05001-23-31-000-2009-01035-01 — Consejo de Estado

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - De hecho y material o de derecho. Diferencias / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para demandar acto que autoriza a una empresa de transporte automotor colectivo de pasajeros la prestación del servicio en una ruta / FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA POR ACTIVA – De empresa de transporte para demandar acto que autoriza a otra empresa la explotación de una ruta / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Probada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [S]i bien la parte demandante está legitimada procesalmente en tanto se creía lesionada en un derecho al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, no lo está materialmente, por cuanto i) no existe conexidad entre este sujeto procesal y los hechos constitutivos del litigio para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones; ii) no existe identidad entre la Cooperativa COOTRANS y la persona que tiene interés en el objeto del litigio, la empresa SOTRAMES S.A. a la que se dirigen los actos acusados y que opera la ruta en discusión y, iii) la parte demandante reconoce en la demanda que no era titular de un derecho afectado por los actos administrativos que pretende enjuiciar.

En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa se encuentra probada al no existir coincidencia entre los sujetos de la relación jurídica sustancial como se desarrollará a continuación. Para la Sala resulta evidente que el móvil de la parte demandante, al interponer y tramitar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es de carácter eminentemente subjetivo, comoquiera que procura obtener, junto con la nulidad de las resoluciones demandadas, el resarcimiento de los perjuicios patrimoniales que supuestamente se le causaron con la autorización de la ruta Sabaneta – Pan de Azúcar a favor de la empresa SOTRAMES S.A., sin que de sus fundamentos de hecho y de derecho se logre advertir motivación y finalidad distintas. […] De este modo, para esta Sección de la Corporación se configura la falta de legitimación en la causa por activa cuando la empresa de transporte ataca la legalidad de un acto administrativo que señala una ruta que no le ha sido autorizada previamente para su explotación, es decir, en la que no opera la prestación del servicio.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Desarrollo jurisprudencial FUENTE FORMAL: DECRETO 170 DE 2001 / LEY 105 DE 1993 / LEY 336 DE 1996 / DECRETO LEY 080 DE 1987 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01035-01 Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE SABANETA – COOTRANS Demandado: MUNICIPIO DE SABANETA – ANTIOQUIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: SE RESUELVE SOBRE EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR LA PARTE DEMANDANTE CONTRA LA SENTENCIA PROFERIDA EL 24 DE AGOSTO DE 2016 POR LA SALA SISTEMA ESCRITO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, MEDIANTE LA CUAL SE DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sistema Escrito.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Sabaneta – COOTRANS[1], en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Municipio de Sabaneta – Antioquia, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[2], en adelante, Código Contencioso Administrativo.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones [3]: “[…] 2.1 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 416 del 18 de julio de 2008, expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia “Por la cual se otorga en forma definitiva unas rutas a la empresa SOTRAMES S.A”. 2.2 Que a manera de restablecimiento del derecho, con la declaratoria de nulidad de la Resolución 416 del 18 de julio de 2008, expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, por la cual se otorga en forma definitiva unas rutas a la empresa SOTRAMES S.A, mi representada estima que se ordene permitir el ejercicio de su derecho para operar la ruta SABANETA – VEREDA PAN DE AZUCAR Y VICEVERSA, sin que continúe, tal competencia abiertamente ilegal, y mantener la continuación del servicio de transporte otorgado legalmente a mi representada. 2.3 Que se condene a la Alcaldía Municipal de Sabaneta, al pago de los perjuicios y reajustes que el demandante dejó de percibir – acápite No. 4- desde la fecha de su ilegal expedición de la Resolución No. 416 del 18 de julio de 2008, y las que se prolonguen, hasta que se produzca el cumplimiento de las resoluciones que facultan a ejercer el derecho sobre la ruta SABANETA - PAN DE AZUCAR Y VICEVERSA. 2.4 Que se declare la nulidad de la Resolución No. 794 del 15 de Diciembre de 2008, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE UN RECURSO DE REPOSICIÓN”, dando cumplimiento al artículo 138 del Código Contencioso Administrativo inciso 3°, acto administrativo que tuvo como objeto agotar la vía gubernativa. 2.5 Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4. El alcalde del Municipio de Sabaneta (Antioquia) mediante la Resolución núm. 416 del 18 de julio de 2008[4], resolvió otorgar en forma definitiva a la empresa SOTRAMES S.A., la prestación del servicio del transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros en las rutas PAN AZUCAR – METRO y viceversa, SAN JOSÉ – METRO y viceversa y LA INMACULADA -METRO y viceversa. 5.

El alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia por medio de la Resolución núm. 794 de 15 de diciembre de 2008[5], resolvió confirmar lo dispuesto en la Resolución núm. 416 de 2008. Normas violadas y concepto de violación[6] 6. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 29 de la Constitución Política. • Artículos 24 a 39 del Decreto 175 de 5 de febrero de 2001[7]. • Artículo 3 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993[8]. • Artículo 2 de la Ley 336 de 1996[9].

Concepto de violación 7. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Primer cargo: infracción de las normas en que debería fundarse La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad, con base en los siguientes argumentos: 8. Indicó que: “[…] la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, al crear la figura del “OTORGAMIENTO EN FORMA DEFINITIVA” para efectos de otorgar las rutas PAN DE AZUCAR – METRO y viceversa, SAN JOSE -METRO y viceversa y LA INMACULADA – METRO y viceversa, a la SOTRAMES S.A., desconoce y violenta de manera palmaria, el Decreto 170 de 2001, así como las Leyes 105 de 1993, y 336 de 1996 y el propio Decreto Ley 080 de 1987, que nunca establecieron la figura de “OTORGAMIENTO EN FORMA DEFINITIVA”, para conceder mediante permiso temporal o contrato a condición, rutas y horarios a las empresas de transporte terrestre municipal de pasajeros.

Y ante ello surge la violación del artículo 29 de la Constitución Nacional […]”. 9. Adujo que: “[…] la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, no juzgó por las leyes pre – existentes, para efectos de conceder el “OTORGAMIENTO EN FORMA DEFINITIVA” de las rutas y horarios a favor de la empresa SOTRAMES S.A., que implicaban el procedimiento y el lleno de los requisitos que contemplan los artículos 24 a 39 del Decreto 170 de FEBRERO 05 DE 2001, entre otros unos estudios técnicos bajo los parámetros de la Resolución 2252 de 1999, emanada del Ministerio de Transporte; un proceso licitatorio con términos de referencia, publicaciones, pólizas de garantía, una evaluación de propuestas y una adjudicación por cinco (5) años (artículo 25 del decreto 170 de 2011), y nada de ello se efectuó, como se destaca, de la simple lectura de la Resolución 416 del 18 de julio de 2008, expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia […]”. 10.

Manifestó que: “[…] jamás se le notificó de manera personal la Resolución 416 del 18 de julio de 2008, como los dispone el artículo 44 del C.C.A., por parte de la administración municipal de Sabaneta Antioquia, sino que fue necesario notificarme por conducta concluyente. Y por ello la Alcaldía Municipal de Sabaneta Antioquia, como la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio no pueden alegar como lo dispuesto como hechos notorios que establece el artículo 177 del C. de P.C., para sustituir la notificación personal […]”. 11.

