11001-03-15-000-2019-01602-02 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2019-01602-02Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSentencia2021-09-28

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: Catherine Juvinao Clavijo Y Otros·Demandado: Jaime Felipe Lozada Polanco

De qué trata

Síntesis: La acción de pérdida de investidura se ha definido como un juicio o proceso jurisdiccional sancionatorio, pues hace parte del ius puniendi del Estado y, a diferencia de los procesos sancionatorios administrativos, es la jurisdicción -el juez de lo Contencioso Administrativo- con fundamento en el procedimiento establecido por el legislador, el que impone la sanción con un propósito ético, en tanto las causales ideadas por el Constituyente son un código positivizado de conducta que tiene por objeto reprochar y sancionar actos contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo, dignidad que surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de representación democrática. En cuanto al análisis subjetivo que, de la conducta del demandado, debe adelantarse en el curso del proceso de pérdida de investidura, en medio del respeto a sus garantías al debido proceso sancionatorio y en aras de establecerse si en aquélla estuvo presente o no el elemento de la culpabilidad. […]. En medio de las garantías que deben asegurársele al procesado, se destaca el principio de taxatividad, por virtud del cual se precave, de una parte, que sean sólo las conductas que la Constitución incluye como constitutivas de las causales de pérdida de investidura, las que puedan dar lugar a este juicio de reproche y, de otra, que el juez esté sometido al imperio de la ley de manera exclusiva y que, en consecuencia, deba abstenerse de crear causales de pérdida de investidura, aún en los eventos en los cuales se pueda concluir que un congresista incurrió en una conducta contraria a la ética. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de 8, Rad. 11001-03-15-000-2018-02332-00, Ponente María Elizabeth García González. Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de agosto de 2012. Exp. 110010315000201100254-00(PI). Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2016, Rad. (SU) 11001-03-15-000-2014-03886-00, Ponente Alberto Yepes Barreiro. Corte Constitucional sentencia SU-424 de 2016. Sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2016, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. (SU) 11001-03-15-000-2014-03886-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2015, rad. 11001-03-15-000-2015-00872-00(PI).PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIAEn este caso, el actor invocó como causal de pérdida de investidura la prevista en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, “ Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (…). La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 1 de agosto de 2017, fijó el alcance y requisitos que deben verificarse para la configuración de esta causal, los que han venido siendo morigerados en sus contenidos, a partir de las particularidades de la casuística sometida al estudio tanto de las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura como de la misma Sala Plena Contenciosa. A partir de la jurisprudencia que en la materia ha sido proferida por esta Corporación, los elementos objetivos requeridos para que se erija la referida causal, son: (i) la inasistencia no justificada del congresista; (ii) que las inasistencias ocurran en el mismo período de sesiones; y (iii) que las inasistencias asciendan a seis (6) en reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. Por su parte, de verificarse la configuración de tales requisitos objetivos, deberá procederse con el citado análisis subjetivo de la conducta desplegada por el congresista censurado y su incidencia en la comisión de la causal de desinvestidura. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI).PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / AUSENCIA DEL CONGRESISTA / EXCUSA DE LA AUSENCIA DEL CONGRESISTA / INCAPACIDAD MÉDICA / PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIAEn su escrito de impugnación la parte actora señala que de las 30 excusas de inasistencia argüidas por el congresista demandado, 23 corresponden a incapacidades médicas, presuntamente diligenciadas en esa época, que no obran en actas de la Comisión de Acreditación Documental ni en ningún documento oficial, esto es, que las propone como no válidas al no haber sido sometidas al procedimiento establecido por la Resolución núm. 0665 de 2011, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina. […]. Frente al asunto relativo a excusas médicas justificantes de inasistencia parlamentaria a reuniones de plenaria, esta Corporación ha establecido, al igual que lo precisa la providencia apelada que, aunque aquellas no hayan surtido el trámite previsto en la mencionada Resolución núm. 0665 de 2011 y sin perjuicio de las implicaciones internas que esto acarree, ello no es obstáculo para tener tales incapacidades de salud como medios de prueba idóneos y con el potencial de desactivar la configuración de la ausencia parlamentaria que es sancionada en sede de pérdida de investidura. […]. En ese sentido, es evidente que al imponerse la libertad probatoria, durante el trámite del proceso judicial cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueba. Es así como el artículo 90 de la Ley 5ª no prevé un medio probatorio especial para comprobar la incapacidad física, por lo que, siguiendo el principio de libertad probatoria, en los procesos judiciales podrá ser empleado cualquier medio de prueba para acreditarla. […]. Luego del análisis detallado de las incapacidades médicas reprochadas por la apelante, resulta inevitable determinar que no se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura esgrimida por la solicitud, en tanto que no se acumularon las seis (6) inasistencias exigidas por la norma constitucional para cada período de sesiones, lo que impide, por demás, continuar con el abordaje del aspecto subjetivo de la misma. Consecuente con lo anterior, se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA La acción de pérdida de investidura se ha definido como un juicio o proceso jurisdiccional sancionatorio, pues hace parte del ius puniendi del Estado y, a diferencia de los procesos sancionatorios administrativos, es la jurisdicción –el juez de lo Contencioso Administrativo- con fundamento en el procedimiento establecido por el legislador, el que impone la sanción con un propósito ético, en tanto las causales ideadas por el Constituyente son un código positivizado de conducta que tiene por objeto reprochar y sancionar actos contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo, dignidad que surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de representación democrática.

En cuanto al análisis subjetivo que, de la conducta del demandado, debe adelantarse en el curso del proceso de pérdida de investidura, en medio del respeto a sus garantías al debido proceso sancionatorio y en aras de establecerse si en aquélla estuvo presente o no el elemento de la culpabilidad. […]. En medio de las garantías que deben asegurársele al procesado, se destaca el principio de taxatividad, por virtud del cual se precave, de una parte, que sean sólo las conductas que la Constitución incluye como constitutivas de las causales de pérdida de investidura, las que puedan dar lugar a este juicio de reproche y, de otra, que el juez esté sometido al imperio de la ley de manera exclusiva y que, en consecuencia, deba abstenerse de crear causales de pérdida de investidura, aún en los eventos en los cuales se pueda concluir que un congresista incurrió en una conducta contraria a la ética.

NOTA DE RELATORÍA: Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de 8, Rad. 11001-03-15-000- 2018-02332-00, Ponente María Elizabeth García González. Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003. Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de agosto de 2012.

Exp. 110010315000201100254-00(PI). Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2016, Rad. (SU) 11001-03-15-000-2014-03886-00, Ponente Alberto Yepes Barreiro. Corte Constitucional sentencia SU-424 de 2016. Sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2016, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad.

(SU) 11001-03-15-000-2014-03886-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2015, rad. 11001-03-15-000-2015-00872-00(PI). PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA En este caso, el actor invocó como causal de pérdida de investidura la prevista en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, “ Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” (…).

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 1 de agosto de 2017, fijó el alcance y requisitos que deben verificarse para la configuración de esta causal, los que han venido siendo morigerados en sus contenidos, a partir de las particularidades de la casuística sometida al estudio tanto de las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura como de la misma Sala Plena Contenciosa.

A partir de la jurisprudencia que en la materia ha sido proferida por esta Corporación, los elementos objetivos requeridos para que se erija la referida causal, son: (i) la inasistencia no justificada del congresista; (ii) que las inasistencias ocurran en el mismo período de sesiones; y (iii) que las inasistencias asciendan a seis (6) en reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

Por su parte, de verificarse la configuración de tales requisitos objetivos, deberá procederse con el citado análisis subjetivo de la conducta desplegada por el congresista censurado y su incidencia en la comisión de la causal de desinvestidura. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI).

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / AUSENCIA DEL CONGRESISTA / EXCUSA DE LA AUSENCIA DEL CONGRESISTA / INCAPACIDAD MÉDICA / PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA En su escrito de impugnación la parte actora señala que de las 30 excusas de inasistencia argüidas por el congresista demandado, 23 corresponden a incapacidades médicas, presuntamente diligenciadas en esa época, que no obran en actas de la Comisión de Acreditación Documental ni en ningún documento oficial, esto es, que las propone como no válidas al no haber sido sometidas al procedimiento establecido por la Resolución núm. 0665 de 2011, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina. […].

Frente al asunto relativo a excusas médicas justificantes de inasistencia parlamentaria a reuniones de plenaria, esta Corporación ha establecido, al igual que lo precisa la providencia apelada que, aunque aquellas no hayan surtido el trámite previsto en la mencionada Resolución núm. 0665 de 2011 y sin perjuicio de las implicaciones internas que esto acarree, ello no es obstáculo para tener tales incapacidades de salud como medios de prueba idóneos y con el potencial de desactivar la configuración de la ausencia parlamentaria que es sancionada en sede de pérdida de investidura. […].

En ese sentido, es evidente que al imponerse la libertad probatoria, durante el trámite del proceso judicial cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueba.

Es así como el artículo 90 de la Ley 5ª no prevé un medio probatorio especial para comprobar la incapacidad física, por lo que, siguiendo el principio de libertad probatoria, en los procesos judiciales podrá ser empleado cualquier medio de prueba para acreditarla. […]. Luego del análisis detallado de las incapacidades médicas reprochadas por la apelante, resulta inevitable determinar que no se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura esgrimida por la solicitud, en tanto que no se acumularon las seis (6) inasistencias exigidas por la norma constitucional para cada período de sesiones, lo que impide, por demás, continuar con el abordaje del aspecto subjetivo de la misma.

Consecuente con lo anterior, se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTICULO 183 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01602-02(PI) Actor: CATHERINE JUVINAO CLAVIJO Y OTROS Demandado: JAIME FELIPE LOZADA POLANCO Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 11 de mayo de 2020[1], proferida por la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta Corporación, mediante la cual denegó la solicitud de pérdida de investidura formulada contra el Representante a la Cámara, por el Departamento del Huila, señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

I.- ANTECEDENTES I.1.- Los señores CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, VIVIANA MERCEDES MIRANDA ALARCÓN, MARÍA PIEDAD VELASCO LACAYO y LUIS MIGUEL MOISÉS GARCÍA[2], solicitaron declarar la pérdida de la investidura del señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, en su condición de Representante a la Cámara por el Departamento del Huila, elegido para el período constitucional 2014-2018, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política.

I.2.- En apoyo de su pretensión la parte actora adujo, como fundamentos de hecho y de derecho, que el congresista demandado dejó de asistir a más de seis sesiones plenarias en las que fueron votados proyectos de ley y/o de acto legislativo, en cada uno de los períodos de sesiones ordinarias detalladas así: |Primer período de la legislatura 2014-2015 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014) | |Núm. |Fecha |Asunto | |1 |26-ago-1|“votaciones proyecto de Ley 194/2014 Cámara – 181/2014| | |4 |Senado, articulado, título y pregunta” | |2 |03-sep-1|“Se vota articulado de Proyecto de Ley 176 de 2013” | | |4 | | |3 |16-sep-1|“Actas, título, pregunta y articulado de PL 176/2013, | | |4 |además de impedimentos, seguido de articulado a PL | | | |014/2013 con título y pregunta, para continuar con | | | |votaciones de impedimentos” | |4 |23-sep-1|“Conciliación PL 194/2014” | | |4 | | |5 |30-sep-1|“Se vota proposición de aplazamiento de Proyecto de | | |4 |Ley 076/13, además de informe de ponencia y articulado| | | |del mismo proyecto” | |6 |14-oct-1|“Se vota informe de objeciones presidenciales y | | |4 |articulado de Proyecto de Ley 153/13” | |7 |11-nov-1|“Proyecto de Ley 030/14 con su articulado” | | |4 | | |8 |25-nov-1|“Se vota título y pregunta Proyecto de Ley 030/14, | | |4 |impedimentos, informe final de ponencia PL 138/14, y | | | |articulado, título y pregunta del mismo proyecto de | | | |ley” | |9 |16-dic-1|“Informe de conciliación PL 157/14, además de PL | | |4 |182/14, con articulado, título y pregunta, siguiendo | | | |con PL 179/13 y PL 209/14” | |Primer período de la legislatura 2015-2016 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015) | |Núm. |Fecha |Asunto | |1 |11-ago-1|“Se vota PL 037/14, con título y pregunta” | | |5 | | |2 |18-ago-1|“Informe con que termina ponencia PL 012/14, y | | |5 |articulado” | |3 |25-ago-1|“Votación de informe con que termina ponencia de PL | | |5 |091/2014 además de articulado, título y pregunta” | |4 |15-sep-1|“Objeciones presidenciales al Proyecto de ley | | |5 |207/2012, además de ponencia, artículos y pregunta de | | | |Proyecto de Ley 073/14; informe de ponencia de | | | |Proyecto de Acto Legislativo 043/15” | |5 |06-oct-1|“Articulado P.A.L. 004/2015 con articulado, ponencia, | | |5 |título y pregunta” | |6 |27-oct-1|“Se vota Proyecto de Ley 096/2014” | | |5 | | |7 |10-dic-1|“Se vota informe conciliación PL 087/14 | | |5 | | |8 |15-dic-1|“Informe de conciliación Proyecto de Ley Estatutaria | | |5 |157/15, propuesta de cambiar orden del día, | | | |impedimentos, e informe con que termina ponencia de | | | |Proyecto de Ley 132/14” | |9 |09-mar-1|“Informe con que termina ponencia de Proyecto de Ley | | |6 |198/16, eliminar incisos, seguido de articulado, | | | |título y pregunta del mismo proyecto de ley” | |Primer período de la legislatura 2016-2017 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016) | |Núm. |Fecha |Asunto | |1 |09-ago-1|“Informe impedimentos a PL 110/15, con informe con que| | |6 |termina su ponencia” | |2 |24-ago-1|“Votaciones a PL 110/2015, con título y pregunta | | |6 |además de proposiciones” | |3 |13-sep-1|“Artículos de Proyecto de Ley 230/16” | | |6 | | |4 |22-nov-1|“Informe de conciliación PL 190/15, además de | | |6 |articulado con su título y pregunta a Proyecto de Ley | | | |Orgánica 275/16, seguido de impedimentos a PL 171/15” | |5 |29-nov-1|“Proposición archivo PL 180/15, con título y pregunta”| | |6 | | |6 |13-dic-1|“Título y pregunta a PL 049/15, 065/16” | | |6 | | |7 |22-dic-1|“Informe conciliación a PL 110/2015 Cámara – 131/2016 | | |6 |Senado, con proposiciones, articulado, título y | | | |pregunta.

Reforma Tributaria” | |Primer período de la legislatura 2017-2018 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017) | |Núm. |Fecha |Asunto | |1 |26-jul-1|“Informe de conciliación PL 002/2016 e informe de | | |7 |ponencia PL 023/2016” | |2 |01-ago-1|“Impedimento a PL 041/16, artículos a PL 133/16” | | |7 | | |3 |08-ago-1|“Articulado del Proyecto de Ley Orgánica 014 de 2017 | | |7 |además de informe de conciliación a PL 122/2016 Cámara| | | |– 254/2016 Senado y aplazamiento PL 031/2016, 046/2016| | | |y 274/2017” | |4 |19-sep-1|“Informe objeciones presidenciales del PL 211/2016, | | |7 |además de PL 283/2017” | |5 |01-nov-1|“Votaciones PL 012/2017, con proposiciones y | | |7 |articulado Proyecto de Acto Legislativo 012/2017” | |6 |23-nov-1|“Votaciones Proyecto de Ley Estatutaria 016/2017 | | |7 |Cámara – 008/2017 Senado” | Manifestó que salvo en relación con la sesión de 22 de diciembre de 2016, en la que ni siquiera respondió el llamado a lista, el Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO si bien registró su asistencia a las sesiones plenarias, luego se retiró sin mediar permiso o excusa válida, dejando de participar activamente de los debates y las votaciones, según se infiere de las respectivas gacetas del Congreso de la República[3], incurriendo así en una práctica que la jurisprudencia del Consejo de Estado[4] asume como “inasistencia” en los términos del artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política.

I.3-. El demandado, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de la solicitud de pérdida de investidura, aduciendo al efecto que, contrario a lo aseverado por la parte actora, en las sesiones plenarias objeto de reproche “[…] fue autorizado válidamente para retirarse del recinto o estuvo incapacitado […]”[5], lo cual, a su juicio, no tenía la obligación de poner en conocimiento de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes; o, en su defecto, “registró su asistencia, participó en las votaciones e hizo parte activa del debate mediante intervenciones y presentación de proposiciones”[6], de acuerdo con el siguiente resumen: |Primer período de la legislatura 2014-2015 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014) | |Núm. |Fecha |Asistencia | |1 |26-ago-14 |Retiro justificado | |2 |03-sep-14 |Retiro justificado[7] | |3 |16-sep-14 |Retiro justificado | |4 |23-sep-14 |Retiro justificado | |5 |30-sep-14 |Retiro justificado | |6 |14-oct-14 |Retiro justificado | |7 |11-nov-14 |Retiro justificado | |8 |25-nov-14 |Retiro justificado | |9 |16-dic-14 |Retiro justificado | |Primer período de la legislatura 2015-2016 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015) | |Núm. |Fecha |Asistencia | |1 |11-ago-15 |Retiro justificado | |2 |18-ago-15 |Retiro justificado | |3 |25-ago-15 |Retiro justificado | |4 |15-sep-15 |Retiro justificado | |5 |06-oct-15 |Retiro justificado | |6 |27-oct-15 |Retiro justificado | |7 |10-dic-15 |Asistió y votó | |8 |15-dic-15 |Retiro justificado | |9 |09-mar-16 |Sesión extraordinaria.

Retiro | | | |justificado | |Primer período de la legislatura 2016-2017 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016) | |Núm. |Fecha |Asistencia | |1 |09-ago-16 |Retiro justificado | |2 |24-ago-16 |Retiro justificado | |3 |13-sep-16 |Retiro justificado[8] | |4 |22-nov-16 |Retiro justificado | |5 |29-nov-16 |Retiro justificado | |6 |13-dic-16 |Retiro justificado | |7* |22-dic-16 |Sesión extraordinaria.

Inasistencia | | | |justificada | |Primer período de la legislatura 2017-2018 | |(Del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017) | |Núm. |Fecha |Asistencia | |1 |26-jul-17 |Retiro justificado | |2 |01-ago-17 |Retiro justificado | |3 |08-ago-17 |Retiro justificado | |4 |19-sep-17 |Asistió y votó | |5 |01-nov-17 |Retiro justificado | |6 |23-nov-17 |Retiro justificado | Detalló que el verbo rector de la causal invocada y prevista en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política es “inasistir” y que: (i) los demandantes pretenden que se amplíe a “no votar”, “votar parcialmente” o “ausentarse transitoriamente”, contrariando la jurisprudencia del Consejo de Estado;

(ii) desconociendo las situaciones excusables que establecen los artículos 90[9] y 124[10] de la Ley 5ª de 17 de junio de 1992[11], además de la fuerza mayor y el caso fortuito; (iii) y omitiendo el juicio de culpabilidad que opera en el campo sancionatorio, junto con otros principios inherentes a este, tales como legalidad, non bis in ídem, tipicidad, antijuridicidad, in dubio pro reo, pro homine, interpretación restrictiva y taxatividad.

