RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA [E]l análisis de la Sala se circunscribirá a verificar si de la prueba obrante en el proceso, es posible concluir que los demandados obraron de manera dolosa o gravemente culposa al expedir dicho acto administrativo, y por ende, si las pretensiones de la demandante están llamadas a prosperar.
La Sala no asumirá el estudio de las cuestiones objetivas relativas a la condición de agente o ex agente estatal del demandado, a la existencia de una condena y a su pago efectivo, porque aun cuando son presupuestos esenciales de la acción de repetición, conforme se desprende de la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el fallador de instancia ya los analizó, despachándose favorablemente a los intereses de la parte demandante y frente a sus conclusiones, la parte demandada no se alzó en apelación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de congruencia ver sentencia de 28 de febrero de 2011, Exp. 34816, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 6 de noviembre de 2018, Exp. 48052, C.P. María Adriana Marín. NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CIVIL / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / EFECTO DE LA LEY EN EL TIEMPO / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO La ley ha establecido la regla general según la cual la norma nueva sólo rige para los hechos producidos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación. Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, se rigen por la normatividad anterior.
En el sub examine, la conducta que se revisa corresponde a la desplegada el 1 de agosto de 2001, fecha en la que se expidió el acto administrativo que fue declarado nulo y que dio lugar al correspondiente restablecimiento del derecho de la señora (…). Por lo tanto, el estándar de conducta con el cual se debe evaluar el actuar de los demandados es el contenido en las normas del Código Civil, ya que, si bien la demanda se presentó (…) cuando la Ley 678 de 2001 ya se encontraba en rigor, las nociones de dolo y culpa grave, esto es, el modelo de conducta que prevé este último marco normativo, no estaba vigente para la época de los hechos, puesto que la Ley 678 se expidió el 3 de agosto de 2001 y entró en vigencia el 4 de agosto de ese año. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la normativa aplicada a la acción de repetición ver sentencia de mayo de 2007, Exp. 31217, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 6 de noviembre de 2018, Exp. 48052, C.P. María Adriana Marín. ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY SUSTANCIAL / APLICACIÓN DE LA NORMA SUSTANCIAL / CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CARGA DE LA PRUEBA / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO La evaluación y determinación de la existencia de dolo o culpa grave hace parte del objeto de la acción de repetición, y se funda en un análisis comparativo de una conducta concreta frente a un estándar o modelo de conducta que está dispuesto en la ley.
(…) [E]l dolo hace referencia a la intención del agente estatal de realizar la conducta generadora del daño; mientras que la culpa grave tiene que ver con aquél comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario causador del daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que le corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal.
Dada la evidente naturaleza privada del precepto civil, pues el cuidado de los “negocios” no es propiamente asunto del resorte estatal, cuando se pretende valorar la conducta de un sujeto cualificado como son los agentes estatales, es pertinente confrontarla con los mandatos que la Constitución, la ley, los reglamentos y los manuales le imponían al respectivo agente, a fin de establecer su apego a las normas que lo regían y, de este modo, concluir si se estructuró la culpa grave o el dolo en su actuar.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la conducta del servidor público ver sentencia de 4 de diciembre de 2006, Exp. 16887, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / EXTRALIMITACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL [A] la hora de definir si un agente estatal obró con dolo o culpa grave, debe tenerse en cuenta como factor para su configuración la “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” a que se refiere el artículo 6 constitucional; así como si se incurre en falta “a los postulados de la buena fe” que establece el artículo 83 superior; o la “infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona”, indicada en el artículo 91 constitucional, y con estos, entre otros, el incumplimiento de las funciones que la ley especial o el reglamento le encargue al respectivo agente, tal como lo prevé el artículo 123 superior.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 91 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 123 ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DOLO / CULPA GRAVE / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / EXTRALIMITACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / DEMOSTRACIÓN DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / CARGA DE LA PRUEBA / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA Se trata, entonces, de la determinación de una responsabilidad subjetiva en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente, lo que implica que no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, ni cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y debe comprobarse la gravedad de la falla en su conducta.
Es precisamente en este sentido que la norma (inciso segundo del artículo 90 constitucional) dispuso que la repetición por parte de las entidades estatales respecto de sus funcionarios o ex funcionarios, solo opera en la medida en que se les pueda imputar dolo o culpa grave en su actuar, lo que ofrece garantías a los servidores públicos, ya que se reconoce que no cualquier error en los que estos puedan incurrir, podrá ser fuente suficiente para imputarles responsabilidad patrimonial.
Así las cosas, la determinación de si una conducta es dolosa o gravemente culposa, reviste un evidente carácter probatorio, debido a que el actor debe demostrar que resulta probada tal circunstancia, solo en tal caso habrá lugar a endilgarle responsabilidad patrimonial a los demandados. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el dolo y la culpa grave ver sentencia del 27 de noviembre de 2006, Exp. 30113, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DESCONOCIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO / DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE DEFENSA / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE - No distinguió los supuestos de dolo y culpa grave / DERECHOS DEL SERVIDOR PÚBLICO / DERECHO DE DEFENSA / GARANTÍA DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Debe precisarse que la acusación genérica de haber obrado bajo ambos estándares de conducta, con una misma descripción, desconoce los postulados del debido proceso y derecho de defensa, en tanto cada uno de ellos supone la verificación de elementos conductuales de diferente naturaleza y con contenidos diferentes, mediando en uno de ellos la determinación volitiva y deliberada de acceder al resultado pretendido, y en otro, la falta de diligencia y cuidado que le corresponde al servidor público en el cumplimiento de sus funciones; lo que por supuesto supone diferentes estándares de análisis para esta judicatura, a la que le corresponde decidir con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.
(…) (…) [S]e observa que en el sub examine, la demandante no se esforzó por especificar y probar con suficiencia, los hechos y razones que, según su dicho, justificaban la atribución de responsabilidad bajo los criterios de dolo o culpa grave, estando ello a su cargo. PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No configurados / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DEL DOLO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE [L]a Sala observa que del material probatorio obrante en el proceso, no es posible considerar que se haya acreditado una conducta gravemente culposa, y menos aún, dolosa de parte de los demandados, como lo pretende hacer ver la parte demandante.
Sobre este asunto, se advierte que no existe medio de prueba alguno allegado al plenario que permita concluir que los demandados, como miembros del Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital, adoptaron la decisión contenida en el acto administrativo (…) de manera arbitraria, carente de fundamento, sin constatar la prueba obrante en ese proceso o desconociendo alguna disposición legal o constitucional.
ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO - No obliga al juez de repetición a acogerse a sus fundamentos / SENTENCIA CONDENATORIA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRUEBA DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / DECISIÓN DEL JUEZ ACCIÓN DE REPETICIÓN / EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA DEL JUEZ - Decisión judicial de proceso contencioso no ata al juez del proceso de repetición [E]sta Corporación ha señalado que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo.
Así, la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, en esta sede pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la autonomía del juez ver sentencia de 22 de julio de 2009, Exp. 27779, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia de 3 de diciembre de 2007, Exp. 29222, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DEL DOLO [L]a Sala entiende que el acto administrativo fue anulado por haberse configurado, en criterio del Tribunal y de esta Corporación, una infracción de las normas en las que debía regirse con base en el concepto del ICFES sobre la equiparación de los títulos; no obstante, el análisis de legalidad del acto administrativo dista del estudio de la conducta de los agentes o ex agentes estatales.
En efecto, si bien en el proceso de nulidad y restablecimiento pudieron configurarse los elementos para declarar su ilegalidad, ello no significa que se hubiera acreditado una conducta gravemente culposa o dolosa de los demandados, circunstancia que debía validarse en este proceso. PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - No configurados / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN - Incumplimiento / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DEL DOLO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / CONDENA CONTRA EL ESTADO - No obliga al juez de repetición a acogerse a sus fundamentos / CONCURSO DE MÉRITO PARA ACCESO A CARGO PÚBLICO / CONCURSO DE MÉRITOS / ACTOS DEL CONCURSO DE MÉRITOS [L]a conducta adelantada por los servidores públicos demandados en repetición, quienes profirieron el correspondiente acto administrativo declarado nulo, se soportó en una de aquellas, lo que a no dudarlo, a falta de prueba en contrario, acredita la legalidad del proceder de los citados servidores estatales.
Sobre este asunto, se observa que la prueba aportada por la parte demandante, en lo relevante, demuestra que se expidió el acto administrativo y que el mismo fue declarado nulo con base en un concepto emitido por el ICFES, sin que exista mayor ejercicio probatorio sobre el proceso de expedición de dicho acto en el marco del recurso de apelación que decidía. ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / AGENTE DEL ESTADO / CULPA GRAVE / FALTA DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / PRUEBA / FUNCIONARIO PÚBLICO / AUSENCIA DEL DOLO / PRESUNCIÓN DEL DOLO / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE - Omisión / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE Al lado de las anteriores precisiones, es importante recabar que la prosperidad de las pretensiones que se formulan en la demanda de repetición no pueden soportarse en la simple exposición argumental para satisfacer de palabra la exigencia contenida en la segunda parte del artículo 90 constitucional, pues para esto se requiere una verdadera convicción probatoria de que medió una conducta dolosa o gravemente culposa, esto es, el cumplimiento del onus probandi que al interesado le asiste a fin de que se acceda a su petitum, de ahí que, quien persigue de otro el reembolso de una suma que ha pagado, le asiste la carga de acreditar los elementos de la responsabilidad que reclama, cuya probanza ahora se extraña, pues no de otra manera el artículo 177 del C.P.C., determina que la carga de la prueba compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o lo controvierte.
(…) Así las cosas, el adecuado análisis probatorio que deben adelantar las entidades para decidir el ejercicio de la acción de repetición en contra de los servidores con base en los elementos de convicción con los que cuentan, evitaría que se adelanten acciones de repetición sin que se cuente con los medios que acreditan cada uno de los requisitos que esta acción reversiva exige.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00592-01(55499) Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Demandado: CARLOS ANTONIO JULIO ARRIETA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos para su procedencia bajo el régimen de Código Civil / CULPA GRAVE - Presupuestos.
No se acreditó la culpa grave en la conducta de los agentes del Estado. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Según lo señalado por la parte demandante, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas fue condenada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al pago de los salarios y prestaciones sociales adeudadas a una docente afectada por un acto administrativo emitido por el Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación. Por lo anterior, solicita que se ordene que los demandados, reembolsen el total de la suma pagada por la Universidad Distrital.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Como se ha indicado, corresponde a la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de julio de 2015, mediante la cual se negaron las pretensiones del actor. 2. La mencionada sentencia decidió la demanda presentada el 25 de agosto de 2010[1], por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en contra de los señores Carlos Antonio Julio Arrieta, Isabel Borja Alarcón, Elva Rosa Muñoz de Sánchez y Héctor José Lara Romero, cuyas pretensiones, hechos y fundamentos son los siguientes: Pretensiones 3.
Se solicitó que se declarara responsables a los demandados por su actuar doloso o gravemente culposo frente a los hechos que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra la Universidad Distrital. Como consecuencia de la anterior declaración, se solicitó que se les obligara a pagar a favor de la demandante la suma de cuatrocientos quince millones seiscientos noventa y seis mil seiscientos ochenta y cinco pesos m/cte.
($415.696.685.oo). Hechos 4. Como fundamento fáctico de la demanda se narró que, la docente Amanda Castaño Torres participó en una convocatoria pública para profesor de tiempo completo en la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en el año 2001, resultando ganadora del concurso. Contra la decisión que la nombró ganadora, otro de los concursantes presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, argumentando que la docente Castaño presentó un título universitario diferente al solicitado en el perfil de la convocatoria. 5.
El 31 de julio de 2001, los demandados, actuando como miembros del Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital, mediante Acta No. 24 del 2001, decidieron revocar los resultados del concurso y declarar como ganador al docente que había impugnado; decisión que fue ordenada en acto administrativo del 1 de agosto de 2001 del Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación, representado por su presidente, Carlos Antonio Julio Arrieta. 6.
Contra dicha decisión, la docente Amanda Castaño presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sustentada en un concepto emitido por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES-. La acción fue resuelta en primera y segunda instancia, declarando la nulidad del acto y condenando a la Universidad Distrital a pagar a la actora todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como docente de tiempo completo[2]. 7.
En cumplimiento de la sentencia, la Rectoría de la Universidad Distrital emitió las Resoluciones No. 579 del 29 de septiembre de 2009, No. 729 del 23 de noviembre de 2009 y No. 035 del 12 de febrero de 2010, por las cuales (i) nombró como docente de tiempo completo a la señora Amanda Castaño, (ii) ordenó el pago de los salarios dejados de percibir por valor de trescientos setenta millones doscientos cinco mil quinientos setenta y siete pesos m/cte.
($370.205.577.oo), así como (iii) ordenó el pago de los intereses moratorios por un valor de cuarenta y cinco millones cuatrocientos noventa y un mil ciento ocho pesos m/cte. ($45.491.108.oo); pagos que finalmente fueron realizados. Fundamentos de derecho 8. Como fundamento de derecho se alegó que la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados comprometió la responsabilidad de la Universidad Distrital, razón por la cual, el Estado está en la obligación de repetir contra quienes generaron la declaración de responsabilidad.
