PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXTERNA DE LA SENTENCIA - Noción / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Alcance. Reiteración de jurisprudencia / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Procedencia [L]a Sala advierte que el análisis de legalidad del auto inadmisorio del recurso de reconsideración que abordó el tribunal, de cara a la causal invocada por la UGPP para la inadmisión, transgrede el principio de congruencia externa previsto en el artículo 281 del CGP, que exige que las sentencias decidan sobre las pretensiones formuladas por la parte actora para circunscribirse al petitum de la demanda y a lo planteado en la contestación (…), lo que, desde luego, incluye los cargos de ilegalidad planteados por quien impugna judicialmente el acto administrativo.

Así, el a quo no podía examinar la legalidad del auto inadmisorio a partir de un análisis que no fue planteado por la demandante, pues es a este extremo procesal a quien le compete desvirtuar la legalidad con que nace a la vida jurídica un acto administrativo. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 281 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de congruencia externa consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de abril de 2020, Exp. 68001-23-33-000-2013-01089-01(22085), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 17 de junio de 2021, Exp. 05001-23-33-000-2014-00478-01(23733), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez RECURSO DE RECONSIDERACION – Requisitos formales / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL ACTO QUE INADMITE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Término. Reiteración de jurisprudencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Excepción. Solo opera frente desconocimiento del término para resolver el recurso de reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, caso en el cual debe entenderse admitido para decidirlo de fondo [D]e conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los procedimientos de gestión de los tributos a cargo de la UGPP se deben ajustar a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI, de manera que, para tramitar el recurso de reconsideración se debe atender, entre otras disposiciones, el artículo 726 del ET.

Sobre su entendimiento, la Sección ha considerado que ese dispositivo prevé dos plazos en relación con la inadmisión del recurso de reconsideración: el primero, corresponde a un mes para inadmitir el recurso por el incumplimiento de los requisitos del artículo 722 ibidem, y el segundo, a quince días hábiles siguientes a la interposición, para decidir el recurso de reposición contra el acto que inadmite el recurso de reconsideración (inciso 2.º); sin embargo, el legislador solo fijó una consecuencia expresa ante el incumplimiento del segundo plazo, consistente en que se debe entender admitido el recurso de reconsideración, pero no así respecto de la inadmisión del mismo por fuera del plazo de un mes que prevé el inciso 1.° de la norma en comento.

Tal interpretación es consonante con el artículo 29 del Decreto 1372 de 1992, norma reglamentaria del referido artículo 726, según el cual, el legislador fijó en el inciso segundo de esta última disposición la institución jurídica del silencio administrativo positivo respecto del recurso de reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, el cual, en todo caso, opera bajo el entendimiento de que en «el término de quince días a que se refiere este artículo no se entienden incluidos los términos necesarios para la debida notificación de la providencia que resuelve el recurso de reposición».

(…) [C]onforme al artículo 726 ibidem, el incumplimiento de un mes para inadmitir el recurso de reconsideración no apareja la consecuencia de la ocurrencia de un silencio administrativo positivo, de ahí que el tribunal errara en la interpretación de la norma al darle una consecuencia jurídica no prevista por el legislador, pese a que los actos administrativos derivados de silencios administrativos positivos deban ser expresamente previstos en una norma legal (artículo 84 del CPACA, aplicable por virtud del artículo 2.º ibidem).

Ello es así, porque tanto el artículo 726 en mención, como la norma reglamentaria analizada, contemplan el silencio administrativo positivo en la admisión del recurso de reconsideración solamente para el evento de cuando no se decide oportunamente el recurso de reposición contra el auto inadmisorio de aquel recurso. Asimismo, es un hecho no discutido por las partes que la demandante no recurrió en reposición el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, sino que acudió a la jurisdicción con el argumento errado de que el inciso segundo del artículo 726 del ET se refería al plazo para inadmitir el recurso de reconsideración, y no para decidir el recurso de reposición contra esa decisión. Lo anterior no es de recibo para la Sala, conforme a lo previsto en el artículo 726 del ET, el artículo 29 del Decreto 1372 de 1992 y a la tesis de la Sección expuesta.