Señaló que, a partir de la literalidad de la norma constitucional, -artículos 138 y 183 de la Constitución Política-, y la jurisprudencia contenciosa[12], no pueden acumularse inasistencias de períodos de sesiones ordinarios con extraordinarios, como los que dieron lugar a las sesiones plenarias del 9 de marzo y 22 de diciembre de 2016; que existe una diferencia entre la “inasistencia” a una sesión plenaria, y el “retiro” justificado de la misma; y que fue esto último lo que se presentó en su caso.

Con fundamento en estas mismas razones, propuso las excepciones que denominó: (i) “improcedencia de acumulación de sesiones ordinarias y extraordinarias” y (ii) “retiro justificado del congresista”. II-. AUDIENCIA PÚBLICA El 26 de febrero de 2020, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura núm. 4 de esta Corporación celebró la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 15 de enero de 2018[13], la cual contó con la participación de la parte demandada y del Ministerio Público.

Ni los integrantes de la parte actora ni su apoderada se hicieron presentes en la referida audiencia. Durante su curso, se rechazó por improcedente una solicitud de aplazamiento de la diligencia, presentada previamente por la parte accionante. Las intervenciones se realizaron siguiendo el orden legalmente establecido, así: II.1. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado se refirió a la contestación de la demanda, al problema jurídico, al alcance y elementos de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, así como al concepto de inasistencia para señalar, con fundamento en el material probatorio que obra en el expediente, que no se configura la aludida causal, comoquiera que no se demostró que el representante hubiese dejado de asistir injustificadamente a seis (6) sesiones plenarias en el mismo período legislativo, razón por la cual solicitó denegar las pretensiones de la demanda.

Puso a consideración de la Sala de Decisión la posibilidad de exhortar a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Secretaría de Salud, para que revisen los procedimientos que tiene establecidos la Cámara de Representantes para otorgar las incapacidades médicas. Igualmente, la Agente del Ministerio Público explicó, en síntesis, que en las nueve sesiones acusadas se votaron proyectos normativos, sin que se evidenciara la participación del demandado en ninguna de las votaciones nominales; y destaco que frente al primer período de sesiones, contó con justificación en relación con seis (6) de las inasistencias acusadas; en cuanto al segundo, en cuatro (4); respecto al tercero, en todas; y frente al cuarto en cinco (5).

Anotó que la prueba del trámite de los permisos ante la Mesa Directiva debe quedar registrada en el curso de la respetiva sesión, y no suplirse por certificaciones del Secretario General de la Cámara de Representantes; que en los eventos de ausencias injustificadas podría haber una falta ética; y que no todos los permisos de la Mesa Directiva pueden tenerse como válidos, mucho menos cuando no están contenidos en un acto administrativo que cumpla con todas las formalidades y se preceda de motivos.

II.2. INTERVENCIÓN DE LA PARTE DEMANDADA La apoderada de la parte demandada aludió al material probatorio que obra en el expediente y procedió a hacer algunas precisiones de tipo procesal y sustancial, resaltando que las pruebas allegadas no fueron tachadas en momento alguno. A continuación, se pronunció sobre cada uno de los documentos que justifican las inasistencias y retiros del congresista respecto de las sesiones plenarias de las que, según se afirmó en la demanda, no asistió, para concluir que su conducta se encuentra debidamente justificada[14].

III.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA La Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura de esta Corporación, mediante sentencia de 11 de mayo de 2020, denegó la solicitud formulada contra el Representante a la Cámara por el Departamento del Huila, señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, con fundamento en lo siguiente: Precisó que siguiendo el criterio empleado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el pronunciamiento de 1° de agosto de 2017, los videos de las sesiones plenarias aportados para el caso concreto son medios probatorios legalmente admisibles, pero en este caso solo registran el primer plano de los miembros de la respectiva mesa directiva o de los congresistas, debidamente identificados, que tomaron la palabra en la respectiva sesión, de lo cual se colige que carecen de pertinencia para establecer eventuales retiros de la sesión por parte del demandado, ante la posibilidad de estar en silencio dentro del recinto, aunado a la falta de indicación precisa de alguna de las partes sobre su aparición en ellos.

Anotó que en el presente asunto, las pruebas allegadas por la defensa gravitan en torno a dos tipos de justificaciones: excusas médicas y permisos de la Mesa Directiva; que para el estudio de las incapacidades médicas no resulta factible exponer una rigurosa confrontación entre la hora del registro de asistencia del Congresista y la hora de la atención por el respectivo profesional de la salud, sino que se debe tener en cuenta que en todos los casos en que ello se puede verificar, tal como lo evidenció el Ministerio Público en su concepto, las atenciones médicas fueron posteriores al registro por cuestión de minutos o de escasas horas.

Determinó que el hecho de que las incapacidades se hayan expedido con ese intervalo de diferencia no les resta mérito para justificar el retiro del congresista de las sesiones plenarias concomitantes, ya que lo que exige la norma, artículo 90, numeral 1, de la Ley 5ª, es la incapacidad física debidamente comprobada, no una excusa previa; y que el hecho de que medie una incapacidad médica supone, con alto grado de probabilidad, la existencia de un proceso clínico previo que condujo a ese resultado, de suerte que si el demandado se retira del recinto congresional y a los pocos minutos u horas es incapacitado, se entiende que no estaba en plenas condiciones de salud para permanecer en la plenaria, pues para estos efectos el alcance de dicho instrumento médico debe interpretarse razonablemente en su componente declarativo y no desde el punto de vista constitutivo.

En cuanto al potencial exculpatorio de las “autorizaciones” de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, señaló que entre los instrumentos de convalidación probatoria sobre el alcance de las solicitudes que en tal sentido les presentó el accionado, se encuentran certificaciones emitidas por el Secretario General del reputado órgano; que en algunos casos estas certificaciones se acompañan de documentos en los que se identifican las firmas y grafías de los integrantes de la mencionada Mesa Directiva; y que con base en ellos, la parte actora acusa una presunta disparidad entre las que se miran en tales escritos y los que se observan en los permisos de retiro suscritos por el señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

No obstante, en la sentencia apelada se consideró que esa confrontación visual, salvo mejor prueba en contrario, no le resta mérito al dicho del Secretario General de la Cámara de Representantes con relación a la existencia de autorizaciones de retiro en favor del congresista demandado: primero, porque los trazos en todos los casos no necesariamente tienen que ser iguales, máxime cuando el retiro de la plenaria está amparado, independientemente de su validez, en la figura, medianamente informal, del visto bueno; y los documentos que acompañan las certificaciones que pretenden servir de modelo para cotejar constituyen instrumentos oficiales del tipo Resolución. Y, en segundo lugar, porque a las voces de lo normado en el artículo 47, numeral 12, del Reglamento del Congreso, entre los deberes de dicho funcionario se encuentran “[…] 12.

Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares […]”, de suerte que por mandato legal le concierne dar fe pública de los hechos que sean de su competencia. De ahí que concluyera que, salvo verdadera prueba en contrario, el informe del Secretario General de la Cámara de Representantes merezca credibilidad.

Con fundamento en tales criterios, la Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura determinó lo siguiente: (i) Primer período de sesiones de la Legislatura 2014-2015 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014). En cuanto a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada (26 de agosto y 30 de septiembre de 2014), esa Sala consideró, y dijo afirmarlo con total contundencia, que ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las referidas inasistencias, por cuanto, más allá del visto bueno impartido a su retiro, –según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación–, los permisos solicitados carecen de total sustento, a fin de que se puedan ajustar a algún supuesto del numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5ª que pueda asumirse como válido en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

Sin embargo, adujo que algo diferente ocurre con la mayoría de las excusas médicas reseñadas (3-sep-14, 16-sep-14, 24-sep-14 (sic)[15], 14-oct-14, 11- nov-14 y 25-nov-14), en tanto contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales se allegaron al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas; fueron confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y, además, reconocidas por el médico de esa Corporación, lo cual resulta suficiente para justificar la inasistencia del señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

Destacó que los soportes médicos allegados respecto de las atenciones odontológicas dispensadas al aludido parlamentario el 16 de diciembre de 2014, según lo reconocido por el profesional de la salud que atendió el evento clínico, en Inspección practicada el 16 de agosto de 2019 en su consultorio, contrario a lo afirmado por el médico del Congreso el 9 de agosto de 2019, dichos documentos corresponden a “constancias de la asistencia a consultas”, por lo que tampoco pueden ser tenidas como justificación. En este caso, refirió que el congresista accionado dejó de asistir, sin justificación válida, solo a tres sesiones plenarias (26-ago-14, 30-sep-14 y 16-dic-14).

(ii) Primer período de sesiones de la Legislatura 2015-2016 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015). Reiteró, bajo el mismo argumento que en cuanto a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada, ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las mencionadas inasistencias en el caso concreto.

Esto por cuanto, más allá del visto bueno impartido a su retiro, –según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación–, los permisos solicitados carecen de total sustento, a fin de que se puedan ajustar a algún supuesto del numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 que pueda asumirse como válido en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

Además, de que, para el 10 de diciembre de 2015, el accionado ni siquiera contó con permiso de retiro, ya que los vistos buenos de 25 de agosto de 2015 y de 6 de octubre de 2015, fueron suscritos por la Secretaria Privada del entonces presidente, quien no hace parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes. No obstante, anotó que sucede lo contrario con la mayoría de las excusas médicas reseñadas (18-ago-15, 25-ago-15, 6-oct-15, 27-oct-15 y 15-dic-15), toda vez que contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y, además, reconocidas por el médico de esa Corporación, lo cual resulta suficiente para justificar la inasistencia del demandado.

Resaltó que los soportes médicos allegados respecto de las atenciones odontológicas dispensadas al aludido parlamentario el 11 de agosto de 2015, según lo reconocido por el profesional de la salud que atendió el evento clínico, en Inspección practicada el 16 de agosto de 2019 en su consultorio, contrario a lo dicho por el médico del Congreso el 9 de agosto de 2019, corresponden a “constancias de la asistencia a consultas”, por lo que tampoco pueden ser tenidas como justificación. Acotó que en la sesión de 9 de marzo de 2016, a pesar de no contar el demandado con incapacidad médica ni permiso válido por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esta última inasistencia a plenaria no puede ser sumada a las otras, que tuvieron lugar en un mismo período ordinario de sesiones, comoquiera que acaeció en un período extraordinario.

En este evento, sostuvo que el congresista accionado dejó de asistir, sin justificación válida, solo a tres sesiones (11-ago-15, 15-sep-15 y 10-dic- 15). (iii) Primer período de sesiones de la Legislatura 2016-2017 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016). Insistió, bajo igual consideración, en cuanto a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada, que ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las mentadas inasistencias en el caso concreto.

Esto, por cuanto más allá del visto bueno impartido a su retiro, –según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación–, los permisos solicitados carecen de total sustento, o, en su defecto, refieren de forma vaga e imprecisa a la atención de reuniones propias de la actividad legislativa, o del ejercicio congresional, sin especificar a cuáles alude el demandado, a fin de hacerlas contrastables con algún supuesto del numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 que pueda asumirse como válido en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

A pesar de ello, estableció, salvo en lo relativo a la sesión del 22 de diciembre de 2016, que las excusas médicas reseñadas (9-ago-16, 24-ago-16, 13-sep-16, 22-nov-16, 29-nov-16 y 13-dic-16), contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y, además, reconocidas por el médico de esa Corporación, por lo que resultan suficientes para justificar la inasistencia del señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

Mencionó que el parlamentario no asistió a la sesión de 22 de diciembre de 2016 sin contar con excusa alguna, ya que así quedó registrado en la respectiva acta, publicada en la Gaceta del Congreso de la fecha. Empero, el acusado allegó con posterioridad una incapacidad médica ante la Comisión de Acreditación Documental, que fue aceptada por esta según acta núm. 39 de 2017.

De lo visto en precedencia, constató que el congresista accionado no inasistió de forma injustificada a las referidas plenarias. (iv) Primer período de sesiones de la Legislatura 2017-2018 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017). Volvió a mencionar que con relación a los permisos de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, esgrimidos por la parte accionada, ninguno de ellos puede ser tenido como justificación de las citadas inasistencias en el caso concreto.

Esto por cuanto, más allá del visto bueno impartido a su retiro, -según lo certificado por el Secretario General de esa Corporación-, los permisos solicitados carecen de total sustento, o, en su defecto, refieren de forma vaga e imprecisa a la atención de asuntos propios de la actividad legislativa, sin especificar a cuáles alude el demandado, a fin de hacerlas contrastables con algún supuesto del numeral 3 del artículo 90 de la Ley 5ª que puedan asumirse como válidos en los términos de la jurisprudencia contenciosa.

Ello, aunado a que para el 23 de noviembre de 2017 el accionado ni siquiera contó con permiso de retiro. Observó que algo diferente ocurre con las excusas médicas reseñadas (26-jul- 17, 21-ago-17 (sic)[16], 8-ago-17 y 1-nov-17), toda vez que contienen incapacidades que coinciden con las fechas en las que se llevaron a cabo las sesiones plenarias acusadas, las cuales, salvo la de 19 de septiembre de 2017, fueron allegadas al expediente por la respectiva Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas, confrontadas en inspección judicial con los archivos del Congreso de la República y del consultorio particular en donde reposaban y, además, reconocidas por los galenos que las suscribieron en ambos escenarios, lo cual resulta suficiente para justificar la inasistencia del congresista.

Aclaró, frente a la incapacidad de 19 de septiembre de 2017, que si bien la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de la Cámara de Representantes no reportó novedades médicas en esa fecha, en la inspección judicial de 9 de agosto de 2019, el médico particular del demandado exhibió soportes de la atención que le dispensó el día de la plenaria en cuestión y de la incapacidad médica por 3 días que le fue concedida.

Mencionó que, aunque el accionado no hubiese allegado dichos documentos al Congreso de la República para que surtiera el trámite administrativo pertinente, lo cierto es que la incapacidad existe y al provenir de profesional idóneo tiene el potencial de enervar la inasistencia examinada como supuesto de la pérdida de investidura. Estableció que, en este período, el accionado dejó de asistir, sin justificación válida, solo a una sesión plenaria (23-nov-17).

Finalmente, concluyó que comoquiera que el número de inasistencias injustificadas del Representante a la Cámara JAIME FELIPE LOZADA POLANCO a sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura en los períodos acusados por la parte actora, no es igual o superior a seis (6), en ninguno de dichos períodos, por lo tanto la solicitud de pérdida de investidura no está llamada a prosperar.

IV.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN A través de escrito recibido por correo electrónico el 14 julio de 2020[17], la parte accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 11 de mayo de 2020 proferida por la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta Corporación, en el que pretende su revocatoria y, como consecuencia de ello, que se acceda a la solicitud de pérdida de investidura.

El recurrente expuso, como única censura frente al análisis objetivo de la providencia impugnada, que se hubiesen convalidado las excusas médicas justificantes de las inasistencias del demandado, con documentos que se conocieron durante el trámite procesal, sin tenerse en cuenta el procedimiento establecido en la Resolución núm. 0665 de 23 de marzo de 2011[18], expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, que debía armonizarse con lo previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª.

Afirma que, en cada uno de los supuestos enlistados en la demanda, la Corporación omite el procedimiento que impone la mencionada Resolución núm. 0665 de 2011, -un acto administrativo-, que a su vez desarrolla la atribución establecida en el numeral 1 del artículo 40 de la Ley 5ª, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 90 y 300 del mismo reglamento.

Sostiene que a partir de la jurisprudencia de esta Corporación, -cita las sentencias de 4 de octubre de 2018 y 27 de marzo de 2019[19]-, en los procesos judiciales existe libertad probatoria, consideración que ha sido invocada para dar por válidas las sospechosas justificaciones del congresista JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, a pesar de la expresión del párrafo final citado de la sentencia de unificación que indica “[…] sin perjuicio de lo anterior […]”, refiriéndose al procedimiento puntualizado en estas líneas que tiene que ver con el trámite para las incapacidades establecido en la Ley 5ª de 1992 y la Resolución núm. 0665 de 2011.

Aduce no compartir la posición del a quo, comoquiera que no se puede soslayar que el procedimiento que se pone de presente ya había sido empleado por el demandado para tramitar otras inasistencias. Que en el trámite procesal se puede evidenciar que el congresista tenía claro que cuando no se asiste a una plenaria y media una incapacidad médica, ésta debe acreditarse ante la comisión, aun después de transcurrida la sesión. Destaca que así se puede observar en el acta núm. 39 de 2017 de 15 de junio de 2017, expedida por la Comisión Legal de Acreditación Documental que reposa en el expediente, en la que se demuestra que el representante a la cámara tramitó la incapacidad médica de su ausencia de la sesión extraordinaria de 22 de diciembre de 2016, de acuerdo con el procedimiento señalado ante la Comisión, -página 64 del acta-, aunque lo hiciera seis meses después; de hecho, y para mayor contundencia, el fallo de primera instancia repara en ello en su página 52.

Menciona que tal sería el conocimiento del demandado sobre el procedimiento, que en el período de 2014-2018 gestionó veintiún (21) inasistencias conforme a lo que ordena la Ley 5ª y la Resolución núm. 0655 de 2011, de las cuales dieciocho (18) son resoluciones de permisos expedidas, o bien días antes de la plenaria, o el mismo día de esta, y tres (3) son excusas médicas acreditadas, dos de ellas presentadas de manera oportuna y una de forma extemporánea, resultando todas debidamente relacionadas en las actas de la Comisión de Acreditación Documental.

Mientras que, en contraste con lo anterior, en ejercicio de su defensa en la presente solicitud de pérdida de investidura, el demandado presentó treinta (30) excusas de inasistencias no tramitadas según lo establecido en la Ley 5ª y la Resolución núm. 0665 de 2011, de las cuales veintitrés (23) son incapacidades médicas presuntamente diligenciadas en la época, que no obran en actas de la Comisión de Acreditación Documental ni en ningún documento oficial de la época.

Concluye que son palmarias las inconsistencias en el actuar del demandado, en el entendido de que él conocía del procedimiento que debía llevar a cabo para tramitar las inasistencias que dan motivo a la demanda y no lo hizo, pese a que está comprobado que con otras sí lo realizó. A su juicio, estas incongruencias minan la credibilidad de las incapacidades que presentó, por lo que, mediante el empleo del juicio de libertad probatoria, solicita que no se tengan como válidas.

Luego de ello, como un segundo aspecto relativo al análisis subjetivo de la configuración de la causal, la apelante refiere que el demandado actuó con conocimiento de que estaba desatendiendo los deberes de un procedimiento que ya conocía, por lo que se da el elemento de culpa grave, conforme al juicio que se establece en los procesos de pérdida de investidura.

Asegura que la conducta del señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO se enmarca en ese elemento que implica el desconocimiento de sus deberes: tras el acervo probatorio y examinando el actuar del congresista, aquel, teniendo el conocimiento del procedimiento al que debía someterse para tramitar las incapacidades, fue negligente y faltó al deber de lo que le correspondía, en atención a las preceptivas legales y de carácter administrativo que así se lo indicaban.