Sostuvo que con la expedición del acto administrativo del 1 de agosto de 2001 se violaron los artículos 6, 90, 121, 123 y 124 de la Constitución Política, artículos 1, 2, 5, 6 y 7 de la Ley 678 de 2001 y artículo 78 del C.C.A. La defensa 9. La demanda fue admitida[3] y notificada a los demandados[4], quienes se pronunciaron con los siguientes argumentos: 1.
Carlos Antonio Julio Arrieta se opuso a las pretensiones de la demanda. En primer lugar señaló que debía sanearse el vicio procesal que se había presentado al no vincularse al proceso a las demás personas que estuvieron involucradas en el procedimiento concursal -entre otros, el Rector de la Universidad Distrital-, por considerarlos litisconsortes necesarios.
Asimismo, sostuvo que los demandados obraron de conformidad con un concepto emitido por el CONACES -Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior-, el cual preceptuó sobre la diferencia de títulos de Licenciado en Psicología Educativa y Filosofía y Licenciado en Psicopedagogía; de manera que, argumentó que no es justo, ni legal considerar que la conducta de los demandados, al haber coincidido con un concepto de una entidad oficial, sea dolosa o gravemente culposa; y mucho menos, dadas las diferentes posturas adoptadas por las dos instituciones, ICFES y Ministerio de Educación Nacional. 2.
Sostuvo que la Ley 678 de 2001 no era aplicable sustancialmente en este proceso, puesto que los hechos ocurrieron antes de su entrada en vigencia y puso de presente que la parte demandante no argumentó si la conducta era dolosa o gravemente culposa, pretendiendo que la jurisdicción supliera su vacío. Finalmente, propuso como excepciones: (i) cumplimiento de una obligación legal;
(ii) falta de prueba del dolo o culpa grave; (iii) ineptitud sustantiva de la demanda por equivocado fundamento de derecho, puesto que el marco regulatorio citado por la demandante (Ley 678) no es aplicable en el presente caso; (iv) falta de conformación del litisconsorcio necesario, con las otras personas involucradas en el procedimiento concursal, y (v) buena fe de los demandados al fallar el recurso de apelación, decisión que estuvo debidamente motivada[5]. 3.
Elva Rosa Muñoz de Sánchez también se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que no se acreditó la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados, quienes sólo se limitaron a cumplir un deber legal con el criterio que tenían -ratificado posteriormente por el Ministerio de Educación-, sobre la diferencia entre el título exigido en el concurso y el de la docente Amanda Castaño. Alegó que la Ley 678 que empezó a regir el 4 de agosto de 2001, no era aplicable a este caso pues los hechos motivo de estudio ocurrieron el 1 de agosto de ese año. 4.
Planteó las siguientes excepciones: (i) ausencia de dolo o culpa grave; (ii) falta de pago y (iii) que no se acreditó la calidad de agente de la señora Elva Rosa Muñoz, debido a que no se aportó prueba alguna como acta de nombramiento o posesión, que demostrara que era servidora pública[6]. 5. Isabel Borja Alarcón se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda alegando que los demandados obraron de buena fe y en cumplimiento de un deber legal, con la intención de defender los intereses legítimos de la Universidad Distrital.
Insistió en que existen dos conceptos frente al perfil de la convocatoria, uno del ICFES y otro emitido por la CONACES, siendo el último coincidente con la postura del Consejo. También sostuvo que la Ley 678 no era aplicable a este caso. Finalmente, presentó como excepción la inepta demanda, debido a que no estaba conformado debidamente el litisconsorcio necesario, atendiendo a que los otros integrantes del Consejo de la Facultad no fueron demandados[7]. 6.
El señor Héctor José Lara Romero guardó silencio. 10. El Tribunal abrió a pruebas el proceso[8] y, vencida dicha etapa, corrió traslado a las partes[9] para que alegaran de conclusión, quienes se pronunciaron, así: 11. La Universidad Distrital Francisco José de Caldas reiteró lo planteado en la demanda, e insistió en que en la conducta adelantada por los demandados se configuró dolo y culpa grave, fundamentándolo en las disposiciones de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001[10]. 12.
La señora Isabel Borja Alarcón sostuvo que no se comprobó su calidad como servidora pública, ni que ella hubiera participado en la decisión del acto administrativo. Igualmente, señaló que las pruebas documentales aportadas por la demandante fueron presentadas en fotocopias simples, careciendo de valor probatorio a la luz de lo dispuesto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil[11]. 13.
Carlos Antonio Julio Arrieta insistió en lo alegado en la contestación de la demanda[12]. 14. Elva Rosa Muñoz de Sánchez reiteró los argumentos de la contestación, y señaló que las pruebas que se ventilaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no pueden tenerse en cuenta en este proceso, en tanto las partes no son las mismas, ni se ha tenido la oportunidad legal para pronunciarse frente a ellas[13]. 15.
El Ministerio Público presentó concepto en el que se refirió a la inaplicabilidad de la Ley 678 en este caso. Concluyó que el Tribunal debía negar las pretensiones de la demanda, debido a que la entidad demandante no allegó en su totalidad los documentos que demostraran que el pago fue en efecto recibido por la señora Amanda Castaño; además de que no se demostró la calidad de los demandados como agentes del Estado[14]. 16.
El señor Héctor José Lara Romero guardó silencio. La sentencia de primera instancia 17. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Precisó, en primer lugar, que la ley aplicable a los aspectos sustanciales de este caso, en lo que respecta al estudio de la conducta personal de los demandados, es la Constitución Política y el Código Contencioso Administrativo, y que la Ley 678 de 2001 sería aplicable a los aspectos procedimentales.
Sobre la excepción planteada por los demandados relacionada con la falta de conformación del litisconsorcio necesario, arguyó que en este tipo de casos en los que en la causación de un daño concurre la participación de dos o más servidores públicos, se configura un litisconsorcio facultativo, pues si bien existe un hecho común a los demandados -la condena a la administración-, la demanda puede ser presentada de forma separada, pues en todo caso, la responsabilidad de cada funcionario debe ser analizada individualmente de acuerdo al porcentaje de participación. 18.
En lo que respecta al estudio de los presupuestos de la acción de repetición, argumentó que, si bien se habían demostrado sus elementos objetivos, a saber, la calidad de servidores públicos de los demandados, la existencia de la condena contra la Universidad Distrital y el cumplimiento de la obligación derivada de dicha condena, la entidad demandante no acreditó que la conducta de los demandados fuera dolosa o gravemente culposa.