En consecuencia, se debe entender que el recurso de reconsideración fue inadmitido y esta decisión no fue recurrida por la demandante. FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 726 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 722 / DECRETO 1372 DE 1992 - ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 84 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inadmisión del recurso de reconsideración consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 10 de febrero de 2011, Exp. 25000-23-27-000-2004-01931-01(16998), C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 24 de octubre de 2013, 73001-23-31-000-2010-00570-01(19108), C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 15 de mayo de 2014, 08001-23-31-000-2010-01110- 01(19958), C.P. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 20 de noviembre de 2019, 25000-23-37-000-2014- 00988-01(23010), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez APORTES PARAFISCALES AL SISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL / AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS OBLIGATORIOS - Presupuesto procesal / FALTA DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE AFORO - Efectos.

Configura la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de interposición y decisión de los recursos legalmente obligatorios contra ese acto / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE AGOTAMIENTO DEL PRESUPUESTO PROCESAL DE INTERPOSICIÓN Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS LEGALMENTE OBLIGATORIOS - Configuración. No interposición del recurso obligatorio de reconsideración contra la liquidación oficial de aforo Dado que la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad del auto inadmisorio, ello arrastra como consecuencia que no se agotó el recurso obligatorio de reconsideración frente a la liquidación demandada, pese a ser un requisito de procedibilidad del artículo 161.2 del CPACA, por lo cual corresponde declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por ese hecho y abstenerse de resolver de fondo los demás cuestionamientos contra el acto liquidatorio. 6- A su turno, respecto del auto inadmisorio y de los actos que negaron el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración, encuentra esta corporación que están ajustados a derecho, ya que tal acto administrativo de carácter positivo no nació a la vida jurídica, pues, siendo que no se desvirtuó la legalidad del auto que inadmitió, no había recurso de reconsideración que resolver por parte de la UGPP, con lo cual, dichos actos mantienen su legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 161.2 ONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Falta de prueba de su causación No se impondrá condena en costas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP para su procedencia. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365, NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2014-01216-02(25099) Actor: EPS FAMISANAR LTDA. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió (ff. 403 y 403 vto. cp2): Primero: se declara la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— inadmitió el recurso de reconsideración presentado por EPS Famisanar Ltda. en contra de la Liquidación Oficial de Revisión RDO 415, del 25 de febrero de 2014, esto es, el Auto ADC 234, del 14 de abril de 2014.

De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: se declara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— negó el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo por la no decisión del recurso de reconsideración, esto es, el Oficio UGPP 2014 600 587 3861, del 06 de noviembre de 2014, y de la Resolución 1628, del 30 de diciembre de 2014.

De acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Tercero: se declara que el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión RDO 415, del 25 de febrero de 2014, fue resuelto a favor de la sociedad EPS Famisanar Ltda., por haber operado el silencio administrativo positivo. Según lo expuesto en la parte considerativa de este fallo.

Cuarto: declárase la firmeza de las declaraciones realizadas en las planillas de aportes parafiscales por parte de la sociedad EPS Famisanar Ltda., por cada uno de los periodos comprendidos entre el 01 de junio de 2008 y el 29 de febrero de 2012. Quinto: sin costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante liquidación oficial de revisión la UGPP modificó las autoliquidaciones de los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS) a cargo de la actora, por los períodos de junio de 2008 a febrero de 2012 (ff. 35 a 83 cp1). Pese a haber recurrido en reconsideración esa decisión, el recurso fue inadmitido por medio de Auto nro.

ADC234, del 14 de abril de 2014, por falta de presentación personal del representante legal de la actora, acto notificado por edicto desfijado el 28 de mayo de 2014 (CD, f. 279A cp1) y ejecutoriado en esa fecha al no interponerse el recurso de reposición procedente. Posteriormente, el 16 de octubre de 2014, la actora solicitó el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, dado que habían transcurrido más de seis meses desde la presentación del recurso de reconsideración sin obtener un pronunciamiento de fondo (ff. 155 a 162 cp1); petición que fue negada en el Oficio nro. 20146005873861, del 06 de noviembre de 2014 (ff. 163 a 167 cp1), y este a su vez fue confirmado en apelación a través de la Resolución nro. 1628, del 30 de diciembre de 2014 (ff. 177 a 183 cp1).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda[1] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff. 192 y 193 cp1): Principales 1. Se declare la nulidad del Auto nro.

ADC234, del 14 de abril de 2014, proferido por la Directora de Parafiscales (E) de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se declare admitido el recurso de reconsideración interpuesto el 19 de marzo de 2014, por la Entidad Promotora de Salud Famisanar Ltda. en contra de la Liquidación Oficial de Revisión nro.

