ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PRETENSIÓN MAYOR / CUANTÍA DEL PROCESO / NORMATIVIDAD APLICABLE La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado el 22 de agosto de 2011 tuviera apelación ante esta Corporación, la cuantía debía ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $266’250.000.

En este caso, de conformidad con el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, la pretensión mayor se fijó en $ 9.276´685.835,41, por concepto de daño emergente, de modo que el presente asunto puede ser conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1450 DE 2011 - ARTÍCULO 198 CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DAÑO ANTIJURÍDICO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / HECHO DAÑOSO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL El numeral 8º del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, reguló lo concerniente a la caducidad de las acciones, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, este término debía computarse desde el día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión causante del daño. De acuerdo con lo expresado en la demanda, el daño reclamado se habría concretado con la omisión de levantar el embargo que recaía sobre unos dineros depositados en unas cuentas bancarias de titularidad de CAJANAL, situación que ocurrió luego de que la liquidadora de CAJANAL remitiera al municipio de Bucaramanga la comunicación de la existencia del proceso de liquidación y la solicitud de levantamiento de la medida antedicha.

Dado que el daño antijurídico alegado habría ocurrido el 19 de junio de 2009, el término para presentar la demanda corría hasta el 20 de junio de 2011; sin embargo, como la entidad accionante formuló solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de mayo de 2011 y la respectiva audiencia se celebró el 19 de julio del mismo año -el mismo día se expidió la constancia-, sin que las partes llegaran a un acuerdo, el término para demandar se extendió hasta el 30 de agosto de 2011.

Así las cosas, como la demanda se radicó el 22 de agosto de 2011, se entiende que el derecho de acción fue ejercido oportunamente. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 CUOTA PARTE PENSIONAL CAUSADA / LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA PARTE PENSIONAL / PROCESO LIQUIDATORIO / PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DE CAJANAL / CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL / FUNCIONES DE CAJANAL / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD / SUCESIÓN PROCESAL / CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / MUNICIPIO DE BUCARAMANGA / PROCESO DE COBRO COACTIVO [C]omo la función de pago y recaudo de los dineros de CAJANAL por concepto de cuotas partes pensionales quedó a cargo de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. por virtud del Contrato de Fiducia Mercantil (…) se entiende que la UGPP no es la llamada a ser la sucesora procesal de CAJANAL en este proceso, sino que quien debe fungir como tal es el Ministerio de la Protección Social, de conformidad con lo previsto en el citado artículo 22 del Decreto 2196 de 2009.

Sin embargo, como dicho Ministerio fue reorganizado para pasar a integrar el Ministerio del Trabajo -art. 7 Ley 1444 de 2011-, salvo en las funciones escindidas -art. 6 Ley 1444 de 2011- que fueron asumidas por el Ministerio de Salud y Protección Social -art. 9 Ley 1444 de 2011 y Decreto 4107 de 2011-, se concluye que el llamado a suceder a CAJANAL es el Ministerio de Salud y Protección Social.

Por consiguiente, la Sala le reconocerá expresamente Ministerio de Salud y Protección Social su condición de sucesor procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, razón por la cual así será declarado en la presente sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 60, inc. 2 del CPC. A su vez, el municipio de Bucaramanga se encuentra legitimado en la causa por pasiva, en atención a que fue esa entidad la que adelantó el procedimiento de cobro coactivo respecto del cual se alega que causó efectos nocivos sobre el patrimonio de la entidad accionante.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 60 INCISO 2 / LEY 1444 DE 2011 - ARTÍCULO 9 / LEY 1444 DE 2011 - ARTÍCULO 6 / LEY 1444 DE 2011 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 2196 DE 2009 - ARTÍCULO 22 / DECRETO 4107 DE 2011 - ARTÍCULO 7 OBLIGACIONES DEL LIQUIDADOR / PROCESO EJECUTIVO / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DE CAJANAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCESO LIQUIDATORIO / PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PRELACIÓN DE CRÉDITO / ACREEDORES EN PROCESO LIQUIDATORIO / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO / DEBER DE COMUNICACIÓN DEL ESTADO DE LIQUIDACIÓN - En los procesos judiciales donde sea parte la entidad en liquidación [E]l liquidador de CAJANAL no solamente tenía el deber de comunicar la existencia del proceso concursal a los jueces de los procesos ejecutivos, sino que estos funcionarios debían dar por terminados tales juicios a efectos de que la respectiva acreencia fuera incluida en el trámite de la liquidación. Ahora bien, una hermenéutica según la cual este deber de comunicación y de terminación de la ejecución solo es aplicable a los juicios ejecutivos, no se atiene a la finalidad con que fue diseñado este aspecto del Decreto 2196 de 2009, que tiene como propósito garantizar que el pago de las acreencias se haga de manera concentrada en el seno del proceso de liquidación. En otras palabras, aunque los preceptos normativos aluden literalmente al deber de comunicar a los jueces y al deber que estos funcionarios tienen de terminar los procesos y remitirlos al liquidador, lo cierto es que sería una contradicción excluir de la aplicación de esta regla a las autoridades que adelanten procedimientos de cobro coactivo, no porque en ellos se ejerza función jurisdiccional, sino porque también se está ejecutando una obligación y, en consecuencia, las resultas de ese procedimiento pueden afectar el patrimonio necesario para adelantar exitosamente el proceso liquidatorio.

(…) el deber jurídico de comunicar la existencia del proceso concursal es extensible a las autoridades administrativas que se encuentren adelantando procedimientos de cobro coactivo. FUENTE FORMAL: DECRETO 2196 DE 2009 PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DE CAJANAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCESO LIQUIDATORIO / PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / PRELACIÓN DE CRÉDITO / NORMATIVIDAD APLICABLE / MASA LIQUIDATORIA [L]a situación que debe acreditarse como condición sine qua non para continuar con el juicio de responsabilidad de la accionada es la afectación al patrimonio de CAJANAL consistente en un desmedro de la masa liquidatoria de esa entidad, en desconocimiento de la par conditio creditoris, situación que devino de la continuidad que el municipio de Bucaramanga le dio al procedimiento de cobro coactivo, a sabiendas de que la entidad del orden nacional se encontraba en estado de liquidación. De acuerdo con lo previsto en el artículo 2° del Decreto 2196 de 2009, al proceso de liquidación de CAJANAL son aplicables las normas contenidas en el Decreto Ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006.

