MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PREVALENCIA DE LA NORMA SUSTANCIAL / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD APLICABLE / CONTRATO DE CONCESIÓN / CONCESIÓN DE MINA / TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO POR DESISTIMIENTO TÁCITO En relación con la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, debe tenerse en cuenta que la actuación desarrollada es un procedimiento administrativo reglado; está sujeto a normas de imperativo cumplimiento conocidas por el particular que adelanta el trámite.

No respetar el trámite puede, adicionalmente, afectar el derecho sustancial de terceros que formulen peticiones que tengan el mismo objeto de la impetrada por el demandante. Si bien el artículo 274 del Código de Minas dispone que la propuesta se rechazará cuando no se subsanen sus deficiencias, dicho código no contiene una regulación expresa sobre el desistimiento.

(…) el desistimiento opera automáticamente cuando el peticionario no da respuesta en el término de dos (2) meses. Lo anterior justamente fue lo que aconteció en el caso: al peticionario se le requirió para que manifestara su aceptación de continuar el trámite de una concesión de un área menor a la inicialmente solicitada. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE MINAS - ARTÍCULO 297 / CÓDIGO DE MINAS - ARTÍCULO 274 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 13 INEXISTENCIA DE IRREGULARIDAD EN LA NOTIFICACIÓN / NOTIFICACIÓN POR ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DE LA NOTIFICACIÓN / NOTIFICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO [E]s claro que los actos de trámite se notificaban por estado.

Además, este cargo no es coherente con la posición adoptada durante el trámite administrativo, teniendo en cuenta que el demandante sí fue notificado de la decisión, pue oportunamente cumplió con otro de los requerimientos del auto No. 1336 de 2014. En el presente caso no era viable aplicar la figura de la aceptación tácita, pues esto implicaría darle al silencio del peticionario —que no responde el requerimiento— el efecto contrario al que prevé la ley.

Al ser un procedimiento administrativo reglado, lo cierto es que había una norma que consagra una consecuencia jurídica al supuesto de hecho presentado. En ese sentido, existía una disposición legal aplicable que indicaba que la petición se <<entenderá>> desistida. Ello, por supuesto, no significaba que, en los mismos términos del artículo 13 del CCA, el proponente no pudiera presentar <<una nueva solicitud>>.

Es más, indicar que se aplicara la aceptación tácita es contrario a la actuación adelantada durante el proceso. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 13 NEGACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / CARGA DE LA PRUEBA EN LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE CONCESIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA En relación con la violación del derecho a la igualdad, debe señalarse que el demandante no demostró que la Administración admitiera la propuesta No. RHH-09271 el 17 de agosto de 2016, presentada por un tercero, pues no obran en el expediente pruebas sobre este asunto.

REGULACIÓN NORMATIVA DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS Teniendo en cuenta que no prosperaron las pretensiones, la Sala la condenará en costas a la parte demandante, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP.

La condena se establece de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Así, por concepto de agencias en derecho, se reconocerán cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la ANM. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / ACUERDO PSAA 16-10554 DE 2016 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2018-00157-00(62465) Actor: LUIS ARSECIO PLAZAS CUÉLLAR Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que declaró desistida una propuesta de contrato de concesión minera.

Se desestiman las pretensiones de la demanda porque no se demostró la nulidad del acto impugnado. La consecuencia legal de no responder un requerimiento conforme con el C.C.A. es entender desistida la solicitud; y conforme con el Código de Minas, el requerimiento es un acto de trámite que no debe notificarse personalmente. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala profiere la sentencia de única instancia en el proceso iniciado por Luis Arsecio Plazas Cuéllar en el que se solicitó la nulidad de las Resoluciones 002401 de 2016 y 000018 de 2018, por medio de las cuales la Agencia Nacional de Minería (en adelante “ANM”) declaró desistida la propuesta de contrato de concesión presentada por el demandante.

La Sala es competente para conocer el proceso, en única instancia, en virtud del numeral 2 del artículo 149 del CPACA[1], en la medida en que se resuelve un medio de control de nulidad y restablecimiento <<sin cuantía[2]>>, presentado en contra de un acto administrativo expedido por una agencia de naturaleza especial del orden nacional[3].