Señaló que: “[…] no surge la firmeza de un acto administrativo, cuando no se ha efectuado la notificación a mi representada que cuenta con la misma ruta otorgada a la empresa Sotrames, como tampoco surge el vencimiento para interponer los recursos de ley. […] no se notifica a los terceros directos interesados […] mí representada, cuenta con la autorización de la ruta SABANETA – VEREDA PAN DE AZUCAR y viceversa, como se prueba con la Resolución No. 160 del 04 de junio del año 1994 […]”.

Contestación de la demanda 12. La parte demandada[10] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas así[11]: 13. Adujo que: “[…] la demandante nunca manifestó ni demostró estar en condiciones de cumplir la capacidad transportadora de la referida ruta y asumir la prestación del servicio, razón por la cual, se impuso el interés general concretado en la necesidad apremiante de la prestación del servicio público de transporte en el sector, sobre el derecho particular alegado por COOTRANS. […] Las resoluciones N° 302 y 594, ambas de 2003, son actos administrativos en firme ya que COOTRANS no interpuso ninguno de los recursos legales contra ellas, y una vez agotada la vía gubernativa, los actos administrativos citados quedaron revestidos con la presunción de legalidad […]”. 14.

Manifestó que: “[…] No es cierto que la Resolución 594 de 2003 constituya una revocatoria directa al llamado por la demandante, derecho a la Ruta Pan de Azúcar; en primer lugar porque al continuar vigentes las situaciones que dieron origen al otorgamiento en forma temporal de la ruta PAN DE AZÚCAR – METRO a la empresa SOTRAMES S.A., la Resolución N° 006 de 1999 continuaba en plena vigencia y surtiendo los efectos jurídicos correspondientes sin recibir cuestionamiento alguno por parte de COOTRANS quien se reitera, nunca demostró estar en capacidad de asumir la prestación del servicio en la ruta en mención. En segundo lugar, porque la ruta asignada temporalmente a SOTRAMES S.A., no es la misma ruta asignada a COOTRANS, y en tercer lugar porque la asignación temporal de tal ruta encuentra, tal como lo reconoce el actor, fundamento legal en el artículo 20 de la Ley 336 de 1996 […]”. 15.

Propuso las siguientes excepciones: “[…]

1. EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO CONFORME A FUNDAMENTO A FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO CIERTOS. Los fundamentos de hecho y de derecho que le sirvieron al municipio de Sabaneta para la expedición de los actos administrativos atacados, están claramente expresados en la parte motiva de tales actos, los cuales, sumados a los manifestados en este escrito de contestación de la demanda, resultan suficientes para enervar las pretensiones del demandante.

2. EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINSTRATIVOS ATACADOS POR FUNCIONARIO COMPETENTE. En el texto de los actos administrativos se fundamentó suficientemente la normatividad que faculta a los funcionarios que expiden los actos administrativos atacados.

3. EXPEDICIÓN REGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO ATACADO Y RESPETO AL DERECHO DE DEFENSA. En la expedición de los actos administrativos atacados se siguió el procedimiento legal pertinente, COOTRANS ejerció plenamente su derecho de defensa interponiendo los recursos legales procedentes hasta agotar la vía gubernativa.

4. FALTA DE INTEGRACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO. La demandante ataca en esta acción la Resolución N° 416 DE 2008, pero guarda silencio contra las Resoluciones N° 302 y 594 de 2008, las cuales al tener relación directa con la materia que constituye el objeto del litigio, constituyen con el atacado, un acto administrativo complejo que debe ser demandado en su integridad.

5. AUSENCIA DE PRUEBA DE LOS PERJUICIOS ALEGADOS El actor no sustenta en prueba alguna la tasación que realiza de los perjuicios alegados, pues como ya se dijo, no obra prueba en el proceso de la capacidad real en que estaba COOTRANS para atender el servicio que supuestamente dejó de prestar, ni de haber realizado manifestación alguna a la autoridad de tránsito municipal de Sabaneta en tal sentido.

Si no tenía la capacidad transportadora para prestar efectivamente el servicio, cómo puede predicar que no recibió un ingreso para el que no disponía de los recursos físicos (vehículos) con que generarlo.? […]”. Contestación de la demanda por parte de la Sociedad Transportadora Medellín Envigado Sabaneta S.A. - Sotrames S.A.[12] 16. La Sociedad Transportadora Medellín Envigado Sabaneta S.A. - Sotrames S.A.[13] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas así[14]: 17.

Indicó que: “[…] no cabe la aplicación de los artículos 24 a 39 del Decreto 170 de 2001 porque no se trata de una autorización de una nueva ruta, sino el reconocimiento de unos nuevos servicios que mi representada venía prestando, lo que no ameritaba el concurso público de la licitación abierta de que trata el artículo 26 de la misma norma: y menos los otros artículos que menciona la actora […] en el caso de […] COOTRANS no se le podían autorizar, porque no estaba ni autorizada ni habilitada para prestar el servicio público de transporte automotor colectivo de pasajeros, sino, reitero, el servicio autorizado era el mixto y por lo mismo no fue objeto de concurso a través de licitación pública […].

En ningún momento la ruta integrada al sistema masivo -SIT, Pan de Azúcar -Metro estaba autorizada a otra empresa de transporte y mucho menos a COOTRANS […]”. 18. Señaló que: “[…] tampoco es cierto, y no cabe alegación, es que la ruta asignada a SOTRAMES S.A., Pan de Azúcar – Metro y viceversa, estuviera signada, autorizada o reservada a la demandante Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Sabaneta COOTRANS mediante la Resolución No. 160 del 07 de junio de 1994, porque, en primera lugar, no podía acceder a la misma autorización porque no había sido autorizada ni habilitada para la prestación del servicio colectivo de transporte de pasajeros, y en segundo lugar, porque en el artículo segundo del acto administrativo referido indica […] que el servicio otorgado es: “(…) la ruta Sabaneta (Centro) – Pan de Azúcar - Centro […] lo que es muy diferente a la ruta autorizada a SOTRAMES S.A.: Vereda Pan de Azúcar - Estación Metro […]”. 19.

Indicó que: “[…] el artículo noveno de la Resolución No. 160 del 07 de junio de 1994, se estableció “un plazo de dos meses contados a partir de la vigencia de la presente resolución para que la Cooperativa realice los cambios de servicio de que habla el Acuerdo 043 de 1993 de particular a público […] plazo que no cumplió; como en forma clara lo indica la sentencia No. 2 del 20 de febrero de 2007 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín, al resolver una acción de cumplimiento […] radicado No. 2006 – 00190 […]”. 20.

Propuso las siguientes excepciones: 21. Falta de legitimación en la causa por activa con fundamento en que: “[…] COOTRANS indica que se encuentra legitimada para actuar en razón de la autorización que para la prestación del servicio público colectivo de transporte de pasajeros en la ruta Pan de Azúcar – Sabaneta mediante la Resolución No. 160 de junio 07 de 1994 le hiciera la Alcaldía de Sabaneta, pero como se ha reiterado, la accionante no se encontraba habilitada para la prestación de esta clase de servicio, sino el servicio mixto; como lo indicó de forma clara el Ministerio de Transporte en la Resolución No. 000563 del 09 de marzo de 2004, al declarar improcedente la solicitud de revocatoria directa interpuesta contra la Resolución No. 302 del 22 de mayo de 2003 […]”. 22.