El artículo 32 del Decreto Ley 254 de 2000 establece que el pago de las obligaciones a cargo de una entidad sometida a liquidación deberá hacerse con observancia de las reglas sobre prelación de créditos y de acuerdo con el inventario de pasivos previamente elaborado en el trámite concursal. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 32 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO 2196 DE 2009 - ARTÍCULO 2 LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DE CAJANAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCESO LIQUIDATORIO / PROCESO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / OBLIGACIONES DEL LIQUIDADOR / DEBER DE COMUNICACIÓN DEL ESTADO DE LIQUIDACIÓN / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO / NORMATIVIDAD APLICABLE / ACREEDORES EN PROCESO LIQUIDATORIO [E]l pago de las deudas en el proceso de liquidación de una entidad estatal debe hacerse con sujeción a las normas sobre prelación de créditos, en relación con aquellas acreencias que se encuentren reconocidas en el inventario de pasivos efectuado por el liquidador, el cual debe ser sometido a refrendación por parte del revisor fiscal cuando esto resulte procedente -art. 27 Decreto Ley 254 de 2000-.

Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de los Decretos 254 de 2000 y 2196 de 2009, la determinación sobre prelación de créditos que haga el liquidador es un acto administrativo que tiene presunción de legalidad y que puede ser demandado ante la jurisdicción. (…) lo decidido en el procedimiento de cobro coactivo no fue objeto de recursos o medio exceptivo alguno por parte de la entidad accionante.

Esto implica que los dineros cobrados por concepto de cuotas partes pensionales por el municipio de Bucaramanga corresponde a unas acreencias que sí debía asumir CAJANAL. En la demanda se sostuvo que, al adelantarse el procedimiento de cobro coactivo en la forma en cómo lo hizo el municipio de Bucaramanga, la entidad accionada afectó la masa liquidatoria conformada por el patrimonio de CAJANAL y de los acreedores, lo cual implicó el desconocimiento de la par conditio creditoris.

Sin embargo, esta aseveración no tiene respaldo alguno en los medios de convicción obrantes en el plenario. FUENTE FORMAL: DECRETO 1848 DE 1969 - ARTÍCULO 72 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 2 / LEY 71 DE 1988 - ARTÍCULO 7 / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 27 / DECRETO LEY 254 DE 2000 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 2196 DE 2009 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar Concepto del 26 de mayo de 2016;

Exp. 2280; C.P. Édgar González López. INEXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / ELEMENTOS DEL DAÑO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO / CERTEZA DEL DAÑO / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER PROBATORIO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / FALTA DE LA PRUEBA / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DE CAJANAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL La afectación patrimonial alegada y sus efectos en relación con los acreedores, debía ser objeto de prueba por parte de la accionante en virtud de la regla probatoria prevista en el artículo 177 del CPC (…) como no existen en el plenario medios de convicción que permitan caracterizar las obligaciones. en su cuantificación, orden cronológico y orden de prelación crediticia- a cargo de CAJANAL que supuestamente se vieron afectadas o se dejaron de pagar en el transcurso de la liquidación (…) el daño antijurídico alegado no es cierto, real o determinado y, por tal razón no puede seguirse con el juicio de responsabilidad extracontractual deprecado, en la medida en que no se demostró que con la actuación de la accionada se hubiera afectado el derecho de acreedores con mejor grado de prelación crediticia o que se hubiese torpedeado la marcha normal del proceso concursal de marras.

(…) para que el daño sea resarcible, debe reunir las características de cierto, concreto o determinado y personal. (…) la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado la necesidad de que el daño, para poder ser indemnizado, debe ser cierto, de manera que no puede tratarse de un daño genérico o hipotético, sino de un daño específico. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 27 de enero de 2012;

Exp. 20614; C.P. Mauricio Fajardo Gómez, del 14 de septiembre de 2017; Exp. 44260; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, del 28 de septiembre de 2017; Exp. 53447; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, del 19 de abril de 2018; Exp 56171; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, del 13 de agosto de 2020; Exp. 53664; C.P. María Adriana Marín y del 20 de noviembre de 2020;

Exp. 55798; C.P. María Adriana Marín. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / INEXISTENCIA DE LA TEMERIDAD PROCESAL / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA TEMERIDAD PROCESAL Como en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00657-01(55928) Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: LIQUIDACIÓN DE CAJANAL / DEBER DE COMUNICACIÓN DEL ESTADO DE LIQUIDACIÓN – El liquidador tenía el deber jurídico de comunicar la existencia del proceso concursal a las autoridades administrativas que se encontraban adelantando procedimientos de cobro coactivo / CUOTAS PARTES PENSIONALES - Es la suma con que una entidad concurre o contribuye, a prorrata del tiempo servido o cotizado en ella, al pago de una pensión a cargo de una caja o entidad pagadora de la misma.

Son recursos destinados a la seguridad social / BIENES EXCLUIDOS DE LA MASA LIQUIDATORIA – De acuerdo con lo previsto en los artículos 21 del Decreto Ley 254 de 2000 y 14 y 20 del Decreto 2196 de 2009, los recursos de la seguridad social se encuentran excluidos de la masa liquidatoria. Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación pretende la declaratoria de responsabilidad del municipio de Bucaramanga por el cobro irregular de cuotas partes pensionales efectuado en un procedimiento de cobro coactivo que no cesó luego de que la accionante entrara en estado de liquidación. II.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 22 de agosto de 2011 (fls. 20 a 59 c. ppal.), por conducto de apoderada judicial (fl. 1 c. ppal.), la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación (en adelante CAJANAL) interpuso demanda de reparación directa contra el municipio de Bucaramanga, con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 20 c. ppal.): Primera.

En los términos del Artículo 90 Constitucional, declárase responsable al municipio por los perjuicios materiales causados a CAJANAL mediante la ejecución coactiva de cuotas partes pensionales en desconocimiento del Estado de liquidación de esta entidad[1], y en desmedro de la masa liquidatoria conformada por el patrimonio de CAJANAL y de los acreedores de ésta, todo lo cual comporta una violación abierta de normas de orden público y el desconocimiento de la par conditio creditoris.

Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración, condénese al municipio a pagarle a CAJANAL los daños materiales que le ocasionó, en las siguientes cuantías: 1. Daño emergente. La suma de $ 9.276.685.835,41, que comprende el monto total de las sumas indebidamente ejecutadas, actualizada a la fecha de presentación de esta solicitud de conciliación (sic). 2.

Lucro cesante. Estimado en $ 988.652.471,41, por concepto de intereses causados sobre las sumas indebidamente ejecutadas, calculados al momento de presentación de esta solicitud de conciliación (sic). Estas sumas deberán actualizarse hasta que quede en firme el acta que contenga un acuerdo entre las partes y/o la sentencia que finalice este proceso.

Tercera. Condénese al Municipio a pagar, sobre la suma resultante, los intereses corrientes y moratorios a que haya lugar, desde la fecha de promulgación de la sentencia hasta cuando se verifique su pago. Cuarta. Condénese en costas a la demandada. Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se adujo lo siguiente: Mediante resolución MP001-2009-7 del 2 de abril de 2009, el municipio de Bucaramanga libró mandamiento de pago contra CAJANAL por la suma de $ 4.579.397.510,83, en el proceso de cobro coactivo con radicado 001-2009 que adelantaba esa entidad.

En esa resolución también se indicó que CAJANAL debía pagar intereses moratorios. Para expedir el mencionado acto, la entidad territorial precisó que su competencia estaba determinada por la potestad que tenía para cobrar a CAJANAL las cuotas partes causadas y pagadas respecto de ciertas mesadas pensionales a cargo del municipio. En tal sentido, invocó como título ejecutivo “(i) las resoluciones mediante las cuales el municipio reconoció las pensiones, (ii) copia de las cuentas de cobro formuladas a CAJANAL por concepto de cuotas partes, (iii) y certificación de la tesorería en que consta que se han cancelado a los pensionados las mesadas correspondientes a cada uno de los períodos cobrados a CAJANAL” (fl. 21 c. ppal.).

En la demanda se señala que CAJANAL “-mediante varios oficios- aceptó expresamente deber algunas de las cuotas (…). En otros casos la aceptación se dio por la vía del silencio administrativo positivo que opera en estos eventos. Frente a otras cuotas partes CAJANAL fue ejecutada sin mediar consulta de estas, lo que implica un cobro de lo no debido” (fl. 22 c. ppal.).

Los días 2 de abril, 23 de abril y 19 de mayo de 2009, el municipio de Bucaramanga citó para notificación al representante de CAJANAL, remitió copia auténtica del mandamiento de pago y, finalmente, “expidió constancia dentro del proceso de cobro coactivo de no presentación de excepciones contra el mandamiento de pago por parte de CAJANAL” (fl. 22 c. ppal.).

Agotado este trámite, el 20 de mayo de 2009, el municipio de Bucaramanga profirió la Resolución OE001-2009-2, mediante la cual ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de $8.824.674.563,74, cifra que fue refrendada mediante las Resoluciones LIQ-001-2009-2 del 28 de mayo de 2009 y A-LIQ-001-2009-1 del 4 de junio siguiente, en la que se liquidó finalmente el crédito y los gastos del proceso, en atención a que “CAJANAL no formuló objeciones a la liquidación ni allegó prueba del pago” (fl. 23 c. ppal.).

El 11 de junio de 2009 el municipio ordenó a diversas entidades financieras que se embargaran los dineros pertenecientes a CAJANAL, hasta el monto de $8.824.674.563,74. Esta orden fue cumplida ese mismo día por el Banco Agrario, que practicó la medida por un valor $33.544.435. El 12 de junio siguiente, mediante Decreto 2196, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación de CAJANAL.

En comunicación del 25 de junio de 2009, el Banco de Crédito informó al municipio de Bucaramanga que había practicado el embargo por las sumas de $330.979.424 y $3.446.485.482; sin embargo, solicitó claridad sobre la posibilidad de mantener esta medida, debido a que CAJANAL estaba en estado de liquidación. Mediante oficio proferido el 30 de junio de 2009, el municipio respondió el requerimiento efectuado por el Banco de Crédito e informó a otras entidades financieras que no había lugar al levantamiento del embargo sobre los dineros de CAJANAL porque el procedimiento de cobro coactivo se adelantó hasta su término antes de que la entidad estuviera en liquidación. En cumplimiento de esa directriz, el Banco de Crédito hizo efectiva la medida de embargo por un monto total de $8.579.342.495.

Finalmente, mediante Resolución R.E. 001-2009 del 17 de julio de 2009, el municipio de Bucaramanga ordenó el levantamiento de las medidas cautelares y dispuso que el cobro de $254.332.068,74 que aún quedaban pendientes, se tramitara con el liquidador de CAJANAL. 2. Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 19 de septiembre de 2011 (fl. 60 c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad accionada, diligencia que se surtió en debida forma (fl. 64 c. ppal.). 2.2.

Oportunamente, la entidad accionada se opuso a las pretensiones (fl. 66 c. ppal.). Para el efecto formuló la excepción de inepta demanda, por considerar que el escrito inicial contiene razones de disenso frente a los actos administrativos que impusieron a CAJANAL la obligación de pagar las sumas de dinero cuya devolución hoy se reclama. En tal sentido, el municipio consideró que la acción que debió instaurarse fue la de nulidad y restablecimiento del derecho -caducada por demás- y no la de reparación directa.

También adujo que la entidad demandante no controvirtió, en sede administrativa, las decisiones adoptadas por el municipio de Bucaramanga, de manera que no puede escudarse en esa situación para considerar que hubo un pago de lo no debido por concepto de cuotas partes pensionales, dado que la imposición de esa obligación se efectuó siguiendo el procedimiento respectivo.

Aunado a esto, consideró que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 14 del Decreto 2196 de 2009 y 21 del Decreto Ley 254 del 2000, los recursos de la seguridad social se encuentran excluidos de la masa liquidatoria y, en tal sentido, su cobro no podía ser suspendido, aunque CAJANAL hubiese entrado a estado de liquidación. Finalmente, consideró que, como la existencia de la obligación de pagar las cuotas partes pensionales no estaba en discusión, estas, de todos modos, debían pagarse en el primer orden de crédito. 2.3.

