DETERMINACIÓN OFICIAL DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL POR LA UGPP - Procedimiento aplicable / TÉRMINO PARA NOTIFICAR LA LIQUIDACIÓN OFICIAL – Normativa aplicable / FALTA DE COMPETENCIA TEMPORAL POR NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL – Efectos / CAUSALES DE NULIDAD DE ACTOS DE LIQUIDACIÓN DE IMPUESTOS - Indebida notificación / ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA - Formas de notificación. Deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA – Normativa aplicable / NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA - Alcance.

Reiteración de jurisprudencia / NOTIFICACIÓN POR CORREO DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN - Forma de practicarse / DIRECCIÓN PARA NOTIFICACIONES - Dirección procesal. Normativa aplicable / NOTIFICACIÓN DE LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN A UNA DIRECCIÓN DISTINTA A LA INFORMADA EN EL RUT - Alcance / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE – Reglas.

Se presenta cuando la parte interesada revela que conoce el acto, consiente la decisión o interpone los recursos legales. Reiteración de jurisprudencia / NOTIFICACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL POR CONDUCTA CONCLUYENTE - Aplicación al caso concreto [A]l tenor del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los procedimientos de liquidación oficial a cargo de la UGPP se deben ajustar «a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

Por cuenta de esta remisión, han de aplicarse los preceptos contenidos en los artículos 714 y 730.3 (entonces vigente) del ET, que contemplan la nulidad por falta de competencia temporal como consecuencia jurídica para la extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial. En el caso de la determinación oficial de los aportes al SPS, el plazo para surtir dicha notificación fenece seis meses después del vencimiento plazo para responder el requerimiento para declarar o corregir, esto es, un mes después de la notificación del acto preparatorio (artículo 180 de la Ley 1607 de 2012).

Por disposición del artículo 565 del ET, la liquidación oficial puede ser notificada en forma electrónica, personal o por correo. Sin embargo, la utilización del primero de esos mecanismos requiere una aceptación expresa del interesado, en los términos del artículo 566-1 del ET, concordante con el artículo 67 del CPACA (sentencia del 23 de julio de 2020, exp. 14659, CP: Milton Chaves García).

Por su parte, la notificación por correo se surte con la entrega de una copia del acto en la dirección informada en el RUT (parágrafo 1.º del artículo 565 ibidem), pero si el contribuyente fija una dirección procesal, esta ha de ser observada por la Administración (artículo 564 ET), so pena de que se configure una indebida notificación. (…) [E]l artículo 72 del CPACA establece que se tienen como no realizadas las notificaciones que incumplan los requisitos legales, salvo que «la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales», caso en el cual se configura una notificación por conducta concluyente que surte plenos efectos.

Así, esta Sección ha precisado que, aun cuando la autoridad tributaria incurra en irregularidades al momento de notificar la liquidación oficial, si se acredita que la parte interesada tuvo conocimiento del contenido de la decisión administrativa o ejerce su derecho de defensa, el acto se entiende legalmente notificado. (…) [E]ncuentra la Sala que la comunicación se surtió antes de que operara la pérdida de competencia temporal que contemplan los artículos 714 y 730.3 del ET, circunstancia que le permitió a la actora ejercer oportunamente sus derechos de contradicción y defensa.

FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 714 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 730.3 / LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 180 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 565 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 566-1 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 67 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 564 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 72 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la notificación de los actos administrativos en forma electrónica se cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de julio de 2020, Exp. 25000-23-37-000-2015-01923-02(24659), C.P. Milton Chaves García NOTA DE RELATORÍA: Sobre los eventos en los que configura la notificación por conducta concluyente consultar providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 28 de febrero de 2013, Exp. 25000-23-27-000-2012-00302- 01(19606), C.P. Hugo Fernando Bastidas; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 05 de diciembre de 2018, Exp. 08001-23-33-000-2013- 00103-01(21526), C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 16 de julio de 2020, Exp. 63001-23-31-000-2011- 00287-02(24160), C.P. Milton Chaves García MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Presupuesto de validez del acto.

Reiteración de jurisprudencia / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN – Contenido / INDEBIDA MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Efectos. Constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa / NULIDAD POR INDEBIDA MOTIVACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE DETERMINACIÓN OFICIAL PROFERIDOS POR LA UGPP - Configuración [L]a Sala precisa que la motivación –como presupuesto de validez de los actos administrativos– se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual y suficiente.

En criterio de esta Sección, la indebida motivación de los actos constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa en tanto impida al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades. En línea con ese razonamiento, el artículo 712 del ET exige que las liquidaciones oficiales contengan la «explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración».