En este sentido, señaló que las sentencias de primera y segunda instancia emitidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no son pruebas suficientes que acrediten la responsabilidad individual de los demandados, puesto que es indispensable probar que en su actuar, los servidores públicos tuvieron la intención clara y directa de causar el perjuicio o pudieron prever la irregularidad en la que incurrirían y el daño que podría ocasionar, y aun así realizaron la conducta. 19.
Sostuvo que si bien las decisiones adoptadas en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se basaron en considerar que no existía diferencia entre los títulos, en este proceso obra concepto del Ministerio de Educación Nacional, en el que se indicó que los títulos en cuestión no eran equivalentes; de manera que existe una divergencia de criterios entre varias autoridades estatales en materia de educación (ICFES y Mineducación). 20.
Así pues, consideró que respecto de ese asunto, los demandados, como miembros del Consejo de Facultad de la Universidad, podían acoger cualquiera de las dos interpretaciones, sin que se pueda considerar que una es más adecuada que la otra, pues se trata de un asunto que depende de la percepción del evaluador, quienes en este caso, decidieron que no eran equivalentes los títulos y así concluyeron en el acto administrativo declarado nulo posteriormente. 21.
En este sentido, consideró que no hay prueba de que los demandados hubieran obrado de manera dolosa o gravemente culposa[15]. II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 22. La Universidad Distrital Francisco José de Caldas solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia. Sostuvo que el actuar negligente y falto del deber de cuidado de los miembros del Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación, demandados en este proceso, le causó un detrimento innecesario a la Universidad. 23.
Insistió en que las pruebas obrantes en el proceso acreditaban cada uno de los supuestos exigidos para determinar la responsabilidad de los demandados. En lo que respecta a la sustentación de la culpa grave o el dolo, la parte demandante señaló que los miembros del Consejo de la Facultad actuaron “sin observar aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios, como corresponde a la noción de culpa grave”, de manera que se identificó la falta de diligencia y cautela que se espera de los funcionarios en su cargo, al no conocer cabalmente las necesidades impuestas por la convocatoria que estaban evaluado, y no darle aplicación a un estudio serio del título profesional conferido a la señora Castaño Torres. 24.
Así, arguyó que los demandados anularon la merecida victoria de la señora Amanda Castaño Torres, sin tomar las medidas de previsión lógicas y prudentes que cualquier persona en similar posición hubiera tomado, de manera que se configuró la culpa grave, resultando de su negligencia, un daño antijurídico[16]. 25. El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación[17], y procedió a correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir el concepto respectivo[18]. 26.
La Universidad Distrital Francisco José de Caldas reiteró los argumentos planteados en la apelación. Además, sostuvo que con las pruebas obrantes se pudo evidenciar el dolo de los demandados al favorecer al docente Julio Valencia Chávez, pues en la motivación de la decisión no se tuvo en cuenta el puntaje de la docente Amanda Castaño. Señaló que los miembros del Consejo pudieron prever los perjuicios que le ocasionarían a la docente Castaño al retirarla del cargo sin sustento legal, y aun así procedieron.
Insistió en que en el presente caso eran aplicables las presunciones contempladas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678[19]. 27. La señora Elva Rosa Muñoz de Sánchez solicitó que el fallo de primera instancia sea confirmado. Insistió en que en el sub judice no es aplicable sustancialmente la Ley 678 de 2001, como lo señaló el a quo, de manera que a la demandante le correspondía probar la existencia de dolo o culpa grave, requisito que no se cumplió. Sostuvo que según lo definido por el Ministerio de Educación Nacional en concepto de 2011, el título de Licenciado en Psicología Educativa y Filosofía no es igual al de Licenciado en Psicopedagogía, lo que demuestra que la decisión adoptada por el Consejo fue en cumplimiento de un deber legal y conforme a derecho, en una interpretación razonable, compartida por el Ministerio de Educación[20]. 28.
El señor Carlos Antonio Julio Arrieta también solicitó que se confirmara la sentencia del a quo, señalando que se acreditó que la conducta del cuerpo colegiado académico administrativo, no revistió la característica de ser gravemente culposa ni mucho menos, dolosa. Finalmente, solicitó que se condenara en costas y agencias en derecho a la demandante por la clara temeridad de la demanda que no se soporta en prueba alguna[21]. 29.
El Ministerio Público solicitó que se confirmara el fallo recurrido[22]. 30. Las demás partes demandadas guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 31. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación ya indicado. El objeto del recurso de apelación 32. El punto argumentativo de la apelación se centra en controvertir la decisión del Tribunal sobre la falta de acreditación del dolo o la culpa grave en la conducta de los demandados, al expedir el acto administrativo que fue objeto de nulidad y restablecimiento del derecho. 33.
Así las cosas, el análisis de la Sala se circunscribirá a verificar si de la prueba obrante en el proceso, es posible concluir que los demandados obraron de manera dolosa o gravemente culposa al expedir dicho acto administrativo, y por ende, si las pretensiones de la demandante están llamadas a prosperar. La Sala no asumirá el estudio de las cuestiones objetivas relativas a la condición de agente o ex agente estatal del demandado, a la existencia de una condena y a su pago efectivo, porque aun cuando son presupuestos esenciales de la acción de repetición, conforme se desprende de la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[23], el fallador de instancia ya los analizó, despachándose favorablemente a los intereses de la parte demandante y frente a sus conclusiones, la parte demandada no se alzó en apelación. Normativa aplicable 34.
Para los efectos indicados, resulta pertinente precisar la normativa aplicable en la definición del asunto. 35. La ley ha establecido la regla general según la cual la norma nueva sólo rige para los hechos producidos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación[24]. Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, se rigen por la normatividad anterior[25]. 36.
En el sub examine, la conducta que se revisa corresponde a la desplegada el 1 de agosto de 2001, fecha en la que se expidió el acto administrativo que fue declarado nulo y que dio lugar al correspondiente restablecimiento del derecho de la señora Amanda Castaño Torres. Por lo tanto, el estándar de conducta con el cual se debe evaluar el actuar de los demandados es el contenido en las normas del Código Civil, ya que, si bien la demanda se presentó el 25 de agosto de 2010, cuando la Ley 678 de 2001 ya se encontraba en rigor, las nociones de dolo y culpa grave, esto es, el modelo de conducta que prevé este último marco normativo, no estaba vigente para la época de los hechos, puesto que la Ley 678 se expidió el 3 de agosto de 2001 y entró en vigencia el 4 de agosto de ese año. Análisis probatorio 37.