Mediante proveído del 30 de marzo de 2012 se abrió a pruebas el proceso (fl. 82 c. ppal.). Una vez concluyó el período probatorio, por auto del 20 de marzo de 2015 (fl. 257 c. ppal.), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 2.3.1. CAJANAL insistió en los argumentos expresados en la demanda y señaló que la entidad accionada incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto, por interpretación gravemente errónea de la ley y en defecto sustantivo por violación directa de la ley, al continuar con la ejecución de unos cobros a pesar de que conocía que la hoy demandante se encontraba en estado de liquidación (fl. 258 c. ppal.).

Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 26 de junio de 2015 (fl. 291 c. ppal.), el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. Para arribar a esa conclusión, el a quo explicó que, como no se aportaron las misivas mediante las cuales el liquidador de CAJANAL supuestamente le comunicó al municipio de Bucaramanga que la entidad se encontraba en liquidación, no es posible inferir que dicho ente territorial tuviera el deber de suspender la ejecución de las acreencias preestablecidas en el cobro coactivo.

Esto se señaló en los siguientes términos (fl. 303 c. ppal.): Advierte la sala, que revisadas las pruebas obrantes dentro del proceso, se observa que no están los oficios que menciona la entidad demandante que fueron enviados al Municipio de Bucaramanga los días 19 y 25 de junio de 2009 donde le informan a través de su liquidador sobre la liquidación de CAJANAL y que era ilegal dictar y ejecutar medidas de embargo contra esta, dada su situación de liquidación y además se le solicitaba hacerse parte en la liquidación. De igual forma, brilla por su ausencia igualmente la comunicación de junio 25 de 2009 a que hace referencia la entidad demandante a través de su apoderado en el literal g) citado anteriormente, al igual que la respuesta dada por el municipio el 30 de junio del mismo año (…).

Para la Sala en este caso, al no aportarse por parte de CAJANAL EN LIQUIDACIÓN las pruebas que sustentan las pretensiones de la demanda como quedó explicado anteriormente, no se puede demostrar el hecho que le imputa al Estado y que le ocasionó el daño cuya reparación se reclama y el nexo o relación de causalidad entre el hecho, el daño y la parte demandada. 4.- El recurso de apelación De manera oportuna, la parte demandante formuló recurso de apelación (fl. 307 c. ppal.), por considerar que el liquidador de CAJANAL no se encontraba legalmente obligado a comunicar al municipio de Bucaramanga sobre el inicio del trámite liquidatorio.

Esto, por cuanto el artículo 6 literal d) del Decreto 254 de 2000 se refiere específicamente a que ese deber de comunicación se predica respecto de autoridades judiciales y no de autoridades administrativas, las cuales, a pesar de tener la facultad de adelantar procedimientos de cobro coactivo, en realidad no ejercen función jurisdiccional, de modo que el citado precepto normativo no les resulta aplicable, sino que más bien debía observarse la regla de comunicación de la liquidación que se aplica a los acreedores.

Aunado a esto, señaló que la prueba de la comunicación echada de menos por el a quo, en realidad sí obraba en el plenario desde la presentación de la demanda, cuando se anexaron al escrito inicial los documentos respectivos, de manera que no podía atribuirse al accionante la consecuencia de la pérdida de tales medios probatorios por parte del Tribunal.

Finalmente, señaló que, en todo caso, aunque se aceptara la ausencia de esos documentos en el plenario, existían otros medios de prueba y manifestaciones de parte a partir de las cuales se podía inferir que el liquidador de CAJANAL remitió al municipio de Bucaramanga la comunicación del inicio del procedimiento de liquidación, junto con el requerimiento de que se suspendiera el cobro coactivo que estaba adelantando esa entidad.

Mediante auto del 31 de julio de 2015, el Tribunal administrativo de Santander concedió el recurso de apelación (fl. 323 c. ppal.). 5.- Trámite en segunda instancia La impugnación fue admitida por esta Corporación mediante auto del 21 de enero de 2016 (fl. 327 c. ppal.). Luego, en providencia del 11 de febrero de 2017, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 330 c. ppal.).

En su escrito de alegatos, CAJANAL efectuó un recuento de los hechos que consideró probados en el proceso e insistió en los reparos específicos formulados a la sentencia de primera instancia (fl.331 c. ppal.). El Ministerio Público rindió concepto para solicitar que se confirme la sentencia de primera instancia, por considerar que, al no encontrarse probada la existencia de la comunicación del liquidador de CAJANAL al municipio de Bucaramanga, este no se encontraba obligado a suspender el procedimiento de cobro coactivo (fl. 380 c. ppal.).

La entidad accionada guardó silencio en esta etapa. III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado el 22 de agosto de 2011 (fls. 20 a 59 c. ppal.) tuviera apelación ante esta Corporación, la cuantía debía ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $266’250.000[2].

En este caso, de conformidad con el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, la pretensión mayor se fijó en $ 9.276´685.835,41, por concepto de daño emergente, de modo que el presente asunto puede ser conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia. 2.- El ejercicio oportuno de la acción El numeral 8º del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998[3], reguló lo concerniente a la caducidad de las acciones, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, este término debía computarse desde el día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión causante del daño. De acuerdo con lo expresado en la demanda, el daño reclamado se habría concretado con la omisión de levantar el embargo que recaía sobre unos dineros depositados en unas cuentas bancarias de titularidad de CAJANAL, situación que ocurrió luego de que la liquidadora de CAJANAL remitiera al municipio de Bucaramanga la comunicación de la existencia del proceso de liquidación y la solicitud de levantamiento de la medida antedicha.

Dado que el daño antijurídico alegado habría ocurrido el 19 de junio de 2009, el término para presentar la demanda corría hasta el 20 de junio de 2011; sin embargo, como la entidad accionante formuló solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de mayo de 2011 y la respectiva audiencia se celebró el 19 de julio del mismo año -el mismo día se expidió la constancia-, sin que las partes llegaran a un acuerdo, el término para demandar se extendió hasta el 30 de agosto de 2011.