La demanda fue admitida el 12 de junio de 2019[4]. El 28 de septiembre de 2020 se ajustó el trámite para proferir sentencia anticipada, con base en el artículo 13 del Decreto 806 de 2020[5]. El 25 de junio de 2021 se dio traslado para presentar alegatos y para que el Ministerio Público conceptuara si lo encontraba procedente[6]. La ANM presentó alegatos de conclusión. El demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

ANTECEDENTES A.- La posición de la parte demandante 1.- El 31 de agosto de 2018 Luis Arsecio Plazas Cuéllar presentó demanda contra la ANM[7] con las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resolución No. 002401 del 18 de julio de 2016, expedida por la Vicepresidente de Contratación y Titulación de la Agencia Nacional de Minería, la cual declaró desistida la propuesta de contrato de concesión No. LHD-14101.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la resolución No. 000018 del 22 de enero de 2018, expedida por la Gerente y Contratación y Titulación de la Agencia Nacional de Minería, por la cual resolvió el recurso de reposición, confirmando la resolución No. 002401 del 18 de julio de 2016. TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho, solicito se CONDENE a la NACIÓN — AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, declarar no desistida la propuesta del contrato de concesión No. LHD-14101, realizada por mi representado, LUIS ARSECIO PLAZAS CUÉLLAR, por cumplir con los requisitos legales y se continúe con el trámite correspondiente.

CUARTA: Que a título de restablecimiento del derecho, solicito se CONDENE a la NACIÓN — AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, se proceda a la anotación del área en el sistema del Catastro Minero. QUINTA: Que a título de restablecimiento del derecho, solicito se CONDENE a la NACIÓN — AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, en el evento de que se realice contrato de concesión con persona natural o jurídica distinta a mi representado, donde se comprometa el área solicitada por mi poderdante en la propuesta de fecha 13 de julio de 2010, solicito pagar el 100% de la utilidad esperada del contrato de concesión, a favor del señor LUIS ARSECIO PLAZAS CUÉLLAR, teniendo en cuenta las razones de derecho, pruebas documentales, testimoniales y periciales que se aportarán en la instancia procesal pertinente, tomando para su decisión principios constitucionales de igualdad, equidad, solidaridad y precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

SEXTA: ORDENAR a la NACIÓN — MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL — POLICÍA NACIONAL — POLICÍA METROPOLITANA DE BOGOTÁ (sic) que den cumplimiento del fallo dentro de los términos establecidos en los artículos 187, 192, 193, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. SÉPTIMA: CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme al artículo 188 del Código Contencioso Administrativo>>. 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 13 de julio de 2010 presentó propuesta de un contrato de concesión para exploración y explotación de un yacimiento clasificado técnicamente como esmeraldas en bruto, sin labrar o simplemente desbastadas (esmeraldas sin tallar). 2.2.- La ANM constató que la solicitud se traslapaba con otras presentadas previamente.

Por esto, mediante el auto No. 1336 del 11 de septiembre de 2014 requirió al demandante para pronunciarse entre otras cosas, sobre lo siguiente: <<ARTÍCULO PRIMERO.- Requerir al señor ARSECIO PLAZAS, para que dentro del término perentorio de dos (2) meses contados a partir de la notificación por estado de la presente providencia, manifieste por escrito si acepta o no el área libre susceptible de contratar producto del recorte, so pena de entender desistida su voluntad de continuar con el trámite de la propuesta.>> 2.3.- El 9 de diciembre de 2014, el demandante indicó que aceptaba <<el área libre susceptible de contratar producto del recorte>>[8]. 2.4.- En la Resolución No. 002401 del 18 de julio de 2016 la ANM declaró el desistimiento porque el demandante respondió de manera extemporánea al anterior requerimiento.

El demandante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Resolución No. 000018 del 22 de enero de 2018, que confirmó la decisión de 2016. 2.5.- Aunque el demandante indicó que el acto es nulo por violar normas constitucionales y legales de manera general[9], concretó la violación del acto administrativo a los siguientes cuatro (4) motivos, los cuales implican que el acto se expidió en contra del debido proceso y con falsa motivación: 2.5.1.- No se dio prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal, pues se declaró el desistimiento cuando el demandante ya había allegado la aceptación requerida.

Además, el rechazo desconoce un concepto del 23 de diciembre de 2008 expedido por la oficina jurídica de Ingeominas y vulnera lo que ha indicado el Consejo de Estado frente al <<desistimiento tácito>>. 2.5.2.- En contravía de lo indicado por los artículos 12 y 13 del CCA <<y/o 17 del>> CPACA, la Administración no requirió al demandante. Esto, porque no se le notificó personalmente el auto No. 1336 del 11 de septiembre de 2014.

En ese sentido <<una cosa es la notificación del auto (acto administrativo de trámite)>> y otra muy diferente el requerimiento de completar la información. 2.5.3.- En el auto No. 1336 del 11 de septiembre de 2014 también se le solicitó aportar un plano. El demandante lo allegó dentro del término que le había otorgado la ANM, por lo que con esta entrega debe entenderse que en ese momento aceptó tácitamente la propuesta. 2.5.4.- Se viola el derecho a la igualdad porque la administración <<admitió>> la propuesta No. RHH-09271 el 17 de agosto de 2016 presentada por un tercero. Esto, en contravía del artículo 274 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), <<modificado por el art. 20>> de la Ley 1382 de 2010[10].