Al interpretar el contenido normativo de esa disposición en relación con los actos de determinación oficial proferidos por la UGPP, la Sala precisó que aquellos deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento, periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total remunerado, determinación del IBC y del monto del aporte (sentencia del 02 de octubre de 2019, exp. 24090, CP: Jorge Octavio Ramírez), aspectos que bien pueden esbozarse mediante archivos informáticos de hojas de cálculo anexos a la liquidación oficial, siempre que en ellos se detalle «la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas» (sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, CP: Stella Jeannette Carvajal).

A la luz de esos razonamientos, la indebida motivación de los actos de determinación oficial de aportes al SPS conducirá a la nulidad de la decisión cuando para el aportante no sea posible controvertir –desde el recurso de reconsideración– las concretas modificaciones introducidas a su declaración o la estimación oficial de sus obligaciones tributarias, en los casos en que estas no hayan sido autoliquidadas.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 712 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la motivación como presupuesto de validez de los actos administrativos consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 01 de junio de 2016, Exp. 25000-23-27-000-2012-00283-01(21702), C.P. Martha Teresa Briceño; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 18 de julio de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026), C.P. Julio Roberto Piza; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 01 de agosto de 2019, Exp. 25000-23-37-000-2013-00904-01(21826), C.P. Jorge Octavio Ramírez CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causación Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365, NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-02160-01(24673) Actor: TALENTO COMERCIAL COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 14 de marzo de 2019, que resolvió (f. 358 vto): Primero: Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión nro. 400 del 19 de mayo de 2015, por medio de la cual la UGPP modificó las planillas de autoliquidación de aportes diligenciadas por la empresa Talento Comercial Cooperativa de Trabajo Asociado, respecto del periodo comprendido entre enero y diciembre de 2011 y 2013; así como de la Resolución nro.

RDC 340 del 19 de junio de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto de liquidación oficial. Segundo: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho declarar la firmeza de las planillas de autoliquidación de aportes parafiscales correspondientes a los periodos comprendidos entre enero y diciembre de los años 2011 y 2013, que fueron presentadas por la empresa Talento Comercial Cooperativa de Trabajo Asociado.

Tercero: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Con la Liquidación Oficial nro. RDO 400, del 19 de mayo de 2015, se modificaron las declaraciones de los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS) presentadas por la actora por los 12 periodos de 2011 y de 2013 (ff. 108 a 132). la decisión fue modificada por la Resolución nro. RDC 340, del 29 de junio de 2016 (ff. 173 a 193), que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente y de la sanción por inexactitud impuesta.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 4 y 5): Pretensiones principales. Solicito que se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos: La Resolución Liquidación Oficial nro.

RDO 400 del 19 de mayo de 2015: “Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a la sociedad Talento Comercial Cooperativa de Trabajo Asociado CTA … por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero a diciembre de 2011 y 2013”, determinando la liquidación por un valor de $948.556.000.

La Resolución nro. RDC 340 del 29 de junio de 2016: “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nro. RDO 400 del 19 de mayo de 2015”, determinando la liquidación por valor de $825.663.131. Pretensiones subsidiarias: De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicitamos a su señoría, que en caso de no conceder la pretensión principal de nulidades de los actos atacados, se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y se realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la UGPP Sobre el restablecimiento del derecho.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho del demandante en la siguiente forma: Por concepto de daño emergente: 1. Que se realice la devolución de los pagos realizados por la empresa Talento Comercial Cooperativa de Trabajo Asociado CTA, por concepto de omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero a diciembre de 2011 y 2013, sumas que deberán ser indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración. 2.

Que se reconozca el pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 3. Que se reconozca los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo durante el periodo que duró la investigación administrativa, toda vez que mi poderdante apoyó la defensa jurídica con la empresa. 4.

Que se reconozca los gastos incurridos por concepto de auxiliar administrativo por el perito que se designe en el transcurso del desarrollo del proceso judicial que da inicio con la radicación de la presente demanda. Condena en costas: Solicito que se condene en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 13, 15, 29, 48, 58, 121, 150, 189 y 338 de la Constitución; 9.º del CST (Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2663 de 1950); 730 del ET (Estatuto Tributario); 69 y 72 del CPACA; 156 de la Ley 1151 de 2007; 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012; y 19 y 21 del Decreto 575 de 2013, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 10 a 36): Cuestionó la validez de la notificación electrónica del acto liquidatorio, porque manifestó expresamente que no autorizaba a que se le notificaran actos por esa vía y porque la demandada inobservó la dirección procesal que designó. Alegó que la notificación se surtió por conducta concluyente al interponer el recurso de reconsideración, momento para el cual ya habría caducado la potestad de revisión de sus autoliquidaciones.