RDO 415, del 25 de febrero de 2014, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. 3. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio UGPP nro. 20146005873861, del 06 de noviembre de 2014, proferido por el Director de Parafiscales (E) de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP y en la Resolución nro. 1628, del 30 de diciembre de 2014, expedida por la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP. 4.

Como consecuencia de la anterior declaración, se declare que operó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 734 del Estatuto Tributario, a favor de la Entidad Promotora de Salud Famisanar Ltda. y que las peticiones del recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial de Revisión nro. RDO.415, del 25 de febrero de 2014, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, se entienden falladas a su favor. 5.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión nro. RDO.415, del 25 de febrero de 2014, expedida por la Subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales- UGPP. 6.

Que se condene en costas a la parte demandada. 7. Que se ordene a la parte demandada dar cumplimiento de la sentencia, en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA. Subsidiarias 1. Que se declare la nulidad del Auto nro. ADC.234, del 14 de abril de 2014, proferido por la Directora de Parafiscales (E) de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se declare admitido el recurso de reconsideración interpuesto el 19 de marzo de 2014, por la EPS Famisanar Ltda. en contra de la Liquidación Oficial de Revisión nro. RDO.415, del 25 de febrero de 2014, expedida por la UGPP. 3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión nro.

RDO.415, del 25 de febrero de 2014, expedida por la Subdirectora de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP. 4. Que, como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se declare que la EPS Famisanar Ltda. no está obligada a pagar los mayores valores determinados por concepto de aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre el 01 de junio de 2008 al 29 de febrero de 2021.

A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución, 180 de la Ley 1607 de 2012; 17 de la Ley 344 de 1996; 30 de la Ley 1393 de 2010; 128 y 132 del Código Sustantivo del Trabajo, y 726 y 734 del ET (Estatuto Tributario). El concepto de violación se resume así (ff. 198 a 220 cp1): A su juicio, fue quebrantado el debido proceso al no resolverse el recurso de reconsideración presentado en contra del acto de liquidación, puesto que el auto de inadmisión de dicho recurso de reconsideración fue ilegal habida consideración de que no fue notificado dentro del plazo de quince días hábiles previsto en el inciso segundo del artículo 726 del ET.

Por ello, sostuvo que, a la luz de esa disposición, cuando dentro de dicho plazo de quince días la autoridad no inadmite el recurso de reconsideración interpuesto se configura un silencio administrativo positivo que daba como resultado entenderse admitido, dando paso a su resolución de fondo; sin embargo, como la demandada no decidió el recurso de fondo, la actora presentó petición para que se le reconocieran los efectos del silencio administrativo positivo, de que trata el artículo 734 del ET, respecto del recurso de reconsideración que la autoridad debió decidir al entenderse admitido el mismo recurso.

Esa solicitud fue negada, de manera que, tanto el auto inadmisorio del recurso, como los que resolvieron la petición del reconocimiento del silencio administrativo positivo son ilegales, pues la Administración debió resolver el recurso de reconsideración al configurarse el silencio administrativo positivo en favor de entenderse admitida esa impugnación. Por lo demás, advirtió que eran improcedentes las modificaciones efectuadas por la UGPP a sus autoliquidaciones de los aportes al SPS, pues los rubros incluidos constituyen pagos extrasalariales; la base para calcular dichas exacciones respecto de salarios integrales es del 70 %; las vacaciones fueron pagadas de forma anticipada así que este pago se vio reflejado en el período anterior al disfrute de las mismas por parte del trabajador y, durante los períodos de incapacidad reportados en la planilla como novedades, no se encontraba en la obligación de liquidar los tributos con destino al SENA, ICBF y caja de compensación familiar, toda vez que no hubo prestación del servicio por parte de los trabajadores.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 251 a 279 cp1); con ese fin propuso la excepción de falta de agotamiento de la actuación administrativa respecto del auto inadmisorio del recurso de reconsideración, pues la demandante debió interponer el recurso de reposición contra aquel para poder demandarlo judicialmente y, al no hacerlo, se concretó un indebido agotamiento de la actuación administrativa respecto de la liquidación oficial que se demanda; también invocó la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones[2].

Expuso que no aconteció un silencio positivo respecto del auto inadmisorio del recurso de reconsideración, pues el artículo 726 del ET se debe interpretar en consonancia con los artículos 28 y 29 del Decreto 1372 de 1992, que disponen la existencia de ese acto positivo cuando no se resuelva en el plazo de quince días el recurso de reposición interpuesto contra el auto inadmisorio.