Comenta que esta falta de diligencia llevó a que, a conveniencia, y para enmendar su falta de cuidado, diligenciara las incapacidades médicas que supuestamente motivaron sus inasistencias, de manera torticera, cuando, como se demuestra en el sumario, un número significativo de justificaciones de otras de sus ausencias ya las había tramitado debidamente, lo que es, sin duda, un comportamiento que se cataloga como gravemente culposo.

V. ACTUACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA A través de auto de 18 de agosto de 2020[20], por haber sido sustentado oportunamente y reunir los requisitos legales, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1881, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta Corporación, que denegó la solicitud de pérdida de investidura formulada contra el Representante a la Cámara, por el Departamento del Huila, señor JAIME FELIPE LOZADA POLANCO.

De conformidad con el numeral 3 del artículo 14 de la Ley 1881, se corrió traslado del recurso de apelación por el término de tres (3) días al demandado, para que ejerciera su derecho de contradicción, solicitara la práctica de pruebas, en los términos del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

En uso de esta oportunidad procesal, tanto el demandado como el Ministerio Público descorrieron sus respectivos traslados, así: V.1. OPOSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA Con escrito de 26 de agosto de 2020[21], el demandado descorrió el traslado surtido en sede de apelación, en el que manifestó que no se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, al no haberse demostrado los presupuestos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Sostiene que en el texto del recurso de apelación la parte actora insiste en confundir dos supuestos fácticos diferentes, esto es, el referente a la inasistencia a una sesión con el retiro justificado de una sesión. Refiere que el primer caso se presenta cuando el parlamentario no ingresa al recinto legislativo a la plenaria o sesión convocada.

En efecto, la Ley 5ª permite que cuando el parlamentario no haga presencia a la sesión convocada, el Secretario de cada sesión, de acuerdo con el artículo 300, envié la relación de los congresistas que no asistieron; el ausente tendrá un término para acreditar una excusa válida ante la Comisión de Acreditación Documental y luego ésta proferirá un acta suscrita por el Presidente, Vicepresidente y Secretario de la Comisión, donde realizan el estudio y dictamen de las excusas de inasistencia a sesiones plenarias y comisiones constitucionales de los representantes a la Cámara.

Manifiesta que, en el caso en concreto, el demandado realizó el trámite en cuestión en un solo evento en el cual no asistió al recinto congresional, concretamente para la sesión de 22 diciembre de 2016, tal y como se puede verificar en Acta núm. 39 de 15 de junio de 2017 de la Comisión Legal de Acreditación Documental. Indica que el segundo caso es completamente diferente, esto es el retiro, el cual se presenta cuando el congresista ingresa al recinto parlamentario, está presente al momento del llamado a lista y verificación de quorum (medios electrónicos), pero no finaliza la sesión. Para este caso, si media excusa médica avalada al interior del Congreso o incapacidad de la EPS, o del médico del Congreso, o de un médico particular que la sustente, o autorización de retiro por el presidente de la Cámara o alguno de los directivos, dicho retiro quedará justificado.

En efecto, insiste que mediante inspección judicial realizada tanto en la Secretaría de la Cámara de Representantes como en el consultorio médico de esa Corporación, se aportaron las excusas médicas que dan cuenta del retiro justificado del demandado a algunas de las sesiones censuradas, con lo cual se demuestra que, aunado a la verificación de asistencia obrante en cada una de las gacetas aportadas, el congresista asistió y se retiró del recinto, lo que hace suponer que se está en presencia de una situación completamente distinta a la inasistencia a la respectiva sesión. Resalta que el hecho de haber agotado el trámite ante la Comisión de Acreditación Documental para el evento en que no asistió a una sesión, no implica que exista culpa grave por no realizar el mismo procedimiento cuando se está frente a una hipótesis diferente, es decir, el retiro, por lo que la parte actora incurre en un error al equiparar ambas situaciones.

Solicita, a partir de lo anterior, que se confirme la sentencia apelada. V.2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante concepto núm. 091 de 28 de agosto de 2020[22], el Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, en su calidad de Agente del Ministerio Público, solicita no acceder a la pretensión de pérdida de investidura y, en consecuencia, confirmar el fallo de primera instancia mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Manifiesta que de las pruebas allegadas al expediente se pudo concluir, con grado de certeza, que de las treinta y un (31) inasistencias a las que se refieren los demandantes durante los años 2014 a 2017, veintitrés (23) de ellas tuvieron su origen en situaciones médicas u odontológicas, mientras que las restantes se originaron en la atención de asuntos personales o parlamentarios.

Indica que debe acogerse la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de admitir la libertad probatoria para darle validez a las justificaciones de orden médico, por lo que para el caso que nos ocupa es importante tener en cuenta que el congresista fue atendido por el mismo cuerpo médico de la Corporación por lo cual, a la luz del artículo 121 del Decreto Ley 019 de 10 de enero de 2012[23], para efectos laborales, se asume que la carga de dar cumplimiento a las notificaciones de las incapacidades fue cumplida por el congresista y la circunstancia de que las mismas no hayan sido debidamente informadas y legalizadas no le puede ser imputada al accionado.

La transcripción y legalización de las incapacidades, siguiendo el precitado artículo 121, es un asunto que le compete al empleador, esto es, a la Cámara de Representantes para los períodos aludidos. Sostiene que a pesar de que en cada uno de los períodos analizados, hubo situaciones que llamaron la atención por la manera en que se concedieron los permisos al demandado, lo cierto es que este respaldó su ausencia por causa de una serie de situaciones médicas, atendidas y certificadas por el propio médico del Congreso, según se pudo verificar con la inspección judicial que se realizó a las oficinas y archivos del Congreso, que justificaron varias de las inasistencias que le fueron imputadas por los demandantes, dejando sin respaldo de esta manera la causal de pérdida de investidura, toda vez que en los períodos examinados no se configuraron las seis (6) ausencias injustificadas, con ocasión de las sesiones en las cuales se analizaron proyectos de ley y/o de actos legislativos.

Aclara que aunque no se configuró el número de ausencias injustificadas, no debe aceptarse como justificación de inasistencia a la sesión de 19 de septiembre de 2017 la excusa expedida por médico particular. Aduce que el hecho de que medie una incapacidad médica supone, con alto grado de probabilidad, la existencia de un proceso clínico previo que condujo a ese resultado, de suerte que si el demandado se retira del recinto congresional y a los pocos minutos u horas es incapacitado, se entiende que no estaba en plenas condiciones de salud para permanecer en la plenaria, toda vez que para estos efectos el alcance de dicho instrumento médico debe interpretarse razonablemente en su componente declarativo y no desde el punto de vista constitutivo.

Finalmente, arguye que no es posible concluir culpa grave por no haber atendido rigurosamente, en todos los casos, el mismo procedimiento, solo para citar el caso del retiro de la sesión por una situación de salud, toda vez que lo cierto es que, como ya se dijo, de la práctica de la diligencia de inspección judicial a los archivos médicos del Congreso se evidenció que en efecto todas las incapacidades reposaban allí y fueron convalidadas por el médico de la Corporación, con lo cual se descarta mala fe en el actuar del congresista.

VI-. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 11 de mayo de 2020, proferida por la Sala Cuarta Especial de Decisión, que resolvió la solicitud de pérdida de investidura del congresista demandado, de conformidad con lo previsto en los artículos 184 y 237, numeral 5, de la Constitución Política; 37, numeral 7, de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[24]; 2º de la Ley 1881, así como en el Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, expedido por Sala Plena del Consejo de Estado.

VI.2. En el expediente se encuentra debidamente acreditada la calidad de ciudadanos de los integrantes de la parte actora, señores CATHERINE JUVINAO CLAVIJO, VIVIANA MERCEDES MIRANDA ALARCÓN, MARÍA PIEDAD VELASCO LACAYO y LUIS MIGUEL MOISÉS GARCÍA, portadores de las cédulas de ciudadanía núms. 22.698.997, 52.087.815, 31.966.664 y 85.153.621, respectivamente.

Igualmente, está demostrado que el ciudadano JAIME FELIPE LOZADA POLANCO, fue elegido Representante a la Cámara en la circunscripción electoral- territorial del Huila, por el Partido de la U, para el período constitucional 2014-2018, -época dentro de la cual se ubican los fundamentos fácticos de la presente solicitud de pérdida de investidura-, según consta en el Formulario E-28 de 19 de marzo de 2014, contentivo de su respectiva credencial congresional[25].

VI.3. De la causal de pérdida de investidura invocada: alcance, elementos y reglas de aplicación[26] La acción de pérdida de investidura se ha definido como un juicio[27] o proceso jurisdiccional sancionatorio, pues hace parte del ius puniendi del Estado y, a diferencia de los procesos sancionatorios administrativos, es la jurisdicción –el juez de lo Contencioso Administrativo- con fundamento en el procedimiento establecido por el legislador, el que impone la sanción con un propósito ético[28], en tanto las causales ideadas por el Constituyente son un código positivizado de conducta que tiene por objeto reprochar y sancionar actos contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo, dignidad que surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de representación democrática[29].

En cuanto al análisis subjetivo que de la conducta del demandado, debe adelantarse en el curso del proceso de pérdida de investidura, en medio del respeto a sus garantías al debido proceso sancionatorio y en aras de establecerse si en aquélla estuvo presente o no el elemento de la culpabilidad, la Sala reitera lo considerado en igual sentido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-424 de 2016.

Cabe señalar que el carácter sancionatorio que se predica de la pérdida de investidura implica que el análisis que se efectúe, además de la verificación de la violación del ordenamiento jurídico -legalidad objetiva-, conlleve el estudio cuidadoso de aspectos como el querer, el conocimiento, la intención y el dominio del hecho por parte del demandado.

Por ello, resulta que la pérdida de la investidura, a manera de parámetro guía, es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio, de propósito ético, con consecuencias políticas en el sentido específico de quitar parte de los derechos políticos de los ciudadanos, que castiga la violación de un régimen especial creado para los congresistas y los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular[30].

En medio de las garantías que deben asegurársele al procesado, se destaca el principio de taxatividad, por virtud del cual se precave, de una parte, que sean sólo las conductas que la Constitución incluye como constitutivas de las causales de pérdida de investidura, las que puedan dar lugar a este juicio de reproche y, de otra, que el juez esté sometido al imperio de la ley de manera exclusiva y que, en consecuencia, deba abstenerse de crear causales de pérdida de investidura, aún en los eventos en los cuales se pueda concluir que un congresista incurrió en una conducta contraria a la ética[31].

En este caso, el actor invocó como causal de pérdida de investidura la prevista en el artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política, así: “[…] Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: (…) 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

Parágrafo: Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 1o. de agosto de 2017[32], fijó el alcance y requisitos que deben verificarse para la configuración de esta causal, los que han venido siendo morigerados en sus contenidos, a partir de las particularidades de la casuística sometida al estudio tanto de las Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura como de la misma Sala Plena Contenciosa.

Por su parte, de verificarse la configuración de tales requisitos objetivos, deberá procederse con el citado análisis subjetivo de la conducta desplegada por el congresista censurado y su incidencia en la comisión de la causal de desinvestidura. VI.3.1. La inasistencia no justificada del congresista La “inasistencia” no es otra cosa que falta de asistencia. Asistencia, a su turno, significa hallarse presente.

De modo que si un congresista, sin justificación alguna, no asiste a las reuniones establecidas en el artículo 183, numeral 2, Constitucional, perderá la investidura. Ahora, para efectos de la aplicación de la causal en estudio, debe observarse la relación que existe entre inasistencia y sesión de votación. Basta al efecto recordar lo que dice la norma: los congresistas perderán su investidura por “[…] la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura […]”.

Es decir, la inasistencia relevante para la pérdida de investidura tiene literalmente dos condiciones: (i) que en la reunión plenaria se trate al menos uno de los tres temas indicados y (ii) que frente a tales asuntos haya habido votación en la plenaria[33]. Al punto que puede afirmarse que si en tal sesión se trata la temática, pero no se somete a votación, la ausencia del congresista no será relevante para la pérdida de investidura, lo que refuerza la necesaria relación entre inasistencia y votación[34].

A contrario sensu, ello muestra dos rasgos más de la norma, asociados a la estricta legalidad de la sanción que ha de imponerse: (iii) la inasistencia a plenarias del Congreso o de sus Cámaras en las que solo se debatan este tipo de asuntos, sin que se sometan a votación, no es relevante para la pérdida de investidura, así como tampoco lo es (iv) la inasistencia a las votaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo que tienen lugar en el interior de las comisiones constitucionales permanentes, pues la norma no prevé que la investidura se pierda por la ausencia a cualquier tipo de reunión congresional, sino, exclusivamente, a las plenarias.

No obstante lo anterior, la Sala deja claro que resulta reprochable que un parlamentario no asista a los debates simples -no seguidos de votación- evacuados en plenarias, ni vote en sus comisiones constitucionales permanentes -reuniones no plenarias-, pues ello da cuenta de un evidente incumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.

Es necesario, por ello, distinguir las distintas consecuencias que esa acción acarrea y, especialmente, el tipo de prohibición que las normas pertinentes traen. Para lo que aquí interesa, el ausentismo parlamentario cuya consecuencia es la pérdida de investidura, es el relativo a las reuniones plenarias en que se voten y no en las que simplemente se debatan proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.

Una sanción tan drástica como lo es la pérdida de investidura tiene sentido frente al deber más importante del congresista, que es el de asistir a las sesiones en las que se vota para que, cuando llegue el momento oportuno, pueda expresar su particular voluntad sobre tres temas trascendentales en términos político-sociales: proyectos de ley, de reforma constitucional y mociones de censura.

Es necesario entender sistemáticamente la exigencia de asistir, establecida en el numeral 2 del artículo 183 Constitucional, con la forma como se desarrolla cada sesión; el deber de votar que es exigible a todo congresista; el tipo de votaciones que se surte en el Congreso, todo ello dentro de un régimen de bancadas que requiere, para su adecuado funcionamiento, del voto disciplinado de todos los miembros de los partidos políticos, movimientos sociales o grupo significativo de ciudadanos que las conforman[35].

La Ley 5ª establece que llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, el presidente de la respectiva Corporación ordenará llamar a lista para verificar el quórum constitucional, -artículo 89-. Cumplido lo anterior, iniciará la sesión y procederá con la lectura del orden del día, -artículo 91-, el cual puede incluir, entre otros asuntos, la votación de distintos proyectos de ley y/o de acto legislativo, así como mociones de censura -artículo 79-.

La razón de ser de esta causal implica la violación de un deber: la asistencia del congresista a las sesiones plenarias donde se voten proyectos de ley, de actos legislativos o mociones de censura, lo que explica la relación que hizo la Sala Plena entre el deber de asistir y el deber de votar, que prevén, en su orden, los artículos 183.2 de la Constitución y 268.1, 124, 126 y 127 de la Ley 5ª.

Esto, bajo el entendido de que esa relación no implica necesariamente que el congresista deba votar, sino estar presente en las sesiones como lo precisó esta Corporación en sentencia de 5 de marzo de 2018[36]. En esta providencia se explicó que aquellas sesiones plenarias en las que se participe en la votación de algunos proyectos de ley y acto legislativo, pero no en la votación de todos, “[…] no pueden ser contabilizadas como inasistencias, pues el simple hecho de haber votado algunas iniciativas, tal como queda dicho, es un hecho que indica que sí estuvo presente y participó en la sesión. Deducir lo contrario, equivaldría a entender de manera equivocada que el hecho de votar constituye el verbo rector de la causal endilgada […]”[37].

En otras palabras, el votar es un elemento del tipo, mas no el verbo rector de la conducta sancionada, sin perjuicio, agrega esta Sala, del estudio que debe hacer el juez de pérdida de investidura de los elementos que permiten efectuar el reproche sancionatorio[38]. Teniendo en cuenta lo anterior, hay que decir que el deber del congresista consiste, en principio, en asistir materialmente a toda la sesión y no solamente a una parte de ella, independientemente de que el orden del día incluya la votación de uno o varios de estos asuntos; empero, si no lo hace, esto es, si asiste parcialmente, no por ello puede considerarse per se que inasistió, a efectos de configurar la causal.

Varias disposiciones de la Ley 5ª establecen la obligatoriedad del voto de los congresistas. Por una parte, el artículo 123 establece que éstos “[…] sólo podrá[n] excusarse de votar, con autorización del presidente, cuando al verificarse una votación no haya[n] estado presente[s] en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta[n] tener conflicto de intereses con el asunto que se debate […]”; y, por la otra, el artículo 126 dispone que “[…] ningún senador o representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación […]”.

Y, finalmente, el artículo 127 señala que “[…] entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido. Para abstenerse de hacerlo sólo se autoriza en los términos del presente Reglamento […]”. Atendiendo a la obligatoriedad del voto, es posible afirmar que el solo hecho de haber participado en la votación de un proyecto de ley, de acto legislativo o de una moción de censura, es en sí mismo demostrativo de que el congresista asistió a la sesión, mientras que el hecho contrario, esto es, abstenerse de votar, podría ser prueba indiciaria, prima facie, justamente de lo opuesto.

Con todo, puede ocurrir que un congresista se abstenga de votar estando en el recinto legislativo por diversas razones; si tal circunstancia llegara a presentarse, el acta[39] o cualquier otro medio de prueba deberá dar cuenta de su presencia, en cuyo caso el senador o representante no perderá su investidura al no quedar demostrada su inasistencia. La Ley 5ª establece tres modalidades distintas de votación: ordinaria, nominal y secreta.

La primera se efectúa cuando los congresistas, con la mano, dan un golpe sobre el pupitre. La segunda se realiza cuando cada uno de los senadores o representantes expresa públicamente el sentido de su voto. Y la última, como su nombre lo indica, “no permite identificar la forma como vota el congresista”, -artículo 128 y ss.-. Cuando la votación es nominal, el sentido individual del voto de cada congresista queda registrado, bien sea de forma manual o electrónica, en el acta de la respectiva sesión, por lo que siempre es posible conocer si un determinado senador o representante estuvo presente o no en la sesión en la cual se vota cierto proyecto de ley o de reforma constitucional.

En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta esa información no queda consignada en el acta, –sólo se registra si el proyecto se aprobó o no–, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum constitucional[40], debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario[41].

Entonces, como en las votaciones ordinarias, por regla general[42], no es posible identificar a los congresistas votantes, la inasistencia es relevante, en términos del artículo 183, numeral 2, Constitucional, solo cuando se demuestre que el demandado no atendió el llamado a lista al inicio de la respectiva reunión, toda vez que, en caso contrario, deberá presumirse que sí asistió a la sesión y que el sentido individual de su voto se encuentra comprendido dentro de las decisiones de su bancada.

En este escenario, para que el congresista pueda considerarse incurso en la causal de pérdida de investidura es indispensable la prueba de su ausencia física del recinto del Congreso, por ejemplo, mediante el registro de la votación. No hacerlo, impedirá irremediablemente examinar la pérdida de investidura pues su ausencia queda traslapada por el resto de los integrantes necesarios para tomar la decisión, -quórum decisorio-, en caso de votaciones ordinarias.