Inexistencia de la violación de normas de transporte o de otra índole: “[…] por parte de las autoridades de transporte del Municipio de Sabaneta – Antioquia, y mucho menos por parte de mi poderdante, Sociedad Transportadora Medellín – Sabaneta S.A. – SOTRAMES S.A. […]”. 23. Inexistencia de la obligación de indemnizar: “[…] porque como se ha explicado, la actuación de las autoridades de transporte del Municipio de Sabaneta (Antioquia), se ajustó a todos los parámetros de ley al expedir la Resolución No. 416 del 18 de julio de 2008 mediante la cual se autorizó a SOTRAMES S.A. a prestar el servicio público colectivo de transporte de pasajeros en la ruta del SIT PAN DE AZUCAR – METRO Y VICEVERSA.

Aparte de lo anterior, por tratarse de una empresa afiliadora de vehículos, deberá acreditar los registros contables referidos a ingresos por la movilización de pasajeros que revelen los perjuicios que indican se le han causado a partir del momento de la expedición del acto administrativo objeto de la demanda […]”. Sentencia apelada[15] 24.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sistema Escrito, mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2016, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, propuesta por SOTRAMES S.A., por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Archívese el expediente una vez en firme la decisión […]”.. Consideraciones expuestas en la sentencia proferida en primera instancia 25. El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por las siguientes razones: 26. Consideró que: “[…] la pretensión restitutoria de la demanda deviene en modo casi automático de la nulidad del acto que se fustiga.

De allí que, para lograr el pretendido restablecimiento del derecho, sea la carga procesal de la parte interesada, llevar a juicio aquel acto por el cual se definió su situación jurídica particular y concreta, que le privó del derecho que estima le asiste […]”. 27. Adujo que: “[…] la Resolución 416 del 18 de julio de 2009 sometida al análisis de legalidad, y frente a la cual la parte actora alega le debió ser notificada por tener la calidad de tercero interesado al tener la autorización de la ruta Sabaneta – Vereda Pan de Azúcar y Viceversa, siendo esta la misma ruta autorizada a la empresa SOTRAMES S.A.; es un acto de carácter particular en el que no se pronuncian de forma alguna sobre lo que es motivo de inconformidad del actor, pues de su lectura no se extrae que se le haya negado a COOTRANS la operación de la ruta Sabaneta -Vereda Pan de Azúcar, en tanto las rutas en el otorgadas a SOTRAMES S.A. fueron las rutas Pan de Azúcar – Metro y viceversa, y la Inmaculada – Metro y viceversa, rutas que según se desprende del material probatorio allegado al plenario nunca fueron operadas ni autorizadas para la empresa demandante […] De la lectura de los actos administrativos enlistados, se advierte que a la entidad demandada no le fue autorizada en ningún momento la ruta Pan de Azúcar – Metro y viceversa, por lo cual no se afectaba con lo dispuesto en dicho acto administrativo como pretende hacer ver, por lo que no era procedente que el ente demandado le notificara en forma personal la Resolución 416 de 2008 […]”. 28.

Manifestó que: “[…] tiene legitimación por activa en el proceso contencioso – administrativo quien incoa la acción como titular de un derecho subjetivo o interés legítimo, entendidos estos como: […] ocurre cuando existiendo una concurrencia de individuos a quienes el orden jurídico les otorga una protección especial por tener un interés personal y directo en la impugnación del acto, tal interés debe provenir de un círculo definido y limitado de individuos, de modo personal y directo: no se trata de que el recurrente tenga un interés personalísimo en el sentido individual y exclusivo. […] la sociedad demandante no es ni ha sido titular del derecho subjetivo que pretende le sea restablecido con la declaratoria de nulidad[16], y de otro que tampoco se está frente a un “interés legítimo” debido a que lo pretendido en los numerales 2.2. y 2.3. de la demanda refleja un interés personalísimo (individual y exclusivo), por lo que según lo dicho en precedencia, no lo legitima para solicitar la nulidad de un acto administrativo particular, del que no acredita ni ser titular del derecho subjetivo en el consignado, ni tener interés legítimo para demandar […]”.

Recurso de Apelación[17] 29. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia; reiterando los argumentos expuestos en el escrito de demanda, y añade los siguiente: 30. Adujo que: “[…] la empresa demandante estaba legitimada para demandar la nulidad de los actos […] si estaba legitimada para discutir el procedimiento por el cual se terminó concediendo de forma definitiva a la empresa SOTRAMES S.A., de unas rutas que potencialmente la empresa demandante también pudo llegar a operar, mediando autorización por parte del Municipio de Sabaneta y luego de surtir el proceso de licitación para el efecto.

En palabras simples, que el interés legítimo que le asiste a la empresa demandante está determinado no por la aspiración de que se le reconociera la titularidad dicha ruta, sino, también, porque se reconociera, como empresa de transporte público colectivo y en los términos del Decreto 170 de 2001[…], en condiciones de equidad, aunque de ello pudiera eventualmente resultar la autorización a SOOTRAMES o a otra empresa que cumpliera los mismos requisitos. […] si el procedimiento de autorización para operar la ruta se hubiera efectuado de conformidad con lo que dispone el ordenamiento jurídico, la empresa demandante, habría tenido, también, posibilidades reales de operarla o, por lo menos, de participar en el proceso de selección de la empresa adelantado por el Municipio de Sabaneta […]”. 31.

Manifestó que: “[…] resulta también extraordinario que se niegue la legitimidad para discutir la legalidad del acto a una empresa a la que además se le reconoció la legitimidad para discutir en el procedimiento administrativo a través de la interposición de recursos, precisamente aquel que dio pie a la Resolución 794 de 15 de diciembre de 2008, por medio de la cual se confirmó la Resolución 416 del 18 de julio de 2008 y que hizo parte de los actos demandados en el presente proceso […].

De acuerdo con lo que se expuso en el acápite anterior el Tribunal Administrativo de Antioquia se equivocó sobre la legitimación en la causa por activa, lo que tuvo como obvia consecuencia que los cargos que se formularon en contra de los actos administrativos demandados no fueron objeto de pronunciamiento […]”. 32. Indicó que el artículo 19 de la Ley 336 y los artículos 24 y 27 del Decreto núm. 170 de 2001: “[…] dispusieron en forma expresa que todo procedimiento que se surtiera a partir de su vigencia que tuviera como objeto la autorización de la prestación del servicio público de transporte debería estar supeditado al adelantamiento de un proceso licitatorio.

Ha sido un error la interpretación que algunos despachos judiciales han tenido de las anteriores normas cuando consideran que la exigencia de la licitación solo es predicable respecto de las empresas nuevas, lo que significaría que todas las empresas de transporte que estaban constituidas antes de la expedición de la Ley 336 de 1996 tienen el privilegio o dominio de acceder a la prestación del servicio sin tener que competir con ninguna otra.

En realidad sería un privilegio injustificable y que de ninguna manera podría armonizarse con los principios establecidos en la Carta Política de 1991. 33. Señaló que: “[…] Los actos administrativos también se encuentran viciados en la medida que definieron la autorización para la prestación del servicio de transporte se otorgara de manera definitiva.

Quizá el carácter definitivo en que fue otorgada esta autorización obedezca a que los anteriores actos habían sido dictados con carácter provisional, pero el efecto de ello es que se otorgó una autorización de forma indefinida, desconociéndose el artículo 25 del Decreto 170 de 2001, según el cual: “A partir de la vigencia del presente decreto las rutas y frecuencias a servir se adjudicarán por un término no mayor de cinco (5) años […] El hecho de que la autorización que se otorgó en 2008 tiene como antecedente unas autorizaciones anteriores que eran de carácter especial y transitorio no excusa el sometimiento a lo dispuesto en el Decreto 170 de 2001. […] Debe tenerse en cuenta, además, que el funcionario que expidió los actos invocó como fundamento normativo el Decreto 170 de 2001, norma que sin embargo no fue debidamente acatada en lo relativo al proceso de licitación, al carácter temporal en que se otorga el permiso […]”.