Así las cosas, como la demanda se radicó el 22 de agosto de 2011 (fls. 20 a 59 c. ppal.), se entiende que el derecho de acción fue ejercido oportunamente. 3.- Legitimación formal en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones: la formal y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones, de modo que quien formula la demanda se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se atribuye el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.

A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se deduce a partir de la imputación que el demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada en la demanda.

En lo referente a la legitimación en la causa por activa, advierte la Sala que la Caja Nacional de Previsión Social, creada por la Ley 6ª de 1945 y transformada en Empresa Industrial y Comercial del Estado mediante la Ley 490 del 30 de diciembre de 1998 y vinculada al Ministerio de la Protección Social, se encontraba legitimada en la causa por activa, toda vez que, al momento de instaurarse la demanda no se había liquidado y había actuado como sujeto pasivo del procedimiento de cobro coactivo de cuotas partes pensionales que adelantó el municipio de Bucaramanga, bajo el radicado 001- 2009.

Es del caso precisar que, mediante Decreto 2196 de 2009 se ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. En consecuencia, en el artículo 22 inc. 2 del mencionado Decreto -modificado por el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011-, se dispuso que “los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.

Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social”. Como puede verse, los procesos judiciales quedaron a cargo de la UGPP en lo que tuviera que ver con los asuntos de su competencia y en cabeza del Ministerio de la Protección Social en los demás casos. Ahora bien, de acuerdo con el Acta Final de Liquidación publicada en el Diario Oficial No. 48.828 del 21 de junio de 2013, para el cobro de las cuotas partes pensionales o el reconocimiento de las mismas se celebró un contrato de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Esto se señaló en los siguientes términos: Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, y lo dispuesto en el Decreto número 2555 de 2010, celebró con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. - Fiduagraria S. A. los contratos de fiducia mercantil que se indican a continuación, los cuales tienen por objeto, lo siguiente: (…) b) Contrato de Fiducia Mercantil número 20 del 7 de junio de 2013, a través del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes Activas y Pasivas cuyo objeto consiste: (i) Tramitar el pago a favor de las entidades acreedoras de los valores reconocidos por cuotas partes pensionales a través del FOPEP antes del proceso liquidatorio;

(ii) Realizar el trámite y pago de las facturas de las cuotas partes causadas después del proceso Liquidatorio; (iii) Establecer el estado y exigibilidad de las obligaciones que son objeto de recaudo, y en consecuencia, determinar la cartera que será objeto de cobro persuasivo y/o coactivo, realizar el cobro persuasivo y coactivo de las cuotas partes activas a favor de Cajanal EICE en Liquidación y consultar la cuota parte frente a la cual no se encuentra constituido el título ejecutivo, realizando la conciliación extrajudicial y lograr el recobro hacia futuro de dichas cuotas partes y una vez surtida esta etapa, sin acuerdo conciliatorio, iniciar las demandas respectivas;

Así las cosas, como la función de pago y recaudo de los dineros de CAJANAL por concepto de cuotas partes pensionales quedó a cargo de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. por virtud del Contrato de Fiducia Mercantil número 20 del 7 de junio de 2013, se entiende que la UGPP no es la llamada a ser la sucesora procesal de CAJANAL en este proceso, sino que quien debe fungir como tal es el Ministerio de la Protección Social, de conformidad con lo previsto en el citado artículo 22 del Decreto 2196 de 2009.

Sin embargo, como dicho Ministerio fue reorganizado para pasar a integrar el Ministerio del Trabajo -art. 7 Ley 1444 de 2011-, salvo en las funciones escindidas -art. 6 Ley 1444 de 2011- que fueron asumidas por el Ministerio de Salud y Protección Social -art. 9 Ley 1444 de 2011 y Decreto 4107 de 2011-, se concluye que el llamado a suceder a CAJANAL es el Ministerio de Salud y Protección Social.

Por consiguiente, la Sala le reconocerá expresamente Ministerio de Salud y Protección Social su condición de sucesor procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, razón por la cual así será declarado en la presente sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 60, inc. 2 del CPC. A su vez, el municipio de Bucaramanga se encuentra legitimado en la causa por pasiva, en atención a que fue esa entidad la que adelantó el procedimiento de cobro coactivo respecto del cual se alega que causó efectos nocivos sobre el patrimonio de la entidad accionante. 4.- Caso concreto De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primer grado incurrió en un error al considerar que la liquidadora de CAJANAL se encontraba legalmente obligada a comunicar al municipio de Bucaramanga sobre la existencia del procedimiento de liquidación. Aunado a esto, deberá analizarse si el a quo erró en la valoración de los medios de prueba que acreditan que tal comunicación sí se surtió. Antes de abordar los argumentos expresados en el recurso de apelación, la Sala estima pertinente hacer un recuento de los hechos probados relevantes para el caso concreto.

Mediante Resolución M.P. 001-2009-7 del 2 de abril de 2009, el municipio de Bucaramanga libró mandamiento de pago contra CAJANAL, por la suma de $4.579.397.510,83, “correspondiente a las cuotas partes pensionales generadas con cargo a la pensión asumida por el municipio de Bucaramanga respecto de los pensionados relacionados en la parte considerativa de [la] resolución, liquidadas hasta el día 30 de marzo 2009” (fl. 99 c. ppal.).

Esta decisión se adoptó en el expediente con radicado 001-2009. A través del Oficio 002-2009 (fl. 108 c. ppal.) se remitió copia auténtica del mandamiento de pago al representante legal de CAJANAL como medio de notificación del mencionado acto administrativo, luego de haberse agotado la etapa de citación para notificación personal sin lograr su comparecencia (fl. 106 c. ppal.).

Dado que el representante legal de CAJANAL no formuló excepciones al mandamiento ejecutivo, situación de la que se dejó expresa constancia (fl. 110 c. ppal.), el municipio de Bucaramanga expidió la Resolución OE-001- 2009-2 del 20 de mayo de 2009, mediante la cual se ordenó seguir adelante la ejecución en contra de CAJANAL, acto que fue notificado a la entidad (fls. 114 a 116 c. ppal.).