Recapitulando, la Sala precisa que para efectos de analizar la pérdida de investidura, el vocablo “inasistencia” debe articularse con la expresión “en las que se voten” que aparece en la misma norma y, para efectos probatorios, es igualmente indispensable tomar en consideración el tipo de votación realizada: ordinaria, secreta o nominal. En consecuencia: • La inasistencia no justificada al Congreso el número de veces exigido y con ocasión del tipo de situaciones constitucionalmente establecidas, conlleva la pérdida de investidura. • Es deber del congresista, en principio, asistir a toda la sesión en la que se voten proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, y no solamente a una parte de ella.

O, lo que es igual, el acto de votar o no se constituye en un elemento de prueba determinante en aras de verificar la asistencia o ausencia del congresista en la respectiva plenaria, sin perjuicio del análisis de los demás medios probatorios con los que se cuente. • Así, cuando la votación se hace de forma nominal, la constatación de que el congresista participó en la decisión es prueba suficiente de que asistió a la sesión; no obstante, la circunstancia de no votar no es demostrativa por sí sola de la inasistencia para efectos de configurar la causal de pérdida de investidura. • Cuando la votación es ordinaria o secreta la inasistencia del congresista se traslapa con la de otros asistentes, -las bancadas, por ejemplo-, que efectivamente votan, ya que lo relevante es la obtención de las mayorías requeridas, pero no la indicación precisa de quiénes lo hicieron en uno u otro sentido y, en este caso, habrá que acudir al desarrollo de la sesión para determinar la asistencia o no del congresista. • El acto consistente en atender el llamado a lista que se realiza al inicio de cada sesión con el fin de verificar el quórum constitucional hace presumir, en ausencia de prueba en contrario, la asistencia del congresista a la totalidad de la sesión. • La inasistencia a seis reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de actos legislativos, de manera ordinaria o nominal puede llevar a la pérdida de investidura del congresista, siempre que se demuestre aquella con los medios de prueba idóneos disponibles al efecto.

Cabe resaltar, como lo hizo la sentencia de 5 de marzo de 2018 de la Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura[44], reiterada en la sentencia de 13 de junio de 2018[45], que el deber de asistir a la sesión no se agota simple y llanamente con el hecho de responder el llamado a lista, sino que debe entenderse que la asistencia implica la presencia del parlamentario en la sesión, conclusión que emerge del contenido de los artículos 89[46] y 91[47] de la Ley 5ª, por lo que no puede entenderse que un parlamentario asistió a una sesión plenaria si luego de haber respondido el llamado a lista abandona el recinto, sin mediar una excusa o justificación jurídicamente admisible[48].

Esa posición fue prohijada en la sentencia de 5 de febrero de 2019[49], en la que se determinó que: “[…] Tal criterio fue reiterado recientemente por la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 13 de junio de 2018[50] al indicar que: «La respuesta al llamado a lista no es plena prueba de la presencia del congresista en la sesión, porque es anterior a su inicio, como se desprende del artículo 91 de la Ley 5 de 1992, que dispone la apertura solo cuando el Presidente emplea la fórmula “ábrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura el orden del día para la presente reunión”.

En otras palabras, la respuesta al llamado a lista admite prueba en contrario, pues, aunque el congresista registre su asistencia con otros medios probatorios puede acreditarse que se retiró del recinto». En esas condiciones debe concluirse que la sesión inicia una vez se ha verificado el quórum, es decir, en un momento posterior al llamado a lista, por ende, el hecho de ausentarse del recinto donde se realizará la sesión aun cuando se haya contestado el llamado a lista, no puede entenderse necesariamente como asistencia a la sesión, en el contexto de la causal objeto de análisis […]”.

VI.3.2. Que las inasistencias ocurran en el mismo período de sesiones El segundo elemento de la causal de pérdida de investidura es que la inasistencia ocurra en el mismo período de sesiones. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 5ª, las sesiones del Congreso se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.

Las sesiones ordinarias son las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones definidas en el artículo 114 de la Constitución, el cual refiere al ejercicio del poder constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración: dos períodos de sesiones ordinarias componen una legislatura[51].

Por su parte, las sesiones extraordinarias se efectúan, no por derecho propio sino por iniciativa del ejecutivo. En tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse del estudio y decisión de aquellos asuntos que el presidente señale en el decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, aquel “podrá ejercer en todo tiempo”.

Las sesiones especiales son las que convoca el Congreso, por derecho propio, estando en receso, para el ejercicio del control respecto de los decretos expedidos por el Presidente de la República en uso de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (estados de excepción). Durante este tiempo, –ha dicho la Corte Constitucional–, el Congreso conserva la plenitud de sus atribuciones constitucionales, pues es “una de las condiciones sine qua non para que se mantenga la constitucionalidad de la declaración de los estados de excepción, que “no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado””[52].

Las sesiones permanentes son aquellas que se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizarlo, en tanto que las reservadas, como su nombre lo indica, no son públicas y se constituyen para tratar asuntos que por su complejidad o gravedad requieren reserva. Al respecto, ha señalado esta Corporación que atendiendo el contenido literal del numeral 2 del artículo 183 de la Carta Política y la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura que impide aplicar de forma extensiva las causales de pérdida de investidura, no es posible acumular las inasistencias de distintos períodos ordinarios ni las sesiones ordinarias con las extraordinarias[53].

VI.3.3. Que las inasistencias asciendan a seis (6) en reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 114 de la Carta Política, corresponde al Congreso “hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración”. Adicionalmente, el artículo 374 superior le otorga la facultad de reformar la Constitución. Por ello, tiene todo el sentido que el ordenamiento jurídico colombiano sancione con pérdida de investidura la inasistencia de los congresistas a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de reforma constitucional, pues ello conspira contra el funcionamiento mismo del órgano legislativo y entorpece el desarrollo de su labor.

Los proyectos de ley y de acto legislativo, si bien conforman una unidad, tienen diversos componentes, a saber: el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales. Cada uno de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución. Esta diversidad de asuntos tiene enorme incidencia a efectos de estudiar si la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 2, Constitucional, se configura o no, como quiera que los congresistas deben asistir a las sesiones plenarias en las que se voten todos ellos, con independencia de que hagan parte o no del mismo proyecto de ley o de acto legislativo.

Se insiste en que al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de objeciones presidenciales son parte inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto que si alguno de estos asuntos deja de someterse a votación la iniciativa no podrá convertirse en ley de la República.

Lo mismo puede decirse respecto de los proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia de que ellos no admiten el trámite de objeciones presidenciales[54]. Todos estos asuntos se mencionan no de forma taxativa, sino meramente enunciativa, pues, entiende la Sala que, de igual forma, existe variedad de situaciones propias de los proyectos de acto legislativo y de ley inherentes a su trámite formativo, cuyas votaciones pueden llegar a resultar imprescindibles o no, en aras de su transformación o adopción final.

En este sentido, si bien aquellos son los componentes relevantes para que un determinado texto pueda convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Carta Política, -informe de ponencia, articulado, proposiciones, título, informe de conciliación e informe de objeciones presidenciales, los cuales se debaten y votan por separado-, lo cierto es que el trámite y votación de asuntos como los impedimentos y recusaciones, no hacen parte esencial de los proyectos de ley ni de los actos legislativos[55].

En esa medida, una inasistencia a una sesión en la cual únicamente se hayan votado impedimentos, no puede ser contabilizada como una de las inasistencias de que trata el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, porque en ella no se están votando proyectos de ley o de actos legislativos, compartiendo, de esta manera, el razonamiento expuesto por la Sala Diecisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura en la sentencia de 13 de noviembre de 2018[56], en la medida en que, como lo indica la sentencia C-1040 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, la tramitación de impedimentos y recusaciones se trata de una cuestión circunstancial e incidental dentro del trámite de leyes y actos legislativos[57].

VI.3.4. De modo que el juez del proceso de pérdida de investidura debe establecer si existe alguna razón que justifique la inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura, habida cuenta que la sanción no procede automáticamente, solo porque se verifique que se configuran los elementos que tipifican la causal.

En cualquier caso, deberá tratarse de situaciones excepcionales, ya que como lo ha señalado la jurisprudencia, “[…] la vocación natural de un congresista es la de participar en los debates y en las decisiones propias del Congreso […]”[58]. Las situaciones excepcionales se encuentran previstas en el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política.

Esta norma establece que la causal de pérdida de investidura por inasistencia a las sesiones del Congreso no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor, la cual se encuentra definida en el artículo 64 del Código Civil, “[…] como el imprevisto al que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”.

Dicho, en otros términos, “es la circunstancia o evento que no se pudo ver o conocer con anticipación como algo posible, o de cuya ocurrencia no se tienen señales previas o indicios; esto es, que dentro de lo normal y lo cotidiano no es factible intuir o esperar que suceda; y que de llegar a ocurrir no es posible hacer oposición que neutralice o anule sus efectos […]”[59].

Para que se configure la fuerza mayor, es necesario que el hecho sea imprevisible e irresistible para el demandado, lo cual quiere decir que no se deriva en modo alguno de su conducta, que su ocurrencia no puede anticiparse o preverse, pese a que se obra prudentemente, y que resulta imposible de evitar, incluso cuando se toman medidas para hacerlo.

En efecto, una de las características principales de los eventos de fuerza mayor es que son exteriores al sujeto, de ahí que no pueda configurarse cuando es el propio demandado quien con su conducta consciente, imprudente o poco previsiva, se pone a sí mismo en imposibilidad de asistir a la sesión. El artículo 90 de la Ley 5ª también establece que las ausencias de los congresistas a las sesiones pueden justificarse en los siguientes casos: la incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso o la autorización expresa por la Mesa Directiva o del presidente de la respectiva Corporación[60], en los casos indicados en el reglamento de ésta.

Y, finalmente, el artículo 124 de la misma Ley 5ª dispone que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización del presidente, “cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”. Para el trámite de las excusas por inasistencia, la Ley 5ª establece un procedimiento especial, que consiste en enviarlas a la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara o del Senado, la cual deberá presentar un concepto ante la Mesa Directiva de la respectiva Corporación con el fin de que ésta adopte una decisión definitiva sobre el particular (artículo 90).

Las excusas aceptadas en los términos establecidos por el Reglamento del Congreso podrán hacerse valer dentro del proceso de pérdida de investidura, para demostrar que la inasistencia a una sesión determinada se encuentra justificada. Aun así, de no haberse surtido dicha formalidad ante la respectiva Comisión de Acreditación Documental, y sin perjuicio de la responsabilidad que sea procedente indagar por tal hecho, el juez deberá valorar los elementos de prueba que sean aportados como soporte de las excusas, tales como permisos, certificados de incapacidades médicas, entre otros, de cara a la configuración o no de una inasistencia relevante en los términos de la causal, en el marco del principio de la libertad probatoria y de las reglas de la sana crítica que gobiernan el proceso sancionatorio de la pérdida de investidura.

En efecto, por fuera de estos eventos expresamente previstos en la Constitución y en la ley, hay otros que pueden explicar y justificar la ausencia del congresista a las sesiones de la plenaria al momento de la votación, por lo que corresponderá al juez del proceso de pérdida de investidura examinarlos, -siempre que se hayan alegado y se encuentren demostrados-, a fin de establecer si justifican su proceder.

Entre estos últimos, por ejemplo, aparece la decisión de bancada de abstenerse de votar un determinado proyecto de ley o de acto legislativo o moción de censura. Por tal razón, el retiro del recinto, como una decisión de bancada, es una forma legítima de ejercer la libertad política de un partido o movimiento minoritario o de oposición, como parte que es del derecho a oponerse, propio de la práctica parlamentaria.

Como tal, su ejercicio se concreta, entre otras, en la conducta de bancada de no votar o de retirarse de la sesión para desintegrar el quórum deliberatorio o decisorio. De allí que no puede considerarse en ningún caso el retiro de los congresistas del recinto legislativo, en aplicación de una decisión de bancada, como una inasistencia relevante para la pérdida de investidura ni como una causal que permita sancionar al parlamentario.

No debe olvidarse que la decisión de bancada es obligatoria y el incumplimiento del congresista de acatarla lo expone a castigos tales como la expulsión del partido y la privación del derecho de voto[61]. La causal de desinvestidura del artículo 183, numeral 2, Constitucional, se debe armonizar con otros preceptos constitucionales que regulan la actividad congresional, de modo que su aplicación no es insular, sino que debe consultar garantías como el derecho a la oposición y la actuación de los partidos políticos con representación en el Congreso a través del régimen de bancadas.

El retiro de un congresista de una sesión plenaria en que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, en cumplimiento de una disposición de bancada por razones de tipo político, tales como oposición o minoría, no constituye una inasistencia para efectos de la causal de desinvestidura (artículos 107, 108 y 112 de la Constitución Política)[62].

Igualmente, están comprendidos en este grupo de exculpaciones las denominadas ‘autorizaciones’ otorgadas por la Mesa Directiva de la respectiva cámara, a instancia de los congresistas, verificadas a través de sus vistos buenos y certificadas, por lo general, mediante constancias suscritas por la Secretaría de la respectiva célula legislativa que, en algunos casos, se acompañan de documentos en los que se identifican las firmas y grafías de los integrantes de la mencionada Mesa Directiva.

En principio, salvo prueba en contrario, no se le debe restar mérito a la manifestación del Secretario General de la correspondiente Cámara con relación a la existencia de tales autorizaciones de retiro en favor del congresista demandado porque (i) los trazos no necesariamente tienen que ser iguales o uniformes en todas las ocasiones, más aún si son manuscritos en ciertos casos; y (ii) el retiro de la plenaria está consentido, independientemente de su validez, en la figura medianamente informal y recurrente del visto bueno, que le es impreso en desarrollo de las dinámicas apresuradas en que se evacúa el orden del día durante las reuniones de plenarias.

A su vez, (iii) porque según lo normado en el artículo 47, numeral 12, de la Ley 5ª, entre los deberes de los secretarios generales de las cámaras, se encuentra el de “[ ] 12. Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares […]”, de suerte que por mandato legal les concierne dar fe pública de los hechos que sean de su competencia, de ahí que, salvo verdadera prueba en contrario, su informe merezca credibilidad en principio[63].

Cosa distinta es que del examen de la Sala, pueda surgir que la certificación no cumpla con los presupuestos necesarios para que tenga validez como justificación del ausentismo parlamentario, como quiera que no cualquier motivo, aún refrendado por la Mesa Directiva, puede entenderse como suficiente para apartarse del deber que tiene el congresista de participar de la sesión plenaria en la que se voten proyectos de acto legislativo, proyectos de ley o mociones de censura, dado que esto es de la esencia de la función atribuida a tales servidores y, por lo tanto, la sustracción de ese deber solo es excusable cuando se pondera con la atención de otros, –bien sean propios de su actividad parlamentario o propios de la situación personal del congresista–, con la entidad suficiente para desplazar el reputado deber de asistencia, al abrigo de la cláusula general de competencia de la que goza la Mesa Directiva de las situaciones específicas demarcadas en el ordenamiento jurídico[64].

VI.4. Análisis del caso concreto La Sala procederá a pronunciarse, únicamente, en torno al reparo formulado por la apelante, al tenor de lo ordenado por los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, aplicables a los procesos de pérdida de investidura de los congresistas, por así disponerlo el artículo 21 de la Ley 1881. En su escrito de impugnación la parte actora señala que de las 30 excusas de inasistencia argüidas por el congresista demandado, 23 corresponden a incapacidades médicas, presuntamente diligenciadas en esa época, que no obran en actas de la Comisión de Acreditación Documental ni en ningún documento oficial, esto es, que las propone como no válidas al no haber sido sometidas al procedimiento establecido por la Resolución núm. 0665 de 2011, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina.

En efecto, esta Corporación en sentencia de 27 de marzo de 2019, que ahora se prohíja, precisó: “[…] II.5.6.24.- En la providencia judicial se señaló que no existe diferencia entre el congresista que no asiste a la sesión por encontrarse incapacitado y aquel que contesta el llamado a lista y se retira por motivos de salud, estimando, en consecuencia, y a manera de jurisprudencia anunciada, no aplicable al presente asunto, que las incapacidades médicas que no se han sometido al procedimiento previsto en las resoluciones 665 de 2011 y 132 de 2014, no serían válidas, por lo que la omisión de la trascripción de las incapacidades no podrá ser alegada válidamente para justificar la inasistencia o el retiro del congresistas.

II.5.6.25.- Al respecto se señala que si bien la Sala comparte el criterio consistente en que no existe vacío normativo en relación con el trámite de las incapacidades para justificar el retiro de las sesiones plenarias puesto que para el evento del retiro del congresista de la sesión debe ser aplicada la reglamentación existente para los casos de ausencias, contenido en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014, lo cierto es que no puede acompañar la tesis consistente en restar validez a las incapacidades que no han surtido este trámite en los procesos judiciales que se tramitan ante esta jurisdicción, dada la existencia del principio de libertad probatoria.

II.5.6.26.- Dicho lo anterior, la Sala, entonces, debe diferenciar el procedimiento interno que lleva a cabo tanto la Cámara de Representantes como el Senado de la República, en lo relacionado con el trámite de las excusas, la declaratoria de inasistencia y los descuentos por nómina, que resulta ser el objeto central de los actos administrativos precitados, y otro, totalmente distinto, el trámite de los procesos judiciales, como así lo dispone el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 al indicar que «[…] La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.

Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar […]». II.5.6.27.- En relación con el primer aspecto, esto es, el trámite interno que llevan a cabo las respectivas cámaras para los descuentos por nómina, se precisa que la Resolución 132 de 2014 tiene por objeto reglamentar, precisamente, «[…] el procedimiento para el trámite de las excusas y descuentos de nómina de los Honorables Senadores de la República, por inasistencia a las sesiones de la Corporación […]».

II.5.6.28.- A su turno y como lo resalta la sentencia de primera instancia, la Resolución 665 de 23 de mayo de 2011 reglamentó «[…] “el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los Representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina" […]». II.5.6.29.- De la lectura del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 y de las resoluciones mencionadas, es posible colegir que la expedición de la incapacidad médica resulta ser la que da lugar a la aplicación del procedimiento previsto en las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014.

II.5.6.30.- De lo anterior se infiere que está en la misma posición jurídica tanto quien no asiste a una sesión por incapacidad física como quien se retira de la misma por idéntica razón, pues en ambos casos, se reitera, se expidió una incapacidad. Ambas situaciones podrían constituir inasistencias de los congresistas, concepto al que aluden los actos administrativos mencionados (resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014).

II.5.6.31.- Para los eventos en los que se justifique un retiro de una sesión con una incapacidad médica, la misma deberá ser expedida por la entidad promotora de salud a la cual se encuentra afiliado el congresista o, en su defecto, podrá ser trascrita por aquellas o por los médicos de las respectivas cámaras y, las mismas deberán surtir el procedimiento que se encuentra previsto en las resoluciones precitadas.

II.5.6.32.- Por otro lado y en relación con el trámite de los procesos judiciales que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin perjuicio de lo anterior, es claro que se impone, como se advirtió líneas atrás, la libertad probatoria, por lo que cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate en los mismos, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueba[65].