Sostuvo que su contraparte incurrió en falsa motivación y violó el debido proceso y el derecho de defensa, porque la hoja de cálculo que adjuntó a la liquidación oficial (archivo denominado «SQL») no se correspondía con ese acto administrativo sino con otro, lo cual le habría impedido conocer la forma en que fue determinada la obligación tributaria a su cargo (señaladamente, las modificaciones a la base gravable, con la explicación de las glosas por cada trabajador y periodo).

Además, alegó que el acto definitivo carecía de los elementos de motivación y el contenido ordenados por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, pues omitió determinar los intereses causados hasta la fecha de su expedición. Argumentó que debía inaplicarse por inconstitucional el Decreto 575 del 2013, con el cual se autorizó a la «Subdirectora de Determinación de Obligaciones» y al «Director de Parafiscales» de la UGPP para gestionar los aportes al Sistema de la Protección Social.

Lo anterior, porque de acuerdo con el artículo 15 Superior, la competencia para recaudar información reservada debe ser asignada mediante una ley, pero que ese mandato fue incumplido por citado decreto, lo que, a su vez, generaría la incompetencia funcional de los funcionarios que expidieron los actos acusados. Agregó que su contraparte infringió el «principio de integralidad normativa», pues tramitó la actuación enjuiciada mediante un procedimiento que no correspondía al diseñado por el legislador, sino que era el resultado de «combinar» las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012.

De fondo, planteó que la demandada infringió el régimen jurídico de las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA), pues incluyó en el ingreso base de cotización (IBC) pagos carentes de carácter compensatorio, señaladamente «compensación de cumpleaños», «compensación préstamo arma», «compensación órganos directivos», «compensación medio de transporte», «compensación coordinación», «incentivo navideño»; «bonificación corporativa» y «demás pagos que no constituyen compensación».

Señaló que considerar que esos rubros retribuían el servicio prestado implicaba desconocer la voluntad de los asociados, la cual fue expresada mediante el «Régimen de Compensaciones» aprobado por el Ministerio del Trabajo mediante un acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad. Adicionalmente, censuró que la Administración modificara sus autoliquidaciones pese a que se probó que hubo una duplicidad en el reporte de algunos pagos en la nómina.

Citó las normas relativas a las vacaciones (artículos 186 del CST y 70 del Decreto 806 de 1998) para señalar que la autoridad tributaria no tuvo en cuenta dicha novedad en la determinación de los aportes. Por último, arguyó que se violó el debido proceso en la imposición de la sanción al aplicarse retroactivamente la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 del 2013.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 219 a 286), para lo cual defendió que, aunque no envió la liquidación oficial a la última dirección procesal informada por la demandante, esa irregularidad fue saneada por la contribuyente con la presentación en tiempo del recurso de reconsideración, pues con ello quedó probado que se satisfizo la finalidad del régimen de notificaciones.

Aceptó que erró al enviar el anexo de la liquidación oficial, pero sostuvo que, para proteger los derechos fundamentales de la actora, al resolver el recurso de reconsideración eliminó los apartes de la liquidación oficial que diferían de lo propuesto en los actos preparatorios, con lo cual garantizó que el procedimiento de determinación oficial recayera únicamente sobre los ajustes conocidos por la demandante desde el inicio de la actuación. Negó que los actos acusados debieran incluir la determinación de los intereses moratorios, en tanto estos debían estimarse al momento del pago; y puntualizó que en la liquidación oficial advirtió sobre su causación desde el vencimiento del plazo para declarar hasta el pago efectivo.

Se opuso al cargo de violación por falta de competencia señalando que la potestad de gestión de los aportes al SPS se asignó a la UGPP mediante la Ley 1151 de 2007, por lo cual el Decreto 5021 de 2009 (modificado por el Decreto 575 de 2013) fue proferido en ejercicio de la potestad reglamentaria; y aseveró que la actuación acusada siguió el procedimiento vigente para el momento de su expedición. De otra parte, arguyó que por ley todos los pagos efectuados a los asociados de las CTA constituían compensaciones (ordinarias o extraordinarias), por lo cual debatió que el ejercicio de la autonomía pudiera dar lugar a pagos no remuneratorios, menos aun si con ello se causaba detrimento al SPS y a los derechos laborales.

Aseveró que el ejercicio de su función fiscalizadora le permitió concluir que los pagos debatidos formaban parte del IBC. Asimismo, defendió que no hubo certeza de que los valores informados en la nómina de la actora correspondieran a rubros duplicados y no a pagos efectivamente realizados; y sostuvo que las normas citadas por su contraparte para oponerse a los ajustes por concepto de vacaciones no son aplicables a las CTA.