Actuación en segunda instancia 34. El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 25 de enero de 2018[18], admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2016 por la Sala Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 35. El Despacho sustanciador, atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, mediante auto de 11 de mayo de 2018, surtió traslado por el término de diez (10) días a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. Parte demandante 36.

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Parte demandada 37. La parte demandada guardó silencio durante el término de traslado. Tercero con interés[19] 38. La Sociedad Transportadora de Medellín Envigado Sabaneta S.A. -Sotrames S.A. reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

Concepto del Ministerio Público 39. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 40. Vistos: i) el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[20], sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[21] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[22], sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[23] sobre la distribución de los procesos entre las Secciones de esta Corporación, esta Sección es competente para conocer del presente asunto. 41.

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) los actos administrativos acusados; ii) el problema jurídico; iii) el análisis del caso concreto y valoración las pruebas allegadas al proceso; y iv) conclusión. 42. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2016 por la Sala Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo previsto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil[24], norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo[25]. 43.

Agotados los procedimientos inherentes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin que la Sala observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Actos administrativos acusados 44. Los actos administrativos acusados[26] son los siguientes: 45.

La Resolución núm. 416 de 18 de julio de 2008[27], “[…] Por medio de la cual se otorga en forma definitiva unas rutas a empresa SOTRAMES S.A. […]” expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia y el secretario de tránsito y transporte del ente territorial, en su parte resolutiva señaló: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: otorgar en forma definitiva a la empresa SOTRAMES S.A., la prestación del servicio de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros en las rutas PAN DE AZUCAR – METRO y viceversa, SAN JOSÉ – METRO y viceversa y LA INMACULADA – METRO y viceversa.

ARTÍCULO SEGUNDO: Para la prestación del servicio público de transporte en las rutas mencionadas en el artículo precedente, la empresa SOTRAMES S.A., seguirá cumpliendo con las mismas condiciones en cuanto a la capacidad transportadora inicialmente asignada, los mismos horarios de servicio, de frecuencia de despacho, de recorrido y de tipo de vehículo.

ARTÍCULO TERCERO: Las autoridades de tránsito y transporte municipal realizarán los controles correspondientes a fin de verificar el cumplimiento a la Legislación de Transporte y Tránsito, por parte de la empresa SOTRAMES S.A.

ARTICULO CUARTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición ante este despacho, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del presente acto administrativo […]”. 46. La Resolución núm. 794 de 15 de diciembre de 2008[28], “[…] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición […]” expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta - Antioquia: “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °. No reponer la Resolución 416 del 18 de julio de 2008. ARTÍCULO 2°. En los términos de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, notifíquese esta decisión al representante legal de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE SABANETA “COOTRANS” […]”. El problema jurídico 47. El problema jurídico que debe resolver la Sala, en el caso sub examine, consiste en determinar si la parte demandante se encontraba legitimada en la causa para interponer la presente demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos acusados, por medio de los cuales se autorizó a la empresa SOTRAMES S.A., la prestación del servicio de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros en las rutas Pan de Azúcar – Metro y viceversa. 48.

En consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, en primera instancia. 49. Para lo anterior la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) el desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa y, ii) análisis del caso concreto.

Desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación en la causa 50. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado sobre la legitimación en la causa, lo siguiente[29]: “[…] La jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, de manera que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas.

Sobre el particular, el tratadista Hernando Devis Echandía sostuvo: “En los procesos civiles, laborales y contencioso-administrativos, esa condición o cualidad que constituye la legitimación en la causa, se refiere a la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada”. […] Así, la legitimación en la causa supone un presupuesto para el estudio de fondo de un asunto ante la administración de justicia, en tanto se debe demostrar la relación sustancial entre el demandante, el demandado y las pretensiones del juicio […]”. 51.

La Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que la legitimación en la causa se configura cuando existe identidad entre las partes del proceso y los titulares de la relación jurídico sustancial debatida, en los siguientes términos[30]: “[…] Para ese efecto, es del caso señalar que la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.

En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.

Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si el demandado es el llamado a responder por aquélla. Ante la falta de prueba sobre alguno de tales presupuestos, habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda […]” (Destacado fuera de texto). 52.

Esta Sección de la Corporación ha considerado que existe una diferencia entre la legitimación de hecho y la legitimación material, así[31]: "[ ] [L]a legitimación de hecho surge de la relación procesal que nace con la presentación de la demanda y la notificación del libelo demandatorio, y se origina de la simple invocación de la demanda de dicha condición, como se desprende de la lectura del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo que señala que «[…] toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho».

En cambio, la legitimación material apunta a probar la conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda [ ]" (Destacado fuera de texto). 53. De este modo, la Sala considera que se está frente a: i) la legitimación de hecho, cuando con la presentación de la demanda y la correspondiente debida notificación surge la relación procesal; y ii) la legitimación material, cuando existe conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda. 54.

La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva). 55.

En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa se encuentra probada cuando no existe coincidencia entre los sujetos de la relación jurídica sustancial y las partes de la relación jurídico procesal. Análisis del caso en concreto 56. La Sala advierte que los actos administrativos acusados giran en torno a la autorización que la Alcaldía del Municipio de Sabaneta otorgó a la empresa SOTRAMES S.A. para la prestación del servicio de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros en la ruta Pan de Azúcar – Metro y viceversa. 57.

En el caso sub examine, la Cooperativa COOTRANS[32] como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, elevó pretensiones de carácter indemnizatorio, a título de restablecimiento del derecho, consistentes en que se condene a la parte demandada a pagarle la suma de $712.557.000, por concepto de perjuicios materiales, que dejó de percibir desde la fecha de expedición de la Resolución núm. 416 del 18 de julio de 2008, y hasta que se produzca el cumplimiento de las resoluciones que facultan a ejercer el derecho sobre la ruta Sabaneta - Pan de Azúcar y Viceversa. 58.

La Sala advierte que la administración del Municipio de Sabaneta, mediante Resolución núm. 006 de 2 de junio de 1999, expidió permiso especial y transitorio a favor de la empresa SOTRAMES S.A. para la prestación del servicio público de transporte colectivo en la ruta Pan de Azúcar – Metro y viceversa, fecha desde la cual ha prestado el servicio en los términos del artículo 20 de la Ley 336. 59.

De las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte que el fundamento de los actos acusados para autorizar a la empresa SOTRAMES S.A. fue la necesidad de la comunidad de la vereda Pan de Azúcar de ser transportada al Metro de Medellín que entró en servicio en el año 1995 y el desarrollo urbanístico de la vereda según lo previsto en el Decreto Ley núm. 080 de 1987, el Decreto 170 de 2001 y las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. 60.

En la actuación administrativa no se adelantó un proceso de licitación, el 10 de octubre de 2008 se notificó el acto acusado a la parte demandante[33] y el 16 de octubre del mismo año, la cooperativa COOTRANS presentó recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución núm. 794 de 15 de diciembre de 2008, expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta, por medio de la cual se confirmó el acto administrativo inicial. 61.