II.5.6.33.- Esta Corporación ha indicado que según el principio de libertad probatoria: «[…] la parte está autorizada a hacer uso de cualquiera de los medios de prueba previstos en dicha normativa e incluso, de cualquier otro innominado que tenga la potencialidad de dar fe sobre el acaecimiento del hecho. Sin embargo, en algunas ocasiones, para privilegiar derechos o intereses superiores, la ley prohíbe el uso de algunos de ellos dentro de determinados procesos judiciales […]»[66].

II.5.6.34.- Si se revisan los artículos 183-2 de la Constitución Política y el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, ninguna de ellas impone la restricción consistente en que solo pueda acreditarse el hecho de encontrarse incapacitado para desarrollar una labor, con un documento [incapacidad] que haya sido refrendado por una entidad promotora de salud o una administradora de riesgos laborales, como tampoco, que se haya surtido el trámite interno previsto en las Resoluciones expedidas por las cámaras.

II.5.6.35.- El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 no establece un medio probatorio especial para comprobar la incapacidad física, por lo que, siguiendo el principio de libertad probatoria, en los procesos judiciales podrá ser empleado cualquier medio de prueba para acreditarla. II.5.6.36.- La norma es de tal amplitud que sólo exige que la situación de enfermedad o de padecimiento físico esté debidamente comprobada, lo que es posible acreditar acudiendo a los medios probatorios enunciados y regulados en el CGP e incluso a otros que no se encuentren previstos en esa normatividad, conforme lo prevé el artículo 165 del CGP.

II.5.6.37.- Como se indicó anteriormente, el procedimiento de trascripción de incapacidades no se encuentra regulado y se desarrolla bajo las orientaciones de las entidades promotoras de salud, en la medida en que son ellas las que tienen a cargo el reconocimiento de la prestación que implica la incapacidad. II.5.6.38.- De manera similar, el Congreso de la República reguló internamente el procedimiento para descuentos de nómina por inasistencias, precisamente porque debe velar porque el pago de los salarios a los congresistas responda efectivamente a las sesiones a las cuales han comparecido, pero los actos administrativos en los que está contenido dicho procedimiento no tienen el alcance que pretende darle la Sala Primera de Decisión de Pérdida de Investidura consistente establecer un único medio idóneo para acreditar debidamente la situación de incapacidad física.

II.5.6.39.- La tesis expuesta, distinta de la compartida por la Sala Primera de Decisión de Pérdida de Investidura, protege en mejor forma las garantías propias del debido proceso, en particular, el derecho de defensa, esto es, el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable, lo que implica la facultad de pedir y allegar pruebas[67], máxime si tenemos en cuenta la grave afectación que para los derechos políticos implica ser despojado de la investidura de Senador de la República o de Representante a la Cámara.

II.5.6.40.- El anterior planteamiento le permite al juez de lo contencioso administrativo, siguiendo los dictados de la sana crítica, en los que «[…] se conjugan “las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez” […]»[68], tener libertad de evaluar las pruebas que se alleguen al proceso judicial y que busquen acreditar una situación de incapacidad física, conforme lo tiene previsto el artículo 176 del CGP, norma que obliga a los jueces a evaluar las pruebas en su conjunto y de acuerdo con las reglas anteriormente señaladas.

II.5.6.41.- La Sala debe resaltar que una de las alternativas, no la única, mediante las cuales resulta posible probar debidamente la situación de incapacidad física de un congresista es aportar los documentos a los que se refieren las resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 o en aquellos actos administrativos que se expidan en el futuro por parte de las cámaras como consecuencia de los diferentes exhortos enviados por las distintas Salas Especiales de Decisión de Pérdida de Investidura de esta Corporación. II.5.6.42.- Pero, inclusive, en este evento, el juez contencioso administrativo debe, en los términos del artículo 176 del CGP, evaluar la totalidad de las pruebas en conjunto bajo la persuasión racional y exponer razonadamente el mérito que les asigna, por lo que tampoco puede entenderse que el hecho de haber surtido el trámite previsto en dichos actos administrativos y aportar los documentos allí indicados, en sí mismo, permita señalar que en todos los casos, la incapacidad se encuentre debidamente comprobada.

II.5.6.43.- Será esta jurisdicción, en cada caso concreto, atendiendo el principio de libertad probatoria y la libre apreciación de la prueba mediante la persuasión racional, la que deberá evaluar si las pruebas allegadas al expediente, cualquiera que ellas sean, permiten comprobar debidamente la incapacidad física de un congresista […]”[69] (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Tal como se logra desprender de los apartes transcritos, la Sala diferencia el procedimiento interno que lleva a cabo tanto la Cámara de Representantes como el Senado de la República, en lo relacionado con el trámite de las excusas, la declaratoria de inasistencia y los descuentos por nómina, que resulta ser el objeto central de las resoluciones núms. 0665 de 2011 y 132 de 2014, y otro, totalmente distinto, el trámite de los procesos judiciales, en los términos del artículo 271 de la Ley 5ª: “[…] La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.

Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar […]”. En ese sentido, es evidente que al imponerse la libertad probatoria, durante el trámite del proceso judicial cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueba.

Es así como el artículo 90 de la Ley 5ª no prevé un medio probatorio especial para comprobar la incapacidad física, por lo que, siguiendo el principio de libertad probatoria, en los procesos judiciales podrá ser empleado cualquier medio de prueba para acreditarla. La norma es de tal amplitud que sólo exige que la situación de enfermedad o de padecimiento físico esté debidamente comprobada, lo que es posible acreditar acudiendo a los medios probatorios enunciados y regulados en el CGP e incluso a otros que no se encuentren previstos en esa normatividad, conforme lo prevé el artículo 165 ibidem.

Ello, le permite al juez, siguiendo los dictados de la sana crítica, tener margen para evaluar las pruebas que se alleguen al proceso judicial y que busquen acreditar una situación de incapacidad física, conforme lo tiene previsto el artículo 176 de la misma codificación. En este punto la apelante invoca las consideraciones vertidas en la sentencia de unificación 4 de octubre de 2018[70], proferida en primera instancia por la Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, según la cual no son incapacidades médicas válidas para el retiro de sesiones plenarias las expedidas por médicos particulares si no se han sometido al procedimiento de transcripción establecido en las resoluciones núms. 0665 de 2011 y 132 de 2014, porque son éstas las que regulan el trámite de validación. Al respecto, debe precisarse que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de 27 de marzo de 2019, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la referida sentencia de primera instancia, ordenó revocar sus ordinales segundo, tercero y cuarto en la medida en que: (i) no encontró procedente la aplicación de la figura de la jurisprudencia anunciada en los términos señalados en el fallo de primera instancia, en tanto se opone al principio de libertad probatoria exigir el trámite previsto para las incapacidades médicas en las resoluciones núms. 0665 de 2011 y 132 de 2014, lo que resulta lesivo del debido proceso y, (ii) en razón a que la Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, conforme con los artículos 270 y 271 del CPACA, no se encontraba habilitada para proferir una sentencia de unificación jurisprudencial y menos para anunciar que la posición en ella expuesta sería aplicable al futuro, -jurisprudencia anunciada-.

Por lo tanto, no le es dable a la recurrente ni al Ministerio Público, -en lo que se refiere a la incapacidad médica de 19 de septiembre de 2017-, alegar la tarifa legal probatoria que en materia de incapacidades médicas resultó revocada por esta Sala, menos aún con el carácter de unificación jurisprudencial que se le intentó imprimir, todo lo cual fue rectificado bajo las consideraciones antes referidas.

Retornando al asunto bajo examen se encuentra que si bien en su recurso la apelante no discrimina las 23 incapacidades médicas que provocan su disconformidad, lo cierto es que del acervo probatorio allegado al proceso, así como del análisis llevado a cabo por el a quo, la Sala constata lo siguiente: VI.4.1. Durante el primer período de la legislatura 2014-2015 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2014), las sesiones de plenaria ordinaria de 3[71], 16[72] y 23[73] de septiembre, 14[74] de octubre, y 11[75] y 25[76] de noviembre de 2014, fueron justificadas a través de certificados de incapacidad de iguales fechas[77], suscritos por el médico de la Cámara de Representantes, y remitidos al expediente por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de esa Corporación, a través de oficio de 13 de junio de 2019[78].

Tales certificados de incapacidad, adicionalmente, fueron confrontados durante la inspección judicial llevada a cabo el 9 de agosto de 2019[79], con los archivos que reposan en la Cámara de Representantes y reconocidos por el médico de esa Corporación, doctor Juan Alonso Saab Hernández. Al respecto, la Sala encuentra, al igual que lo hizo la Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura y a partir de la jurisprudencia antes relacionada, suficientemente probados y justificados los citados impedimentos de salud que, a la luz del principio de la libertad probatoria y las reglas de la sana crítica, ofrecen la certeza necesaria para que tales ausencias no se constituyan en inasistencias con fines de desinvestidura congresional.

En este sentido, no se halla razón alguna en el argumento de la apelante para alterar la conclusión a la que, en torno a este análisis, arribó el a quo. VI.4.2. En el transcurso del primer período de la legislatura 2015-2016 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2015), las sesiones de plenaria ordinaria de 18[80] y 25[81] de agosto, 6[82] y 27[83] de octubre y 15[84] de diciembre de 2015, estuvieron justificadas mediante certificados de incapacidad de iguales fechas[85], suscritos por el médico de la Cámara de Representantes, y remitidos al expediente por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de esa Corporación a través de oficio de 13 de junio de 2019[86].

Tales certificados de incapacidad, adicionalmente, fueron confrontados durante la inspección judicial llevada a cabo el 9 de agosto de 2019[87], con los archivos que reposan en la Cámara de Representantes y reconocidos por el médico de esa Corporación, doctor Juan Alonso Saab Hernández. Al respecto, la Sala encuentra, al igual que lo hizo la Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura y a partir de la jurisprudencia antes relacionada, suficientemente probados y justificados los citados impedimentos de salud que, a la luz del principio de la libertad probatoria y las reglas de la sana crítica, ofrecen la certeza necesaria para que tales ausencias no se constituyan en inasistencias con fines de desinvestidura congresional.

En este sentido, no se halla razón alguna en el argumento de la apelante para alterar la conclusión a la que, en torno a este análisis, arribó el a quo. VI.4.3. En el primer período de la legislatura 2016-2017 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2016), las sesiones de 9[88] y 24[89] de agosto, 13[90] de septiembre, 22[91] y 29[92] de noviembre y 13[93] de diciembre de 2016, también fueron justificadas a través de certificados de incapacidad con las mismas fechas[94], suscritos por el médico de la Cámara de Representantes, y remitidos al expediente por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de esa Corporación a través de oficio de 13 de junio de 2019[95].

Con relación a la sesión de 22[96] de diciembre de 2016, si bien no se adjuntó al proceso ese mismo tipo de certificado de incapacidad, el demandado sí había allegado una incapacidad médica ante la Comisión de Acreditación Documental, que fue aceptada por esta según acta núm. 39 de 15 de junio de 2017 “[…] Estudio y dictamen de las excusas de inasistencia a sesiones plenarias y comisiones constitucionales de los honorables representantes, presentadas ante la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, correspondiente a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2016 […]”[97], sin que, por demás, ello se hubiere desvirtuado por la parte actora.

Aun así, esta reunión correspondió a una sesión extraordinaria, cuya hipotética inasistencia no podría computarse con las demás censuradas en el presente período, cuya naturaleza es ordinaria. Tales certificados de incapacidad, adicionalmente, fueron confrontados durante la inspección judicial llevada a cabo el 9 de agosto de 2019[98], con los archivos que reposan en la Cámara de Representantes y reconocidos por el médico de esa Corporación, doctor Juan Alonso Saab Hernández.

Al respecto, la Sala encuentra, al igual que lo hizo la Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura y a partir de la jurisprudencia antes relacionada, suficientemente probados y justificados los citados impedimentos de salud que, a la luz del principio de la libertad probatoria y las reglas de la sana crítica, ofrecen la certeza necesaria para que tales ausencias no se constituyan en inasistencias con fines de desinvestidura congresional.

VI.4.4. Y, finalmente, durante el primer período de la legislatura 2017- 2018 (del 20 de julio al 16 de diciembre de 2017), las sesiones de 26[99] de julio, 1o.[100] y 8[101] de agosto y 1o.[102] de noviembre de 2017, se justificaron con constancias de citas, diagnósticos, fórmulas médicas e incapacidades de iguales fechas, suscritas por el médico tratante del congresista, doctor Carlos Manuel Zapata Acevedo[103], documentos que fueron remitidos al expediente por la Jefe de Bienestar Social y Urgencias Médicas de esa Corporación a través de oficio de 13 de junio de 2019[104].

Con relación a la sesión de 19[105] de septiembre de 2017, si bien no se adjuntó al proceso ese mismo tipo de certificado de incapacidad, durante la inspección judicial llevada a cabo el 9 de agosto de 2019[106], el médico particular del demandado exhibió soportes de la atención que le dispensó el día de la plenaria en cuestión y de la incapacidad médica por tres (3) días que le fue concedida.

VI.4.5. Luego del análisis detallado de las incapacidades médicas reprochadas por la apelante, resulta inevitable determinar que no se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura esgrimida por la solicitud, en tanto que no se acumularon las seis (6) inasistencias exigidas por la norma constitucional para cada período de sesiones, lo que impide, por demás, continuar con el abordaje del aspecto subjetivo de la misma.

La circunstancia según la cual, ciertas incapacidades médicas del congresista sí surtieron el trámite interno previsto en la Resolución núm. 0665 de 2011, a través de la Comisión de Acreditación Documental, en oposición a lo sucedido con las incapacidades enrostradas en el recurso de apelación y sometidas al análisis de la Sala, ni desvirtúa ni les resta credibilidad a estas últimas.

Si bien el demandado acudió a las formas dispuestas en aquel acto para tramitar un grupo de incapacidades médicas, a la luz del análisis jurisprudencial evacuado, que propugna por el principio de la libertad probatoria y las reglas de la sana crítica, las que no lo surtieron también ostentan la validez requerida para justificar sus ausencias a reuniones plenarias.

Por resultar totalmente pertinente se traen a colación apartes de la sentencia de 8 de septiembre de 2020 (radicación núm. 11001031500020190414501, Consejero ponente doctor José Roberto Sáchica Méndez), en la cual la Sala, en relación con las excusas médicas frente a las cuales se aduce el no cumplimiento a la Resolución 0665 de 2011, precisó, y ahora lo reitera: “[…] 3.2.16 Así las cosas, no se considera, como lo expresa el recurrente, que las excusas que no cumplan con el procedimiento establecido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, no son válidas para demostrar, en sede del juicio de pérdida de investidura, circunstancias justificativas de la inasistencia que sanciona el numeral 3 del artículo 187 Constitucional … …. 3.2.18 … La jurisprudencia de esta Corporación ha sido unívoca y constante en señalar que, en el proceso de pérdida de investidura, rige el principio de libertad probatoria, y por lo tanto, cualquier medio de prueba puede ser utilizado para acreditar los hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba. … 3.2.20 Las precisiones que anteceden sirven, entonces, para distinguir que una cosa son los fines para los que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas (Resolución 0665 de 2011), de los fines para los que la ley 1881 de 2018 rituó el procesó de pérdida de investidura.

Aquellos están relacionados con efectos estrictamente laborales y entrañan obligaciones y cargas para los servidores públicos, de modo que la inobservancia de las cargas que soportan no puede prestar causa para sancionarlo con la pérdida de investidura. … En ninguno de los eventos analizados la falta de dicho trámite puede restar validez a las excusas que acusen este déficit, pues tal entendimiento viene contrario al derecho de prueba ya explicado.

Así, será esta jurisdicción, en cada caso concreto, tal como lo hizo la Sala Decisión No. 19 en el proveído impugnado, atendiendo el principio de libertad probatoria y la libre apreciación de la prueba mediante la persuasión racional, la que deberá evaluar si las pruebas allegadas al expediente, cualquiera que ellas sean, permiten comprobar debidamente los motivos que válidamente están llamados a excusar la inasistencia del Congresista […]”.

Consecuente con lo anterior, se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMAR la sentencia apelada.

CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 28 de septiembre de 2021. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ Aclara voto MILTON CHAVES GARCÍA OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MIRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Aclara voto FREDY HERNADO IBARRA MARTÍNEZ MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CARMELO DARÍO PERDOMO CUÉTER JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclara voto Aclara voto JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ NICOLÁS YEPES CORRALES Aclara voto Aclara voto PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / ACLARACIÓN DE VOTO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA Si bien compartimos la decisión adoptada en la sentencia, debido a que no se demostró la configuración de la causal de pérdida de investidura alegada en la demanda, nos apartamos de algunas de sus consideraciones debido a que en éstas se extiende la causal de pérdida de investidura a conductas no previstas en ella.

La Constitución no contempla como causal de pérdida de investidura no asistir a todas las sesiones del Congreso y mucho menos no permanecer en ellas. El Constituyente limitó la causal a determinado tipo y número de sesiones y consagró como causal la inasistencia. Extender la causal a otras conductas teniendo en cuenta cual es la finalidad que se persigue con la consagración de la inasistencia como pérdida de investidura es violar el principio de tipicidad: el único legitimado para consagrar las causales de pérdida de investidura es el constituyente.

Y los jueces encargados de aplicar esta sanción deben sujetarse estrictamente a lo allí dispuesto, so pena de afectar el principio de legalidad que forma parte de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, incluyendo a los congresistas. Cuando se extiende la causal a una conducta no prevista (inasistir a una sesión es distinto a permanecer durante todo su desarrollo) se corre el riesgo de imponerle a un parlamentario la sanción más grave que contempla nuestro ordenamiento (la pérdida de su derecho a ser elegido de por vida) por incurrir en una conducta que la Constitución no previó como constitutiva de causal de pérdida de investidura. […].

La causal consagrada en el artículo 183-2 de la C.P. sanciona con pérdida de investidura a los congresistas <<[p]or [su] inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura>> En la sentencia se señala que la asistencia no es sinónimo de permanencia, pero luego indica que “Es deber del congresista, en principio, asistir a toda la sesión en la que se voten proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, y no solamente a una parte de ella.

Por lo tanto, si el congresista se limita a atender el llamado a lista y posteriormente se ausenta del recinto legislativo, sin justificación alguna, perderá la investidura, si este hecho se logra demostrar; empero, si asiste parcialmente, ese solo hecho no se puede considerar configurativo de inasistencia”. Como se observa, al adoptar esta postura la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en lugar de sancionar la <<inasistencia>> del congresista, realmente castiga su <<no permanencia>> a la sesión, conducta que no está tipificada en el artículo 183-2 de la C.P. ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Tema: Alcance de la causal de pérdida de investidura por inasistencia (art.183 de la C.P.) Las razones por las cuales aclaramos voto en relación con las consideraciones expuestas en la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptada el 28 de septiembre de 2021 en la acción de la referencia son las siguientes: 1.- La sentencia confirmó la decisión de negar la pérdida de investidura del congresista Jaime Felipe Lozada Polanco debido a que no se demostró que hubiera inasistido a seis o más reuniones plenarias en las que se votaran proyectos de acto legislativo, en los períodos de sesiones indicados en la demanda, de ley o mociones de censura, según la causal prevista en el artículo 183-2 de la C.P. 2.- Si bien compartimos la decisión adoptada en la sentencia, debido a que no se demostró la configuración de la causal de pérdida de investidura alegada en la demanda, nos apartamos de algunas de sus consideraciones debido a que en éstas se extiende la causal de pérdida de investidura a conductas no previstas en ella. 3.- La Constitución no contempla como causal de pérdida de investidura no asistir a todas las sesiones del Congreso y mucho menos no permanecer en ellas.

