11001-03-15-000-2021-00924-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-00924-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2021-09-06

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Departamento Administrativo Para La Prosperidad Social·Demandado: Resolución 01963 Del 30 De Octubre De 2020

De qué trata

Síntesis: El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. […] Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Noción y carácter excepcional / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control político y control jurisdiccionalLa Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general, su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una alteración de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público. Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República -control político- y el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Noción y finalidad / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD - Se debe garantizar en el control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efecto de la sentenciaEl control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas tienen que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, generales e impersonales. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del presente medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se transgreda el orden jurídico superior.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001 - 03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; entre otrasANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - Superado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / JUICIO DE CONEXIDAD - Superadoi) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 01963 de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. Lo anterior, dado que es una resolución proferida por el DPS que tiene por objeto regular la entrega de transferencias monetarias, no condicionadas y adicionales, a las personas beneficiarias del programa Familias en Acción. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional. Los departamentos administrativos hacen parte del Gobierno Nacional (artículo 215 C.P.), en concordancia con literal d) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito reglamentar y desarrollar el Decreto 637 de 2020, y los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, en procura de la satisfacción del interés general. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: finalmente, la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020 se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 637 de 2020, así como en desarrollo de los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020.ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - Control de competencia y forma / COMPETENCIA - Carácter expreso y taxativo / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS) - Naturaleza jurídica / CONTROL DE COMPETENCIA Y FORMA - SuperadoControl de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. […] [E]l DPS es un organismo principal de la Administración Pública, del sector Administrativo de Inclusión Social. […] Como se advierte, el DPS tenía competencia funcional para proferir la Resolución 01963 de 2020, más aún si se tiene en cuenta que el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 determina que el programa de Familias en Acción desarrollará sus acciones bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS, y será este el encargado de regular, ejecutar, vigilar y realizar el respectivo seguimiento a los planes y mecanismos implementados.ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - Control de objeto, causa y finalidad / CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Definición / JUICIO DE FINALIDAD - Superado / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE - Superado / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - Tiene objeto lícito, causa válida y finalidad adecuada e idóneaControl de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Así las cosas, la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020 tiene un objeto posible y lícito; además, se ajusta a las normas en que debió fundarse y, finalmente, está correctamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia o facultad al DPS. Además, el propósito o finalidad de la resolución objeto de control es plausible y loable, toda vez que busca materializar los objetivos de los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, esto es, facilitar el acceso de las transferencias monetarias del programa de Familias en Acción. […] La Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política esa medida de suspensión de la verificación del cumplimiento de los compromisos de corresponsabilidad. En su criterio, la medida resulta proporcional y necesaria para contribuir a la garantía del mínimo vital de las familias en situación de pobreza y pobreza extrema. El juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, al que ha hecho referencia la Corte Constitucional, se supera en el caso concreto toda vez que la reglamentación de las transferencias a los beneficiarios del programa Familias en Acción supone la comprobación de ciertas condiciones en salud y educación que no podían cumplirse debido a la medida de aislamiento ordenada por el Gobierno Nacional, lo que ameritaba la adopción de medidas extraordinarias para satisfacer los objetivos de dicho programa social. […] El acto objeto de control cumple la finalidad perseguida por los decretos legislativos en los que se fundó y se encuentra en consonancia con el marco normativo del programa Familias en Acción […]. Las medidas previstas aseguran la recepción de las transferencias por parte de las familias a las que se dirige durante la medida de aislamiento […]. Como se aprecia, la decisión adoptada mediante la Resolución 01963 de 2020 es armónica y guarda identidad material con los Decretos Legislativos 563 y 814 de 2020. Como consecuencia, el objeto del acto administrativo es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea.ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - Control de razonabilidad y proporcionalidad / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD - SuperadoControl de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, la medida adoptada es proporcional, necesaria y adecuada para enfrentar la pandemia, toda vez que tiene un propósito loable y plausible, consistente en autorizar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de las familias del programa Familias en Acción que se encuentren activas, por un valor de $145.000. Lo anterior, teniendo en cuenta que el acto administrativo persigue garantizar el mínimo vital de las personas beneficiarias del programa de Familias en Acción, dado que, con ocasión de la pandemia del COVID-19, los ingresos de las personas en estado de vulnerabilidad se han visto afectados o mermados. […] Finalmente, no se advierte que las medidas adoptadas sean discriminatorias en el sentido en el que la exclusión de las personas fallecidas, así como de aquellas en estado de suspensión por encontrarse en las bases de datos del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público -SIGEP-, asegura que la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria sea recibida, efectivamente, por la población a la que está destinada, esto es, las familias vulnerables que se encuentran activas en el programa Familias en Acción. Cabe resaltar que la entrega de las ayudas monetarias busca aliviar las necesidades de la población más pobre y vulnerable (familias víctimas de desplazamiento forzado, indígenas y afrodescendientes en condición de pobreza y pobreza extrema), con lo cual se concreta el cumplimiento de los fines estatales y del principio de igualdad reforzada para estos grupos de población vulnerable, a la vez que se promueve la garantía de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes -vida, salud, educación, alimentación-.ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL - Control de la vigencia del acto administrativo / CONTROL DE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - SuperadoControl de la vigencia del acto: la Sala declarará la validez del artículo 3º de la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020, comoquiera que se trata de una medida de ejecución inmediata, conexa al estado de excepción. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que se cumple con el requisito de transitoriedad exigido por el legislador extraordinario.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No impide que la resolución objeto de control pueda ser demandada a través de otros medios de control procedentesLos anteriores razonamientos no impiden que la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020 no pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.FUENTE FORMA: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 01963 DEL 30 DE OCTUBRE DE 2020 – Expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONSEJO DE ESTADO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. […] Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción y carácter excepcional / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político y control jurisdiccional La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general, su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una alteración de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público.

Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República –control político– y el otro en la Rama Judicial –control jurisdiccional–. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Se debe garantizar en el control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna.

Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales –que no sean legislativas– en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática.

Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas tienen que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que el objetivo es que se vele por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas.

En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad.

En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, generales e impersonales.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del presente medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se transgreda el orden jurídico superior.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944- 00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001- 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; entre otras ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Superado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / JUICIO DE CONEXIDAD – Superado i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 01963 de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto.

Lo anterior, dado que es una resolución proferida por el DPS que tiene por objeto regular la entrega de transferencias monetarias, no condicionadas y adicionales, a las personas beneficiarias del programa Familias en Acción. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional.

Los departamentos administrativos hacen parte del Gobierno Nacional (artículo 215 C.P.), en concordancia con literal d) del numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una clara manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito reglamentar y desarrollar el Decreto 637 de 2020, y los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, en procura de la satisfacción del interés general. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: finalmente, la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020 se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 637 de 2020, así como en desarrollo de los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 1 / DECRETO LEGISLATIVO 563 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 814 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de competencia y forma / COMPETENCIA – Carácter expreso y taxativo / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS) – Naturaleza jurídica / CONTROL DE COMPETENCIA Y FORMA – Superado Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política).

En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. […] [E]l DPS es un organismo principal de la Administración Pública, del sector Administrativo de Inclusión Social. […] Como se advierte, el DPS tenía competencia funcional para proferir la Resolución 01963 de 2020, más aún si se tiene en cuenta que el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 determina que el programa de Familias en Acción desarrollará sus acciones bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS, y será este el encargado de regular, ejecutar, vigilar y realizar el respectivo seguimiento a los planes y mecanismos implementados.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / DECRETO 2094 DE 2016 – ARTÍCULO 1 / LEY 1563 DE 2012 – ARTÍCULO 1 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de objeto, causa y finalidad / CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Definición / JUICIO DE FINALIDAD – Superado / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Superado / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Tiene objeto lícito, causa válida y finalidad adecuada e idónea Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Así las cosas, la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020 tiene un objeto posible y lícito; además, se ajusta a las normas en que debió fundarse y, finalmente, está correctamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia o facultad al DPS.