Con el objeto de resolver el recurso interpuesto, pasa la Sala a definir los hechos probados, a partir de los medios de convencimiento válidamente recaudados en este proceso. 38. El 31 de julio de 2001 el Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital expidió el Acta No. 24, en la que se registran como asistentes, entre otros, los señores Carlos Antonio Julio Arrieta en calidad de Presidente, la señora Isabel Borja Alarcón en calidad de representante de investigaciones, la señora Elva Rosa Muñoz en calidad de representante de pregrados y el señor Héctor Lara como representante de posgrados. 39.
En dicha acta quedó consignada la decisión adoptada respecto de la apelación presentada por el docente Julio Valencia Chávez, en la que votaron a favor los señores Carlos Antonio Julio, Isabel Borja y Elva Rosa Muñoz. 40. En su decisión, el Consejo de Facultad de Ciencias y Educación, conformado por los demandados, planteó las siguientes consideraciones: “(…) se encontró que la docente AMANDA CASTAÑO TORRES, quien fue declarada ganadora del precitado concurso, había presentado el título de Licenciado en Psicología Educativa y Filosofía, y no el título señalado en el perfil; es decir, esta concursante no cumplió con los requisitos señalados en el perfil de la convocatoria.
(…) El Consejo, de conformidad con las facultades legales y estatutarias vigentes, procedió a revisar los puntajes asignados para cada criterio, según el acta suscrita por los jurados, habiendo encontrado que no se asignaron los puntajes máximos y los proporcionales correspondientes en los criterios título de Posgrado y Publicaciones. (…) Este Consejo excluye del puntaje anterior a la docente Amanda Castaño Torres, en razón de las consideraciones antes citadas y habida cuenta de que su título profesional no cumplía con el requisito señalado en el perfil de la convocatoria, es decir, la concursante debió haber acreditado el título de Psicólogo o licenciado en Psicopedagogía, con experiencia docente universitaria mínima de dos (2) años; por lo mismo se excluye del puntaje anterior al docente Faustino Peña. (…) Este Consejo considera que el jurado calificador inobservó el Acuerdo 06 de 1998 pues su decisión de declarar ganadora del concurso a una persona que no cumplía los requisitos y de ratificarse en esa decisión negando el recurso de reposición que señaló expresamente esta contravención al Acuerdo 06/98, lo mismo que al negarse a rectificar los puntos por Experiencia calificada también en contravención con lo señalado por el precitado Acuerdo.
(…)
RESUELVE
PRIMERO: Revocar los resultados del concurso para ocupar el cargo de profesor de tiempo completo componente pedagógico, área Pedagogía, de conformidad con la parte motiva de este proveído, y en su lugar, declarar como ganador del mismo al docente JULIO VALENCIA CHÁVEZ.
SEGUNDO: Notificar de esta decisión al recurrente, docente JULIO VALENCIA CHÁVEZ, haciéndole saber que contra la presente decisión no procede recurso alguno y con ella se agota la vía gubernativa.
TERCERO: Notificar de la presente decisión a los docentes Patricia Escovar, Omer Calderón y Fortunato Córdoba, Jurados del concurso, haciéndole saber que contra la presente no procede recurso alguno y con ella se agota la vía gubernativa.
CUARTO: Notificar de la presente decisión a la docente Amanda Castaño Torres, haciéndole saber que contra la presente decisión no procede recurso alguno y con ella se agota la vía gubernativa (…)”[26]. 41. El 1 de agosto de 2001 el Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital emitió el acto administrativo “Por el cual se resuelve un recurso de apelación” en el que se consignó la decisión adoptada en la sesión del 31 de julio del Consejo, que fue citada en el numeral anterior[27]. 42.
El 9 de noviembre de 2001 el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES dio respuesta a comunicación presentada por la señora Amanda Castaño Torres en la que solicitó concepto relacionado con los títulos de Licenciada en Psicología Educativa y Filosofía y de Licenciada en Psicopedagogía. Sobre el asunto, se señaló (se transcribe de manera literal con eventuales errores de ortografía): “En cuanto a su pregunta el acuerdo No. 003 del 27 de enero de 1967, expedido por el consejo Superior Universitario de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE COLOMBIA, por el cual se reestructura la FACULTAD DE CIENCIAS DE LA EDUACIÓN a partir del 1° de Enero de 1967, en el Artículo 3° literal a) se preceptúa que: una de las tres (3) Secciones de la Facultad de Ciencias de la Educación, es la sección de PSICOPEDAGOGÍA Y FILOSOFÍA y atribuye a dicha sección de Psicopedagogía y Filosofía “LA FORMACIÓN DE PROFESORES DE PSICOPEDAGOGÍA”; por tanto se conceptúa que el título de LICENCIADA EN PSICOLOGÍA EDUCATIVA Y FILOSOFÍA expedido por la Universidad, corresponde igualmente al de LICENCIADA EN PSICOPEDAGOGÍA y cumple dicho requisito académico, en cuanto a su estructura curricular perfil profesional y ocupacional[28]. 43.
El 21 de octubre de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia en el proceso adelantado por la docente Amanda Castaño Torres en contra de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en la que declaró la nulidad del acto administrativo del 1 de agosto de 2001 proferido por el Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación. En sus consideraciones, el Tribunal sostuvo que si bien el programa de Licenciado en Psicología Educativa y Filosofía y el de Psicopedagogía habían sido regulados por acuerdos diferentes (Acuerdo No. 003 del 27 de enero de 1967 y el No. 31 del 25 de noviembre de 1970), debía tenerse en cuenta que el ICFES emitió un concepto el 9 de noviembre de 2001 en el que sostuvo que ambos títulos se equiparaban en cuanto a su estructura académica curricular, perfil profesional y ocupacional.
En este sentido, concluyó que los argumentos expuestos por el Consejo de la Facultad, quedaban sin fundamento y que “el hecho de que la señora Amanda Castaño Torres ostentara el título de Licenciada en Psicología Educativa y Filosofía, y no el de Psicólogo o Licenciado en Psicopedagogía, no le impedía participar en el concurso, por cuanto gozaba de capacidades y formación profesionales suficientes, prueba de ello es haber obtenido el primer puesto en dicho concurso”[29]. 44.
El 12 de marzo de 2009 la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió los recursos de apelación presentados por las partes en el referido proceso, confirmando la decisión de primera instancia. Además, esta Corporación ordenó que se pagara a la parte actora todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como docente de tiempo completo perteneciente a la Facultad de Ciencias y Educación, desde el 1 de agosto de 2001 hasta la ejecutoria de dicha providencia[30]. 45.