El Constituyente limitó la causal a determinado tipo y número de sesiones y consagró como causal la inasistencia. Extender la causal a otras conductas teniendo en cuenta cual es la finalidad que se persigue con la consagración de la inasistencia como pérdida de investidura es violar el principio de tipicidad: el único legitimado para consagrar las causales de pérdida de investidura es el constituyente.

Es un ideal que todos los congresistas asistan y permanezcan a todas las sesiones donde está prevista su presencia; dentro de ese ideal la Constitución establece las condiciones y los límites en los cuales la violación de ese deber acarrea como consecuencia la pérdida de investidura; y el Juzgador debe aplicar la norma dentro de esos límites. 4.- La causal consagrada en el artículo 183-2 de la C.P. sanciona con pérdida de investidura a los congresistas <<[p]or [su] inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura>> En la sentencia se señala que la asistencia no es sinónimo de permanencia, pero luego indica que “Es deber del congresista, en principio, asistir a toda la sesión en la que se voten proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, y no solamente a una parte de ella.

Por lo tanto, si el congresista se limita a atender el llamado a lista y posteriormente se ausenta del recinto legislativo, sin justificación alguna, perderá la investidura, si este hecho se logra demostrar; empero, si asiste parcialmente, ese solo hecho no se puede considerar configurativo de inasistencia”. Como se observa, al adoptar esta postura la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en lugar de sancionar la <<inasistencia>> del congresista, realmente castiga su <<no permanencia>> a la sesión, conducta que no está tipificada en el artículo 183-2 de la C.P. Fecha ut supra, | | |Firmado electrónicamente | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado | PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / ACLARACIÓN DE VOTO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA / VALOR PROBATORIO DE LA INCAPACIDAD MÉDICA En la providencia adoptada por la Sala Plena se reiteró el principio de libertad probatoria, con ocasión del cual es viable la utilización de todos los medios probatorios disponibles (siempre que sean legítimos) para demostrar, en debida forma, las incapacidades físicas que justifican la inasistencia del congresista a las sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley y/o mociones de censura.

Aun cuando comparto la vigencia de dicho principio en los procesos de pérdida de investidura, considero, respetuosamente, que su aplicación en los casos concretos no puede vaciar de contenido la obligación de los congresistas de asistir a las sesiones mencionadas; actuación de gran relevancia constitucional no sólo porque contribuye a la formación de la voluntad democrática, sino por la función de representación del pueblo que les asiste a estos servidores y en virtud de la cual deben actuar consultando la justicia y el bien público (artículo 133 constitucional). […].

Lo anterior, bajo el entendido de que en tales eventos -incapacidades físicas- se debe proceder con un examen estricto de los elementos de convicción allegados al proceso a fin de tener presentes las diversas circunstancias que puedan presentarse -v.gr., existencia o no de la incapacidad; motivo incapacitante; acatamiento, o no, de la incapacidad otorgada; fechas de confección u otorgamiento de la incapacidad correspondiente; médico que otorgó la incapacidad y existencia, o no, de relación de subordinación con el investigado.

Esto, con el objetivo de proceder a la verificación racional y razonable de los elementos consignados en la excusa examinada y la posibilidad de que los mismos constituyan una justificación válida para la inasistencia a las sesiones correspondientes o el retiro de las mismas. […]. Siendo, así las cosas, las excusas allegadas al proceso deben ser examinadas y valoradas bajo las pautas mencionadas, y, en caso de ser apócrifas, deberán compulsarse las copias respectivas antes las autoridades correspondientes (penales, disciplinarias y éticas) para que adelanten las actuaciones de su competencia. ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO De manera respetuosa me permito aclarar el voto en la sentencia del 28 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la que se confirmó la sentencia apelada, esto es, aquella por medio de la cual se negaron las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura de la referencia. En la providencia adoptada por la Sala Plena se reiteró el principio de libertad probatoria, con ocasión del cual es viable la utilización de todos los medios probatorios disponibles (siempre que sean legítimos) para demostrar, en debida forma, las incapacidades físicas que justifican la inasistencia del congresista a las sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley y/o mociones de censura.

De ahí que las pruebas deban ser apreciadas en su conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio, eso sí, de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos, y con exposición razonada del mérito asignado a cada una (artículo 176 del Código General del Proceso). Siendo, así las cosas, las excusas allegadas al proceso deben ser examinadas y valoradas bajo las pautas mencionadas, y, en caso de ser apócrifas, deberán compulsarse las copias respectivas antes las autoridades correspondientes (penales, disciplinarias y éticas) para que adelanten las actuaciones de su competencia. Cordialmente, MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Fecha ut supra PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / ACLARACIÓN DE VOTO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA Comparto el sentido de la decisión adoptada, ya que, en el caso concreto no se configuró el elemento subjetivo para decretar la pérdida de investidura, toda vez que los permisos para retirarse de la sesión fueron dirigidos por el congresista demandado a la Mesa Directiva, de allí que no se demostró que aquel hubiera actuado con dolo o la culpa grave, puesto que actuó convencido de que contaba con la correspondiente autorización. Sin embargo, discrepo de la conclusión según la cual el trámite de excusas contenido en la Resolución 665 de 2011, de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, es aplicable única y exclusivamente a los eventos de inasistencia de los congresistas. […].

Para tal efecto, la Constitución estableció que los congresistas perderán su investidura por la inasistencia a las sesiones en las que se voten actos legislativos, leyes o mociones de censura (artículo 183.2 C.P.). No obstante, también determinó que esa inasistencia podía ser excusada en los eventos de fuerza mayor (parágrafo artículo 183 C.P.).

El artículo 90 de la Ley 5 de 1992 desarrolló esa norma, y estableció que las excusas están relacionadas con los siguientes supuestos: i) fuerza mayor; ii) caso fortuito; iii) incapacidad física debidamente comprobada; iv) asistencia a comisiones oficiales por fuera de la sede del Congreso, y v) autorizaciones de los presidentes del Senado y de la Cámara.

Mediante Resolución 665 de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas de que trata el artículo 90 de la Ley 5 ibídem, en el sentido de precisar que el congresista que no asista o se retire de la sesión plenaria debe contar con autorización del presidente y, posteriormente, se debe legalizar su excusa ante la Comisión de Acreditación Documental.

Eso significa que si no se tramita la autorización no hay excusa y, por tanto, se configura la causal de pérdida de investidura, al menos en el aspecto o dimensión objetiva de la causal. […]. En ese orden de ideas, estoy convencida de que para el trámite de las excusas por retiro se debió hacer exigible el procedimiento de validación y acreditación establecido en la Resolución 0665 de 2011, por cuanto se incurrió en una falacia de la argumentación, de manera concreta en la non sequitur. […].

En tal virtud, el reglamento no limita el derecho a la libertad probatoria de los congresistas, sino que prevé un trámite para la validez y admisibilidad de la excusa. En otras palabras, de la aplicación del reglamento no se sigue, en términos lógicos, la conclusión según la cual se estaría limitando la libertad probatoria del demandado, sino que se le somete al trámite legal idóneo para que darle validez a la excusa que libremente se pudo acreditar con todos los medios de prueba contenidos en el ordenamiento jurídico. […].

En los anteriores términos dejo expresada mi aclaración de voto. ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: MARÍA ADRIANA MARÍN De manera respetuosa paso a exponer las razones que me llevaron a aclarar mi voto frente a la decisión del 28 de septiembre de 2021. En esta oportunidad, reitero los argumentos que he expresados frente a decisiones anteriores adoptadas en el mismo sentido por la Sala[107].

Estoy convencida de que, en los juicios de pérdida de investidura sólo son admisibles las excusas que el Congresista ha sometido al trámite previsto en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. Comparto el sentido de la decisión adoptada, ya que, en el caso concreto no se configuró el elemento subjetivo para decretar la pérdida de investidura, toda vez que los permisos para retirarse de la sesión fueron dirigidos por el congresista demandado a la Mesa Directiva, de allí que no se demostró que aquel hubiera actuado con dolo o la culpa grave, puesto que actuó convencido de que contaba con la correspondiente autorización. Sin embargo, discrepo de la conclusión según la cual el trámite de excusas contenido en la Resolución 665 de 2011, de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, es aplicable única y exclusivamente a los eventos de inasistencia de los congresistas.

Lo anterior, por las siguientes razones: La función por excelencia de un congresista es la de participar en la expedición de las leyes, de actos legislativos y la moción de censura, sin restar la importancia que merecen las demás funciones a su cargo, como lo es la de acusar a los altos dignatarios del Estado. Con el fin de garantizar el ejercicio del derecho-deber de representación de los congresistas, el Constituyente estableció la pérdida de investidura como sanción por el incumplimiento de los mismos.

El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 desarrolló esa norma, y estableció que las excusas están relacionadas con los siguientes supuestos: i) fuerza mayor; ii) caso fortuito; iii) incapacidad física debidamente comprobada; iv) asistencia a comisiones oficiales por fuera de la sede del Congreso, y v) autorizaciones de los presidentes del Senado y de la Cámara.

Mediante Resolución 665 de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes reglamentó el trámite de las excusas de que trata el artículo 90 de la Ley 5ª ibídem, en el sentido de precisar que el congresista que no asista o se retire de la sesión plenaria debe contar con autorización del Presidente y, posteriormente, se debe legalizar su excusa ante la Comisión de Acreditación Documental.

Eso significa que si no se tramita la autorización no hay excusa y, por tanto, se configura la causal de pérdida de investidura, al menos en el aspecto o dimensión objetiva de la causal. En este punto, es importante reiterar el contenido y alcance del artículo 9 del Código Civil que prevé que la ignorancia de la ley no sirve de excusa para invocar su desconocimiento, brocardo que resulta aún más exigible a los congresistas, pues estos participan directamente en la elaboración de las leyes de la República.

Ahora bien, la sentencia de la referencia reiteró la postura jurisprudencial sobre la materia, al sostener que el reglamento no podía definir un procedimiento administrativo para el trámite de las excusas a las inasistencias o retiros de los congresistas a las sesiones plenarias, con lo cual, a mi modo de ver se generan dos consecuencias controvertibles: la primera, confundir dos aspectos claramente diferenciables –la excusa en sí misma con el trámite para su legalización– y, la segunda, restarle eficacia al contenido normativo de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992.

Comparto el criterio de que los congresistas tienen el “derecho a probar” las justificaciones de su retiro de la sesión plenaria; sin embargo, insisto, no se podía confundir la libertad probatoria, en relación con el supuesto de hecho que da origen a la excusa (v.gr. incapacidad médica; autorización del presidente de la respectiva cámara; cumplimiento de comisión oficial fuera de la sede del Congreso, etc.), con el cumplimiento del procedimiento para darle validez a la misma.

En otras palabras, el congresista tiene libertad probatoria para acreditar la excusa médica, la autorización del presidente de la respectiva cámara o la comisión oficial fuera de la sede del Congreso; no obstante, no se puede desconocer el procedimiento exigido por la ley para el trámite de las excusas ante la Comisión de Acreditación Documental, así como el deber que le asiste a los secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, de conformidad con el parágrafo del artículo 90 y el artículo 300 de la Ley 5ª: Artículo 90.

(…)

PARÁGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley. … Artículo 300. Los Secretarios de las Cámaras comunicarán por escrito a la Comisión de Acreditación Documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas que no concurrieren a las sesiones ni participaren en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo o en las mociones de censura.

Como se aprecia, no existe tarifa legal para probar las excusas. Lo que ocurre es que para que un hecho sea válido o admitido como excusa debe cumplir con unas exigencias contenidas en el propio reglamento del Congreso. De modo que la justificación no está relacionada con el motivo, sino con la efectiva autorización que concede el presidente de la Corporación, pero que está sujeta a condición, esto es, demostrar los hechos ante la correspondiente Comisión de Acreditación Documental de las respectivas cámaras.

Ahora bien, en el caso concreto surge la siguiente inquietud: ¿Cómo se obtiene la autorización de la mesa directiva de la respectiva Cámara y cómo se prueba? La respuesta, en mi criterio, es que, si bien no existe tarifa legal para la demostrar el permiso, lo cierto es que esa autorización se obtiene con unas formalidades específicas, esto es, concederla en el momento oportuno, de lo cual se deja constancia en el acta y en la gaceta, y formalizarla con posterioridad ante la Comisión de Acreditación Documental.

En caso contrario, no existirá autorización, por cuanto no siguió el procedimiento fijado en la ley para darle validez a la excusa. Si no se dejó constancia en el acta ni en la gaceta del Congreso se configura un indicio en contra del congresista. Y, además, si no se adelantó el trámite reglamentario para darle validez a la excusa, no es posible predicar la existencia de la autorización y, por tanto, no hubo justificación válida, por lo que se configuraría el aspecto objetivo de la causal de pérdida de investidura.

De otra parte, a mi juicio, en la sentencia se desconoció la eficacia de los artículos 90 y 300 de la Ley 5ª de 1992, relacionada con la competencia de las comisiones de acreditación documental de las cámaras del Congreso. Es importante precisar que la Ley 5ª de 1992 es orgánica, en los términos del artículo 151 de la Constitución Política.

Las leyes orgánicas prevalecen sobre las leyes ordinarias, por lo que no se podía simplemente invocar el derecho de probar del parlamentario para desconocer su contenido y alcance. El Constituyente de 1991 calificó expresamente a las leyes orgánicas como una extensión de la Constitución y, por tanto, les fijó un rango cuasi constitucional, en cuanto estas tienen como finalidad regular el procedimiento para la expedición de las demás leyes.

En palabras de la Asamblea Nacional Constituyente: "son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución (…) Los atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica, [son] a saber: superior jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora.

Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria”[108]. Por su parte, la Corte Constitucional ha precisado que: “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso (…) Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa”[109].

De modo que no puedo compartir la conclusión contenida en la sentencia de la referencia, más aún cuando hace nugatoria la efectividad de disposiciones contenidas en la propia Ley 5ª de 1992, es decir, en el reglamento del Congreso. Como se aprecia, la sentencia le restó plena efectividad a los deberes no solo de los secretarios de las cámaras, también a una de las principales funciones de las comisiones de acreditación documental, por lo que se reiteró un gravísimo precedente que permite que el Consejo de Estado desconozca la validez de una ley orgánica y de los actos administrativos que la desarrollan, sin que se hubiera surtido un proceso de nulidad simple en contra de estos.

En ese orden de ideas, estoy convencida de que para el trámite de las excusas por retiro se debió hacer exigible el procedimiento de validación y acreditación establecido en la Resolución 0665 de 2011, por cuanto se incurrió en una falacia de la argumentación, de manera concreta en la non sequitur. En tal virtud, el reglamento no limita el derecho a la libertad probatoria de los congresistas, sino que prevé un trámite para la validez y admisibilidad de la excusa.

En otras palabras, de la aplicación del reglamento no se sigue, en términos lógicos, la conclusión según la cual se estaría limitando la libertad probatoria del demandado, sino que se le somete al trámite legal idóneo para que darle validez a la excusa que libremente se pudo acreditar con todos los medios de prueba contenidos en el ordenamiento jurídico.

En suma, la exigencia de validación ante la respectiva Comisión de Acreditación Documental no se opone a las exigencias que se hace a cualquier otro servidor del Estado, cuando presenta una incapacidad médica o excusa (v.gr. calamidad doméstica) para la ausencia del ejercicio de sus funciones. El trámite definido por las Resoluciones 0665 de 2011 y 132 de 2014 no resulta desproporcionado para la validación de las excusas que tengan como finalidad justificar el retiro de una sesión plenaria del congresista, al punto que, se insiste, cualquier servidor público está obligado al procedimiento de trascripción y de validación documental de las excusas presentadas para la inasistencia o para el retiro del servicio, so pena de que se configure la situación administrativa de abandono del cargo.

En los anteriores términos dejo expresada mi aclaración de voto. Respetuosamente, Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Fecha ut supra. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / ACLARACIÓN DE VOTO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / VALOR PROBATORIO DE LA INCAPACIDAD MÉDICA Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, aunque estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el asunto de la referencia, considero necesario aclarar el voto frente al alcance de la causal de pérdida de investidura denominada ausentismo. […].

En el sub lite, la sentencia inició por reiterar la jurisprudencia de la sala plena, en cuanto se trata de los requisitos para valorar las excusas que presentan los acusados para justificar la inasistencia o retiro de las sesiones plenarias. En efecto, la sentencia que justifica esta aclaración reiteró el criterio de libertad probatoria, que viene aplicando la Corporación para evaluar la validez de las excusas médicas, esto es, el criterio que permite que en el proceso de pérdida de investidura el acusado aporte cualquier medio de defensa válido para justificar la inasistencia o el retiro de la sesión plenaria.

Justamente, mi opinión difiere de dicho entendimiento, pues considero que, en el juicio sobre la validez de las excusas, tendría que aplicarse el procedimiento para avalarlas, es decir, el fijado por la Ley 5 y por la Resolución 0665 de 2011, que establece instancias ante el propio Congreso para validar las excusas que los congresistas presentan en casos de inasistencia o retiro de la sesión plenaria. […]. [E]xiste un procedimiento reglado para validar las excusas de las inasistencias y resulta aplicable no solo para los descuentos en nómina, como lo ha entendido la sala plena, sino para otorgar validez a las excusas en el proceso de pérdida de investidura en que se invoca la causal del artículo 183-2 CP.

Es más, considero que corresponde tanto a la comisión de acreditación como a la mesa directiva de la Cámara de Representantes examinar el valor probatorio de las pruebas y definir si se trata de una excusa válida para justificar la inasistencia a la reunión plenaria. El juez de la pérdida de investidura únicamente podrá examinar el valor probatorio de las excusas cuando sea un aspecto expresamente cuestionado en el proceso.

En definitiva, considero que las excusas que pretendan justificar los retiros deben cumplir el procedimiento fijado por el parágrafo del artículo 90 de la Ley 5 y la Resolución 0665, para luego ser valoradas como prueba en el proceso de pérdida de investidura. A mi juicio, no basta que el congresista radique la excusa para justificar la inasistencia, sino que es necesario que se cumpla el trámite para validarla y poder tenerla como inasistencia debidamente justificada en el proceso de pérdida de investidura.

De hecho, en el caso de las inasistencias o retiros por cuestiones médicas, solo la existencia de la incapacidad médica sirve de justificación. Los anteriores son los motivos de la aclaración de voto. ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, aunque estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el asunto de la referencia, considero necesario aclarar el voto frente al alcance de la causal de pérdida de investidura denominada ausentismo[110]: Ser elegido congresista exige un alto grado de responsabilidad y compromiso, ya que se trata de un alto dignatario del Estado, que ha sido investido de autoridad mediante los cauces democráticos.