Así, la parte demandante tuvo conocimiento de la actuación administrativa con la notificación de la Resolución núm. 416 de 18 de julio de 2008, expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta y presentó el recurso de reposición en vía gubernativa. 62. Ahora bien, la legitimación en la causa por activa ha sido definida como la facultad que tiene el demandante para reclamar el derecho de que es titular, mientras que la legitimación en la causa por pasiva es la capacidad del demandado para acudir al proceso en defensa de la legalidad del acto.

Esta Sección[34] ha señalado: […] La legitimación en la causa, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional, “es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio”. En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia.

La legitimación en la causa por activa, debe entenderse como la facultad que tiene el demandante como titular de un derecho subjetivo, para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y, de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para satisfacer tal derecho […]. 84. A su turno, la Sección Tercera de la Corporación[35] precisó la distinción entre legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material.

La primera se refiere a la relación procesal existente entre el demandante y demandado la cual surge a partir de la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y se traduce en la posibilidad de los sujetos litigiosos para intervenir en el proceso y ejercer los derechos de defensa y de contradicción. La segunda, en cambio, supone la conexión de las partes con los hechos constitutivos del litigio, bien porque dieron lugar a la producción del daño o porque resultaron perjudicadas: […] A este respecto resulta fundamental la diferenciación que la doctrina y la jurisprudencia han realizado entre los conceptos de legitimación en la causa de hecho y material.

La primera, entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, la relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado; la segunda, que alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda.

En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, en ejercicio de su derecho de acción y el recíproco de defensa del que se hace titular el demandado, ello no implica que frente a la ley o a la pretensión, tengan siempre un interés jurídico sustancial.

La razón de esa diferenciación es meramente instrumental en la concreción del derecho de acción, por cuanto permite entender que quien se afirma titular de un derecho y de quien se demanda su reconocimiento, tienen por ese simple hecho la garantía de que los jueces o los particulares investidos de dicha potestad asuman el conocimiento del conflicto.

Por su parte, el concepto de legitimación material alude a la necesidad de que se acredite la calidad con que se presenta al proceso el demandante y el fundamento de la vinculación de su contraparte a la controversia, esto es, conlleva una primera carga demostrativa que debe proporcionar quien intenta la reivindicación judicial de su derecho.

Sin embargo, ello no permite entender que el estudio de la legitimación en la causa de las partes conlleve necesariamente un análisis del fondo del asunto que se ha planteado, esto es, que forma parte de la pretensión, entendida como el objeto del proceso en sí mismo. Por el contrario, la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto procesal de la acción, entendida esta última como el mecanismo procesal que se activa en procura de obtener respuesta del aparato jurisdiccional, que debe cumplir determinados requisitos legales, entre ellos la acreditación de la calidad con quien comparece al proceso y la de su contradictor, por lo que debe verificarse en forma previa al fondo del asunto y como presupuesto de ello, de modo tal que en ausencia de esta no resulta viable resolver de mérito sobre las pretensiones planteadas.

En efecto, el cumplimiento de ese presupuesto impone un primer análisis del juez, fundado en la aptitud de las partes para llegar a una decisión de mérito de la litis, pues aunque siempre habrá legitimación de hecho, en razón de ser el demandante quien reclama el derecho y el demandado de quien lo reclama, no en todos los eventos es quien acciona el titular del derecho pretendido, ni a quien se demanda el llamado a satisfacerlo.

Ese juicio sobre el legítimo interés de las partes no compromete la decisión del juzgador en relación con la pretensión, sino que le permite establecer si quien la incoa tiene la aptitud sustantiva para hacerlo y si ello es así frente a quien funge como su contraparte […]. (Destacado de la Sala). 63. En concordancia con los anterior, la Sección Segunda y Quinta del Consejo de Estado[36], han partido de esta distinción, al indicar: […] En relación con la falta de legitimación en la causa alegada por la parte demandada en el recurso de apelación, la Sala de Subsección estima importante precisar, que existen dos clases de legitimación en la causa, una de hecho o procesal y otro material o sustancial […] “[…] La legitimación en la causa se concibe desde dos vertientes: la llamada legitimación de hecho y la material.

La primera, la de hecho, se establece a partir de la relación procesal que el petitum y la causa petendi generan entre las partes procesales, concretamente, el demandante y demandado; es decir, se está en el típico terreno de la relación jurídica procesal únicamente. En cambio, la legitimación material responde al criterio de efectividad, esto es, a la participación real de las personas en la situación jurídica (acto, hecho, conducta etc.) que da origen a la demanda, sin importar si accionó o no, para el caso del demandante, o si fue demandado o no, cuando se trata de la parte pasiva […]”.

(Destacado de la Sala). 64. Por su parte, la Sección Primera de esta Corporación[37] ha hecho propia la referida distinción entre la legitimación de hecho y la legitimación procesal: […] En torno al concepto enunciado, la sentencia de 20 de septiembre de 2.001, expediente No. 10973, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hizo las siguientes precisiones, que esta oportunidad se prohíjan: (…) La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado.

Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación material en la causa alude, por regla general, a la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas […]” 65.

De acuerdo con el marco jurisprudencial analizado, la legitimación de hecho surge de la relación procesal que nace con la presentación de la demanda y la notificación del libelo demandatorio, y se origina de la simple invocación de la demanda de dicha condición, como se desprende de la lectura del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo que señala que: “[…] toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho […]”.

En cambio, la legitimación material apunta a probar la conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda. 66. Frente a la legitimación material[38] como requisito necesario para dictar sentencia de mérito favorable se pueden consultar, entre otras, las sentencias de 28 de marzo de 2012, de 26 de agosto de 2015 de 14 de diciembre de 2016 y de 8 de junio de 2017.

“[…] la legitimación en la causa material se entiende como la “posición sustancial” que tiene el sujeto procesal “en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exoneran de las segundas”.

La legitimación en la causa, por lo tanto, permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso, formulando u oponiéndose a las pretensiones de la demanda (dependiendo de la calidad de sujeto activo o pasivo frente a la relación jurídica). Así mismo, la legitimación en la causa material es una cuestión de mérito […]”. 67.

En el presente asunto, si bien la parte demandante está legitimada procesalmente en tanto se creía lesionada en un derecho al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, no lo está materialmente, por cuanto i) no existe conexidad entre este sujeto procesal y los hechos constitutivos del litigio para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones; ii) no existe identidad entre la Cooperativa COOTRANS y la persona que tiene interés en el objeto del litigio, la empresa SOTRAMES S.A. a la que se dirigen los actos acusados y que opera la ruta en discusión y, iii) la parte demandante reconoce en la demanda que no era titular de un derecho afectado por los actos administrativos que pretende enjuiciar. 68.

En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa se encuentra probada al no existir coincidencia entre los sujetos de la relación jurídica sustancial como se desarrollará a continuación. 69. Para la Sala resulta evidente que el móvil de la parte demandante, al interponer y tramitar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es de carácter eminentemente subjetivo, comoquiera que procura obtener, junto con la nulidad de las resoluciones demandadas, el resarcimiento de los perjuicios patrimoniales que supuestamente se le causaron con la autorización de la ruta Sabaneta – Pan de Azúcar a favor de la empresa SOTRAMES S.A., sin que de sus fundamentos de hecho y de derecho se logre advertir motivación y finalidad distintas. 70.