El 7 de junio de 2011 el Ministerio de Educación Nacional dio respuesta a oficio radicado por el Representante de los Profesores en el Consejo Superior de la Universidad Distrital, sobre los títulos en cuestión, en el que se planteó lo siguiente (se transcribe de manera literal con eventuales errores de ortografía): “En atención al oficio radicado con número 2011ER40190, este Despacho se permite informar que, una vez remitida a la Sala de Educación de CONACES la consulta elevada, en sesión de 25 de mayo de 2011 se emitió el siguiente concepto, con fundamento en la función asignada mediante Decreto 1295 de 2010, en concordancia con el Decreto 5012 de 2009 y la Resolución número 737 de 2008: “La Sala manifiesta que el título de Licenciado en Psicología Educativa y Filosofía no es igual al título de Licenciado en Psicopedagogía, teniendo en cuenta que revisados programas similares, se encuentra que sus finalidades formativas y competencias esperadas no son iguales.
Entre otras cosas, el primero de los programas tiene como campos disciplinares de base la psicología educativa y la filosofía; en tanto en el segundo de los campos disciplinares de base son la psicología y su articulación con la pedagogía. Hay coincidencia en que dichas titulaciones, al tenor de la ley 115 de 1995, acreditan a quienes la poseen, reconocimiento profesional como profesores de educación media, según lo contemplaba la resolución 1036 de 2004 (en la actualidad ya derogada), y como profesores para la educación básica y media si se han graduado después de expedidas las Resoluciones 5443 y 6966 de 2010””[31] (negrillas por fuera del texto). 46.
El 15 de agosto de 2014 el Ministerio de Educación Nacional emitió el Oficio No. 2014EE62380 dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco del presente proceso, en el que se pone de presente el pronunciamiento emitido por la Sala de Evaluaciones de Educación de la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES, realizada el 8 de agosto de 2014, citada a continuación (se transcribe literalmente con eventuales errores de ortografía): “La Sala de Evaluación de Educación de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES conceptúa que los títulos de “Licenciado en Psicopedagogía y Filosofía” y el de “Licenciado en Psicopedagogía” se diferencian en aspectos como competencias de formación y Perfil ocupacional, situación que implica en términos generales, diversidad en los enfoques a la hora de concebir el Plan de estudios y el Currículo.
Lo anterior se sustenta en los siguientes argumentos: 1). A nivel nacional son tres los programas relacionados con “Licenciatura en Psicopedagogía”: “Licenciatura en Psicopedagogía” de la Corporación Universidad de la Costa CUC (Inactiva); “Licenciatura en Psicopedagogía” de la Universidad Católica de Oriente (Inactiva); y “Licenciatura en Psicopedagogía con énfasis en Asesoría Educativa” de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC) (Activa) ofertada en la ciudad de Tunja con metodología presencial.
Tomando como referencia este último programa por ser el único activo, tenemos que el perfil profesional se define en los siguientes términos: Asesoría de proyectos educativos organizacionales e institucionales en instituciones educativas de carácter formal, no formal e informal. Asesoría de proyectos educativos y comunitarios. Asesoría educativa en gobernabilidad política y gerencia social.
Asesoría en proyectos educativos investigativos. Asesoría de gestión y adaptación curricular. A nivel nacional, según el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior -SINES-, no se encuentran programas con la denominación “Licenciatura en Psicopedagogía y Filosofía”. 2). A nivel internacional, tomando como referencia la tradición y algunas universidades con trayectorias en Educación y en la oferta del programa de “Licenciatura en Psicopedagogía” (España, Argentina, México) encontramos como constantes la formación dirigida a la intervención psicoeducativa; diagnóstico en educación; intervención en los trastornos del desarrollo y aprendizaje escolar; implementación de programas de apoyo académico; consejería educativa; y dirección administrativa de la acción educativa. 3).
En general, tanto a nivel nacional como internacional, los programas de “Licenciatura en Psicopedagogía” conciben un componente correspondiente al ámbito de la Filosofía a través de asignaturas opcionales, complementarias de libre elección, o aquellas que garantizan la interdisciplinariedad en el plan de estudios. De esta manera, la Filosofía no hace parte de la línea de profundización o formación básica en estos programas. 4).
La denominación “Licenciatura en Psicopedagogía” compromete fundamental y específicamente una formación teórica relacionada con los campos de la Psicología y la Pedagogía. A manera de ilustración resultarían centrales asignaturas relacionadas con la Pedagogía, la Psicología de la Educación (General, Del desarrollo, De la personalidad), Teorías del aprendizaje, Técnicas de evaluación, Didáctica, Currículo, Modelos educativos, Educación especial y Orientación profesional”. 5).
La denominación “Licenciatura en Psicopedagogía y Filosofía” define dos ámbitos disciplinares diferentes, que aunque pueden complementarse, indican objetivos de formación distintos a los del programa “Licenciatura en Psicopedagogía”. A nivel nacional, el programa más próximo al de “Licenciatura en Psicopedagogía y Filosofía” es el programa “Filosofía y Pedagogía” (inactivo) de la Universidad Pontificia Bolivariana””[32] (negrillas por fuera del texto).
De la existencia de una conducta gravemente culposa del agente estatal 47. La evaluación y determinación de la existencia de dolo o culpa grave hace parte del objeto de la acción de repetición, y se funda en un análisis comparativo de una conducta concreta frente a un estándar o modelo de conducta que está dispuesto en la ley. 48. El artículo 63 del Código Civil señala que la “culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios” y que el “dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.
A este respecto, se ha sostenido, que el dolo hace referencia a la intención del agente estatal de realizar la conducta generadora del daño; mientras que la culpa grave tiene que ver con aquél comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario causador del daño que hubiera podido evitarse con la diligencia y cuidado que le corresponde a quien debe atender dicha actividad en forma normal[33]. 49.
Dada la evidente naturaleza privada del precepto civil, pues el cuidado de los “negocios” no es propiamente asunto del resorte estatal, cuando se pretende valorar la conducta de un sujeto cualificado como son los agentes estatales, es pertinente confrontarla con los mandatos que la Constitución, la ley, los reglamentos y los manuales le imponían al respectivo agente, a fin de establecer su apego a las normas que lo regían[34] y, de este modo, concluir si se estructuró la culpa grave o el dolo en su actuar. 50.
Dicho de otra manera, a la hora de definir si un agente estatal obró con dolo o culpa grave, debe tenerse en cuenta como factor para su configuración la “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” a que se refiere el artículo 6 constitucional; así como si se incurre en falta “a los postulados de la buena fe” que establece el artículo 83 superior; o la “infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona”, indicada en el artículo 91 constitucional, y con estos, entre otros, el incumplimiento de las funciones que la ley especial o el reglamento le encargue al respectivo agente, tal como lo prevé el artículo 123 superior[35]. 51.