De hecho, según lo establece el artículo 133 CP, el congresista elegido representa al pueblo y, por ende, deberá actuar consultando la justicia y el bien público. Por la fuerza del mandato que recibe mediante voto popular, el congresista es responsable políticamente, ante la sociedad y ante sus electores, del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.

La pérdida de investidura es un valioso mecanismo de control judicial — particularmente, de naturaleza sancionatoria[111]—, que surgió con el propósito de erradicar las prácticas que resultan contrarias al ejercicio de la función pública legislativa y que minan la legitimidad y la confianza en el Congreso. Justamente para castigar el ausentismo parlamentario, el constituyente de 1991[112] estableció que el congresista perdería la investidura, por no asistir a más de 6 sesiones plenarias de una misma legislatura en las que se voten proyectos de ley, acto legislativo o mociones de censura, pues esa inasistencia, en últimas, entorpece el ejercicio de la función y el desarrollo normal de la plenaria que se convoca con anticipación (inciso final del artículo 160 CP) para que el congresista conozca de los asuntos y proyectos que serán sometidos a votación. Pues bien, el artículo 183-2 CP castiga el ausentismo a las sesiones plenarias, ya que es una conducta que afecta el cumplimiento de las competencias del órgano legislativo, en tanto son sesiones convocadas para votar cuestiones fundamentales en el modelo de estado democrático: proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

El congresista que viola el régimen de la pérdida de investidura defrauda el principio de representación y eso justifica que exista una grave consecuencia jurídica (sanción) frente a los derechos políticos del elegido. En gran medida, esa sanción sirve para reivindicar los derechos de los propios electores. Desde luego, el juicio de pérdida de investidura, en tanto proceso disciplinario que es, exige que se proteja el debido proceso del acusado, especialmente, los principios de culpabilidad, presunción de inocencia, legalidad, favorabilidad, pro homine y non bis in ídem.

Ahora, si bien en el proceso de pérdida de investidura debe garantizarse el debido proceso del congresista acusado, lo cierto es que este mecanismo judicial también está previsto en favor de los derechos políticos de quien elige con la expectativa de estar debidamente representado en el órgano legislativo. A mi juicio, el juez de la pérdida de investidura está obligado a ponderar ambos derechos para proteger no solo el debido proceso del acusado, que se ve expuesto a la sanción (destitución e inhabilidad permanente), sino los derechos del propio electorado, cuya representación democrática se pone en duda, por haber sido cuestionada judicialmente la conducta del congresista elegido. 4.

Por ejemplo, el artículo 271 de la Ley 5ª señala que la inasistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes, sin perjuicio de la pérdida de investidura, cuando a ello hubiere lugar. El artículo 300, por su parte, dispone que los secretarios de las cámaras comunicarán por escrito a la comisión de acreditación documental, después de cada sesión, la relación de los Congresistas (1) que no asistieron a la sesión y (2) que no participaron en la votación de los proyectos de ley, de acto legislativo o de las mociones de censura.

La Corte Constitucional[114], al examinar la exequibilidad del artículo 300, estableció que es “absolutamente imprescindible” el informe que deben rendir los secretarios de las cámaras a la comisión de acreditación documental, después de cada sesión (respecto de los congresistas que no asistieron ni participaron en la votación de proyectos de ley y de acto legislativo o de las mociones de censura) para determinar si se configura la causal de pérdida de investidura del artículo 296-6 de la Ley 5ª, cuya redacción corresponde a la misma conducta que describe el artículo 183-2 CP, esto es, la inasistencia a 6 sesiones plenarias en las que se voten los aludidos proyectos.

Ahora bien, en la Resolución 0665 la Mesa Directiva de la Cámara invocó los mencionados artículos 90, 271 y 300 de la Ley 5ª para reglamentar, por un lado, el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y, por otro, el correspondiente descuento de nómina.

Se destacan las siguientes normas de la Resolución 0665: • El artículo 2 establece que son excusas válidas para justificar las ausencias a las sesiones, las siguientes: i) el caso fortuito, ii) la fuerza mayor, iii) la incapacidad física debidamente comprobada, iv) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del congreso, y v) la autorización de la mesa directiva o el presidente de la corporación. • El artículo 4, en lo que interesa, regula la forma y requisitos de la incapacidad médica, en el sentido de que la excusa debe ser expedida por el médico tratante, con la constancia del riesgo que la genera, la duración y los datos personales del médico.

Además, preceptúa que las excusas por incapacidad médica deben ser expedidas por la EPS a la que esté afiliado el congresista o, en su defecto, deberán ser transcritas por el médico de la EPS o por los médicos del Congreso. • Según el artículo 6, la autorización de la mesa directiva o el presidente de la Corporación justifica la inasistencia a las sesiones, siempre que se conceda para atender asuntos relacionados con las funciones propias del cargo. • El artículo 10 prevé que las excusas deben ser presentadas ante la subsecretaría general o ante la secretaría de las comisiones constitucionales permanentes, en un plazo no mayor de 3 días, después de celebrada la sesión, junto con los soportes documentales necesarios. • El artículo 11 dispone que la secretaría general, a través de la subsecretaría general y las secretarías de las comisiones constitucionales, enviará certificación, en los 5 días siguientes a la sesión, a la comisión de acreditación documental sobre la realización de la sesión, junto con la relación de asistentes y las excusas aportadas por los congresistas. • El artículo 12 establece que la Comisión de Acreditación Documental, en los 5 días siguientes a que reciba la documentación a que alude el artículo 11, rendirá el dictamen sobre la excusa presentada.

Si el dictamen no acepta la excusa, se correrá traslado al representante a la cámara, por el término de 5 días, para que aporte pruebas, aclaraciones o correcciones. Vencido ese término se rendirá el dictamen final con destino a la mesa directiva. • El artículo 13 prevé que la mesa directiva adoptará la decisión definitiva frente a la validez de la excusa, en los 8 días siguientes, mediante decisión motivada contra la que procede el recurso de reposición. En firme la decisión que declara la inasistencia injustificada, se remitirá a las secciones de pagaduría, y de registro y control para que efectúen el descuento de salarios y prestaciones no causados, conforme con el artículo 271 de la Ley 5ª. • El artículo 17, por último, consagra que el subsecretario general y los secretarios de las comisiones constitucionales y legales serán responsables por la remisión oportuna de tal información documental a la Comisión de Acreditación Documental.

Como se ve, existe un procedimiento reglado para validar las excusas de las inasistencias y resulta aplicable no solo para los descuentos en nómina, como lo ha entendido la sala plena, sino para otorgar validez a las excusas en el proceso de pérdida de investidura en que se invoca la causal del artículo 183-2 CP. Es más, considero que corresponde tanto a la comisión de acreditación como a la mesa directiva de la Cámara de Representantes examinar el valor probatorio de las pruebas y definir si se trata de una excusa válida para justificar la inasistencia a la reunión plenaria.

El juez de la pérdida de investidura únicamente podrá examinar el valor probatorio de las excusas cuando sea un aspecto expresamente cuestionado en el proceso. En cuanto a la incapacidad médica debidamente comprobada, el procedimiento descrito establece las condiciones en que las constancias de incapacidad deben aportarse para justificar la inasistencia o retiro del congresista de la sesión plenaria. 5.

En definitiva, considero que las excusas que pretendan justificar los retiros deben cumplir el procedimiento fijado por el parágrafo del artículo 90 de la Ley 5ª y la Resolución 0665, para luego ser valoradas como prueba en el proceso de pérdida de investidura. A mi juicio, no basta que el congresista radique la excusa para justificar la inasistencia, sino que es necesario que se cumpla el trámite para validarla y poder tenerla como inasistencia debidamente justificada en el proceso de pérdida de investidura.

De hecho, en el caso de las inasistencias o retiros por cuestiones médicas, solo la existencia de la incapacidad médica sirve de justificación. Los anteriores son los motivos de la aclaración de voto. (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / ACLARACIÓN DE VOTO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / VALOR PROBATORIO DE LA INCAPACIDAD MÉDICA Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de mis compañeros de Sala, por el presente escrito presento aclaración de voto al fallo de la referencia que negó la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara por el Departamento del Huila Jaime Felipe Lozada Polanco elegido para el periodo legislativo 2014-2018.

Lo anterior, porque tengo un criterio distinto al que se refleja en la sentencia, concretamente respecto de la valoración probatoria de las incapacidades médicas suscritas por el médico del Congreso y la validación de ausencias. […]. En el caso concreto, estoy en desacuerdo con otorgar pleno valor probatorio a las incapacidades médicas suscritas por el médico del congreso, para justificar las inasistencias del Congresista, sin que se haya efectuado una valoración mucho más rigurosa y exhaustiva de tales pruebas y de los hechos que se tienen por demostrados.

Concretamente, no comparto el hecho de que se haya tenido por justificadas las ausencias que se presentaron en el primer periodo de las legislaturas 2014-2015, 2015- 2016, 2016-2017, 2017-2018 sin que se haya efectuado un análisis integral, que permitiera verificar cuales eran los padecimientos del Congresista, y si de estos obraba alguna clase de seguimiento en el resumen de su historia clínica.

En tal sentido, considero que ese tipo de excusas deben ser corroboradas por otros medios de prueba que permitan concluir con total claridad que el evento de salud realmente constituye una circunstancia de fuerza mayor, que le impidió al legislador cumplir con su deber de asistencia. Por otra parte, comparto la reiteración que realiza el fallo respecto del criterio que ha desarrollado la Sala Plena Contenciosa en punto al alcance del procedimiento establecido en la Resolución 665 de 2011 de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, cuyos fines se circunscriben a aspectos de orden salarial, de suyo distintos de los que se persiguen en el juicio de pérdida de investidura.

Por esta razón, la pretermisión de dicho trámite, resulta irrelevante para derivar de allí un juicio de justificación frente a las ausencias del Congresista. En esta oportunidad me permito aclarar el voto, y no salvarlo, pues el juicio o análisis de la causal que se realizó en la sentencia de segunda instancia se circunscribió al reproche formulado por el apelante, según el cual, 23 de las inasistencias presentadas por el Congresista no podían tenerse en cuenta al no cumplir con el trámite dispuesto en la ya mencionada Resolución 665 de 2011, aspecto que como ya indique en párrafos precedentes, y que al ser el único argumento de apelación lleva a la decisión de negar la pérdida de investidura.

De esta manera, dejo expresados los argumentos de mi aclaración de voto. ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Fecha, ut supra Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de mis compañeros de Sala, por el presente escrito presento aclaración de voto al fallo de la referencia que negó la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara por el Departamento del Huila Jaime Felipe Lozada Polanco elegido para el periodo legislativo 2014-2018.

Lo anterior, porque tengo un criterio distinto al que se refleja en la sentencia, concretamente respecto de la valoración probatoria de las incapacidades médicas suscritas por el médico del Congreso y la validación de ausencias. De manera general, advierto que lo decidido por la mayoría requiere el análisis de dos problemas centrales relacionados con uno de los elementos constitutivos de la causal de pérdida de investidura, referido a “la inasistencia del congresista” y su consecuente justificación: el primero tiene que ver con los medios de prueba y el segundo, con los criterios aplicados en su valoración. La citada causal conlleva ciertamente el análisis de las denominadas “excusas aceptables” que justifican la inasistencia del parlamentario a las sesiones plenarias en las cuales se van a votar proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

El art. 90 de la Ley 5ª de 1992 establece al respecto que tales ausencias pueden justificarse por razones de caso fortuito o fuerza mayor, cuando se demuestre una situación de incapacidad físicamente comprobada, o cuando el congresista se encuentre cumpliendo una comisión oficial fuera de la sede del Congreso o haya obtenido “autorización expresa” de la mesa directiva o del presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el reglamento.

Para comprobar si las señaladas excusas pueden o no tenerse en cuenta para descartar la configuración de la causal, debe realizarse, en mi criterio, un análisis probatorio riguroso, mucho más exigente y acorde con la voluntad del constituyente de 1991, que buscó sancionar con la pérdida de investidura “el ausentismo parlamentario” por ser una conducta altamente reprochable, dada su estrecha relación con el cumplimiento de las funciones constituyentes, legislativas y de control político que corresponden a los miembros del Congreso.

En consonancia con ello, el incumplimiento de los deberes de asistencia del congresista a las sesiones aludidas por el art. 183-2 Constitucional, debe acarrear la más severa sanción, consistente en la pérdida de la investidura. En ese contexto, los medios probatorios allegados al proceso para justificar la ausencia y evadir dicha penalidad, deben someterse a una rigurosa valoración, de tal suerte que la valoración de los medios de prueba permitan dar cuenta con valor de certeza, por lo menos procesal, que el Congresista acusado aún atendiendo sus deberes de forma responsable y diligente, se vio compelido a abandonar la plenaria o a dejar de asistir a la sesión a la cual había sido convocado.

Atendiendo a los criterios de interpretación teleológica, cuando un parlamentario justifica su inasistencia con excusas médicas otorgadas por el médico del Congreso o por un médico particular, tales excusas no pueden tenerse como pruebas suficientes para admitir la veracidad de la justificación y desechar la configuración de la causal de pérdida de investidura por inasistencia. El principio de libertad probatoria, tal como lo ha señalado la Sala Plena en algunas de sus decisiones, tiene plena aplicación en los procesos de pérdida de investidura en los que se invoca la transgresión del artículo 183 numeral 2º de la Carta.

En ese sentido, son admisibles distintos medios de prueba que permitan justificar el “ausentismo parlamentario”. Con todo, ello no significa en modo alguno que una simple constancia médica por sí sola sea suficiente para acreditar los hechos que se desprenden de su texto, pues podría llegarse a una esterilización absoluta de esa causal de pérdida de investidura, que fue establecida por el constituyente para garantizar el cumplimiento responsable y cabal del mandato recibido por los congresistas en las urnas, especialmente en lo que atañe al ejercicio de la representación y el control político.

Resultaría en extremo paradójico reconocer pleno valor probatorio a ese tipo de excusas médicas para mantener a salvo la investidura de un parlamentario, cuando a los demás servidores públicos y a los trabajadores del sector privado no les son admitidas las excusas suscritas por un profesional de la salud a menos que esos certificados de incapacidad médica sean transcritos por la EPS a la cual se encuentren afiliados.

En esta línea de interpretación, resulta oportuno traer a colación el Concepto 10240 - 140206 emitido por el Ministerio de la Protección Social del 19 de Mayo de 2011 en el cual se señala que “…si bien la enfermedad constituye una justa causa para ausentarse de las labores, dicha situación deberá ser acreditada a través de la incapacidad que expida el médico tratante de la EPS en la que se encuentre afiliado el trabajador; pues en caso contrario, podría configurarse el incumplimiento de la prohibición establecida en el Artículo 60 del Código Sustantivo del Trabajo, cuyo texto señala: "4) faltar al trabajo sin justa causa de impedimento o sin permiso del empleador, excepto en los casos de huelga, en los cuales deben abandonar el lugar de trabajo".

En consonancia con estas ideas, la excusa médica que otorga mayor grado de credibilidad en el juicio de pérdida de investidura, es aquella que ha sido expedida o trascrita por el médico de la EPS a la cual pertenece el Congresista, en tanto permite acreditar la situación de incapacidad médica del Congresista, lo cual ofrece mayores elementos de convicción al momento de juzgar el ausentismo parlamentario.

Dichos atributos no pueden predicarse de las excusas médicas otorgadas por el médico del Congreso en tanto que una vista de su contenido solo permite advertir que el día de la sesión el Congresista se acercó al consultorio y que bajo unos síntomas le formularon un medicamento. No obstante, se trata de una valoración pasajera, sin diagnóstico, que poco o nada dice respecto del real estado de salud del legislador, de la intensidad de su padecimiento y si este es de tal envergadura que le impida el cumplimiento de sus funciones, o si dichas circunstancias están asociadas con patologías permanentes.

Aparte de las ideas expuestas, considero que el principio de libertad probatoria no significa que deba darse el valor de plena prueba a cualquier medio de convicción allegado al proceso, pues en atención a las reglas de la sana crítica y de la experiencia, el juez debe apreciar y valorar los medios de prueba en su conjunto “según un estándar razonable de creencia en unos hechos, lo más coincidente posible con la verdad”[115].

En el caso concreto, estoy en desacuerdo con otorgar pleno valor probatorio a las incapacidades médicas suscritas por el médico del congreso, para justificar las inasistencias del Congresista, sin que se haya efectuado una valoración mucho más rigurosa y exhaustiva de tales pruebas y de los hechos que se tienen por demostrados. Concretamente, no comparto el hecho de que se haya tenido por justificadas las ausencias que se presentaron en el primer periodo de las legislaturas 2014-2015, 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018 sin que se haya efectuado un análisis integral, que permitiera verificar cuales eran los padecimientos del Congresista, y si de estos obraba alguna clase de seguimiento en el resumen de su historia clínica.

De esta manera, dejo expresados los argumentos de mi aclaración de voto. Cordialmente, GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA / ACLARACIÓN DE VOTO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIÓN DE PLENARIA / PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA Aunque comparto la decisión adoptada y en general las consideraciones en las que ella se funda, considero necesario precisar mi postura en lo que atañe al alcance del verbo rector de la causal de desinvestidura estudiada y frente a las calificaciones que se incluyeron respecto de la votación como prueba de la asistencia. […]. [C]onsidero del caso precisar que la Constitución es clara en establecer que lo que configura la causal contemplada en el artículo 183.2 superior es la inasistencia a las sesiones plenarias donde se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura, conducta que, de suyo y en garantía del principio de legalidad y taxatividad propio de los procesos sancionatorios, excluye otras en las que también pueden incurrir los congresistas en el desarrollo de una plenaria, tales como la abstención en la votación, para las cuales el ordenamiento jurídico reservó otras consecuencias distintas a la pérdida de investidura.

Pero, adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la asistencia a la sesión debe entenderse de manera flexible, ya que, si bien es deseable que el congresista asista a la totalidad de la misma, en algunos casos ello no resulta ni física ni jurídicamente posible. Por ello, en principio, el retiro del hemiciclo durante el desarrollo de la sesión no puede dar lugar a la causal de ausentismo, pues si el miembro de la Corporación asistió al menos a una parte de la misma no puede reputarse como ausente, en los términos de la causal de pérdida de investidura estudiada, independientemente de que su retiro pueda conllevar a otra clase de consecuencias jurídicas o de otra índole.

(…). Con todo, debo precisar que lo anterior solo será aplicable cuando el retiro se produce después del inicio formal de la sesión (artículo 92 de la Ley 5ª de 1992), pues si el parlamentario se retira injustificadamente, aupado en el registro de asistencia, pero antes de la instalación formal de la plenaria, deberá ser tenido como inasistente. […]. [E]n relación con las calificaciones que se incluyeron respecto de la votación como prueba de la asistencia, considero que en este tipo de procesos no se trata de que existan propiamente presunciones, sino que, a partir de la configuración de algunas circunstancias, es posible inferir la ocurrencia de determinados hechos. […].