B.- Posición de la parte demandada 3.- La ANM contestó la demanda de forma extemporánea[11]. En los alegatos de conclusión, presentados oportunamente[12], solicitó que no se accediera a las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos: 3.1.- En virtud del artículo 269 de la Ley 685 de 2001, el auto que requirió completar información no debía notificarse personalmente. 3.2.- El trámite administrativo conlleva unas cargas.

En este caso, la Ley 685 de 2001 no regulaba el desistimiento, por lo que se aplicó el artículo 13 del CCA, en la medida en que el solicitante no subsanó el requerimiento realizado por la entidad. 3.3.- No hay prueba para poder acceder a las pretensiones referidas al restablecimiento del derecho. CONSIDERACIONES C.- Se negarán las pretensiones porque el demandante no cumplió oportunamente el requerimiento de la entidad 4.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada en el término previsto en el literal d) del artículo 164 del CPACA[13].

La Resolución 000018 fue notificada el 7 de febrero de 2018[14]. El demandante presentó solicitud de conciliación el 5 de junio de 2018, la cual fue declarada fallida el 30 de agosto de 2018. Teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 31 de agosto, es claro que no operó la caducidad del medio de control. 5.- La Sala no accederá a las pretensiones porque ninguno de los cuatro (4) cargos planteados por el demandante demuestran la nulidad de las Resoluciones 002401 de 2016 y 000018 de 2018.

Por lo tanto, como no prosperarán las pretensiones relativas a las nulidades de los actos, no es necesario estudiar las pretensiones consecuenciales. 6.- Contrario a lo indicado por el demandante, ninguno de los asuntos planteados acredita la nulidad del acto administrativo demandado: 6.1.- En relación con la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, debe tenerse en cuenta que la actuación desarrollada es un procedimiento administrativo reglado; está sujeto a normas de imperativo cumplimiento conocidas por el particular que adelanta el trámite.

No respetar el trámite puede, adicionalmente, afectar el derecho sustancial de terceros que formulen peticiones que tengan el mismo objeto de la impetrada por el demandante. 6.1.1.- Si bien el artículo 274 del Código de Minas dispone que la propuesta se rechazará cuando no se subsanen sus deficiencias, dicho código no contiene una regulación expresa sobre el desistimiento.

Por esto, en virtud de su artículo 297[15] era viable acudir a la primera parte del CCA[16]. El artículo 13 del CCA establece lo siguiente sobre el desistimiento de la propuesta (petición): <<Artículo 13. Desistimiento. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud si hecho el requerimiento de completar los requisitos, los documentos o las informaciones de que trata los dos artículos anteriores, no da respuesta en el término de dos (2) meses.

Acto seguido se archivará el expediente, sin perjuicio de que el interesado presente posteriormente una nueva solicitud.>> 6.1.2.- Como se puede observar, el desistimiento opera automáticamente cuando el peticionario no da respuesta en el término de dos (2) meses. Lo anterior justamente fue lo que aconteció en el caso: al peticionario se le requirió para que manifestara su aceptación de continuar el trámite de una concesión de un área menor a la inicialmente solicitada.

Esto ocurrió el 11 de septiembre de 2014[17], en un auto en el que expresamente se citó la norma del CCA. Se le indicó al peticionario que respondiera, <<so pena de entender desistida su voluntad de continuar con el trámite de la propuesta>>. Este acto de trámite fue notificado por el estado del 17 de septiembre de 2014[18]. Por lo anterior, el término para responder vencía el 17 de noviembre de 2014.

Como el demandante respondió el 9 de diciembre[19], operó el desistimiento. 6.1.3.- El demandante señaló que el desistimiento desconoce un concepto jurídico rendido previamente por Ingeominas, pero no lo aportó al proceso; y el desistimiento tácito, al cual se hace referencia en la demanda, es propio de un proceso, no de un procedimiento.

En ese sentido, erróneamente se cita jurisprudencia acerca del desistimiento tácito en sede judicial: con esto no hace referencia a pronunciamientos sobre la aplicación del artículo 13 del CCA. 6.2.- Tampoco es cierto que el auto No. 1336 debiera ser notificado personalmente. Como se indicó previamente, es un acto administrativo de trámite.

La norma aplicable era, entonces, el artículo 269 del Código de Minas que señala lo siguiente: <<ARTÍCULO 269. NOTIFICACIONES. La notificación de las providencias se hará por estado que se fijará por un (1) día en las dependencias de la autoridad minera. Habrá notificación personal de las que rechacen la propuesta o resuelvan las oposiciones y de las que dispongan la comparecencia o intervención de terceros.