Luego, mediante Resolución LIQ-001-2009-2 del 28 de mayo de 2009, se liquidó el crédito por valor de $8.096.031.709,86, de los cuales $4.579.397.510,83 correspondían al capital adeudado por concepto de cuotas partes pensionales y $3.516.634.199,03 a intereses moratorios. Aunado a esto se fijaron gastos del procedimiento de cobro por la suma de $728.642.853,88 (fl. 117 c. ppal.).

Como la anterior decisión no fue objeto de pronunciamiento alguno por parte de CAJANAL, mediante la Resolución A-LIQ-001-2009-1 del 4 de junio de 2009, se aprobó la liquidación previamente efectuada (fl. 120 c. ppal.). Por conducto de varios oficios remitidos a diversas entidades bancarias el 11 de junio de 2009 (fls. 123 a 135), el municipio de Bucaramanga ordenó “el embargo de todas las sumas de dinero existentes en cuentas corrientes, depósitos de ahorro, préstamos aprobados, CDT, sobregiros aprobados y cualquier producto financiero de propiedad de la entidad ejecutada depositados en todos los establecimientos bancarios, crediticios, financieros o similares, en cualquiera de sus oficinas, agencias, sucursales en todo el país”.

Mediante Decreto 2196 del 12 de junio de 2009, se ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. Como producto de esta decisión, los días 19 y 25 de junio, así como el 25 de julio de esa anualidad, la liquidadora de CAJANAL informó al municipio de Bucaramanga de la existencia del proceso de liquidación y solicitó que se levantaran los embargos practicados por las entidades bancarias (fls. 3772, 3778 y 3882 c. 8 pbas.).

Sobre este aspecto se volverá párrafos más adelante. A través de oficios del 30 de junio de 2009, el municipio de Bucaramanga ordenó a las entidades financieras continuar con el procedimiento de embargo previamente decretado, en atención a que el procedimiento de cobro coactivo había sido adelantado en su totalidad desde antes de que CAJANAL entrara a estado de liquidación. Esto lo ordenó dando aplicación a lo señalado en el Concepto Tributario 046647 del 4 de agosto de 2003, proferido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (fls. 3781 a 3819 c. 8 pbas.).

Luego de que en los días 11 de junio, 6 y 8 de julio se practicaran embargos por la suma de $8.579.342.495 (fls. 137 a 149 y 173 c. ppal.), mediante la Resolución R.E. 001-200 del 17 de julio de 2009, el municipio de Bucaramanga ordenó levantar los embargos practicados a las cuentas debido a que ya no había recursos disponibles y dispuso que el saldo restante fuera cobrado en el proceso de liquidación de CAJANAL (fl. 3905 c. 8 pbas.).

Esta orden fue comunicada a las entidades financieras mediante oficios del 27 de julio de 2009 (fls. 3913 a 3929 c. 8 pbas.). Visto lo anterior, procede la Sala a pronunciarse sobre el punto de la apelación relacionado con los aspectos probatorios. Sobre el particular, en el recurso de apelación se adujo que las misivas mediante las cuales la liquidadora de CAJANAL le comunicó al municipio de la existencia del proceso de liquidación se aportaron con la demanda, de manera que no se comprendía por qué en la sentencia de primer grado se indicó que tal prueba no existía. Al respecto, debe precisarse que, tal como quedó registrado en el índice 27 del sistema de información SAMAI, el 3 de marzo de 2021 fue remitido por parte del Tribunal Administrativo de Santander el oficio 0154 IMSS, mediante el cual se envió a esta Corporación una caja de anexos compuesta por ocho cuadernos. Entre los documentos remitidos por el Tribunal, se encuentran las comunicaciones que se echan de menos en el fallo de primera instancia. Específicamente, obran en el plenario los oficios Liq. 122 del 19 de junio de 2009 (fl. 3772 c. 8 pbas.) y Liq. 0146 del 25 de junio de 2009 (fl. 3778 c. 8 pbas.), en los que la liquidadora de CAJANAL puso de presente la improcedencia legal de los embargos, previa comunicación de la existencia del proceso concursal y del deber que le asistía de comunicarle tal situación al municipio de Bucaramanga, en aplicación de lo previsto en el artículo 6° del Decreto 254 de 2000.

También se encuentra en el plenario el oficio Liq. 820 del 13 de julio de 2009, en el que se dio aviso de la liquidación de CAJANAL y se solicitó levantar las medidas de embargo decretadas desde antes del inicio del proceso de liquidación de la entidad. Esta misiva y sus requerimientos se hicieron con base en los artículos 2, 6 y 23 del Decreto 254 de 2000 y 1 y 23 del Decreto 2211 de 2004 (fl. 3882 c. 8 pbas.).

Encontrándose acreditada la existencia de las comunicaciones a que se acaba de aludir, compete a la Sala pronunciarse sobre el otro reparo formulado en el recurso de apelación, relativo al cuestionamiento sobre la exigibilidad de la notificación de la existencia del proceso concursal a las entidades que adelanten un procedimiento de cobro coactivo.

En este punto, debe reiterarse que, de acuerdo con la accionante, la mencionada comunicación solo debe surtirse ante los jueces de la República y no ante las autoridades administrativas, quienes no ejercen función jurisdiccional en el cobro coactivo, ni pierden la calidad de acreedores. De acuerdo con lo previsto en el artículo 6° literal d) del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009[4], correspondía al liquidador de CAJANAL: d) Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador;

De acuerdo con este precepto normativo, el liquidador de CAJANAL no solamente tenía el deber de comunicar la existencia del proceso concursal a los jueces de los procesos ejecutivos, sino que estos funcionarios debían dar por terminados tales juicios a efectos de que la respectiva acreencia fuera incluida en el trámite de la liquidación. Ahora bien, una hermenéutica según la cual este deber de comunicación y de terminación de la ejecución solo es aplicable a los juicios ejecutivos, no se atiene a la finalidad con que fue diseñado este aspecto del Decreto 2196 de 2009, que tiene como propósito garantizar que el pago de las acreencias se haga de manera concentrada en el seno del proceso de liquidación. En otras palabras, aunque los citados preceptos normativos aluden literalmente al deber de comunicar a los jueces y al deber que estos funcionarios tienen de terminar los procesos y remitirlos al liquidador, lo cierto es que sería una contradicción excluir de la aplicación de esta regla a las autoridades que adelanten procedimientos de cobro coactivo, no porque en ellos se ejerza función jurisdiccional, sino porque también se está ejecutando una obligación y, en consecuencia, las resultas de ese procedimiento pueden afectar el patrimonio necesario para adelantar exitosamente el proceso liquidatorio.