No obstante, precisa que la demandante no recurrió en reposición la inadmisión del recurso de reconsideración, así que la demandada no estaba en la obligación de decidirlo pues este fue inadmitido al no atender los requisitos para su debida presentación. Por último, alegó que la figura del silencio administrativo positivo de que tratan los artículos 726 y 734 del ET no opera en el procedimiento de gestión administrativa a cargo de la UGPP, pues el primero es aplicable en virtud de una norma de remisión (artículo 156 de la Ley 1151 de 2007) y, respecto del segundo, la Ley 1607 de 2012, que fijó el término de seis meses para decidir el recurso, no establece de forma expresa esa consecuencia ante el incumplimiento de dicho plazo.

Finalmente, defendió la procedencia de las modificaciones efectuadas a las autoliquidaciones de la actora, para lo cual reiteró los argumentos del acto de liquidación. Sentencia apelada El tribunal anuló el auto inadmisorio del recurso de reconsideración y los que negaron el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración, consecuencia de lo cual declaró la firmeza de las autoliquidaciones de la demandante y se abstuvo de condenar en costas (ff. 393 a 403 vto. cp2).

Para ello, planteó que el auto inadmisorio fue notificado por fuera del plazo de un mes que dispone el artículo 726 del ET, así que la UGPP perdió competencia para su inadmisión, de manera que debía entenderse admitido el recurso de reconsideración y, por consiguiente, la Administración debió emitir un pronunciamiento de fondo dentro del plazo de seis meses, pero, al no haberlo hecho, operó el silencio administrativo positivo de que trata el artículo 734 del ET aplicable por remisión de la Ley 1151 de 2007.

Adicional a ello —y pese a que no fue un cargo de legalidad aducido por la demandante—, el tribunal argumentó que el auto inadmisorio resultaba ilegal, en tanto que el funcionario de la UGPP que recibió el recurso de reconsideración no dejó constancia de la falta de presentación personal del escrito de reconsideración por parte del representante legal de la demandante.

Recurso de apelación La demandada apeló la decisión (ff. 412 a 415 vto. cp2), para lo cual advirtió que el tribunal analizó la procedencia de la causal invocada por la UGPP para inadmitir el recurso de reconsideración siendo que no fue un aspecto alegado por la demandante. Seguidamente, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda respecto del entendimiento del artículo 726 del ET, a partir del Decreto 1372 de 1992, esto es, que el silencio administrativo positivo opera cuando no se decide oportunamente el recurso de reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, pero no al ser expedido extemporáneamente el auto inadmisorio inicial, pues para este último evento la ley no contempla el referido silencio positivo.

Sin perjuicio de lo anterior, también adujo la imposibilidad de aplicar la figura del silencio positivo a que se refieren los artículos 726 y 734 del ET, porque la entidad se rige por norma especial en la que esa figura no fue establecida expresamente. Alegatos de conclusión La parte demandante persistió en lo aducido frente a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, pero no replicó lo dicho frente a los cargos de fondo.

Por su parte, la demandada recabó en los argumentos de la apelación (ff. 435 a 442 y 443 a 446, respectivamente, cp2). El ministerio público no rindió concepto en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los cargos de impugnación propuestos por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Concretamente, se debe establecer si el análisis del a quo desbordó los planteamientos de la demanda. A continuación, si la figura del silencio administrativo positivo resulta aplicable en los actos administrativos producidos por la demandada y, concurrentemente, si el auto inadmisorio resulta ilegal por haberse notificado por fuera del plazo que prevé el artículo 726 del ET.

La apelante sostiene que el a quo efectuó un análisis que no fue planteado por la parte demandante para desvirtuar la legalidad del auto inadmisorio del recurso de reconsideración y que el único cargo planteado por la actora estaba cimentado en un equivocado entendimiento del artículo 726 del ET, porque, desatendiendo los artículos 28 y 29 del Decreto 1372 de 1992, concluyó que la extemporaneidad en la decisión de la inadmisión del recurso de reconsideración interpuesto producía un silencio administrativo positivo, a pesar de que esa consecuencia no estaba prevista por la ley todo lo cual reafirmaba que la demandada no se encontraba obligada a resolver el recurso de reconsideración que fue legalmente inadmitido.