En el marco de la autorización otorgadas a las empresas que prestan el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros, esta Sección[39] ya ha tenido oportunidad de explicar en reiterados pronunciamientos, sobre la legitimación en la causa por activa, lo siguiente: “[…] Sea lo primero señalar, que la Sala no comparte la interpretación expuesta por la apoderada de la firma recurrente, según la cual basta con que una persona tenga la simple creencia subjetiva de haber sido afectada con la expedición de un acto administrativo que ha creado, modificado o extinguido una situación jurídica particular y concreta, para que, por el sólo prurito de abrigar dicha creencia, deba entenderse que se encuentra legitimada para controvertir su legalidad tanto en sede administrativa como judicial, pues esa creencia debe estar cimentada necesariamente en una base cierta, objetiva, fundada, plausible y demostrable, pues de llegar a admitirse que cualquier persona puede cuestionar por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acto de tal naturaleza, invocando creencias infundadas no susceptibles de comprobación, puede ponerse en entredicho la seguridad jurídica de aquellos sujetos que han resultado beneficiados con ese tipo de decisiones, al quedar expuestas a que cualquier individuo, bajo el pretexto de creerse lesionado, entre a cuestionar la legalidad de las mismas, sin haber sufrido en realidad ninguna afectación en la esfera subjetiva de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos.

Observa la Sala que por esa vía, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho perderían su razón de ser como procesos contenciosos de carácter subjetivo, para convertirse en procesos de carácter objetivo, al abrirse la posibilidad de que los mismos puedan ser promovidos por cualquier persona que en realidad no tenga un interés personal, cierto y directo en el asunto […]”. 71.

Sobre el particular, la Sala precisó que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho tiene legitimación en la causa por activa toda persona que se le lesione en un derecho mediante el acto demandado: “[…] En las acciones de simple nulidad, la legitimación en la causa la tiene cualquier persona, en razón del carácter público de la acción. Precisamente por ello, el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, establece que “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.” En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, la legitimación en la causa la tiene “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, [la cual] podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”, tal como lo establece el artículo 85 de la misma codificación. De acuerdo con lo anterior, resulta claro que al no haber demostrado el actor que un derecho suyo haya sido lesionado por el acto demandado, se infiere que las razones consignadas en el fallo apelado, relativas a su falta de legitimación en la causa, se ajustan por completo a la verdad procesal y al ordenamiento jurídico […]”[40] Por otra parte, considera esta Corporación que el cotejo de las rutas asignadas a las empresas mencionadas en esta providencia efectuado en el fallo de primera instancia y que llevó al Tribunal Administrativo de Caldas a concluir que ellas no son coincidentes entre sí, sumado al hecho de que el Ministerio del ramo haya certificado que la sociedad actora no tiene autorizada la explotación de la misma ruta que fue concedida a la FLOTA METROPOLITANA S.A., constituyen razones más que suficientes para predicar, tal como lo hizo con acierto el Tribunal de origen, que en efecto la sociedad actora no tiene legitimación en la causa.

En lo que atañe al hecho de que se haya dictado una sentencia inhibitoria, debe la Sala señalar que el ideal que deben perseguir las autoridades judiciales, apunta ciertamente a que se profieran sentencias de mérito que resuelvan el fondo de las controversias. No obstante lo anterior y a diferencia de lo que piensa la apoderada de la sociedad demandante, en el asunto bajo examen no están dadas las condiciones para que se profiera un fallo de tal naturaleza, por las razones que quedan expuestas y por ello, esta Corporación habrá de confirmar la decisión adoptada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas […]”[41] (Negrillas fuera de texto). 72.

De este modo, para esta Sección de la Corporación se configura la falta de legitimación en la causa por activa cuando la empresa de transporte ataca la legalidad de un acto administrativo que señala una ruta que no le ha sido autorizada previamente para su explotación, es decir, en la que no opera la prestación del servicio. 73.

En reciente providencia, se prohijaron estos criterios así: “[…] Para resolver, la Sala recuerda que la exigencia de la legitimación en la causa alude a la aptitud que debe reunir la persona – natural o jurídica – para acudir al proceso para demandar un acto o en contra de quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el actor esgrime.

En ese orden, no basta con acudir al proceso como actor o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, dado que es imperioso estar debidamente legitimado para ello. En el caso de autos, de la revisión de los actos acusados y como bien lo consideró el a quo, la Sala advierte que las resoluciones demandadas resuelven una situación jurídica particular y concreta en cabeza de la empresa de Transportes Lolaya Ltda., en tanto deciden sobre la autorización para operar como empresa de servicio público de transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos) y regulan lo ateniente a su capacidad transportadora[42].

Al respecto, la Sala resalta que el señor Paulino Triana Triana es propietario de los vehículos automotores de placas UYW 414 y UYS 179, los cuales se encuentran vinculados a la Empresa de Transporte Lolaya Ltda, mediante los contratos 0310 – 182 y 0447 – 218. En este sentido, si bien es cierto que la parte actora puede llegar a tener un eventual interés en que se declare la nulidad de los actos demandados y, por ende, se le autorice continuar prestando el servicio público de transporte urbano de pasajeros, también lo es que ello no lo habilita para sustituir a dicha empresa en su condición de parte legitimada para incoar la acción de la referencia. (…) Sobre el particular, la Sala recuerda que un caso similar en el que se demandaron los mismos actos administrativos objeto de la presente litis, la Sala se refirió a la naturaleza particular y concreta de los mismos y a la falta de legitimación por activa cuando no era la empresa de Transporte Lolaya Ltda., la cual acudía a la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar su nulidad, tal y como se observa a continuación: • Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 2 de febrero de 2012. Rad.: 2011 – 00368. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González, en la que se indicó: “[…] A través de los actos acusados, el Director del Área Metropolitana de Barranquilla ordenó la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de algunas rutas autorizadas a TRANSPORTES LOLAYA LTDA. y revocó el permiso de operación respecto de otra.

El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda al encontrar que no reunía los requisitos formales, previamente advertidos al demandante, y que se encontraba fuera del término de caducidad la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de algunos de los actos acusados. El actor apela la decisión porque considera que las formalidades que pone de presente el a quo le impiden su derecho al acceso a la Administración de Justicia, y porque al no haber sido notificado de las Resoluciones acusadas, no puede exigírsele interponer la demanda en el término de caducidad previsto en la ley.

Para resolver se advierte que la demanda la promueve el ciudadano ERNESTO MACIAS ACELAS, por conducto de apoderado judicial, en su condición de propietario de vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros que tiene vinculados al parque automotor de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. Como primera medida, debe señalarse, en cuanto a la naturaleza de los actos demandados, que su contenido es particular y concreto, por cuanto resuelven una situación jurídica en cabeza de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA., de manera que la acción procedente para enjuiciarlos es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

De conformidad con el artículo 85 del C.C.A., son presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar, b) que la acción no se haya extinguido por caducidad, y c) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo que la Administración no haya permitido ese agotamiento.

Adicionalmente, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, si el asunto versa sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Ley 446 de 1998, artículo 70), deberá agotarse el requisito previo de la conciliación extrajudicial.

En consecuencia, corresponde a la Sala verificar si en el presente caso se reúnen o no los mencionados requisitos para la admisibilidad de la acción. Como ya se indicó, el actor actúa en su condición de propietario de dos vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros que tiene vinculados al parque automotor de la Empresa TRANSPORTES LOLAYA LTDA. Para la Sala, tal circunstancia no le confiere la condición de parte que en este proceso únicamente recae sobre la empresa destinataria de los actos administrativos acusados.