Finalmente, aseveró que no aplicó retroactivamente las disposiciones indicadas por la actora, pues tales preceptos ya estaban vigentes en el momento de expedición de los actos acusados. Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados y se abstuvo de condenar en costas (ff. 349 a 358 vto). Lo anterior porque juzgó que operó la falta de competencia temporal de la UGPP, toda vez que la liquidación oficial fue notificada a la actora por fuera del plazo previsto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012.

En concreto, consideró que fue ineficaz la notificación electrónica enviada por la autoridad el 10 de junio de 2015, puesto que la demandante había manifestado que no aceptaría esa forma de notificación y, en su lugar, había informado una dirección procesal obligatoria para la Administración. Por esto, consideró que la notificación se efectúo por conducta concluyente el 10 de agosto de 2015, cuando la contribuyente puso de presente la irregularidad en la notificación y, dado que para esa fecha ya había fenecido el término en cuestión, se configuró la nulidad del acto definitivo en los términos fijados por el artículo 730.3 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007).

Recurso de apelación El extremo pasivo apeló la decisión de primer grado (ff. 367 a 379), aduciendo que notificó la liquidación oficial dentro del plazo legal. Puntualmente, argumentó que el a quo incurrió en indebida valoración probatoria porque no se refirió a la notificación enviada por correo certificado a las direcciones físicas informadas en la respuesta a los requerimientos para declarar o corregir, la cual tuvo lugar el 16 de junio de 2015.

Agregó que, si bien esas direcciones fueron rectificadas antes de la notificación objeto de discusión, las mismas mantuvieron su validez durante los tres meses siguientes a la modificación (artículo 563 del ET). Insistió en que el 10 de junio de 2015 notificó por correo electrónico el acto liquidatorio y que esa comunicación también fue válida, toda vez que la representante legal de la actora así lo autorizó. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[1] y de esta Sección[2], censuró que el tribunal desconociera las referidas notificaciones, pese a que se probó que no se vulneró el derecho de defensa de la demandante, quien, de hecho, interpuso oportunamente el recurso de reconsideración. Alegatos de conclusión Las partes reiteraron los argumentos expuestos las anteriores etapas procesales (ff. 411 a 412 y 398 a 410).

El ministerio público solicitó revocar la sentencia apelada para confirmar la legalidad de los actos demandados (ff. 413 a 416). Consideró que la interposición del recurso de reconsideración demostraría que la notificación por conducta concluyente ocurrió antes del vencimiento del término previsto para la expedición del acto liquidatorio, el cual se cumplió el 28 de agosto de 2015, debido a que la notificación del requerimiento para declarar o corregir se realizó el 28 de noviembre de 2014 y el término de tres meses para su respuesta se extendió hasta el 28 de febrero de 2014.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de dichos actos y se abstuvo de condenar en costas. Se debe establecer entonces si la liquidación oficial fue notificada oportunamente.

Como la presunta falta de competencia temporal constituye la razón de la decisión del a quo, si prosperara el cargo de apelación, la Sala tendrá que evaluar los restantes reproches planteados en la demanda, para determinar si se incurrió en indebida motivación e infracción de las garantías constitucionales si se hubiese omitido el documento anexo de la liquidación oficial; si los intereses moratorios debían ser cuantificados en el acto liquidatorio; si los actos acusados fueron expedidos por funcionarios incompetentes; si la demandada surtió un procedimiento de determinación distinto del reglado por la ley; si los pagos identificados como «no compensatorios» debían excluirse del IBC; si está acreditado el reporte duplicado de pagos en la nómina; si se omitió la novedad de vacaciones en la liquidación oficial de los aportes al SPS; y si se violó el debido proceso en la imposición de la sanción. 2- Respecto de la alegada pérdida de competencia por el factor temporal, la apelante única sostiene que la notificación de la liquidación oficial fue tempestiva porque, pese a omitir enviar la comunicación a la última dirección procesal informada por la demandante, garantizó que esta conociera la decisión administrativa y que la controvirtiera a tiempo, circunstancia que se prueba con la oportuna interposición del recurso de reconsideración. Defiende que fue así, porque remitió la liquidación oficial al correo electrónico autorizado por la representante legal de la actora y, también, a las direcciones informadas en la respuesta a los requerimientos para declarar o corregir (cuya validez defiende con base en el artículo 563 del ET).

En el otro extremo, la demandante controvierte la procedencia de esos mecanismos de notificación, habida cuenta de que prohibió expresamente que las actuaciones del procedimiento enjuiciado se le comunicaran de forma electrónica y, además, porque el acto definitivo debió ser enviado a la dirección procesal que le informó a la autoridad. Agrega que, como ello no ocurrió, la notificación tuvo lugar por conducta concluyente en la fecha en que presentó el recurso de reconsideración, cuando ya había concluido el plazo para notificar la liquidación oficial.