Visto lo anterior, la Sala concluye que el deber jurídico de comunicar la existencia del proceso concursal es extensible a las autoridades administrativas que se encuentren adelantando procedimientos de cobro coactivo. El deber al que se viene haciendo alusión fue comprendido en su momento por la liquidadora de la entidad, que mediante misivas del 19 de junio, 25 de junio, y 25 de julio de 2009, comunicó la existencia del proceso de liquidación y solicitó el levantamiento de las medidas de embargo.

En ese contexto, corresponde a la Sala determinar si el hecho de que el municipio continuara con la ejecución de la obligación a pesar del conocimiento sobre el estado de liquidación de su deudora, causó un daño antijurídico que permita a la Sala acceder a las pretensiones de la demanda. En este sentido, la situación que debe acreditarse como condición sine qua non para continuar con el juicio de responsabilidad de la accionada es la afectación al patrimonio de CAJANAL consistente en un desmedro de la masa liquidatoria de esa entidad, en desconocimiento de la par conditio creditoris, situación que devino de la continuidad que el municipio de Bucaramanga le dio al procedimiento de cobro coactivo, a sabiendas de que la entidad del orden nacional se encontraba en estado de liquidación. De acuerdo con lo previsto en el artículo 2° del Decreto 2196 de 2009[5], al proceso de liquidación de CAJANAL son aplicables las normas contenidas en el Decreto Ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006.

El artículo 32 del Decreto Ley 254 de 2000 establece que el pago de las obligaciones a cargo de una entidad sometida a liquidación deberá hacerse con observancia de las reglas sobre prelación de créditos y de acuerdo con el inventario de pasivos previamente elaborado en el trámite concursal, así: Artículo 32. Pago de obligaciones. Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 1.

Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada. 2. En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales. Para el pago de las obligaciones laborales el liquidador deberá elaborar un plan de pagos, de acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar; éste programa deberá ser aprobado por la junta liquidadora, cuando sea del caso.

A su turno, el artículo 22 del mencionado Decreto Ley 254 de 2000 consagra las reglas que debe seguirse para elaborar el inventario de los pasivos, así: Artículo 22. Inventario de pasivos. Simultáneamente con el inventario de activos, el liquidador elaborará un inventario de pasivos de la entidad, el cual se sujetará a las siguientes reglas: 1.

El inventario deberá contener una relación cronológica pormenorizada de todas las obligaciones a cargo de la entidad, incluyendo las obligaciones a término y aquellas que sólo representan una contingencia para ella, entre otras, las condicionales, los litigios y las garantías. 2. La relación de pasivos deberá sustentarse en los estados financieros de la entidad y en los demás documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad. 3.

La relación de las obligaciones laborales a cargo de la entidad. Por su parte, los artículos 23 a 26 ejusdem establecen los lineamientos que deben acatarse durante el proceso de liquidación de entidades públicas, en punto de las reclamaciones de cualquier índole que sean presentadas. En concordancia con esa disposición general, en el artículo 10 del Decreto 2196 de 2009, específico para la liquidación de CAJANAL, se dispuso igualmente que al liquidador corresponde realizar un inventario de los pasivos de la entidad, así: Artículo 10.

Inventarios. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico, jurídico y contable detallado de los activos, pasivos, cuentas de orden y contingencias de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de un plazo no superior a seis (6) meses, contados a partir de su posesión, prorrogables por el liquidador por una sola vez por un plazo no superior a seis (6) meses; dicha prórroga debe estar debidamente justificada a la Junta Asesora.

El inventario debe estar debidamente soportado en los documentos correspondientes e incluirá la siguiente información:     1. La relación de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad y de los créditos y activos intangibles de que sea titular.     2. La relación de los bienes cuya tenencia esté en poder de un tercero, indicando en cada caso el nombre del titular, la naturaleza del contrato y la fecha de vencimiento.     3.

La relación de los pasivos indicando la cuantía y naturaleza de los mismos, sus tasas de interés y sus garantías, y los nombres de los acreedores. En el caso de pasivos laborales se indicará el nombre de los trabajadores y el monto debido a cada uno.     4. La relación de contingencias existentes, incluyendo los procesos o actuaciones administrativas que se adelanten y la estimación de su valor.

Parágrafo. En el inventario se identificarán por separado aquellos bienes que se consideren indispensables para el funcionamiento de la entidad durante el período de la liquidación. Asimismo, se anotarán y explicarán las inconsistencias entre dicho inventario y el recibido por el Liquidador al momento de iniciar su gestión, si las hubiere.

De acuerdo con estas normas, el pago de las deudas en el proceso de liquidación de una entidad estatal debe hacerse con sujeción a las normas sobre prelación de créditos, en relación con aquellas acreencias que se encuentren reconocidas en el inventario de pasivos efectuado por el liquidador, el cual debe ser sometido a refrendación por parte del revisor fiscal cuando esto resulte procedente -art. 27 Decreto Ley 254 de 2000-.

Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de los Decretos 254 de 2000[6] y 2196 de 2009[7], la determinación sobre prelación de créditos que haga el liquidador es un acto administrativo que tiene presunción de legalidad y que puede ser demandado ante la jurisdicción. Puestas estas consideraciones en el caso concreto, se aprecia que el municipio de Bucaramanga adelantó un procedimiento de cobro coactivo contra CAJANAL, con el fin de lograr el pago de unos dineros correspondientes a cuotas partes pensionales que adeudaba esa entidad.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 72 del Decreto 1848 de 1969, 2 de la Ley 33 de 1985 y 7 de la Ley 71 de 1988, la cuota parte pensional es “la suma con que una entidad concurre o contribuye, a prorrata del tiempo servido o cotizado en ella, al pago de una pensión a cargo de una caja o entidad pagadora de la misma. La cuota parte es la suma equivalente al porcentaje del monto de la pensión con que debe contribuir una entidad, de acuerdo con lo establecido al respecto en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión dictado por la caja o entidad pagadora, que se encuentre en firme”[8].