Si bien es cierto que los propietarios de vehículos vinculados al parque automotor de una empresa de transporte podrían eventualmente tener un interés en que a ésta le autoricen la operación de las rutas solicitadas por ella, no lo es menos que ese interés no los faculta para sustituirla en su condición de parte demandante. A lo sumo les daría derecho a que pudiesen intervenir en el proceso como terceros adhesivos.

De tal manera que al no haber alegado el actor una condición diferente a la de ser propietario de vehículos, no está legitimado para actuar en el proceso de la referencia y es por esta razón que se confirmará el proveído que rechazó la demanda, pues es evidente que ello incide en la ocurrencia del fenómeno de la caducidad de la acción, en la medida en que en quien recae el verdadero interés dejó transcurrir el término para el ejercicio oportuno de la misma […]” (Negrillas fuera de texto).

En este contexto, en el sub lite, la Sala considera que el señor PAULINO TRIANA TRIANA carece de legitimación en la causa por activa para actuar como demandante en el proceso, como en efecto lo sostuvo el a quo, razón ésta por la cual se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído […]”[43] (Negrillas y subrayas fuera de texto. 74.

Según lo expuesto, la condición de parte en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho recae sobre la empresa destinataria de los actos administrativos acusados y si bien terceros podrían eventualmente tener un interés en que se le autorice la operación de las rutas, no la faculta para sustituirla en su condición de parte demandante. 75.

En el mismo sentido, esta Corporación señaló: “[…] En el caso que ocupa la atención de la Sala se observa que el demandante no se encuentra legitimado de hecho en tanto no se observa cuál es el derecho amparado en norma jurídica que se lesiona, más aún cuando ha sido descartado el propósito de defender en abstracto la legalidad objetiva, como se explicó en el capítulo anterior.

Y peor aún, tampoco está legitimado materialmente o de derecho, por cuanto de los actos administrativos demandados no se deriva una relación sustancial de derecho con la entidad demandada, careciendo así de la posibilidad sustantiva para concurrir al proceso. De ahí que ante la falta de integración del binomio conformado por los dos aspectos que entrañan la legitimación, permita a la Sala concluir, al igual que lo hizo el Tribunal, que el demandante no se encuentra legitimado en la causa para actuar en el proceso de la referencia […]”[44] (Negrillas fuera de texto). 76.

Esta Sección de la Corporación en sentencia de 29 de julio de 2021[45] confirmó la decisión del a quo que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa con fundamento en que las rutas asignadas a la empresa demandante (SOCOBUSES S.A.) no eran las misma autorizadas a FLOTA METROPOLITANA S.A. en los actos demandados, de modo que esta última no demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las resoluciones controvertidas o, al menos, que estuviera envuelto en estrecha relación con los efectos propios de aquellas, así: “[…] Las rutas asignadas a la empresa actora SOCOBUSES S.A., entonces, no coinciden con la habilitada en los actos demandados a FLOTA METROPOLITANA S.A., tal como lo concluyó la providencia apelada y se verifica por la Sala en esta instancia. Definitivamente los trayectos no son los mismos ni se superponen y mucho menos se alimentan de los mismos usuarios del servicio público de transporte, circunstancia que, incluso, es aceptada abiertamente por la demandante en su recurso de apelación en los términos arriba citados.

La conclusión, por lo mismo, a partir del acervo probatorio recaudado, no puede ser distinta de la que la sociedad actora carece de legitimación en la causa para pretender la referida nulidad y el seguido restablecimiento de su patrimonio, habida cuenta que no demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las resoluciones controvertidas o, al menos, que estuviera envuelto en estrecha relación con los efectos propios de aquellas.

De este modo, de la lectura de los actos administrativos acusados, la Sala no advierte que se le haya negado a la parte demandante la operación de la ruta Sabaneta – Vereda Pan de Azúcar, por cuanto las rutas otorgadas a SOTRAMES S.A. fueron las de Pan de Azúcar – Metro y la Inmaculada - Metro, las que según se desprende del material probatorio allegado al expediente nunca fueron operadas ni autorizadas a la parte demandante, así: 79.

Mediante Resolución núm. 160 de 7 de junio de 1994[50], expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta, se fijó la capacidad transportadora de la parte demandante y en el artículo 4 se dispuso otorgarle las siguientes rutas: i) Sabaneta (centro) – Cañaveralejo – Centro; ii) Sabaneta (centro) – La doctora – Las Lomitas- Centro; iii) Sabaneta (centro) – Pan de Azúcar – Centro y, iv) Sabaneta (centro) – María Auxiliadora – centro.

En el acto administrativo se le negó la ruta Sabaneta (Centro) – Las casitas – Mar Azul – Calle Larga -Centro. 80. A través de la Resolución núm. 302 de 22 de mayo de 2003[51], el alcalde del Municipio de Sabaneta le otorgó habilitación y permiso a la empresa COOTRANS para operar en la modalidad de servicio de transporte público municipal mixto con fundamento en el Decreto núm. 175 de 2001[52]. 81.

Por medio de la Resolución núm. 594 de 30 de octubre de 2003[53], el alcalde del Municipio de Sabaneta, dispuso que: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Que el certificado de registro de […] COOTRANS otorgado en el artículo segundo de la Resolución Nº 302 de mayo 22 de 2003, será para operar las siguientes rutas, frecuencias y tipo de vehículo que integran su capacidad transportadora así: RUTA CAÑAVERALEJO: Vereda Cañaveralejo – Estación Metro y viceversa. […] RUTA LAS LOMITAS: Vereda las lomitas -Estación Metro y viceversa […] RUTA MARÍA AUXILIADORA: Vereda María Auxiliadora – Estación Metro y viceversa […]”. 82.

En el expediente obra respuesta de la Dirección de Movilidad del Municipio[54] de Sabaneta en la que se dejó constancia que se autorizó la ruta Pan de Azúcar -Metro a la empresa SOTRAMES S.A. por la necesidad de la comunidad de integrarse al sistema de transporte masivo con la entrada en operación del Metro de Medellín para lo cual se suscribió un convenio[55] y se autorizó la ruta mediante los actos administrativos acusados. 83.

De este modo, de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte que la empresa SOTRAMES S.A. es la única empresa autorizada por el Municipio de Sabaneta para prestar la ruta Vereda Pan de Azúcar -Estación Metro y no se encuentra acreditado que dicha ruta haya sido otorgada a la parte demandante. 84. Las rutas asignadas a la parte demandante no coinciden con las autorizadas en los actos acusados a SOTRAMES S.A., como lo concluyó el a quo en la providencia apelada y se verifica por la Sala en esta instancia. Para la Sala definitivamente los trayectos no son los mismos, hecho que, incluso, la parte demandante en su recurso de apelación no desvirtúa. 85.

Para la Sala es claro que la parte demandante no está legitimada en la causa por activa, dado que: i) pretende la nulidad de los actos acusados con la finalidad de que se le permita operar la ruta Vereda Pan de Azúcar -Estación Metro en la que no cuenta con autorización para explotarla, es decir que no tiene vinculación alguna con la empresa; ii) solicita la indemnización por perjuicios materiales por las sumas de dinero que dejó de percibir por la operación de la ruta mencionada que tampoco tienen vínculo alguno con los actos acusados que otorgan autorización a la empresa SOTRAMES S.A. para operarla y, iii) alegó en el recurso de apelación que su legitimación en la causa por activa deriva de la posibilidad que hubiera tenido, en caso de licitación, de operar tal ruta cuando dicho aspecto no fue señalado en la demanda, por lo que al momento de presentarla reconoce que no era titular de un derecho afectado por el acto administrativo que pretende enjuiciar. 86.