Atendiendo a esos planteamientos, observa la Sala que las partes concuerdan en que la liquidación oficial no fue remitida a la última dirección procesal informada por la actora, de modo que la litis no versa sobre la ocurrencia de dicha anomalía. Lo que se discute es si deben reconocer efectos a las comunicaciones envidas al correo electrónico de la demandante y a la dirección procesal inicialmente informada; y si, en cualquier caso, las irregularidades que se presentaron en la diligencia de notificación tienen la suficiente entidad como para viciar el procedimiento de determinación oficial, pese a que la actora pudo recurrir oportunamente el acto liquidatorio (hecho que tampoco es controvertido). 2.1- El análisis de la Sala inicia por precisar que, al tenor del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los procedimientos de liquidación oficial a cargo de la UGPP se deben ajustar «a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI».

Por cuenta de esta remisión, han de aplicarse los preceptos contenidos en los artículos 714 y 730.3 (entonces vigente) del ET, que contemplan la nulidad por falta de competencia temporal como consecuencia jurídica para la extemporaneidad en la notificación de la liquidación oficial. En el caso de la determinación oficial de los aportes al SPS, el plazo para surtir dicha notificación fenece seis meses después del vencimiento plazo para responder el requerimiento para declarar o corregir, esto es, un mes después de la notificación del acto preparatorio (artículo 180 de la Ley 1607 de 2012).

Por disposición del artículo 565 del ET, la liquidación oficial puede ser notificada en forma electrónica, personal o por correo. Sin embargo, la utilización del primero de esos mecanismos requiere una aceptación expresa del interesado, en los términos del artículo 566-1 del ET, concordante con el artículo 67 del CPACA (sentencia del 23 de julio de 2020, exp. 14659, CP: Milton Chaves García).

Por su parte, la notificación por correo se surte con la entrega de una copia del acto en la dirección informada en el RUT (parágrafo 1.º del artículo 565 ibidem), pero si el contribuyente fija una dirección procesal, esta ha de ser observada por la Administración (artículo 564 ET), so pena de que se configure una indebida notificación. Como se trata de una circunstancia sujeta a una disposición especial, no le son aplicables los preceptos que rigen la notificación surtida en la dirección indicada en el RUT (incluido el artículo 563 del ET), pues esta última constituye la regla general del régimen de notificaciones[3].

De ahí que no sean admisibles las dos primeras alegaciones de la apelación, según las cuales tendría que admitirse la eficacia de las comunicaciones remitidas al correo electrónico de la demandante y a la dirección procesal inicialmente informada. No obstante, para desestimar la apelación haría falta encontrar que esas irregularidades procesales bastan para viciar de nulidad la actuación adelantada por la demandada. 2.2- Sobre el particular, el artículo 72 del CPACA establece que se tienen como no realizadas las notificaciones que incumplan los requisitos legales, salvo que «la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales», caso en el cual se configura una notificación por conducta concluyente que surte plenos efectos.

Así, esta Sección ha precisado que, aun cuando la autoridad tributaria incurra en irregularidades al momento de notificar la liquidación oficial, si se acredita que la parte interesada tuvo conocimiento del contenido de la decisión administrativa o ejerce su derecho de defensa, el acto se entiende legalmente notificado[4]. De modo que, a fin de corroborar si procede confirmar la nulidad de los actos enjuiciados, debe la Sala evaluar si, en el caso ocurrió la notificación por conducta concluyente por fuera de la oportunidad establecida para expedir y notificar la liquidación oficial.

Para resolver esa cuestión, cabe precisar que en la sentencia impugnada el a quo determinó que, como el último requerimiento para corregir o declarar «fue notificado el 28 de noviembre de 2014 … el término con que contaba la contribuyente para dar respuesta a la ampliación del requerimiento para declarar fenecía el 28 de diciembre de 2014» y, consecuentemente «la entidad demandada tenía hasta el 28 de junio de 2015 para proferir el acto de liquidación» (f. 356 vto.), decisión que no fue apelada. 2.3- Al respecto, están acreditados en el plenario los siguientes hechos relevantes: (i) El 30 de octubre de 2014 la actora autorizó que la UGPP le notificara electrónicamente «los actos administrativos de carácter particular» que fueran proferidos (ff. 55 y 56).

(ii) El 18 de noviembre de 2014, se le notificó el Requerimiento para declarar o corregir nro. 217, del 29 de agosto de 2014, con el cual se le propuso modificar las declaraciones de aportes al SPS (con excepción de los correspondientes a pensiones) de los 12 periodos de 2011 y de 2013 (ff. 60 a 76 y 287). (iii) El 28 de noviembre de 2014, se le notificó el Requerimiento para declarar o corregir nro. 881, del 21 de noviembre de 2014, con el cual se le propuso modificar las autoliquidaciones de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones de los 12 periodos de 2011 y 2013 (ff. 79 a 83).