Se trata, entonces, de la determinación de una responsabilidad subjetiva en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente, lo que implica que no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, ni cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y debe comprobarse la gravedad de la falla en su conducta.
Es precisamente en este sentido que la norma (inciso segundo del artículo 90 constitucional) dispuso que la repetición por parte de las entidades estatales respecto de sus funcionarios o ex funcionarios, solo opera en la medida en que se les pueda imputar dolo o culpa grave en su actuar, lo que ofrece garantías a los servidores públicos, ya que se reconoce que no cualquier error en los que estos puedan incurrir, podrá ser fuente suficiente para imputarles responsabilidad patrimonial[36]. 52.
Así las cosas, la determinación de si una conducta es dolosa o gravemente culposa, reviste un evidente carácter probatorio, debido a que el actor debe demostrar que resulta probada tal circunstancia, solo en tal caso habrá lugar a endilgarle responsabilidad patrimonial a los demandados. Caso concreto 53. En criterio de la entidad actora, los señores Carlos Antonio Julio Arrieta, Héctor José Lara Romero, Elva Rosa Muñoz de Sánchez e Isabel Borja Alarcón son responsables a título de dolo y/o culpa grave por la condena que le fue impuesta, en la medida en que el acto administrativo de 1 de agosto de 2001 fue expedido sin la debida diligencia y cautela exigida a los funcionarios al no conocer cabalmente las necesidades impuestas por la convocatoria que estaban evaluado, y no darle aplicación a un estudio serio del título profesional conferido a la señora Castaño Torres. 54.
Debe precisarse que la acusación genérica de haber obrado bajo ambos estándares de conducta, con una misma descripción, desconoce los postulados del debido proceso y derecho de defensa, en tanto cada uno de ellos supone la verificación de elementos conductuales de diferente naturaleza y con contenidos diferentes, mediando en uno de ellos la determinación volitiva y deliberada de acceder al resultado pretendido, y en otro, la falta de diligencia y cuidado que le corresponde al servidor público en el cumplimiento de sus funciones; lo que por supuesto supone diferentes estándares de análisis para esta judicatura, a la que le corresponde decidir con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.
Sobre este aspecto, volverá la Sala adelante, a propósito de la decisión que se apresta a tomar con miras a confirmar la sentencia recurrida. 55. Precisado lo anterior, la Sala observa que del material probatorio obrante en el proceso, no es posible considerar que se haya acreditado una conducta gravemente culposa, y menos aún, dolosa de parte de los demandados, como lo pretende hacer ver la parte demandante.
Sobre este asunto, se advierte que no existe medio de prueba alguno allegado al plenario que permita concluir que los demandados, como miembros del Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital, adoptaron la decisión contenida en el acto administrativo del 1 de agosto de 2001, de manera arbitraria, carente de fundamento, sin constatar la prueba obrante en ese proceso o desconociendo alguna disposición legal o constitucional.
No obstante, ante esa evidencia, la parte actora pretende fundamentar la atribución de dolo o culpa grave a los demandados, en la decisión adoptada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por el cual se declaró nulo dicho acto administrativo. 56. Al respecto, debe ponerse de presente que esta Corporación ha señalado que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo[37].
Así, la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, en esta sede pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente[38].
En este sentido, la Sala entiende que el acto administrativo de 1 de agosto de 2001 fue anulado por haberse configurado, en criterio del Tribunal y de esta Corporación, una infracción de las normas en las que debía regirse con base en el concepto del ICFES sobre la equiparación de los títulos; no obstante, el análisis de legalidad del acto administrativo dista del estudio de la conducta de los agentes o ex agentes estatales.
En efecto, si bien en el proceso de nulidad y restablecimiento pudieron configurarse los elementos para declarar su ilegalidad, ello no significa que se hubiera acreditado una conducta gravemente culposa o dolosa de los demandados, circunstancia que debía validarse en este proceso. 57. Esta Sala advierte que no es objeto de esta sede analizar la certeza de la interpretación que sobre el título exigido en el perfil de la convocatoria y el acreditado por la docente Castaño, realizaron las autoridades estatales traídas en consideración por las partes -ICFES y Ministerio de Educación- y sus conclusiones sobre la comparación entre ambos títulos; pero sí considerar que la conducta adelantada por los servidores públicos demandados en repetición, quienes profirieron el correspondiente acto administrativo declarado nulo, se soportó en una de aquellas, lo que a no dudarlo, a falta de prueba en contrario, acredita la legalidad del proceder de los citados servidores estatales.
Sobre este asunto, se observa que la prueba aportada por la parte demandante, en lo relevante, demuestra que se expidió el acto administrativo y que el mismo fue declarado nulo con base en un concepto emitido por el ICFES, sin que exista mayor ejercicio probatorio sobre el proceso de expedición de dicho acto en el marco del recurso de apelación que decidía. 58.
De manera que, no hay evidencia que permita concluir que los demandados hubieran obrado en contra de una probanza que acreditara lo contrario -es decir, que existiere prueba alguna que demostrara en ese proceso que ambos títulos bajo estudio eran equiparables-, y menos aún se reveló una decisión carente de fundamento, en la medida en que, lo que se advierte es que, con la documental a su alcance al decidir el recurso de apelación presentado por el otro docente concursante, razonablemente se acreditaba la diferencia entre ambos títulos profesionales. 59.
A este respecto, se advierte además, que el concepto emitido por el ICFES en el cual se indicaba que el título solicitado en el perfil del concurso y el acreditado por la docente Castaño, eran iguales, fue expedido con posterioridad a que los demandados adoptaran el acto administrativo del 1 de agosto de 2001; de manera que no obraba como prueba en el proceso que decidió la apelación seguido por el Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación. 60.
Bajo este contexto, le correspondía a la parte demandante demostrar que la decisión adoptada por los demandados, en su calidad de miembros del Consejo de la Facultad de Ciencias y Educación de la Universidad Distrital, fue consecuencia de su actuar negligente o falto del deber de cuidado o que se obró con la intención de realizar la conducta generadora del daño. Se observa que la parte demandante sostuvo en sus alegatos ante esta instancia, que se había evidenciado el dolo de los demandados al favorecer al docente Julio Valencia Chávez, pues en la motivación de la decisión no se tuvo en cuenta el puntaje de la docente Amanda Castaño. No obstante, no obra en el plenario prueba alguna dirigida a demostrar la supuesta intención de los demandados de favorecer a otro docente, ni tampoco se demuestra que hubieren obrado de manera negligente al estudiar los títulos acreditados y su equiparación con el perfil solicitado en la convocatoria del concurso. 61.