La conclusión a partir del acervo probatorio recaudado, no puede ser distinta de la que la parte demandante carece de legitimación en la causa para pretender la referida nulidad y el seguido restablecimiento de su patrimonio, habida cuenta que no demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las resoluciones controvertidas o, al menos, que estuviera envuelto en estrecha relación con los efectos propios de aquellas.

En ese orden, no basta con acudir al proceso como parte demandante o ser sujeto pasivo de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, dado que es imperioso tener el interés cierto y real que lo legitime. 88. Asimismo, el artículo 6 del Decreto núm. 170 de 5 de febrero de 2001[56], dispone que el "[ ] [s]ervicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros.

Es aquél que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida [ ]" (Destacado fuera de texto). 89. En el mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-033 de 2014, consideró[57]: "[ ] las empresas habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos matriculados o registrados para dicho servicio y previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, según lo prevé el artículo 23 de la Ley 336 de 1996”[24]; coincidiendo entonces el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el texto original).

“Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero. - Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia; - El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida-, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96, art. 2°)-; - Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado; - El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado […]” (Destacado fuera de texto). 90.

En suma, siguiendo el criterio de la Sala[58] en los casos citados supra, como los actos administrativos acusados: i) son de contenido particular y concreto, por cuanto autorizaron unas rutas a la empresa SOTRAMES S.A., en su condición de persona jurídica, encargada de la prestación del servicio público de trasporte; ii) tienen un destinatario específico, por cuanto se dirigen directamente hacia la empresa SOTRAMES S.A.; y, adicionalmente, iii) como el servicio de transporte público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado, la Sala considera que la única legitimada en la causa para demandar era la empresa SOTRAMES S.A. y no la Cooperativa COOTRANS, que se reitera, no tiene asignada la ruta señalada en los actos administrativos acusados. 91.

Comoquiera que las anteriores son las cuestiones centrales de los recursos de apelación, la Sala encuentra que la decisión acusada se ajusta a la normativa aquí analizada, luego la sentencia apelada será confirmada, pero por las razones expuestas, como en efecto se dispone en la parte resolutiva de esta providencia. Conclusión de la Sala 92.

En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandada en los recursos de apelación no están llamados a prosperar, dado que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados. Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 93. La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris. 94.

Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial. 95.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Por intermedio de apoderado [2] “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. [3] Cfr. Folios 89 a 90 del cuaderno núm. 1 del expediente. [4] “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE OTORGA EN FORMA DEFINITIVA UNAS RUTAS A LA EMPRESA SOTRAMES S.A. […]”. [5] “[…] Por medio de la cual se decide un recurso de reposición […]”. [6] Cfr. folio 20 del cuaderno núm. 1 del expediente. [7] “[…] por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto […]” [8] “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”. [9] “[…] Estatuto General de Transporte […]” [10] Por intermedio de apoderado [11] Cfr. folios 180 a 184 del cuaderno núm. 1 del expediente. [12] Mediante auto de 15 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión vinculó a la empresa Sotrames S.A. en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso.

Cfr. Folios 226 a 227 del cuaderno núm. 1 del expediente. [13] Por intermedio de apoderado [14] Cfr. folios 551 a 576 del cuaderno núm. 1 del expediente. [15] Cfr. folios 354 a 361 del cuaderno núm. 1 del expediente. [16] Operar la ruta “vereda Pan de Azúcar – Metro” que fue la otorgada a SOTRAMES S.A. en el acto administrativo demandado. [17] Cfr. Folios 1013 a 1034 del cuaderno núm. 2 del expediente [18] Cfr. folio 6 del cuaderno principal de segunda instancia. [19] Cfr. folios 11 a 13 del cuaderno de apelación de sentencia. [20] “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. [21] “[…] Artículo 308.

Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [22] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [23] “[…] Por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado […]”. [24] “[…] Artículo 357.

Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]” (Destacado de la Sala). [25] “[…] Artículo 267.

En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”. [26] Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. [27] Cfr. folios 71 del cuaderno núm. 1 del expediente. [28] Cfr. folios 28 a 32 del cuaderno núm. 1 del expediente. [29] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de febrero de 2020, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000232400020000030703 […]”. [30] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,, providencia de 31 de enero de 2019, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación: 1900123- 3100020050094101 […]”. [31] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24 de septiembre de 2020;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 520012331000201000653-01 [ ]” [32] Parte demandante. [33] Cfr. Folio 77 del cuaderno núm. 1 del expediente. En el escrito del recurso de reposición el apoderado de la parte demandante reconoce que le fue entregado el acto acusado el 10 de octubre de 2008, por parte de la Oficina Jurídica de la parte demandada. [34] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24 de septiembre de 2020;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 52001 2331 000 2010 0065301 [ ]” [35] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 4 de febrero de 2020; C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 70001 2331 000 1995 05072 01 [ ]”. [36] “[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de 16 de noviembre de 2017;

C.P. William Hernández Gómez; número único de radicación 70001 2331 000 1995 05072 01 [ ]”. En el mismo sentido, “[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sentencia de 6 de febrero de 2014; C.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; número único de radicación 25000-2331000201-0034101 [ ]”. [37] “[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de 12 de noviembre de 2009;

C.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación 68001231500019971368101 [ ]” [38] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24 de septiembre de 2020; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 52001 2331 000 2010 0065301 [ ]” [39] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de julio de 2021;

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 17001233100020050113501 [ ]”. [40] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de noviembre de 2010; C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; número único de radicación 17001233100020050067401 [ ]”. [41] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 1.º de noviembre de 2012;

C.P. Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 17001233100020060012601 [ ]”. [42] La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, se consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento.

En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía de la acción de nulidad. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Rad.: 2011 – 00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017.

Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2017, número único de radicación 08001-33-31-004-2011-00556-01, Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; actor Paulino Triana Triana, demandados: Área Metropolitana de Barranquilla, Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, Municipio de Puerto Colombia, Municipio de Malambo y Municipio De Galapa. [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de mayo de 2018, número único de radicación 05001-23- 31-000-2008-00576-01, Consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; actor Guillermo de Jesús Parra Jaramillo, demandados: Ministerio de Transporte. [45] "[ ]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de julio de 2021;

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 17001233100020050113501 [ ]”. [46] “[…] Por medio de la cual se otorga en forma definitiva unas rutas a empresa SOTRAMES S.A. […]” expedida por el alcalde del Municipio de Sabaneta – Antioquia. [47] Cfr. Folio 89 del cuaderno núm. 1 del expediente. [48] Folios 28 a 38, cuaderno de pruebas núm. 4. [49] Folio 46 del cuaderno núm. 1 del expediente. [50] Folio 44 del cuaderno núm. 1 del expediente. [51] Folio 48 del cuaderno núm. 1 del expediente. [52] “[…] por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto […]” [53] Folios 142 a 146 del cuaderno núm. 1 del expediente. [54] Folio 324 del cuaderno núm. 1 del expediente. [55] Folio 291 del cuaderno núm. 1 del expediente. [56] "[ ] Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros [ ]", expedido por el Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Transporte. [57] Corte Constitucional; sentencia C-033 de 29 de enero de 2014;

M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [58] “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de noviembre de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 08001233100020110036901 […]”.