Además, adujo que las consecuencias del silencio positivo no son aplicables a los actos proferidos por la UGPP. Su contraparte, alegó la configuración del silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración, en los términos del artículo 734 del ET, al considerar que, de conformidad con el inciso segundo del artículo 726 ibidem, la UGPP debía emitir auto inadmisorio del recurso dentro de los quince días hábiles siguientes a su interposición, so pena de que se entendiera admitido y debiera proferirse decisión de fondo.

Es decir, que la parte actora funda su cargo de anulación exclusivamente en la ocurrencia de dos silencios positivos; el primero configurado por cuenta del incumplimiento del plazo de quince días para inadmitir que derivaba en entenderse admitido el recurso interpuesto y, el segundo, en que, al entenderse admitida la impugnación según el silencio administrativo que alega, la autoridad no lo resolvió de fondo dentro del plazo de seis meses siguientes a su interposición. 2- Al respecto, la Sala advierte que el análisis de legalidad del auto inadmisorio del recurso de reconsideración que abordó el tribunal, de cara a la causal invocada por la UGPP para la inadmisión, transgrede el principio de congruencia externa previsto en el artículo 281 del CGP, que exige que las sentencias decidan sobre las pretensiones formuladas por la parte actora para circunscribirse al petitum de la demanda y a lo planteado en la contestación (sentencias del 29 de abril de 2020 y del 17 de junio de 2021, exps. 22085 y 23733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, respectivamente), lo que, desde luego, incluye los cargos de ilegalidad planteados por quien impugna judicialmente el acto administrativo.

Así, el a quo no podía examinar la legalidad del auto inadmisorio a partir de un análisis que no fue planteado por la demandante, pues es a este extremo procesal a quien le compete desvirtuar la legalidad con que nace a la vida jurídica un acto administrativo. Prospera el cargo de apelación. 3- Ahora bien, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los procedimientos de gestión de los tributos a cargo de la UGPP se deben ajustar a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI, de manera que, para tramitar el recurso de reconsideración se debe atender, entre otras disposiciones, el artículo 726 del ET.

Sobre su entendimiento, la Sección[3] ha considerado que ese dispositivo prevé dos plazos en relación con la inadmisión del recurso de reconsideración: el primero, corresponde a un mes para inadmitir el recurso por el incumplimiento de los requisitos del artículo 722 ibidem, y el segundo, a quince días hábiles siguientes a la interposición, para decidir el recurso de reposición contra el acto que inadmite el recurso de reconsideración (inciso 2.º); sin embargo, el legislador solo fijó una consecuencia expresa ante el incumplimiento del segundo plazo, consistente en que se debe entender admitido el recurso de reconsideración, pero no así respecto de la inadmisión del mismo por fuera del plazo de un mes que prevé el inciso 1.° de la norma en comento.

Tal interpretación es consonante con el artículo 29 del Decreto 1372 de 1992, norma reglamentaria del referido artículo 726, según el cual, el legislador fijó en el inciso segundo de esta última disposición la institución jurídica del silencio administrativo positivo respecto del recurso de reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, el cual, en todo caso, opera bajo el entendimiento de que en «el término de quince días a que se refiere este artículo no se entienden incluidos los términos necesarios para la debida notificación de la providencia que resuelve el recurso de reposición». 4- De acuerdo con lo antedicho, la Sala advierte que el artículo 726 del ET sí resulta aplicable a los actos producidos por la UGPP, en atención a la remisión que hace el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.

A partir de esa precisión, se detalla que, en el sub examine, el a quo encontró ilegal el Auto nro. ADC234, del 14 de abril de 2014, mediante el cual la demandada inadmitió el recurso de reconsideración, porque aquel fue notificado por edicto desfijado el 28 de mayo de 2014 (CD, f. 279A cp1), siendo que para ese momento ya había vencido el plazo de un mes previsto en el inciso primero del artículo 726 del ET.

Ese argumento no puede ser convalidado en esta instancia judicial, en tanto, además de que se desliga del cargo de anulación planteado por la actora —quien invoca el inciso segundo de la referida norma—, no se acompasa con el criterio de esta Judicatura arriba explicado pues, como se vio, la norma no establece la consecuencia que le atribuyó el tribunal al hecho de que el auto inadmisorio del recurso de reconsideración se hubiera notificado fuera del plazo de un mes.