Al lado de las anteriores precisiones, es importante recabar que la prosperidad de las pretensiones que se formulan en la demanda de repetición no pueden soportarse en la simple exposición argumental para satisfacer de palabra la exigencia contenida en la segunda parte del artículo 90 constitucional, pues para esto se requiere una verdadera convicción probatoria de que medió una conducta dolosa o gravemente culposa, esto es, el cumplimiento del onus probandi que al interesado le asiste a fin de que se acceda a su petitum, de ahí que, quien persigue de otro el reembolso de una suma que ha pagado, le asiste la carga de acreditar los elementos de la responsabilidad que reclama, cuya probanza ahora se extraña, pues no de otra manera el artículo 177 del C.P.C.[39], determina que la carga de la prueba compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o lo controvierte. 62.
En este punto, para la Sala es importante insistir en la indebida aproximación de la entidad pública en el caso concreto, ante la carencia de una imputación determinada, puesto que se limitó a la simple enunciación de que los demandados obraron bajo uno u otro de dos estándares de conducta completamente distintos; hecho que, como se dijo en precedencia, desconoce los postulados del derecho de defensa, además de que impide realizar un análisis subjetivo de la conducta de los agentes, en tanto para ello es menester que se haga una imputación precisa de los cargos que se endilgan.
Así las cosas, se observa que en el sub examine, la demandante no se esforzó por especificar y probar con suficiencia, los hechos y razones que, según su dicho, justificaban la atribución de responsabilidad bajo los criterios de dolo o culpa grave, estando ello a su cargo. 63. Dicha consideración se extiende a los medios de pruebas que las entidades públicas allegan a los juicios de repetición, dado que no distinguen la forma de la conducta imputada para efectos de que, bajo criterios de pertinencia, conducencia y utilidad, el material probatorio sea congruente con esa imputación. En efecto, no se trata de acreditar simplemente uno de los supuestos de derecho para el ejercicio de la acción, pues con especial relevancia, deberán traer los medios de prueba que permitan establecer individual y congruentemente, el dolo o la culpa grave que se imputa.
Así las cosas, el adecuado análisis probatorio que deben adelantar las entidades para decidir el ejercicio de la acción de repetición en contra de los servidores con base en los elementos de convicción con los que cuentan, evitaría que se adelanten acciones de repetición sin que se cuente con los medios que acreditan cada uno de los requisitos que esta acción reversiva exige. 64.
En consecuencia, concluye la Sala que de acuerdo con el acervo probatorio obrante en el expediente no puede determinarse que en el caso en comento se encuentre demostrado el actuar gravemente culposo o doloso de los demandados Carlos Antonio Julio Arrieta, Héctor Lara Romero, Elva Muñoz de Sánchez e Isabel Borja Alarcón, de manera que se impone confirmar la decisión apelada que negó las pretensiones de la demanda.
Costas 65. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes en esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folios 2-11 c. 1. [2] Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero del 12 de marzo de 2009.
En su parte resolutiva dispuso: “CONFÍRMASE la sentencia del 21 de octubre de dos mil cuatro (2004), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la señora AMANDA CASTAÑO TORRES contra la UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS, excepto el numeral 4º que se REVOCA. En su lugar, SE DISPONE: 4º.
Como consecuencia de la nulidad del Acto Administrativo del 1º de agosto de 2001, condénase a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a pagar a la actora a partir del 1º de agosto de 2001, hasta la ejecutoria de la presente sentencia, todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como docente de tiempo completo perteneciente a la Facultad de Ciencias y Educación”. [3] Auto del 6 de mayo de 2011 (Folio 45 c. 1). [4] Folios 56, 74 y 141 c. 1. [5] Folios 144-153 c. 1. [6] Folios 159-173 c. 1. [7] Folios 181-186 c. 1. [8] Auto de 20 de junio de 2014 (folios 200-201 c. 1). [9] Auto de 17 de abril de 2015 (folio 230 c. 1). [10] Folios 249-252 c. 1. [11] Folios 231-248 c. 1. [12] Folios 253-254 c. 1. [13] Folios 255-268 c. 1. [14] Folios 269-273 c. 1. [15] Folios 275-296 c. del Consejo de Estado. [16] Folios 298-303 c. del Consejo de Estado. [17] Auto del 4 de noviembre de 2015 (folio 311 c. del Consejo de Estado). [18] Auto del 20 de enero de 2016 (folio 313 c. del Consejo de Estado). [19] Folios 324-330 c. del Consejo de Estado. [20] Folios 314-319 c. del Consejo de Estado. [21] Folios 321-323 c. del Consejo de Estado. [22] Folios 331-337 c. del Consejo de Estado. [23] Esta Corporación ha manifestado de manera uniforme que es responsable patrimonialmente frente al Estado, quien: (i) ostente la condición de servidor o ex servidor estatal;
(ii) haya desplegado una conducta dolosa o gravemente culposa; (iii) que hubiere dado lugar a una sentencia judicial condenatoria, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto y (iv) respecto de la cual se hubiera surtido el correspondiente pago como indemnización. Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 28 de febrero de 2011. Exp. 34.816. C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Sentencia del 6 de noviembre de 2018. Exp. 48.052. C.P. María Adriana Marín. [24] El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, dispone que: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”.
El Consejo de Estado ha señalado que “(…) la Ley 678 de 2001, se aplica en lo sustancial para los hechos y actos que hubieren tenido lugar con posterioridad al 4 de agosto de 2001, fecha de su entrada en vigencia, pues los ocurridos con antelación a dicha fecha y, por ende, el estudio de responsabilidad del agente público se deben analizar de conformidad a la normativa anterior (…)”.
Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de mayo de 2007. Exp. 31.217. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [25] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 6 de noviembre de 2018. Exp. 48.052. C.P. María Adriana Marín. [26] Folios 10-37 c. 2. [27] Folios 38-50 c. 2. [28] Folio 51 c. 2. [29] Folios 52-68 c. 2. [30] Folios 69-83 c. 2. [31] Folio 156 c. 1. [32] Folios 207-208 c. 1. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de 4 de diciembre de 2006. Exp. 16.887. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [34] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 27 de noviembre de 2006. Exp. 16.171: “Así frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como, por ejemplo, contratos, bienes y familia”. [35] “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 27 de noviembre de 2006. Exp. 30.113. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 22 de julio de 2009. Exp. 27.779. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 3 de diciembre de 2007.
Exp. 29.222. [39] “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.