Como se precisó párrafos atrás, lo decidido en el procedimiento de cobro coactivo no fue objeto de recursos o medio exceptivo alguno por parte de la entidad accionante. Esto implica que los dineros cobrados por concepto de cuotas partes pensionales por el municipio de Bucaramanga corresponde a unas acreencias que sí debía asumir CAJANAL. En la demanda se sostuvo que, al adelantarse el procedimiento de cobro coactivo en la forma en cómo lo hizo el municipio de Bucaramanga, la entidad accionada afectó la masa liquidatoria conformada por el patrimonio de CAJANAL y de los acreedores, lo cual implicó el desconocimiento de la par conditio creditoris.

Sin embargo, esta aseveración no tiene respaldo alguno en los medios de convicción obrantes en el plenario. La afectación patrimonial alegada y sus efectos en relación con los acreedores, debía ser objeto de prueba por parte de la accionante en virtud de la regla probatoria prevista en el artículo 177 del CPC, según la cual “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, pero esto no ocurrió. En el expediente obran medios de convicción encaminados a acreditar la existencia del procedimiento de cobro coactivo en todas sus etapas y algunas relacionadas con la supresión y posterior liquidación de CAJANAL, pero ninguna de ellas permite concluir que, tal como se alegó en la demanda, con la ejecución de los dineros adeudados por CAJANAL por concepto de cuotas partes pensionales se hubieran afectado acreedores con mejor grado de prelación de crédito que el municipio de Bucaramanga o que con dicha ejecución se hubiera afectado la marcha normal del proceso liquidatorio.

Específicamente, en el expediente no obran los inventarios de pasivos -arts. 32 y 22 del Decreto 254 de 2000 y 10 del Decreto 2196 de 2009- o los actos administrativos de prelación o calificación de créditos -arts. 7 de los Decretos 254 de 2000 y 2196 de 2009-, a partir de los cuales la Sala pudiera hacer una comparación entre las características de la acreencia cobrada coactivamente por la accionada y las de los demás acreedores supuestamente afectados con la actividad del municipio de Bucaramanga.

En ese contexto, como no existen en el plenario medios de convicción que permitan caracterizar las obligaciones -vr. gr. en su cuantificación, orden cronológico y orden de prelación crediticia- a cargo de CAJANAL que supuestamente se vieron afectadas o se dejaron de pagar en el transcurso de la liquidación, la Sala concluye que el daño antijurídico alegado no es cierto, real o determinado y, por tal razón no puede seguirse con el juicio de responsabilidad extracontractual deprecado, en la medida en que no se demostró que con la actuación de la accionada se hubiera afectado el derecho de acreedores con mejor grado de prelación crediticia o que se hubiese torpedeado la marcha normal del proceso concursal de marras.

Sobre este punto, la doctrina ha precisado uniformemente que, para que el daño sea resarcible, debe reunir las características de cierto, concreto o determinado y personal. Tal es el caso de los autores Mazeaud y Tunc, quienes sobre el particular afirman: Al exigir que el perjuicio sea cierto, se entiende que no debe ser por ello simplemente hipotético, eventual.

Es preciso que el juez tenga la certeza de que el demandante se habría encontrado en una situación mejor si el demandado no hubiera realizado el acto que se le reprocha. Pero importa poco que el perjuicio de que se queje la víctima se haya realizado ya o que deba tan sólo producirse en el futuro. Ciertamente, cuando el perjuicio es actual, la cuestión no se plantea: su existencia no ofrece duda alguna.

Pero un perjuicio futuro puede presentar muy bien los mismos caracteres de certidumbre. Con frecuencia, las consecuencias de un acto o de una situación son ineluctables; de ellas resultará necesariamente en el porvenir un perjuicio cierto. Por eso, no hay que distinguir entre el perjuicio actual y el perjuicio futuro; sino entre el perjuicio cierto y el perjuicio eventual, hipotético ( ).

A su vez, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado la necesidad de que el daño, para poder ser indemnizado, debe ser cierto, de manera que no puede tratarse de un daño genérico o hipotético, sino de un daño específico: (…) En este orden de ideas, la certeza del perjuicio hace relación a la evidencia y seguridad de su existencia, independientemente de que sea presente o futura, mientras que la eventualidad precisamente se opone a aquella característica, es decir, es incierto el daño ‘cuando hipotéticamente puede existir, pero depende de circunstancias de remota realización que pueden suceder o no’ y, por lo tanto, no puede considerarse a los efectos de la responsabilidad patrimonial.

Y la concreción del daño se dirige a que el bien que se destruye deteriora o modifica se precisa finalmente en la determinación o cuantificación del monto indemnizable[9]. Por consiguiente, todas las razones hasta ahora expresadas servirán de apoyo para confirmar la sentencia que denegó las pretensiones. 5.- Condena en costas Como en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: Tener como sucesor procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL al Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente a su Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] [Cita del texto original] La liquidación de CAJANAL fue ordenada por el gobierno nacional mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009. [2] El salario mínimo para el año 2011, se fijó en $532.500, mediante el Decreto No. 4834 del 30 de diciembre de 2010. [3] “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”. [4] “Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones”. [5] “Artículo 2°.

Régimen de liquidación. Por tratarse de una Empresa Industrial y Comercial del Estado del sector descentralizado del orden nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se someterá a las disposiciones del Decreto ley 254 de 2000 y a la Ley 1105 de 2006 y las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten y a las especiales del presente decreto”. [6] El artículo 7 del Decreto 254 de 2000 preceptúa: “Artículo 7.

De los actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación”. [7] El artículo 7 del Decreto 2196 establece: “Artículo 7°.

De los actos del liquidador. Los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del Liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación (…)”. [8] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de mayo de 2016, exp. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). C.P. Édgar González López. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2012, expediente 20.614, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Criterio reiterado por esta subsección, entre otras decisiones, en sentencias del 14 de septiembre de 2017, expediente 44.260, del 28 de septiembre de 2017, expediente 53.447, del 19 de abril de 2018, expediente 56.171, del 13 de agosto de 2020, expediente 53.664 y del 20 de noviembre de 2020, expediente 55.798.