Dicho de otro modo, conforme al artículo 726 ibidem, el incumplimiento de un mes para inadmitir el recurso de reconsideración no apareja la consecuencia de la ocurrencia de un silencio administrativo positivo, de ahí que el tribunal errara en la interpretación de la norma al darle una consecuencia jurídica no prevista por el legislador, pese a que los actos administrativos derivados de silencios administrativos positivos deban ser expresamente previstos en una norma legal (artículo 84 del CPACA, aplicable por virtud del artículo 2.º ibidem).

Ello es así, porque tanto el artículo 726 en mención, como la norma reglamentaria analizada, contemplan el silencio administrativo positivo en la admisión del recurso de reconsideración solamente para el evento de cuando no se decide oportunamente el recurso de reposición contra el auto inadmisorio de aquel recurso. Asimismo, es un hecho no discutido por las partes que la demandante no recurrió en reposición el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, sino que acudió a la jurisdicción con el argumento errado de que el inciso segundo del artículo 726 del ET se refería al plazo para inadmitir el recurso de reconsideración, y no para decidir el recurso de reposición contra esa decisión. Lo anterior no es de recibo para la Sala, conforme a lo previsto en el artículo 726 del ET, el artículo 29 del Decreto 1372 de 1992 y a la tesis de la Sección expuesta.

En consecuencia, se debe entender que el recurso de reconsideración fue inadmitido y esta decisión no fue recurrida por la demandante. Por último, cabe registrarse en el caso objeto de estudio que el único planteamiento de nulidad frente a la ilegalidad del auto inadmisorio se redujo a la tesis de que, incumplido el término de 15 días siguientes a la interposición del recurso de reconsideración sin haberse inadmitido, se producía el silencio administrativo positivo, cuyo efecto era entenderse admitido.

Pero, como se ha anotado a lo largo de las consideraciones, ese argumento es inválido y no fueron alegados más cargos de anulación frente al auto inadmisorio demandado. 5- Dado que la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad del auto inadmisorio, ello arrastra como consecuencia que no se agotó el recurso obligatorio de reconsideración frente a la liquidación demandada, pese a ser un requisito de procedibilidad del artículo 161.2 del CPACA, por lo cual corresponde declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por ese hecho y abstenerse de resolver de fondo los demás cuestionamientos contra el acto liquidatorio. 6- A su turno, respecto del auto inadmisorio y de los actos que negaron el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración, encuentra esta corporación que están ajustados a derecho, ya que tal acto administrativo de carácter positivo no nació a la vida jurídica, pues, siendo que no se desvirtuó la legalidad del auto que inadmitió, no había recurso de reconsideración que resolver por parte de la UGPP, con lo cual, dichos actos mantienen su legalidad.

Prospera el cargo de apelación. 7- En suma, corresponde a la Sala revocar la sentencia apelada para, en su lugar, declarar, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la actuación administrativa respecto de la Liquidación Oficial de Revisión nro. RDO415, del 25 de febrero de 2014, y negar las demás pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en las consideraciones de segunda instancia. 8- No se impondrá condena en costas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP para su procedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia apelada. En su lugar: Primero: declarar probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la actuación administrativa respecto de la Liquidación Oficial de Revisión nro. RDO415, del 25 de febrero de 2014, de conformidad con lo considerado en la sentencia de segunda instancia. Consecuentemente, inhibirse la Sala para resolver de fondo los cargos de nulidad asociados a ese acto.

Segundo: negar las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la sentencia de segunda instancia. 2. Sin condena en costas en ninguna de las dos instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. ----------------------- [1] Tras inadmitirse la demanda para incluirse las pretensiones contra el acto que negó el silencio administrativo positivo y, por parte de la actora, subsanarse el yerro (ff. 189 y 190 a 224 cp1), fue admitida (ff. 227 y 228 cp1). [2] Tales excepciones fueron negadas por el a quo en audiencia inicial del 11 de abril de 2016 (ff. 337 a 338 cp1), decisión que fue confirmada por esta Sección mediante auto del 16 de noviembre de 2017, al considerar que el recurso de reposición en contra del auto que inadmitió el recurso de reconsideración no era obligatorio por lo que se podía demandar sin agotarlo, y que las pretensiones fueron acumuladas atendiendo lo dispuesto en el artículo 165 del CPACA (ff. 343 a 351 vto. cp1). [3] Sentencias del 10 de febrero de 2011, del 24 de octubre de 2013, del 15 de mayo de 2014 y 20 de noviembre de 2019 (exps. 16998, 19108, 19958 y 23010, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia, Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, respectivamente). ----------------------- | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |