MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Niega COMPETENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), debido a que una de las demandadas fungió como representante legal de una entidad del orden nacional para la época de los hechos.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 149 NUMERAL 13 NORMATIVA APLICABLE AL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO A este trámite le son aplicables las disposiciones sustanciales de la Ley 678 de 2001 porque los hechos imputados a las demandadas ocurrieron después de su entrada en vigencia. En efecto, la reestructuración de la CAR fue adoptada por el Consejo Directivo mediante los Acuerdos No. 44 y 46 del 28 de diciembre de 2005, y el oficio No. 2006-0000-1231-2 que informó sobre el retiro del servicio de la señora A. E. R. H. fue expedido el 24 de enero de 2006.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 PRESUPUESTO PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal l) del CPACA, la demanda de repetición debe presentarse en el término de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la fecha en que efectivamente se realice el pago de la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con el que contaba la entidad para pagar.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I AGOTAMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - No es obligatorio para acudir ante la jurisdicción en los medios de control de repetición / PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, el agotamiento del trámite de conciliación extrajudicial en derecho no es un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción en las acciones de repetición. Sin embargo, esta Sala ha considerado que si el accionante, en todo caso, opta por presentar la solicitud de conciliación, se suspende el término de caducidad, debido a que el artículo 21 de la citada ley no distingue entre los procesos en los que el trámite de conciliación sea requisito de procedibilidad y aquellos en los que no. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 01 de junio de 2020, Exp. 50179, C.P. Alberto Montaña Plata.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 21 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 37 PARÁGRAFO 1 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Acreditación La legitimación en la causa por pasiva debe darse por satisfecha cuando, de conformidad con la ley procesal, se constate que el demandado es la persona contra la que se puede formular la pretensión. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - En el medio de control de repetición / DAÑO OCASIONADO POR AGENTE ESTATAL EN SERVICIO En el caso de la acción de repetición, el artículo 90 de la C.P. y la Ley 678 de 2001 disponen que ésta debe dirigirse contra un agente estatal, sin que aquellas normas exijan que el demandado deba ser quien suscribió el acto administrativo que dio origen a la condena.
La legitimación en la causa por pasiva recae en el o los agentes estatales que, de conformidad con las pretensiones de la demanda, causaron el daño que el Estado debió indemnizar. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 678 DE 2001 PRESUNCIÓN DEL DOLO - Por haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento / INEXISTENCIA DE LA NORMA / PRESUNCIÓN DEL DOLO - La entidad demandante no probó el supuesto de hecho de la presunción de dolo invocada Para la Sala, las consideraciones de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho no permiten configurar la presunción contenida en el numeral 2 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, porque el tribunal no fundó su decisión en la inexistencia de un hecho o de una norma.
La sustentó en una valoración jurídica sobre la aplicación a los funcionarios en provisionalidad de las normas sobre los derechos de los empleados de carrera en el caso de supresión de entidades, y en una comparación entre el número de cargos suprimidos en la antigua planta de personal con aquellos que fueron creados en la nueva. Esta presunción puede configurarse cuando se ha demostrado que el hecho o la norma aducidas por la entidad para expedir el acto no existen, lo que implica una afirmación falsa por parte de quien expide el acto: no se configura cuando la decisión del juez que condena al Estado tiene como base un análisis jurídico de las normas aplicables y una interpretación de los hechos demostrados en el proceso.
En este caso, el tribunal estableció que las normas que en principio otorgaban derechos a funcionarios de carrera, también tenían aplicación para determinar si un cargo ocupado por un funcionario en provisionalidad había sido suprimido o no; y consideró que en la planta de personal se había creado un número de cargos superiores los cuales, a su juicio, eran similares al que era ocupado por la funcionaria desvinculada.
Esas conclusiones no permiten inferir que las demandadas actuaron con el dolo que presume la norma cuando un funcionario público ha expedido un acto administrativo fundándolo en un hecho contrario a la realidad (objetivamente falso) o en una norma que no existe. Una cosa es interpretar una norma en determinado sentido y darle un alcance jurídico a determinado hecho que existe en la realidad, y otra cosa es fundar una decisión en un hecho o en una norma que no existen.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 2 FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración / PRESUNCIÓN DEL DOLO - La entidad demandante no probó el supuesto de hecho de la presunción de dolo invocada En cuanto a la presunción del numeral 3 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, lo primero que debe advertirse es que ella no puede invocarse alegando simplemente que el acto fue anulado por <<falsa motivación>>, pues la norma dispone que la presunción se aplica cuando el acto ha sido expedido <<con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración>>.
Es este supuesto de hecho, que debe acreditarse con el fallo de condena, el que hace presumir el dolo del servidor que expidió el acto. La presunción no opera cuando el juez que anula el acto estima objetivamente que el mismo estuvo <<falsamente motivado>> porque se demostró que los supuestos de hecho que dio por probados la administración para adoptarlo no estaban realmente demostrados, o porque dejaron de tenerse en cuenta otros supuestos fácticos que sí lo estaban.
Para que se configure esta presunción es necesario que el juez que anula el acto establezca que el funcionario que lo profirió incurrió en <<desviación de la realidad>> u <<ocultó hechos>>, con el objeto de proferir una decisión administrativa que no podía adoptarse. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Es necesario que el supuesto de hecho esté probado respecto del agente estatal demandado [P]ara que se configure alguna de las presunciones de la Ley 678 no es suficiente que la falsa motivación pueda predicarse respecto de la Administración, sino que es necesario que el supuesto de hecho esté probado respecto del agente estatal demandado, porque solo de este modo puede imponérsele a dicho agente la obligación de reembolso prevista en la segunda parte del artículo 90 de la C.P. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 DOLO - Inexistente / AUSENCIA DEL DOLO / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE - No acreditada / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / INSUFICIENCIA PROBATORIA Para poder calificar la conducta de las demandadas como dolosa o gravemente culposa es necesario que, a partir de las circunstancias concretas en que actuaron, se pueda inferir una intención contraria a la ley o una negligencia tan extrema que permitiría presumirla.
Esta calificación no se desprende de los elementos de prueba que obran en el expediente. (…) Estas circunstancias, en conjunto con los otros elementos que han sido analizados, no permiten imputar la culpa grave o el dolo a las demandadas por la no incorporación de la señora Ana E. R. H. a la nueva planta de personal. CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCENDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS - A cargo de la parte vencida en el proceso / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS El primer inciso del artículo 188 del CPACA dispone que <<salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil>>.
De acuerdo con el numeral 1º del artículo 365 del C.G.P., <<se condenará en costas a la parte vencida en el proceso>>. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo tercero del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de presentación de la demanda, es decir <<la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables>>.
En cuanto a su valor, el numeral 3.1.1 del artículo 6 dispone que, en procesos de única instancia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las agencias en derecho pueden ser fijadas en <<hasta el quince por ciento (15%) del valor de las pretensiones, reconocidas o negadas en la sentencia>>. La Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el siete punto cinco por ciento (7.5%) del valor de las pretensiones, cuyo valor actualizado asciende a trescientos sesenta millones doscientos cincuenta y cinco mil doscientos setenta y cinco pesos con noventa y ocho centavos ($360.255.275,98).
Ahora bien, si aquellas hubieran prosperado, cada demandada no habría debido asumir su valor total sino una cuota parte. Por lo tanto, para el cálculo de las agencias en derecho las pretensiones serán divididas en dos partes iguales, lo que arroja una suma de ciento ochenta millones ciento veintisiete mil seiscientos treinta y siete pesos con noventa y nueve centavos ($180.127.637,99).
FUENTE FORMAL: ACUERDO NO. 1887 DE 2003 DE LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - ARTÍCULO 3 / ACUERDO NO. 1887 DE 2003 DE LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – ARTÍCULO 6 NUMERAL
3.1.1. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00164-00(49153) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA (CAR) Demandado: GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN Y OTRA Referencia: REPETICIÓN ÚNICA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011 Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos durante la vigencia de la Ley 678 de 2001.
Se niegan las pretensiones porque no se demostró el supuesto de hecho de las presunciones y la entidad demandante no probó el dolo o la culpa grave de las demandadas. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver en única instancia la demanda presentada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) contra Gloria Lucía Álvarez Pinzón y Lilian Alexandra Hurtado Buitrago.
La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), debido a que una de las demandadas fungió como representante legal de una entidad del orden nacional para la época de los hechos. El 19 de septiembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial y el 21 de octubre de 2019 se realizó la audiencia de testimonios.
La entidad demandante y las dos demandadas presentaron sus alegatos de conclusión en forma oportuna. I.- ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 22 de octubre de 2013 por la CAR. Se dirigió contra Gloria Lucía Álvarez Pinzón y Lilian Alexandra Hurtado Buitrago para obtener el reintegro de lo pagado por la entidad entre el 29 de julio de 2011 y el 2 de agosto de 2011, como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia del 17 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Además, pidió condenar en costas a las demandadas. 2.- A partir de lo afirmado en la demanda y de las piezas procesales allegadas por la parte actora, se extrae que: 2.1.- La señora Ana Edith Rodríguez Hernández ocupaba en provisionalidad el cargo de Profesional Especializado, código 3010, grado 16 en la CAR. 2.2.- Mediante los Acuerdos No. 44 y 46 del 28 de diciembre de 2005 el Consejo Directivo de la CAR modificó la estructura orgánica de la entidad y adoptó una nueva planta de personal.
Como consecuencia de esta reestructuración, la demandada Lilian Alexandra Hurtado Buitrago, quien era jefe de la Oficina de Talento Humano de la CAR, remitió el oficio No. 2006- 0000-1231-2 del 24 de enero de 2006 mediante el cual informó a la señora Rodríguez Hernández que su cargo había sido suprimido y había sido retirada del servicio. 2.3.- La señora Rodríguez Hernández demandó en nulidad y restablecimiento del derecho los siguientes actos administrativos expedidos por la CAR: (i) el artículo 1º del Acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005 que suprimió la planta de personal;
(ii) el oficio No. 2006-0000-1231-2 que le comunicó la supresión del cargo y su retiro del servicio, y (iii) las resoluciones que incorporaron a otros servidores públicos en los cargos de Profesional Especializado, código 3010, grado 16 de la nueva planta de personal[1]. 2.4.- El 26 de febrero de 2010 el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda.
Sin embargo, el 17 de marzo de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, revocó esa sentencia y declaró la nulidad parcial del Acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005, de las resoluciones que incorporaron a otros funcionarios a la nueva planta y del oficio No. 2006-0000-1231-2, en cuanto negaron la incorporación de la señora Rodríguez Hernández.
La sentencia ordenó el reintegro de la funcionaria y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. 2.5.- A través de la Resolución No. 1799 del 18 de julio de 2011 la CAR dispuso el pago de la condena por doscientos sesenta millones trescientos treinta y siete mil ciento cuarenta y seis pesos ($260.337.146). Los pagos fueron realizados entre el 29 de julio de 2011 y el 2 de agosto de 2011. 3.- La entidad demandante sostuvo que las demandadas participaron en la causación del daño, así: (i) a Gloria Lucía Álvarez Pinzón, como directora general de la CAR, le correspondía distribuir los empleos de la planta global y hacer los nombramientos respectivos, pero usó la supresión de los cargos para retirar del servicio a la mayoría de funcionarios y nombrar a su arbitrio a quienes permanecerían en la nueva planta, y (ii) Lilian Alexandra Hurtado Buitrago, como jefe de la Oficina de Talento Humano de la entidad, suscribió el oficio que comunicó el retiro del servicio de la señora Rodríguez Hernández. 4.- Según la entidad, las demandadas obraron con dolo al causar el daño porque los actos que produjeron el retiro de la señora Rodríguez Hernández fueron expedidos con falsa motivación, debido a que realmente no se suprimió el cargo de Profesional Especializado 3010-16 y, por el contrario, aumentó su número en la nueva planta.
La entidad invocó la presunción de dolo contenida en el numeral 2 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, es decir, <<haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento>>. B.- Posición de la parte demandada 5.- La demandada Gloria Lucía Álvarez Pinzón se opuso a las pretensiones de la demanda.
Como argumentos de defensa expuso los siguientes: (i) el cargo de la señora Rodríguez Hernández efectivamente fue suprimido; (ii) la reestructuración de la CAR estuvo soportada en un estudio técnico de la Fundación Creamos Colombia y una deliberación juiciosa en el Consejo Directivo; (iii) la directora general no expidió la comunicación que fue declarada nula por falsa motivación, ni adoptó una decisión expresa y concreta sobre la señora Rodríguez Hernández;
(iv) el daño fue causado por la inadecuada defensa de la entidad en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; (v) propuso la excepción de caducidad porque la demanda fue presentada el 1º de noviembre de 2013, luego de que transcurrieran dos años desde del pago, y (vi) con base en los argumentos ya enunciados, formuló las excepciones de culpa exclusiva de la CAR, inexistencia de un daño antijurídico, inexistencia de conducta dolosa, inexistencia de nexo causal y falta de legitimación en la causa por pasiva. 6.- La demandada Lilian Alexandra Hurtado Buitrago también se opuso a las pretensiones y sostuvo que: (i) existen discrepancias entre los valores relacionados en la demanda por concepto del pago de la condena y aquellos que constan en los documentos de soporte;
(ii) a la directora general le correspondía proveer los cargos de la nueva planta de personal, y la jefe de la Oficina de Talento Humano no podía tomar la decisión de retirar del servicio a los funcionarios; (iii) la demandada cumplió con el deber previsto por el artículo 29 del Decreto 760 de 2005 de comunicarle a la señora Rodríguez Hernández que su cargo había sido suprimido;
(iv) no puede hacerse un análisis numérico sobre el total de cargos de Profesional Especializado 3010-16 que había en la nueva planta, porque un cargo también está compuesto por sus funciones, requisitos y asignación salarial; (v) el cargo en cuestión sí fue suprimido, debido a que las funciones de su dependencia fueron asumidas por la Subdirección de Administración de Recursos Naturales y Áreas Protegidas, en la que solo se establecieron dos cargos de Profesional Especializado 3010-16 que no tenían las mismas funciones, ni preveían la profesión de biólogo entre sus requisitos, y (vi) propuso las excepciones de ineptitud de la demanda por imprecisión en el juramento estimatorio, falta de prueba de la ordenación del pago, ineptitud de la demanda por vicios en la decisión del comité de conciliación, culpa exclusiva de la víctima, inexistencia de un daño antijurídico, inexistencia de conducta dolosa e inexistencia de nexo causal con base en los argumentos anteriores.
II.- CONSIDERACIONES C.- Régimen legal y decisiones a adoptar 7.- A este trámite le son aplicables las disposiciones sustanciales de la Ley 678 de 2001 porque los hechos imputados a las demandadas ocurrieron después de su entrada en vigencia. En efecto, la reestructuración de la CAR fue adoptada por el Consejo Directivo mediante los Acuerdos No. 44 y 46 del 28 de diciembre de 2005, y el oficio No. 2006-0000-1231-2 que informó sobre el retiro del servicio de la señora Ana Edith Rodríguez Hernández fue expedido el 24 de enero de 2006. 8.- En esta providencia, la Sala: 8.1.- Se pronunciará de fondo porque la acción fue presentada oportunamente, como se explica a continuación: a.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal l) del CPACA, la demanda de repetición debe presentarse en el término de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la fecha en que efectivamente se realice el pago de la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con el que contaba la entidad para pagar. b.- La sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho quedó ejecutoriada el 3 de mayo de 2011[2]. c.- Como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho estuvo regido por el C.C.A., la entidad contaba con el plazo de dieciocho meses previsto por el artículo 177 de esa codificación para pagar la condena.
Este plazo corrió hasta el 4 de noviembre de 2012 y el último pago de la condena se efectuó el 2 de agosto de 2011[3], dentro del término para pagar. Por lo tanto, para determinar el plazo de caducidad debe tenerse en cuenta la fecha del pago. d.- En principio, el término de caducidad transcurrió entre el 3 de agosto de 2011 y el 3 de agosto de 2013.
No obstante, la entidad demandante presentó una solicitud de conciliación extrajudicial contra las demandadas el 23 de mayo de 2012, y el 22 de agosto de 2012 se expidió la constancia de no conciliación[4]. e.- De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, el agotamiento del trámite de conciliación extrajudicial en derecho no es un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción en las acciones de repetición. Sin embargo, esta Sala ha considerado que si el accionante, en todo caso, opta por presentar la solicitud de conciliación, se suspende el término de caducidad[5], debido a que el artículo 21 de la citada ley no distingue entre los procesos en los que el trámite de conciliación sea requisito de procedibilidad y aquellos en los que no[6]. f.- Por lo tanto, el término de caducidad estuvo suspendido entre el 23 de mayo de 2012 y el 22 de agosto de 2012.
Al reanudarse, restaba 1 año, 2 meses y 11 días para el vencimiento del término de caducidad, por lo que éste se extendió hasta el 2 de noviembre de 2013. En consecuencia, la demanda fue presentada oportunamente el 22 de octubre de 2013[7]. 8.2.- No declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la demandada Gloria Lucía Álvarez Pinzón, sin perjuicio del análisis de fondo sobre la responsabilidad de las demandadas. a.- La legitimación en la causa por pasiva debe darse por satisfecha cuando, de conformidad con la ley procesal, se constate que el demandado es la persona contra la que se puede formular la pretensión. b.- En consecuencia, el análisis de este presupuesto procesal no puede confundirse con el estudio del derecho a obtener la indemnización o la obligación de responder.
En ese sentido, la doctrina ha destacado que la constatación del presupuesto de la legitimación <<[c]omporta siempre una quaestio iuris y no una quaestio facti que, aunque afecta a los argumentos jurídicos de fondo, puede determinarse, con carácter previo a la resolución del mismo, pues únicamente obliga a establecer si la posición subjetiva que se invoca en relación con las peticiones que se deducen, efectivamente guardan coherencia jurídica.
Se puede, por ello, estar legitimado y carecer del derecho que se controvierte>>[8]. c.- En el caso de la acción de repetición, el artículo 90 de la C.P. y la Ley 678 de 2001 disponen que ésta debe dirigirse contra un agente estatal, sin que aquellas normas exijan que el demandado deba ser quien suscribió el acto administrativo que dio origen a la condena.
La legitimación en la causa por pasiva recae en el o los agentes estatales que, de conformidad con las pretensiones de la demanda, causaron el daño que el Estado debió indemnizar. d.- En este caso, la entidad dirigió la acción contra Gloria Lucía Álvarez Pinzón, como directora general de la CAR para la época de los hechos, y Lilian Alexandra Hurtado Buitrago, como jefe de la Oficina de Talento Humano. Estas calidades fueron debidamente acreditadas[9], por lo que la Sala estudiará el fondo de las pretensiones respecto de ambas demandadas. 8.3.- Tendrá por probada la condena contra la entidad debido a que tanto la sentencia del 17 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, como su respectiva constancia de ejecutoria fueron aportadas al proceso[10]. 8.4.- Tendrá por acreditado el pago de la condena porque en el plenario obra la certificación expedida por el tesorero de la CAR[11], que es prueba idónea de este presupuesto según el artículo 142 del CPACA.
Además, se allegaron la Resolución No. 1799 del 18 de julio de 2011, el acta única de pago del 25 de julio de 2011 a favor de Ana Edith Rodríguez, las órdenes de pago No. 3518 y 3506, el comprobante de egreso No. 3859 y los comprobantes de consignación de las prestaciones sociales a Porvenir y al Fondo Nacional del Ahorro[12]. 8.5.- Negará las pretensiones de la demanda porque la entidad demandante: (i) no demostró la configuración del supuesto de hecho de la presunción de dolo invocada y (ii) tampoco acreditó que las accionadas hayan obrado con dolo o culpa grave al causar el daño que dio origen a la condena.
D.- La entidad demandante no probó el supuesto de hecho de la presunción de dolo invocada 9.- La CAR invocó en la demanda la presunción de dolo contenida en el numeral 2 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, es decir, <<haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento>>.
Además, señaló que los actos anulados fueron expedidos con falsa motivación, pero no invocó expresamente la presunción del artículo 5º numeral 3, esto es, <<haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración>>. Sin embargo, no demostró el supuesto de hecho de ninguna de las dos presunciones respecto de las demandadas. 10.- La entidad adujo que se configuró la presunción del numeral 2 del artículo 5º de la Ley 678, porque en la sentencia del 17 de marzo de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que el cargo que ocupaba la señora Ana Edith Rodríguez Hernández realmente no había sido suprimido como consecuencia de la reestructuración de la entidad. 10.1.- El tribunal consideró que, según el artículo 88 del Decreto 1227 de 2005, cuando se reforme la planta de personal de una entidad y los cargos de la nueva planta sean iguales o solamente se distingan de los de la planta anterior por su denominación, los titulares con derechos de carrera deben ser incorporados en los nuevos empleos.
Según el tribunal, esta norma es aplicable con independencia de si el funcionario tenía derechos de carrera administrativa o había sido nombrado en provisionalidad, debido a que lo que señala es que el cargo no puede entenderse suprimido si es igual o solamente ha cambiado en su denominación. 10.2.- Para el tribunal, en consecuencia, no podía considerarse que el cargo que ocupaba la señora Rodríguez Hernández efectivamente hubiera sido suprimido, porque en la nueva planta de personal se aumentó el número de empleos de Profesional Especializado, código 3010, grado 16.
Por esta razón, la CAR no podía argumentar esa causal para retirarla del servicio[13]. 10.3.- Con base en las anteriores consideraciones, el tribunal declaró la nulidad parcial del Acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005, de las resoluciones que incorporaron a otros funcionarios a los cargos de Profesional Especializado 3010-16 en la nueva planta de personal y del oficio No. 2006-0000-1231-2, <<en cuanto suprimieron el cargo, comunicaron y negaron la reincorporación de la actora a la nueva planta de personal de la CAR>>[14]. 11.- Para la Sala, las consideraciones de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho no permiten configurar la presunción contenida en el numeral 2 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, porque el tribunal no fundó su decisión en la inexistencia de un hecho o de una norma.
La sustentó en una valoración jurídica sobre la aplicación a los funcionarios en provisionalidad de las normas sobre los derechos de los empleados de carrera en el caso de supresión de entidades, y en una comparación entre el número de cargos suprimidos en la antigua planta de personal con aquellos que fueron creados en la nueva. 11.1.- Esta presunción puede configurarse cuando se ha demostrado que el hecho o la norma aducidas por la entidad para expedir el acto no existen, lo que implica una afirmación falsa por parte de quien expide el acto: no se configura cuando la decisión del juez que condena al Estado tiene como base un análisis jurídico de las normas aplicables y una interpretación de los hechos demostrados en el proceso.
En este caso, el tribunal estableció que las normas que en principio otorgaban derechos a funcionarios de carrera, también tenían aplicación para determinar si un cargo ocupado por un funcionario en provisionalidad había sido suprimido o no; y consideró que en la planta de personal se había creado un número de cargos superiores los cuales, a su juicio, eran similares al que era ocupado por la funcionaria desvinculada. 11.2.- Esas conclusiones no permiten inferir que las demandadas actuaron con el dolo que presume la norma cuando un funcionario público ha expedido un acto administrativo fundándolo en un hecho contrario a la realidad (objetivamente falso) o en una norma que no existe.
Una cosa es interpretar una norma en determinado sentido y darle un alcance jurídico a determinado hecho que existe en la realidad, y otra cosa es fundar una decisión en un hecho o en una norma que no existen. 12.- En cuanto a la presunción del numeral 3 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, lo primero que debe advertirse es que ella no puede invocarse alegando simplemente que el acto fue anulado por <<falsa motivación>>, pues la norma dispone que la presunción se aplica cuando el acto ha sido expedido <<con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración>>.
Es este supuesto de hecho, que debe acreditarse con el fallo de condena, el que hace presumir el dolo del servidor que expidió el acto. 13.- La presunción no opera cuando el juez que anula el acto estima objetivamente que el mismo estuvo <<falsamente motivado>> porque se demostró que los supuestos de hecho que dio por probados la administración para adoptarlo no estaban realmente demostrados, o porque dejaron de tenerse en cuenta otros supuestos fácticos que sí lo estaban.
Para que se configure esta presunción es necesario que el juez que anula el acto establezca que el funcionario que lo profirió incurrió en <<desviación de la realidad>> u <<ocultó hechos>>, con el objeto de proferir una decisión administrativa que no podía adoptarse. 14.- Así mismo, para que se configure alguna de las presunciones de la Ley 678 no es suficiente que la falsa motivación pueda predicarse respecto de la Administración, sino que es necesario que el supuesto de hecho esté probado respecto del agente estatal demandado, porque solo de este modo puede imponérsele a dicho agente la obligación de reembolso prevista en la segunda parte del artículo 90 de la C.P. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional: <<5.35.
Por lo anterior, sin perjuicio del deber de adelantar la acción de regreso a fin de salvaguardar el patrimonio público y la moralidad administrativa, la procedencia de la acción de repetición está supeditada a la realización de un juicio de atribución de responsabilidad patrimonial, en el cual deben asegurarse las garantías que conforman el derecho al debido proceso, en especial, cuando la pretensión de regreso se fundamente en las presunciones de dolo y culpa grave establecidas por el legislador. 5.36.
Sobre este último punto, como se explicará más adelante en detalle, este Tribunal estima que si bien la ley contempló unas presunciones que fueron avaladas por esta Corporación, lo cierto es que para su correcta utilización es indispensable probar el hecho que determina la inferencia no sólo frente a la administración sino también de cara al funcionario implicado.
Lo anterior, para establecer en relación con el agente del Estado el supuesto que origina la presunción, así como para permitirle a éste que, de ser posible, desvirtúe su alcance>>[15] (resalta la Sala). 14.1.- La sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho no se pronunció expresamente sobre la falsa motivación de uno o varios de los actos anulados; lo que hizo fue incluir una cita del mismo tribunal sobre un caso anterior en el que se expuso que, en estos eventos, el acto de retiro está viciado de falsa motivación: <<“(…) Ahora bien, la Sala no desconoce que la vinculación de la demandante en provisionalidad no le otorga fuero de estabilidad alguno, toda vez que esta es una prerrogativa exclusiva de los empleados de carrera administrativa, sin embargo, debe resaltarse que lo que discute la actora en el presente proceso es que el cargo que desempeñaba no fue efectivamente suprimido porque sus funciones y requisitos prevalecieron en la nueva planta de personal, solo que con una denominación diferente, viciando de esta manera el acto de retiro de falsa motivación. Como consecuencia de lo anterior, la Sala comparte el criterio expresado por la demandante en cuanto considera que el acto de su retiro se encuentra falsamente motivado, toda vez que en el mismo se atribuyó la desvinculación de la accionante a la supresión de su cargo, lo cual como ya se demostró no ocurrió efectivamente al prevalecer en la planta de personal un empleo equivalente en denominación, funciones y requisitos al desempeñado por ella, desvirtuándose la afirmación de que el mismo fue suprimido ( )”>>[16]. 14.2.- Las anteriores consideraciones evidencian que la falsa motivación no se deduce de la desviación de la realidad o del ocultamiento de hechos, sino de una interpretación jurídica de los mismos supuestos fácticos que sirvieron de sustento al acto administrativo anulado: mientras la Administración consideró que se trataba de cargos distintos, el Tribunal consideró que eran los mismos porque tenían la misma denominación, aun si comprendían funciones diferentes. 14.3.- Y dichas consideraciones no permiten dar por probado el supuesto de hecho de la presunción respecto de las demandadas porque las decisiones anuladas fueron: (i) el Acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005 expedido por el Consejo Directivo;
(ii) las resoluciones de nombramiento de otros funcionarios y (iii) el oficio que comunicó el retiro de la señora Rodríguez Hernández. a.- Al declararse la nulidad parcial del Acuerdo No. 46, que suprimió los cargos de la anterior planta de personal y creó una nueva, no es posible afirmar que la falsa motivación hallada por el tribunal sea imputable a las demandadas, debido a que el vicio que produjo la nulidad habría tenido origen en una decisión adoptada por el Consejo Directivo de la CAR y no por ellas. b.- Para afirmar que se configuró la presunción de dolo frente a las demandadas sería necesario identificar, de las consideraciones de la sentencia, que ellas dieron lugar a la falsa motivación declarada.
Sin embargo, el tribunal declaró la nulidad del Acuerdo No. 46 de 2005 y de los actos que lo implementaron respecto de la señora Rodríguez Hernández, y no hizo un análisis específico de la motivación de cada uno de los actos anulados que permitiera tener por demostrado el supuesto de hecho de la presunción respecto de las accionadas. 15.- La Sala advierte que, además de lo referido a la supresión del cargo que ocupaba la señora Rodríguez Hernández, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incluyó algunas consideraciones sobre la aplicabilidad de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías) sobre la CAR, debido a que fue un asunto debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, estas consideraciones no son relevantes para el estudio de la responsabilidad de las demandadas porque: (i) la entidad no invocó alguna presunción ni imputó el dolo o la culpa grave con fundamento en la supuesta violación de esta ley, y (ii) si bien el tribunal precisó que la Ley de Garantías era aplicable a entidades como la CAR, no estudió si los actos demandados se habían expedido dentro del tiempo prohibido por esta norma.
E.- La entidad demandante no demostró que las demandadas obraran con dolo o culpa grave 16.- Al no estar acreditado el supuesto de hecho de la presunción invocada, a la entidad demandante le correspondía demostrar que las demandadas actuaron con dolo o culpa grave, es decir, que tenían la intención de causar el daño o que, a sabiendas de que lo producirían, su obrar fue de tal modo negligente que permite deducir tal intención. 17.- Según la entidad demandante, la demandada Gloria Lucía Álvarez Pinzón –como directora general de la CAR– tenía la función de distribuir los empleos de la nueva planta de personal y de nombrar y remover a los funcionarios.
En el marco de aquellas funciones se abstuvo de nombrar a la señora Ana Edith Rodríguez Hernández en la nueva planta de personal, a pesar de que los cargos de Profesional Especializado, código 3010, grado 16, habían aumentado. La entidad no le imputó responsabilidad a esta demandada por el hecho de haber expedido el acto de retiro de la señora Rodríguez Hernández, sino por no haberla incorporado a la nueva planta. 17.1.- Al respecto, está probado que la demandada Álvarez Pinzón tenía las funciones de <<distribuir los empleos de la planta global y ubicar al personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades de la entidad>>[17] y <<nombrar y remover al personal de la Corporación y establecer el manual específico de funciones y requisitos de la entidad>>[18].
Adicionalmente, en el proceso no se discute que esta demandada no incorporó a la exfuncionaria a la nueva planta de personal. 18.- En relación con la demandada Lilian Alexandra Hurtado Buitrago –jefe de la Oficina de Talento Humano–, la entidad le imputó responsabilidad porque expidió el oficio que informó que el cargo había sido suprimido, a sabiendas de que realmente no había existido la supresión aludida, y asesoró a la directora general en la implementación de la nueva planta de personal. 18.1.- Está probado, como lo afirmó esta demandada, que la expedición del oficio No. 2006-0000-1231-2 se fundó en una función expresa asignada por el artículo 29 del Decreto 760 de 2005, según el cual <<[d]e no ser posible la incorporación en la nueva planta de personal de la entidad en donde se suprimió el empleo, ya sea porque no existe cargo igual o equivalente o porque aquella fue suprimida, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus veces deberá comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado (…)>>. 18.2.- Ahora bien, a pesar de que esta función se limitaba a comunicar la supresión del cargo, sus funciones también incluían las de <<administrar la planta de personal de la Corporación, como una herramienta para la planeación del recurso humano>>; <<coordinar la realización de estudios sobre la planta de personal; proponer a la Dirección General la actualización del manual de específico de funciones y competencias para los empleos de la Corporación; y determinar los perfiles de los cargos que deberán ser provistos mediante proceso de selección por méritos>>[19]. 18.3.- En este sentido, la demandada Hurtado Buitrago reconoció en la contestación de la demanda que <<es lógico que existió, entre la Directora General y la Jefe de la Oficina de Talento Humano y Asuntos Disciplinarios, un trabajo mancomunado, coordinado y fruto de meses de estudios particulares, para concretar el proceso de reestructuración contenido en los Acuerdos expedidos por el Consejo Directivo de la Corporación>>[20]. 19.- Debido a que las dos demandadas participaron activamente en el proceso de implementación de la nueva planta de personal, la Sala estudiará su responsabilidad en conjunto.
En efecto, las razones por las que no está probado que las demandadas hayan obrado con dolo o culpa grave en la producción del daño que dio origen a la condena son comunes a las dos: 19.1.- En el artículo 1º del Acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005, el Consejo Directivo de la CAR dijo suprimir los empleos de la planta de personal, incluidos los empleos de Profesional Especializado 3010-16 de la planta global[21].
Así mismo, el Acuerdo No. 44 de la misma fecha reorganizó las dependencias de la entidad y les asignó una nueva estructura orgánica, misión y funciones[22]. 19.2.- La no incorporación de la señora Rodríguez Hernández a la nueva planta de personal tuvo fundamento en una interpretación textual de las normas aplicables. a.- En efecto, en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho y en este proceso se hizo referencia a los artículos 44 de la Ley 909 de 2004[23], 88 del Decreto 1227 de 2005[24] y 6º del Acuerdo No. 46 de 2005 del Consejo Directivo de la CAR[25] como fundamento del derecho que asistía a la funcionaria a ser incorporada en la nueva planta de personal. b.- Sin embargo, esas normas se refieren a empleados de carrera administrativa y no hacen referencia explícita a los empleados en provisionalidad.
La señora Ana Edith Rodríguez Hernández ocupaba el cargo de Profesional Especializado 3010-16 en provisionalidad, como lo certificó la propia entidad demandante[26]. Por esta misma razón, el juez de legalidad en primera instancia consideró que a la exfuncionaria no le asistía el derecho de ser incorporada a la nueva planta de personal[27].
En cambio, fue necesario el análisis del tribunal para determinar que, a pesar de ocupar el cargo en provisionalidad, las normas anteriores eran aplicables para determinar si existió o no la supresión de su cargo. c.- Para la Sala, estos elementos descartan que el hecho de no haber incorporado a la señora Ana Edith Rodríguez Hernández constituya una conducta dolosa o gravemente culposa de las demandadas, quienes estaban amparadas por una interpretación de las normas referidas, que incluso fue acogida por el juez de nulidad en primer grado. 19.3.- En cuanto a la supresión efectiva del cargo, si bien está probado que con la nueva planta de personal aumentaron los empleos de Profesional Especializado, código 3010, grado 16, la parte demandada ofreció una explicación plausible sobre por qué esa circunstancia no debía llevar a entender que la señora Rodríguez Hernández tenía derecho a ser incorporada automáticamente en la nueva planta.
En efecto, las accionadas adujeron que en el proceso de reestructuración se entendió, de conformidad con los artículos 122 de la C.P. y 19 de la Ley 909 de 2004[28], que para identificar si un cargo había sido suprimido debía tenerse en cuenta no solamente el número total de los empleos con la misma denominación sino sus funciones, requisitos y asignación salarial. 19.4.- De hecho, con posterioridad a la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho e incluso durante el transcurso de este proceso, la entidad demandante seguía afirmando que el cargo que ocupaba la señora Rodríguez Hernández en la planta anterior había sido suprimido.
Así lo indicó en el oficio No. 20122115303 del 25 de julio de 2012 y la certificación laboral del 24 de octubre de 2019 que fueron allegados a este trámite, como se puede observar: <<Por último, en relación con lo requerido en el numeral sexto de su escrito, le informo que no es posible suministrarle copia de funciones previstas en la Resolución No. 051 de 2006 para el empleo a que se hace referencia en el numeral 5º anterior –el cual desempeñaba la doctora Ana Edith Rodríguez Hernández– por cuanto en virtud de lo dispuesto por el artículo 1º del Acuerdo 46 de 2005, dicho empleo fue suprimido de la planta de personal de la Corporación>>[29]. <<Que mediante acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005 el Consejo Directivo de la CAR suprimió el cargo de la planta de personal y estableció una nueva para cumplir unas funciones propias de la entidad, y que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del mencionado acuerdo, el empleo de Profesional Especializado, Código 3010, Grado 16, (sic) situación administrativa que produce su retiro del servicio según lo consagra el literal l del artículo 41 de la Ley 909 de 2004>>[30]. 19.5.- Con independencia de si la interpretación propuesta por la parte demandada debía preferirse sobre aquella que se limitaba a hacer un análisis numérico sobre los cargos de las dos plantas de personal, es relevante que ésta fue la interpretación sostenida por los consultores contratados por la CAR para acompañar la reestructuración de la entidad. a.- En este proceso rindió testimonio el señor Luis Francisco Velandia Olivar, quien hizo parte del equipo de la Fundación Creamos Colombia que asesoró a la CAR en su reorganización y había participado en otros procesos de reestructuración de entidades públicas.
El testigo declaró lo siguiente: <<PREGUNTADO: Sírvase manifestar al despacho cuándo se entiende que un cargo de la planta de personal de la entidad ha sido efectivamente suprimido. CONTESTÓ: Bueno básicamente se pueden dar dos situaciones: una, cuando la cantidad numérica se ha reducido, y la otra cuando las funciones han cambiado considerablemente.
Por ejemplo, en una dependencia cualquiera del Estado tenemos dos entidades, dos dependencias, la oficina de informática y la oficina jurídica; supongamos que en la oficina jurídica existen 5 cargos y en la oficina de informática existen otros 5 cargos y la totalidad de cargos serían 10 cargos en la misma denominación del cargo y en el mismo grado salarial.
Cuando se hace la reforma se pueden presentar dos situaciones: que se aumentan los cargos se suprimen los cargos o cambian las funciones, entonces puede suceder por ejemplo que en la oficina de informática inicialmente eran 5 y como resultado del estudio de las cargas quedaron 3 cargos, en la oficina jurídica eran 5 y pasaron a 10 cargos por ejemplo.
Entonces uno en términos numéricos diría que la planta se incrementó, pero al interior de la planta en la composición de los cargos en sí cambió considerablemente, es decir, teníamos 5 de informática, se redujeron 2 cargos, y en jurídica se aumentaron los cargos, pero efectivamente como vemos ahí en el área de informática efectivamente se suprimen cargos, independiente al resultado numérico global que se pueda presentar dentro de la planta.
PREGUNTADO: Es decir, no solamente es tema numérico sino que tiene que ver con el tema de las funciones, ¿qué otros elementos podrían verse, funciones, competencias, requisitos? CONTESTÓ: Básicamente cuando hablamos de funciones hay que mirarlo todo en su conjunto en el cargo; el cargo tiene una de una serie de elementos básicos que son los conocimientos esenciales, las funciones, los requisitos del cargo que va a desempeñar esas funciones, la formación académica y el año de experiencia o los meses de experiencia que se establece que debe tener la persona para ocupar esos cargos>>[31] (resalta la Sala). b.- La entidad demandante cuestionó en su contrainterrogatorio la solidez jurídica de la interpretación propuesta por el testigo.
Sin embargo, para la determinación del dolo o la culpa grave de las demandadas es relevante que esta fuera la interpretación sostenida por los consultores expertos al momento de definir la incorporación de los funcionarios a la nueva planta de personal. En concreto, el señor Velandia Olivar declaró lo siguiente sobre el caso de la señora Rodríguez Hernández: <<(…) En el caso de la Corporación, para el caso específico de la señora que se llama Ana Edith Rodríguez ella era en calidad de provisional y solicitó ser incorporada a unos cargos en la Subdirección Administrativa de Recursos Naturales y Áreas Protegidas.
Entiéndase que para incorporarse debe haber una serie de requisitos: un primer requisito, que las funciones sean iguales; dos, que la situación salarial sea la misma; y tres, que los requisitos de formación académica sea la misma. En el caso de ella, como comentaba, en cuanto a funciones no corresponden a las que ella realizaba en su momento de acuerdo al manual de funciones, respecto al manual realizado por nosotros que efectivamente establecían las funciones pertinentes para dos cargos ubicados en la Subdirección Administrativa de Recursos Naturales y Áreas Protegidas.
Eso en cuanto a funciones, en cuanto asignación salarial pues sí, la asignación salarial sí cumplía con el requisito; y en cuanto a formación académica ella era bióloga y en el manual de funciones para los cargos establecidos en esa dependencia código 3010-16 no aparece la formación de bióloga para ocupar esos cargos. Adicionalmente en ese momento de la implementación cuando se implementó la reforma había solamente un cargo vacante y el otro estaba ocupado por la señora Fanny Cecilia Ríos que ocupaba un cargo, ingeniera geográfica, que ocupaba el cargo; y había otro cargo vacante cuyo requisito era formación económica, administración de empresas, título de posgrado en la modalidad de especialización y 10 años de experiencia profesional relacionada.
Es decir, como vemos la única entre comillas la única posibilidad de ocupar un cargo y que estaba vacante era ese, pero el perfil profesional de la mencionada persona no cumplía con ese requisito>>[32] (resalta la Sala). c.- Ante una interpretación razonable del marco normativo aplicable y el hecho de que esta fuera acogida por la consultoría experta contratada para acompañar a la entidad en la reestructuración, sería desproporcionado exigir a las demandadas haber adoptado un entendimiento diferente como el que finalmente fue acogido por el tribunal.
Para poder calificar la conducta de las demandadas como dolosa o gravemente culposa es necesario que, a partir de las circunstancias concretas en que actuaron, se pueda inferir una intención contraria a la ley o una negligencia tan extrema que permitiría presumirla. Esta calificación no se desprende de los elementos de prueba que obran en el expediente. 19.6.- Finalmente, la entidad demandante argumentó que, aun bajo el entendimiento propuesto por las demandadas, en la nueva planta de personal existían cargos de Profesional Especializado 3010-16 que podían ser ocupados por la señora Ana Edith Rodríguez Hernández, quien es bióloga de profesión[33].
Este argumento no es suficiente para demostrar el dolo o la culpa grave de las demandadas, por las siguientes razones: a.- La Sala observa que, según la certificación aportada por la entidad, en la nueva planta existían seis cargos de Profesional Especializado 3010-16 que incluían entre sus requisitos la profesión de biólogo. De estos cargos, dos fueron ocupados con empleados de carrera, tres con empleados provisionales y uno estaba vacante[34]. b.- La discusión relevante en cuanto al elemento subjetivo de las demandadas se centra en el cargo vacante, debido a que los empleados de carrera tenían preferencia para ser incorporados y, frente a los cargos ocupados con funcionarios provisionales, la entidad no argumentó ni aportó elementos de juicio suficientes para establecer que la señora Ana Edith Rodríguez Hernández debía ser incorporada con preferencia sobre ellos. c.- El cargo vacante era el de Profesional Especializado código 3010, grado 16, asignado a la Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas.
Según la parte demandada, este cargo no preveía el título de biólogo como un requisito profesional válido para ocuparlo, sino que requería: <<Título profesional Economía o Administración de Empresas, título de postgrado en la modalidad de especialización>>. Así se advierte de un extracto de la Resolución No. 51 del 18 de enero de 2006 que fue aportado con la contestación de la demandada Lilian Alexandra Hurtado Buitrago[35]. d.- Sin embargo, la entidad aportó posteriormente una copia de escaneada de la resolución completa, en la que aparece incluida la profesión de biólogo entre los requisitos para ocupar aquel cargo en la Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas, así: <<Título profesional Economía, Administración de Empresas, Biología; título de postgrado en la modalidad de especialización>>[36].
Ambos documentos dicen hacer referencia al mismo cargo y a la misma página de la Resolución No. 51 de 2006. e.- Para la Sala, debido a que ambos documentos se presumen auténticos según el artículo 244 del C.G.P. y ninguna de las partes los tachó de falsedad, desconoció ni controvirtió su autenticidad, existe una duda sobre los requisitos reales que se exigían para ocupar aquel cargo. f.- Esta duda perjudica a la entidad demandante porque (i) tenía la carga de probar el dolo o la culpa grave de las demandadas y (ii) en el oficio No. 20122115303 del 25 de julio de 2012, emitido por el nuevo jefe de la Oficina de Talento Humano de la CAR, se indicó que los requisitos de estudio para el cargo de profesional especializado 3010-16 en la Subdirección de Administración de Recursos Naturales y Áreas Protegidas se limitaban a Economía y Administración de Empresas[37], lo que corrobora la versión ofrecida por la parte demandada. 20.- Estas circunstancias, en conjunto con los otros elementos que han sido analizados, no permiten imputar la culpa grave o el dolo a las demandadas por la no incorporación de la señora Ana Edith Rodríguez Hernández a la nueva planta de personal.
F.- Costas 21.- El primer inciso del artículo 188 del CPACA dispone que <<salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil>>. De acuerdo con el numeral 1º del artículo 365 del C.G.P., <<se condenará en costas a la parte vencida en el proceso>>[38]. 22.- Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo tercero del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de presentación de la demanda, es decir <<la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables>>.
En cuanto a su valor, el numeral 3.1.1 del artículo 6 dispone que, en procesos de única instancia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las agencias en derecho pueden ser fijadas en <<hasta el quince por ciento (15%) del valor de las pretensiones, reconocidas o negadas en la sentencia>>. 23.- La Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el siete punto cinco por ciento (7.5%) del valor de las pretensiones, cuyo valor actualizado asciende a trescientos sesenta millones doscientos cincuenta y cinco mil doscientos setenta y cinco pesos con noventa y ocho centavos ($360.255.275,98)[39].
Ahora bien, si aquellas hubieran prosperado, cada demandada no habría debido asumir su valor total sino una cuota parte[40]. Por lo tanto, para el cálculo de las agencias en derecho las pretensiones serán divididas en dos partes iguales, lo que arroja una suma de ciento ochenta millones ciento veintisiete mil seiscientos treinta y siete pesos con noventa y nueve centavos ($180.127.637,99). 24.- Las demandadas Gloria Lucía Álvarez Pinzón y Lilian Alexandra Hurtado Buitrago comparecieron al proceso mediante apoderados, quienes realizaron actividades de defensa judicial.
En consecuencia, se fijarán agencias en derecho a favor de cada una en la suma de trece millones quinientos nueve mil quinientos setenta y dos pesos con ochenta y cinco centavos ($13.509.572,85). 25.- De acuerdo con el numeral 1º del artículo 366 del C.G.P., la liquidación de las costas deberá realizarse por Secretaría. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte actora. Por Secretaría de la Sección, LIQUÍDENSE e INCLÚYASE la suma de TRECE MILLONES QUINIENTOS NUEVE MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS PESOS CON OCHENTA Y CINCO CENTAVOS ($13.509.572,85) a favor de cada una de las demandadas Gloria Lucía Álvarez Pinzón y Lilian Alexandra Hurtado Buitrago, por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | |Con firma electrónica | |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Presidente | |Con salvamento de voto | | | | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |FREDY IBARRA MARTÍNEZ | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Resoluciones No. 087, 097, 102, 188, 201, 207, 213, 213, 215, 219, 221, 226, 228, 232, 250, 257, 260, 265, 273, 275, 280, 281, 293, 305, 315, 316, 328, 329, 330, 331 y 338 del 23 de enero de 2006. [2] Fl. 83 c. 1. [3] Fl. 24-49 c. 1. [4] Fl. 84-85 c. 1. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2020.
Expediente: 50179. M.P.: Dr. Alberto Montaña Plata. [6] Artículo 21 de la Ley 640 de 2001: <<La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.>> [7] Fl. 1 c. 1. [8] Montero Aroca, Juan.
De la legitimación en el proceso civil. Editorial Bosch S.A., Barcelona 2007, p. 71. [9] Fl. 19-21 c. 1. [10] Fl. 69-39 c. 1. [11] Fl. 39-40 c. 1. [12] Fl. 24-49 c. 1. [13] Fl. 105-107 c. 1. [14] Fl. 112 c. 1. [15] Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 2020. M.P.: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [16] Cita contenida en la sentencia condenatoria y que corresponde a la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 23 de septiembre de 2010.
Exp. 2005-04610-02, M.P.: Dra. Yolanda García de Carvajalino (fl. 108 c. 1). [17] Artículo 5º del Acuerdo No. 46 del 28 de diciembre de 2005 del Consejo Directivo de la CAR (fl. 29 c. 3). [18] Numeral 8 de las funciones del director general según el Manual específico de funciones y requisitos adoptado mediante la Resolución No. 1342 del 14 de noviembre de 2002 (documento No. 5 del CD en fl. 364 c. 4, pág. 4). [19] Artículo 5º del Acuerdo No. 44 del 28 de diciembre de 2005 del Consejo Directivo de la CAR (fl. 5 c. 3) y Resolución No. 51 del 18 de enero de 2006 (fl. 18 c. 1). [20] Fl. 171 c. 1. [21] Fl. 27 c. 3. [22] Fl. 2-13 c. 3. [23] <<Artículo 44.
Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización.>> [24] <<Artículo 88.
Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad y los cargos de carrera de la nueva planta sean iguales o se distingan de los que conformaban la planta anterior solamente en su denominación, los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos deberán ser incorporados en la situacio[pic]n en que venían, por considerarse que no hubo supresiódeberán ser incorporados en la situación en que venían, por considerarse que no hubo supresión efectiva de estos, sin que se les exija requisitos superiores para su desempeño.>> [25] <<Artículo 6º.
Los empleados públicos de carrera administrativa que vienen prestando sus servicios en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, a quienes se les suprima el empleo del cual son titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización, de conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004.>> [26] Fl. 390 vuelto c. 4. [27] Fl. 56-67 c. 1. [28] Artículo 122 de la C.P.: <<No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(…)>> Artículo 19 de la Ley 909 de 2004: <<1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2.
El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales.>> [29] Oficio No. 20122115303 expedido por el jefe de la Oficina de Gestión del Talento Humano el 25 de julio de 2012 (fl. 214 vuelto c. 3). [30] Certificación laboral de Ana Edith Rodríguez Hernández expedida por la jefe de la Oficina de Talento Humano (E) el 24 de octubre de 2019 (fl. 367 vuelto c. 4). [31] Grabación de la audiencia de pruebas, record 0:15:59-0:18:38 (CD en fl. 361 c. 4). [32] Ídem., record 0:27:10-0:29:56. [33] Hoja de vida de Ana Edith Rodríguez Hernández (documento No. 1 del CD en fl. 364 c. 4). [34] Fl. 412-436 c. 4. [35] Fl. 40-41 c. 3, que dicen ser extractos de las hojas No. 240 y 241 de la Resolución No. 51 de 2006. [36] Parte 2 de la Resolución No. 51 de 2006 aportada por la entidad demandante (documento No. 4.2 del CD en fl. 364 c. 4, págs. 240-241). [37] Fl. 212-214 c. 3. [38] Esta norma es equivalente en su contenido al numeral 1º del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (C.P.C.), vigente al momento en que fue interpuesta la demanda. [39] La entidad formuló las pretensiones por doscientos sesenta millones trescientos treinta y siete mil ciento cuarenta y seis pesos ($260.337.146).
Esta suma fue actualizada desde octubre de 2013, fecha de presentación de la demanda, hasta la fecha de esta sentencia. Se advierte que la entidad solicitó expresamente actualizar el valor de la condena que se profiriera a su favor. [40] Artículo 14 de la Ley 678 de 2001: <<Cuando la autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía decida que el perjuicio causado al Estado lo fue por el dolo a la culpa grave de uno de sus agentes, aquella cuantificará el monto de la condena correspondiente atendiendo al grado de participación del agente en la producción del daño, culpa grave o dolo y a la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso de repetición.>>