(iv) El 19 de diciembre de 2014, la actora dio respuesta al Requerimiento para declarar o corregir nro. 217, del 29 de agosto de 2014, informando dos direcciones procesales en las cuales recibiría notificaciones (ff. 84 a 94) e indicando que prohibía que se le notificaran actos por correo electrónico. Asimismo, el 26 de diciembre de 2014 respondió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 881, del 21 de noviembre de ese año, e informó las mismas direcciones procesales y se opuso a recibir notificaciones de modo electrónico (ff. 95 a 106).

(v) El 11 de marzo de 2015, la demandante presentó memorial para que se tuviera como dirección procesal una distinta a las que ya había reportado (f. 134). En comunicación del 15 de marzo de 2015, la demandada informó que la petición «fue almacenada correctamente» (f. 135). (vi) El 19 de mayo de 2015, la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro.

RDO 400, con la cual decidió sobre las glosas propuestas en los actos preparatorios relatados (ff. 108 a 132). El acto fue remitido a la actora por correo electrónico del 10 de junio de 2015 (f. 107). Además, el 16 de junio de 2015, el mismo fue entregado en las dos primeras direcciones procesales informadas (ff. 133 y 287). (vii) El 11 de agosto de 2015, la actora recurrió la liquidación oficial, indicando que el 10 de junio de 2015, su contraparte le notificó por correo electrónico «el acto administrativo Liquidación Oficial nro.

RDO 400 del 19 de mayo de 2015, según acta de notificación radicado nro. 2015800044011» (ff. 156 a 159). Además, el 12 de agosto del mismo año, radicó un memorial de «alcance al recurso de reconsideración», en el que advirtió que el recurso fue radicado en tiempo, tomando en cuenta la notificación del «16 de junio de 2015 de conformidad con la Guía nro. 406386600301» de la empresa de correo certificado.

Asimismo, reafirmó que «la notificación del acto administrativo se surtió en primera instancia por correo electrónico el día 10 de junio de 2015, de conformidad con el radicado nro. 2151800044011 y posteriormente por correo certificado el día 16 de junio de 2015 según guía nro. 406386600301» (ff. 160 a 168). 2.4- De acuerdo con las premisas jurídicas y los hechos descritos, observa la Sala que, si bien la notificación de la liquidación oficial demandada adoleció de irregularidades (como se expuso en el fundamento jurídico nro. 2.1), tales anomalías fueron saneadas por la propia demandante, que expresamente aceptó –en el recurso de reconsideración y en el memorial del 12 de agosto de 2015– que conoció el acto definitivo desde el 10 de junio de 2015, fecha en que recibió el correo electrónico con el cual la Administración buscó surtir el trámite de notificación. De ahí que en ese momento se entienda surtida, por conducta concluyente, la notificación del acto liquidatorio objeto de enjuiciamiento.

En vista de que esa fecha es anterior al dies ad quem del plazo para comunicar la decisión censurada (i.e. el 28 de junio de 2015, conforme a lo resuelto por el tribunal), encuentra la Sala que la comunicación se surtió antes de que operara la pérdida de competencia temporal que contemplan los artículos 714 y 730.3 del ET, circunstancia que le permitió a la actora ejercer oportunamente sus derechos de contradicción y defensa.

Lo anterior genera la prosperidad del cargo de la apelación promovido por la demandada. Corresponde, entonces, decidir sobre los cargos de violación planteados en el escrito de la demanda que no fueron abordados por el a quo. 3- Plantea el extremo activo que su contraparte omitió remitir el anexo de la liquidación oficial que discrimina las modificaciones efectuadas a sus declaraciones, con lo que se le impidió conocer los elementos del hecho generador de la obligación tributaria a su cargo, por lo cual no pudo controvertirlos efectivamente.

Explica que el acto definitivo cuestionado es de carácter compuesto y que está integrado por un documento físico y otro digital, siendo este último el que detalla los aspectos temporales, materiales y cuantitativos de la determinación de la obligación. Por consiguiente, señala que la equivocación al anexar este segundo componente generó que la liquidación oficial quedara incompleta e indebidamente motivada, lo que atentaría contra el debido proceso y el derecho de defensa.

A su turno, la demandada acepta que adjuntó a la liquidación oficial un documento equivocado, pero defiende la legalidad de su actuación alegando que –al resolver el recurso de reconsideración– restringió los ajustes finalmente efectuados a las autoliquidaciones revisadas, de modo que aquellos «permanecieran idénticos entre la etapa del Requerimiento para declarar o corregir y la liquidación oficial» (f. 239); asegura que, por esa vía, garantizó que su decisión versara únicamente sobre las modificaciones conocidas por la demandante desde los actos preparatorios.

De ese recuento se desprende que, las partes coinciden en que la liquidación oficial demandada no fue acompañada con el documento que habría permitido comprender las modificaciones en ella establecidas, sino que incorporó a dicha actuación el mismo archivo «SQL» que en su día adjuntó al Requerimiento para declarar o corregir nro. 881, del 21 de noviembre de 2014.

Ahora, como la demandada asegura que esa inconsistencia desapareció con la resolución que desató el recurso de reconsideración, pues mediante este acto se eliminaron las diferencias en la determinación de los aportes existentes entre el mencionado acto preparatorio y la liquidación oficial, compete a la Sala establecer si ese proceder transgredió las garantías constitucionales y legales que rigen el deber de motivación de las actuaciones administrativas. 3.1- Para atender esa cuestión, la Sala precisa que la motivación –como presupuesto de validez de los actos administrativos– se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual y suficiente[5].

En criterio de esta Sección[6], la indebida motivación de los actos constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa en tanto impida al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades. En línea con ese razonamiento, el artículo 712 del ET exige que las liquidaciones oficiales contengan la «explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración».

Al interpretar el contenido normativo de esa disposición en relación con los actos de determinación oficial proferidos por la UGPP, la Sala precisó que aquellos deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento, periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total remunerado, determinación del IBC y del monto del aporte (sentencia del 02 de octubre de 2019, exp. 24090, CP: Jorge Octavio Ramírez), aspectos que bien pueden esbozarse mediante archivos informáticos de hojas de cálculo anexos a la liquidación oficial, siempre que en ellos se detalle «la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas» (sentencia del 26 de agosto de 2021, exp. 24735, CP: Stella Jeannette Carvajal).

A la luz de esos razonamientos, la indebida motivación de los actos de determinación oficial de aportes al SPS conducirá a la nulidad de la decisión cuando para el aportante no sea posible controvertir –desde el recurso de reconsideración– las concretas modificaciones introducidas a su declaración o la estimación oficial de sus obligaciones tributarias, en los casos en que estas no hayan sido autoliquidadas. 3.2- Consta en el plenario que la demandada profirió dos actos preparatorios: (i) el Requerimiento para declarar o corregir nro. 217, del 29 de agosto de 2014, por medio del cual se propusieron ajustes por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones de los periodos comprendidos entre enero de 2011 y diciembre de 2013, pero únicamente respecto de los aportes a salud, riesgos laborales, SENA, ICBF y CCF; y (ii) el Requerimiento para declarar o corregir nro. 881, del 21 de noviembre de 2014, con el que se propusieron ajustes por mora e inexactitud en las declaraciones de los mismos periodos, pero en relación con los aportes a pensiones.

Por su parte, en la liquidación oficial demandada se unificó la decisión definitiva sobre las modificaciones propuestas en los anteriores actos. En concreto, la liquidación oficial demandada está integrada por dos documentos: uno físico y otro digital (denominado «SQL»). El primero alude –en términos generales– a las objeciones formuladas en las respuestas a los actos preparatorios, analiza las normas aplicables al caso, valora las pruebas recaudadas, expone las conclusiones e identifica el monto total de los ajustes por las conductas imputadas a la aportante (i.e. omisión, mora e inexactitud).

El segundo es más específico y detalla el contenido de cada una de las glosas propuestas por la Administración, identificando –para cada caso– los días laborados, las novedades que afectan la determinación de la contribución (i.e. incapacidades, vacaciones, suspensiones), los factores que integran el IBC, el cálculo de esa base, la determinación oficial del aporte, el monto de la contribución pagada por la aportante, y la diferencia entre ese monto y el establecido oficialmente.

Es este documento el que debería expresar con claridad el contenido de cada una de las glosas adoptadas en forma definitiva por la Administración. Solo así habría certeza sobre los elementos que integrarían la obligación tributaria determinada en la liquidación oficial, consideración que demuestra que era imprescindible que la aportante conociera oportunamente el contenido del anexo de la liquidación oficial.

De manera ilustrativa, destaca la Sala que en, el acto definitivo, la Administración afirmó que «los ajustes determinados por las conductas de inexactitud y mora en pensión y fondo de solidaridad pensional en el Requerimiento para declarar o corregir nro. 881 del 21 de noviembre de 2014, desaparecerían, toda vez que se evidenció que los citados ajustes se generaban como consecuencia de los errores en la identificación de algunos trabajadores de la aportante» (f. 116).