Y tampoco comparto el que se haya concluido que “el acto de votar o no se constituye en un elemento de prueba determinante en aras de verificar la asistencia o ausencia del congresista en la respectiva plenaria, sin perjuicio del análisis de los demás medios probatorios con los que se cuente.” A mi juicio, en aplicación del principio de libertad probatoria propio de esta clase de procesos, no existen ni presunciones ni pruebas determinantes sobre la asistencia a una sesión plenaria, no solo porque sobre ese punto no existe tarifa legal alguna, sino porque, además, es posible que un congresista sí hubiera estado presente en la plenaria, pero, por distintas razones, se abstuviera de votar determinados proyectos, como, por ejemplo, en uso del derecho a la oposición. Así las cosas, a mi juicio, es necesario volver de manera muy precisa sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha indicado que la votación es indicativa de la presencia o de la ausencia, pero no constituye en sí misma una presunción o la prueba definitiva o exclusiva para acreditar la presencia del congresista en la plenaria, como pareciera entenderse bajo la lógica de esta sentencia. En los anteriores términos y con el mayor respeto por la decisión en comento, dejo expresado el sentido de mi aclaración de voto.

ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en relación con la sentencia del 28 de septiembre de 2021, a través de la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó la solicitud de pérdida de investidura presentada contra Jaime Felipe Lozada Polanco, Representante a la Cámara por el Departamento del Huila.

Aunque comparto la decisión adoptada y en general las consideraciones en las que ella se funda, considero necesario precisar mi postura en lo que atañe al alcance del verbo rector de la causal de desinvestidura estudiada y frente a las calificaciones que se incluyeron respecto de la votación como prueba de la asistencia. En relación con lo primero, esto es, el alcance del verbo rector de la causal de ausentismo, en la sentencia del 28 de septiembre de 2021 se indicó: “La Sala deja claro que resulta reprochable que un parlamentario no asista a los debates simples -no seguidos de votación- evacuados en plenarias, ni vote en sus comisiones constitucionales permanentes -reuniones no plenarias-, pues ello da cuenta de un evidente incumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.

Es necesario, por ello, distinguir las distintas consecuencias que esa acción acarrea y, especialmente, el tipo de prohibición que las normas pertinentes traen. Teniendo en cuenta lo anterior, hay que decir que el deber del congresista consiste, en principio, en asistir materialmente a toda la sesión y no solamente a una parte de ella, independientemente de que el orden del día incluya la votación de uno o varios de estos asuntos; empero, si no lo hace, esto es, si asiste parcialmente, no por ello puede considerarse per se que inasistió, a efectos de configurar la causal.” Aunque en términos generales comparto esta disertación, considero del caso precisar que la Constitución es clara en establecer que lo que configura la causal contemplada en el artículo 183.2 superior es la inasistencia a las sesiones plenarias donde se voten proyectos de ley, actos legislativos o mociones de censura, conducta que, de suyo y en garantía del principio de legalidad y taxatividad propio de los procesos sancionatorios, excluye otras en las que también pueden incurrir los congresistas en el desarrollo de una plenaria, tales como la abstención en la votación, para las cuales el ordenamiento jurídico reservó otras consecuencias distintas a la pérdida de investidura.

Pero, adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la asistencia a la sesión debe entenderse de manera flexible, ya que, si bien es deseable que el congresista asista a la totalidad de la misma, en algunos casos ello no resulta ni física ni jurídicamente posible[116]. Por ello, en principio, el retiro del hemiciclo durante el desarrollo de la sesión no puede dar lugar a la causal de ausentismo, pues si el miembro de la Corporación asistió al menos a una parte de la misma no puede reputarse como ausente, en los términos de la causal de pérdida de investidura estudiada, independientemente de que su retiro pueda conllevar a otra clase de consecuencias jurídicas o de otra índole.

Recuérdese además que la asistencia, en sí misma considerada, se refiere a una conducta absoluta que no admite términos parciales o intermedios. Con todo, debo precisar que lo anterior solo será aplicable cuando el retiro se produce después del inicio formal de la sesión (artículo 92 de la Ley 5ª de 1992), pues si el parlamentario se retira injustificadamente, aupado en el registro de asistencia pero antes de la instalación formal de la plenaria, deberá ser tenido como inasistente.

Frente a lo segundo, esto es, en relación con las calificaciones que se incluyeron respecto de la votación como prueba de la asistencia, considero que en este tipo de procesos no se trata de que existan propiamente presunciones sino que, a partir de la configuración de algunas circunstancias, es posible inferir la ocurrencia de determinados hechos.

Así, no comparto la afirmación según la cual “cuando la votación es ordinaria o secreta esa información no queda consignada en el acta, –sólo se registra si el proyecto se aprobó o no–, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum constitucional, debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario.” (subraya fuera de texto).

Y tampoco comparto el que se haya concluido que “el acto de votar o no se constituye en un elemento de prueba determinante en aras de verificar la asistencia o ausencia del congresista en la respectiva plenaria, sin perjuicio del análisis de los demás medios probatorios con los que se cuente.” (se resalta). A mi juicio, en aplicación del principio de libertad probatoria propio de esta clase de procesos, no existen ni presunciones ni pruebas determinantes sobre la asistencia a una sesión plenaria, no solo porque sobre ese punto no existe tarifa legal alguna, sino porque, además, es posible que un congresista sí hubiera estado presente en la plenaria pero, por distintas razones, se abstuviera de votar determinados proyectos, como, por ejemplo, en uso del derecho a la oposición. Así las cosas, a mi juicio, es necesario volver de manera muy precisa sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha indicado que la votación es indicativa de la presencia o de la ausencia[117], pero no constituye en sí misma una presunción o la prueba definitiva o exclusiva para acreditar la presencia del congresista en la plenaria, como pareciera entenderse bajo la lógica de esta sentencia. En los anteriores términos y con el mayor respeto por la decisión en comento, dejo expresado el sentido de mi aclaración de voto.

Fecha ut supra, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero ----------------------- [1] Folios 683 a 714. [2] Si bien en el grupo inicial de demandantes estaban los señores OMAR ALEJANDRO ALVARADO BEDOYA y JHONNY VENTURA JULIO, la demanda no se admitió frente a ellos por no haber subsanado el requisito de presentación personal de la demanda, acorde con lo señalado en auto de 14 de mayo de 2019 (folios 47 y 48 del cuaderno 1). [3] Las cuales fueron relacionadas en la demanda respecto de cada una de las inasistencias acusadas. [4] La parte actora se refirió, entre otras, a las siguientes sentencias de pérdida de investidura: (i) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Danilo Rojas Betancourth, 1º de agosto de 2017, rad. 11001-03-15-000-2014-00529-00, demandado: Manuel Antonio Carebilla Cuéllar;

(ii) Sala Novena Especial de Decisión, consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández, 5 de marzo de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-00, demandado: Luz Adriana Moreno Marmolejo; y (iii) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Guillermo Sánchez Luque, 13 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00318-01, demandado: Luz Adriana Moreno Marmolejo. [5] Folio 58. [6] Ídem. [7] Aunque se indica el día 3 de agosto de 2014, a partir del número de gaceta del Congreso de la República a que se referencia (547/14), se entiende que se trata del 3 de septiembre de 2014. [8] Aunque se hace mención al 13 de noviembre de 2016, por el número de gaceta del Congreso de la República que se referencia (841/16), se entiende que se trata del 13 de septiembre de 2016. [9] “[…] 1.

La incapacidad física debidamente comprobada. 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento […]”. [10] “[…] El Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate […]”. [11] “[…] Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes […]”. [12] Invocó la siguiente sentencia de pérdida de investidura: Sala Décima Especial de Decisión, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, 18 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-02035-00, demandado Christian José Moreno Villamizar. [13] “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”. [14] Folios 659-670 del cuaderno 4. [15] En realidad, corresponde a la sesión de 23 de septiembre de 2014, según consta en la Gaceta del Congreso núm. 655 de 24 de octubre de 2014, así como en el texto de la solicitud de pérdida de investidura. [16] En realidad, corresponde a la sesión del 1o. de agosto de 2017, según consta en la Gaceta del Congreso núm. 858 de 26 de septiembre de 2017, así como en el texto de la solicitud de pérdida de investidura. [17] Allegado al expediente por medio de correos electrónicos de 14 de julio de 2020, recibidos a las 4:33PM y 4:50PM, según consta en el registro del presente proceso en el aplicativo web SAMAI, visibles en las casillas núms. 212 y 213 de su índice (radicado núm. 11001031500020190160200).

Con correo electrónico de 6 de agosto de 2020, por requerimiento del Despacho -auto de 4 de agosto de 2020-, la parte actora remitió nuevamente el escrito de apelación, esta vez correctamente digitalizado, tal como consta en el aplicativo web SAMAI, casilla núm. 10 del índice. [18] “[…] Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la Corporación y su correspondiente descuento en la nómina […]”. [19] Números únicos de radicado 11001-03-15-000-2018-02151-00(PI), consejera ponente María Adriana Marín y 11001-03-15-000-2018-02151-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, respectivamente. [20] Índice núm. 13 aplicativo SAMAI [21] Índice núm. 19 aplicativo SAMAI. [22] Índice núm. 20 aplicativo SAMAI. [23] “[…] Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública […]”. [24] “[…] ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA […]”. [25] Folio 29. [26] Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura Núm. 8, número único de radicado 11001-03-15-000-2018-02332-00, consejera ponente María Elizabeth García González. [27] Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003.

Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. [28] Consejo De Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de agosto de 2012. Expediente: 110010315000201100254- 00(PI). Actor: Jesús Enrique Vergara Barreto. Demandado: Representante a la Cámara Héctor Javier Vergara Sierra. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. [29] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2016, radicado núm. (SU) 11001-03-15-000- 2014-03886- 00, Consejero ponente Alberto Yepes Barreiro. [30] Cit.

Sentencia de unificación de 27 de septiembre de 2016, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado núm. (SU) 11001-03-15-000-2014- 03886-00. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2015, rad. 11001-03-15-000-2015-00872-00(PI). [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1o. de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-15-000-2014- 00529-00 (PI). [33] Este vínculo entre la inasistencia y la votación ya había sido enunciado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la citada sentencia de 20 de enero de 2004, en la que puntualizó que la inasistencia que interesa a efectos de que proceda la causal de pérdida de investidura, es aquella que se verifica respecto de las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura. [34] Cit.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1o. de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI). [35] El sistema de bancadas se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, como parte de una reforma política, orientada de manera general a fortalecer los partidos políticos y a racionalizar la actividad del Congreso.

La reglamentación de este nuevo sistema se hizo mediante la Ley 974 de 2005. [36] Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 5 de marzo de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2018-00318-00(PI), Consejero ponente doctor Gabriel Valbuena Hernández. [37] Ibídem. En el mismo sentido, sentencia del 25 de abril de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2018-00319-00, CP.

Oswaldo Giraldo López. [38] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 13, sentencia de 26 de abril de 2018, radicado núm. 11001-03-15-000-2018-00780-00, consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [39] Cuando la votación es nominal, el acta de la sesión informa el número total de congresistas presentes en el recinto al momento en que ella se realiza, al igual que la identidad de cada uno de ellos.

Adicionalmente, informa cuántos y quiénes votan de forma afirmativa, cuántos y quiénes los hacen de forma negativa, y cuántos y quiénes, aun estando presentes, se abstienen de votar. [40] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 5 de 1992, los presidentes de las respectivas Cámaras deben ordenar que al inicio de cada sesión se realice el llamado a lista con el fin de verificar el quórum constitucional.

El desconocimiento de esta orden por parte del secretario es causal de mala conducta. [41] Cit. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1o. de agosto de 2017, radicado núm. 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI). [42] Excepcionalmente será posible identificar a los congresistas votantes, cuando en el acta se deje constancia expresamente de que el asunto sometido a votación ordinaria se aprueba o imprueba con fundamento en el registro de una votación nominal realizada previamente en la misma sesión. Tal circunstancia aconteció en el caso concreto en la reunión plenaria del 3 de mayo de 2012.

Ver infra párr. 60.2. [43] Consejo de Estado, Sala Quinta Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 7 de junio de 2018, radicado núm. 11001031500020180089000, consejero ponente doctor Milton Chaves García. [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil dieciocho (2018), número único de radicado 11001-03-15-000- 2018-00318-00(PI), consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández. [45] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de trece (13) de junio de dos mil dieciocho (2018), número único de radicado 11001-03-15-000-2018-00318-01(PI), consejero ponente Guillermo Sánchez Luque. [46] «[…] Artículo 89.

Llamada a lista. Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los Presidentes de las Corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual.

Su desconocimiento por el Secretario es causal que puede calificarse de mala conducta. Para el llamado a lista podrá emplearse por el Secretario cualquier procedimiento o sistema técnico que apruebe o determine la Corporación […]» [47] «[…] Artículo 91. Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: "Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión". […]». [48] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de marzo de 2019, número único de radicado 11001-03-15-000- 2018-02151-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. [49] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de febrero de 2019, número único de radicado 11001-03-15-000- 2018-02035-01, consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. [50] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de junio de 2018, número único de radicado 11001-03-15-000- 2018-00318-01, consejero ponente Guillermo Sánchez Luque. [51] Constitución Política, artículo 183.

“El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio”. [52] Corte Constitucional, sentencia C-565 de 1997. [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Once Especial de Decisión, sentencia de 21 de mayo de 2018, número único de radicado 11001-03-15-000-2018-00779-00(PI), consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. [54] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de septiembre de 2014, número único de radicado 11001-03-24- 000-2012-00220-00. [55] Cit., sentencia de 27 de marzo de 2019, número único de radicado 11001- 03-15-000-2018-02151-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. [56] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 13 de noviembre de 2018, número único de radicado 11001-03-15-000-2018-02405- 00(PI), consejero ponente Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Confirmada a través de sentencia de 19 de noviembre de 2019, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicado 11001-03-15-000- 2018-02405-01, consejera ponente Rocío Araújo Oñate. [57] En la precitada sentencia de 13 de noviembre de 2018, se indicó lo siguiente: «[…] La Real Academia Española define incidental como un adjetivo que “sobreviene en algún asunto y tiene alguna relación con él”; o, dicho de una cosa o de un hecho, accesorio, de menor importancia. Y la palabra circunstancial, como un adjetivo que: “implica o denota alguna circunstancia o depende de ella” […]». [58] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), reiterada en la sentencia de 22 de noviembre de 2011, rad. 11001-03-15-000- 2011-00404-00(PI). [59] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de enero de 2008, rad. 54001-23-31-000-2007-00127-01(PI). [60] En la sentencia de 20 de enero de 2004, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que “no puede considerarse irregular, ni constitutivo de causal de pérdida de investidura, el hecho de que la Congresista haya disfrutado de una licencia no remunerada, que fue solicitada y otorgada conforme a lo dispuesto en el artículo 261 de la Constitución Política por parte de la Mesa Directiva”.

Op. Cit., supra nota 9. [61] Cit., sentencia de 26 de abril de 2018, radicado núm. 11001-03-15-000- 2018-00780-00, Consejero ponente doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [62] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de junio de 2018, radicado núm. 11001031500020180031801, Consejero ponente Guillermo Sánchez Luque. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 11 de mayo de 2020, número único de radicado 11001-03-15-000-2019-01602-00, consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [64] Ídem. [65] Este principio se encuentra previsto en el artículo 165 del Código General del Proceso, norma que al tenor indica: “[…] Artículo 165.

Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez. […] El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales […]”. [66] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de veinticuatro (24) de febrero de dos mil dieciséis (2016), número único de radicado 25000-23-26-000-2010-00099-02 (49777). [67] Al respecto Corte Constitucional, sentencia C-496 de 2015. [68] ROJAS GÓMEZ, Miguel Enrique;

Lecciones de Derecho Procesal – Tomo 3 Pruebas Civiles; segunda edición; Bogotá D.C., Escuela de Actualización Jurídica, 2018, pág. 308. [69] Cit., sentencia de 27 de marzo de 2019, número único de radicado 11001- 03-15-000-2018-02151-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. [70] Cit., número único de radicado 11001-03-15-000-2018-02151-00, consejera ponente María Adriana Marín. [71] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 547 de 25 de septiembre de 2014. [72] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 614 de 10 de octubre de 2014. [73] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 655 de 24 de octubre de 2014. [74] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 766 de 27 de noviembre de 2014. [75] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 140 de 26 de marzo de 2015. [76] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 367 de 4 de junio de 2015. [77] Folios 86 a 91. [78] Folio 85. [79] Folios 272 a 330. [80] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 952 de 20 de noviembre de 2015. [81] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 910 de 10 de noviembre de 2015. [82] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 32 de 18 de febrero de 2016. [83] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 1079 de 23 de diciembre de 2015. [84] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 105 de 18 de marzo de 2016. [85] Folios 94 a 98. [86] Folio 85. [87] Folios 272 a 330. [88] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 814 de 30 de septiembre de 2016. [89] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 871 de 10 de octubre de 2016. [90] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 841 de 6 de octubre de 2016. [91] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 1169 de 26 de diciembre de 2016. [92] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congre so núm. 1191 de 29 de diciembre de 2016. [93] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 182 de 28 de marzo de 2017. [94] Folios 99 a 104. [95] Folio 85. [96] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 124 de 7 de marzo de 2017. [97] Folios 148 a 183 (ver folios 178 a 180). [98] Folios 272 a 330. [99] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 837 de 26 de septiembre de 2017. [100] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 858 de 26 de septiembre de 2017. [101] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 845 de 26 de septiembre de 2017. [102] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 75 de 16 de marzo de 2018. [103] Folios 105 a 117. [104] Folio 85. [105] Folio 37, ‘CD demanda’, Gaceta del Congreso núm. 124 de 7 de marzo de 2017. [106] Folio 328 del cuaderno 2. [107] Cf.

Aclaración de voto del 22 de mayo de 2019, expediente 2018-02332, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y salvamento de voto del 24 de septiembre de 2020, expediente 2019-04145, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. [108] Gaceta Constitucional 51,"Ponencia sobre la función legislativa", pág. 2. [109] Corte Constitucional, sentencia C-494 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

Igualmente consultar: sentencias C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C- 600A de 1995, M.P. y C-244 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [110] En el mismo sentido, he expuesto mi criterio en los expedientes 11001031500020180233201, 11001031500020190414501 y 11001031500020190160000. [111] Artículo 1 de la Ley 1881 de 2018. [112] Cfr. Gaceta Constitucional 51 del 16 de abril de 1991. [113] Por la cual se reglamenta el procedimiento para la declaración de inasistencia injustificada de los representantes a la Cámara a las sesiones de la corporación y su correspondiente descuento en nómina. [114] Sentencia C-319 de 1994.

MP Hernando Herrera Vergara. [115] Fenoll, Jordi Nieva. La valoración de la Prueba. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, pág. 69. [116] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de junio de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2018-00318- 01. [117] El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 7 de mayo de 2019 (radicación 11001-03-15-000-2018-02332-01) señaló: “Si bien votar es indicativo de asistencia, el no votar no necesariamente indica ausencia, toda vez que la asistencia del congresista podría verificarse mediante la constatación de la presencia en la plenaria, sin perjuicio, claro está, de que pueda probarse lo contrario.”