las situaciones ajenas a este cometido deben ser llevadas a los jueces ordinarios para que las diriman. 30.
En este punto, no sobra evidenciar que si bien es cierto que la Subsección en anteriores oportunidades admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando de debaten prestaciones periódicas, también lo es que esta postura fue modificada por la Sala Plena de esta Corporación al señalar que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar situaciones decididas en sede judicial[17]. 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 31.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil[18], también conceptuó: Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada, De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente.
De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia. 32. En conclusión: Como existe un asunto litigioso de cosa juzgada que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se negará la solicitud presentada por el señor Juan Octavio Salas Clavijo. 33.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por el señor Juan Octavio Salas Clavijo, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y devolver los anexos sin necesidad de desglose. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folios 6 a 11. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 17 de mayo de 2007, radicado 25000-23-25-000-2003-08152-01(8464-05), C.P. Jaime Moreno García. [3] Folios 16 y 16vto. [4] Folios 125 a 129. [5] Folios 147 a 153. [6] Folios 155 a 157. [7] Folios 159 y 159vto. [8] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índices 19 y 20. [9] Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índices 21 y 22. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. [11] «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». [12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. William Zambrano Cetina. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 28 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-07). [14] Dentro del radicado 08001 33 31 002 2009 00366 01 [15] Folios 110 a 124. [16] Cita contenida en sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de fecha 11 de mayo de 2011. [17] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. [18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de febrero de 2012, radicado: 11001-03-06-000-2011-00049-00 (2069), C. P. Dr. William Zambrano Cetina.