No obstante, revisado el monto total de la obligación tributaria a cargo de la demandante, esbozado en la parte resolutiva, halla la Sala que la demandada liquidó una deuda por mora e inexactitud en los aportes a pensiones, sin que pueda verificarse cuáles fueron los asociados, periodos e inconsistencias que la originan. Cabe destacar que esa falta de claridad respecto de la obligación tributaria no puede superarse acudiendo al anexo al requerimiento para declarar o corregir, porque en el acto liquidatorio se indicó expresamente que los ajustes relativos al subsistema de pensiones desaparecieron.

Asimismo, en el texto de la liquidación oficial se señala que se eliminan los ajustes propuestos por omisión con relación a los aportes a salud, riegos laborales, SENA, ICBF y CCF y se disminuyen los ajustes por mora a la suma de $16.192.400, advirtiendo que «se aplicaron pagos, pero dichos valores se calcularon sobre un IBC diferente al establecido», por lo que, «aunque disminuyeron las obligaciones por mora, se aumentaron las correspondientes a inexactitudes, según el resumen de la parte resolutiva del presente acto administrativo y el detalle contenido en el CD que hace parte del mismo» (f. 118 vto).

En cuanto a la conducta de inexactitud, el mismo acto manifiesta que se determinan ajustes por $932.363.600 y que «el detalle de los ajustes determinados por este concepto, se observa en el CD adjunto que hace parte integrante de la resolución» (f. 126). De lo anterior se observa que el texto de la decisión administrativa remite para su entendimiento al anexo que ha de contener el detalle de los ajustes, de forma tal que su omisión impide que se tenga certeza sobre el contenido de la determinación oficial de la obligación tributaria.

Todo lo anterior pone en evidencia que, contrario a lo argüido por la demandada, la mera eliminación de las diferencias entre liquidación oficial y el requerimiento no saneó la deficiencia en la motivación del acto definitivo ni garantizó el derecho de defensa de la aportante, dado que al haberse acompañado el acto liquidatorio con un anexo diferente al que era parte integral de su contenido, la actora no pudo conocer específicamente respecto de cuáles trabajadores, periodos y subsistemas se practicaron ajustes a sus autoliquidaciones de los 12 periodos de 2011 y de 2013, como tampoco pudo conocer la forma en que se estimó la cuantía de dichas modificaciones.

Esos datos los requería para plantear su defensa en el recurso de reconsideración (i.e. la actora no pudo conocer el detalle de los ajustes que se mantuvieron por los aportes a pensiones para confrontarlos con el requerimiento para declarar o corregir y discutir sobre su procedencia tomando en cuenta que en la liquidación oficial se señala que no se harían las modificaciones propuestas en el acto preparatorio).

Tal omisión basta entonces para considerar transgredidos los mandatos constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa, así como el deber de motivación que pesa sobre la Administración en relación con sus actuaciones. Por consiguiente, a la luz del criterio sentado por los precedentes de la Sección respecto de la motivación de los actos de determinación oficial de deudas tributarias y su incumplimiento en el caso analizado, prospera el cargo de violación, de modo que corresponde confirmar la sentencia apelada, pero por las razones expuestas.

Por lo mismo, queda relevada la Sala de estudiar los demás cargos de nulidad. 4- Finalmente, se precisa que no se discute en el trámite de esta segunda instancia el pago de los perjuicios solicitados en la demanda, porque esa cuestión la resolvió el tribunal de manera adversa a la demandante, al fijar el restablecimiento del derecho, y esta parte se abstuvo de interponer recurso de apelación contra la sentencia. 5- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. 3. Reconocer personería a Paula Indira Martínez Perdigón, como apoderada de la parte demandada, en virtud del poder otorgado (índice 18).

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Citó las sentencias T-404 de 2014, MP: Jorge Iván Palacio Palacio; y C- 136 de 2016, MP: Luis Ernesto Vargas Silva. [2] Citó la sentencia del 24 de mayo de 2012 (exp. 17705, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). [3] Así lo ha decidido la Sección, entre otros, en los fallos del 30 de abril de 2014 y del 06 de septiembre de 2017 (exps. 19553 y 21282, CP: Jorge Octavio Ramírez), del 13 de marzo de 2021 (exp. 23924, CP: Stella Jeannette Carvajal), del 20 de mayo de 2021 (exp. 24201, CP: Myriam Stella Gutiérrez) y del 09 de julio de 2021 (exp. 25025, CP: Julio Roberto Piza). [4] Sentencias del 28 de febrero de 2013 (exp. 19606, CP: Hugo Fernando Bastidas), del 05 de diciembre de 2018 (exp. 21526, CP: Milton Chaves García) y del 16 de julio de 2020 (exp 24160, CP: ibidem). [5] Sentencia del 01 de junio de 2016 (exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño). [6] Fallos del 21 de julio de 2019 (exp. 21026, CP: Julio Roberto Piza) y del 01 de agosto de 2019 (exp. 21826, CP: Jorge Octavio Ramírez).