Si no fuere posible la notificación personal, se enviará un mensaje a la residencia o negocio del compareciente si fueren conocidos y si pasados tres (3) días después de su entrega, no concurriere a notificarse, se hará su emplazamiento por edicto que se fijará en lugar público por cinco (5) días. En la notificación personal o por edicto, se informará al notificado de los recursos a que tiene derecho por la vía gubernativa y del término para interponerlos.>> 6.2.1- De acuerdo con el artículo citado, es claro que los actos de trámite se notificaban por estado.

Además, este cargo no es coherente con la posición adoptada durante el trámite administrativo, teniendo en cuenta que el demandante sí fue notificado de la decisión, pue oportunamente cumplió con otro de los requerimientos del auto No. 1336 de 2014. 6.3.- En el presente caso no era viable aplicar la figura de la aceptación tácita, pues esto implicaría darle al silencio del peticionario —que no responde el requerimiento— el efecto contrario al que prevé la ley.

Al ser un procedimiento administrativo reglado, lo cierto es que había una norma que consagra una consecuencia jurídica al supuesto de hecho presentado. En ese sentido, existía una disposición legal aplicable que indicaba que la petición se <<entenderá>> desistida. Ello, por supuesto, no significaba que, en los mismos términos del artículo 13 del CCA, el proponente no pudiera presentar <<una nueva solicitud>>. 6.3.1- Es más, indicar que se aplicara la aceptación tácita es contrario a la actuación adelantada durante el proceso por el señor Luis Arsecio Plazas Cuéllar: si la aceptación tácita bastaba, el hoy demandante no hubiera aportado un documento denominado <<aceptación>>, en el que indicó que <<acepto el área libre susceptible de contratar producto del recorte>>[20]. 6.4.- En relación con la violación del derecho a la igualdad, debe señalarse que el demandante no demostró que la Administración admitiera la propuesta No. RHH-09271 el 17 de agosto de 2016, presentada por un tercero, pues no obran en el expediente pruebas sobre este asunto.

D.- Costas 7.- Teniendo en cuenta que no prosperaron las pretensiones, la Sala la condenará en costas a la parte demandante, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP. La condena se establece de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Así, por concepto de agencias en derecho, se reconocerán cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la ANM. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a Luis Arsecio Plazas Cuéllar en costas de única instancia a favor de la parte demandada. Por Secretaría, liquídense según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia, conforme a lo indicado en la parte motiva.

TERCERO. En firme esta providencia, ARCHÍVESE el presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1]<<2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.>> [2]Fl. 43 del Cuaderno Principal. [3]Artículo 1º del Decreto Ley 4134 de 2011. [4]Fl. 56 del Cuaderno Principal. [5]Fls. 97 a 99 del Cuaderno Principal. [6]Fl. 105 del Cuaderno Principal. [7]Fls. 33 a 44 del Cuaderno Principal. [8]Fl. 327 del archivo que obra en el CD que está en el fl. 94 del Cuaderno Principal.

En el mismo sentido, fl. 31 del Cuaderno Principal. [9]En general considera que el acto administrativo violó derechos fundamentales y se expidió en contravía de la constitución que es norma de normas. [10]<<ARTÍCULO 20°. Modificase el artículo 274 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas el cual quedará así: Rechazo de la Propuesta. La propuesta será rechazada en los siguientes casos: 1.

Si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código siempre que no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige. 2. Si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores. 3. Si no cumple con la presentación de todos los requisitos establecidos en el artículo 271 del presente Código. 4.

Si no se cumple el requerimiento de subsanar las deficiencias de la propuesta. 5. Si no se acredita el pago de la primera anualidad del canon superficiario.>> [11]Teniendo en cuenta que el último correo para notificar el auto admisorio se envió el 5 de noviembre, los términos para contestar la demanda vencían el 14 de febrero. La entidad contestó la demanda el 19 de febrero de 2020 (fl. 20 del cuaderno principal). [12]Índice 44 del Samai. [13]<<d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;>>. [14]Fl 431 del archivo que obra en el CD que está en el fl. 94 del Cuaderno Principal. [15]<< ARTÍCULO 297.

REMISIÓN. En el procedimiento gubernativo y en las acciones judiciales, en materia minera, se estará en lo pertinente, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo y para la forma de practicar las pruebas y su valoración se aplicarán las del Código de Procedimiento Civil.>> [16]Esto teniendo en cuenta que la actuación administrativa inició antes de la entrada en vigencia del CPACA. [17]Fls 305 y 306 del archivo que obra en el CD que está en el fl. 94 del Cuaderno Principal.

En el mismo sentido, fl. 6 del Cuaderno Principal. [18]Fls 307 a 318 del archivo que obra en el CD que está en el fl. 94 del Cuaderno Principal. [19]Fl. 327 del archivo que obra en el CD que está en el fl. 94 del Cuaderno Principal. [20]Fl. 327 del archivo que obra en el CD que está en el fl. 94 del Cuaderno Principal. En el mismo sentido, fl. 31 del Cuaderno Principal.