En su criterio, la medida resulta proporcional y necesaria para contribuir a la garantía del mínimo vital de las familias en situación de pobreza y pobreza extrema. El juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, al que ha hecho referencia la Corte Constitucional, se supera en el caso concreto toda vez que la reglamentación de las transferencias a los beneficiarios del programa Familias en Acción supone la comprobación de ciertas condiciones en salud y educación que no podían cumplirse debido a la medida de aislamiento ordenada por el Gobierno Nacional, lo que ameritaba la adopción de medidas extraordinarias para satisfacer los objetivos de dicho programa social. […] El acto objeto de control cumple la finalidad perseguida por los decretos legislativos en los que se fundó y se encuentra en consonancia con el marco normativo del programa Familias en Acción […].

Las medidas previstas aseguran la recepción de las transferencias por parte de las familias a las que se dirige durante la medida de aislamiento […]. Como se aprecia, la decisión adoptada mediante la Resolución 01963 de 2020 es armónica y guarda identidad material con los Decretos Legislativos 563 y 814 de 2020. Como consecuencia, el objeto del acto administrativo es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 563 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 814 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 814 DE 2020 – ARTÍCULO 2 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de razonabilidad y proporcionalidad / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Superado Control de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, la medida adoptada es proporcional, necesaria y adecuada para enfrentar la pandemia, toda vez que tiene un propósito loable y plausible, consistente en autorizar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de las familias del programa Familias en Acción que se encuentren activas, por un valor de $145.000.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el acto administrativo persigue garantizar el mínimo vital de las personas beneficiarias del programa de Familias en Acción, dado que, con ocasión de la pandemia del COVID-19, los ingresos de las personas en estado de vulnerabilidad se han visto afectados o mermados. […] Finalmente, no se advierte que las medidas adoptadas sean discriminatorias en el sentido en el que la exclusión de las personas fallecidas, así como de aquellas en estado de suspensión por encontrarse en las bases de datos del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público -SIGEP-, asegura que la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria sea recibida, efectivamente, por la población a la que está destinada, esto es, las familias vulnerables que se encuentran activas en el programa Familias en Acción. Cabe resaltar que la entrega de las ayudas monetarias busca aliviar las necesidades de la población más pobre y vulnerable (familias víctimas de desplazamiento forzado, indígenas y afrodescendientes en condición de pobreza y pobreza extrema), con lo cual se concreta el cumplimiento de los fines estatales y del principio de igualdad reforzada para estos grupos de población vulnerable, a la vez que se promueve la garantía de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes -vida, salud, educación, alimentación-.

ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de la vigencia del acto administrativo / CONTROL DE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Superado Control de la vigencia del acto: la Sala declarará la validez del artículo 3º de la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020, comoquiera que se trata de una medida de ejecución inmediata, conexa al estado de excepción. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que se cumple con el requisito de transitoriedad exigido por el legislador extraordinario.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No impide que la resolución objeto de control pueda ser demandada a través de otros medios de control procedentes Los anteriores razonamientos no impiden que la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020 no pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.

FUENTE FORMA: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 01963 DE 2020 (30 de octubre) DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00924-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 01963 DEL 30 DE OCTUBRE DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS, “por medio del cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 ‘Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional’, el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020”.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el presidente expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, ha sido prorrogada en varias oportunidades, mediante Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, 990 y 1076 de 2020.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional[1]. Posteriormente, el Gobierno Nacional declaró un segundo estado de emergencia económica, social y ecológica, a través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

La Corte Constitucional declaró exequible este decreto en sentencia C-307 de 2020[2]. 2. El acto administrativo objeto de control Corresponde a la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS, “por medio del cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción (…)”. 3.

Trámite del control inmediato de legalidad Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DPS intervino para solicitar que se declare la legalidad de la Resolución 1963 del 30 de octubre de 2020. Precisó que el programa denominado “Familias en Acción” está definido en el artículo 2º de la Ley 1532, modificado por la Ley 1948 de 2019.

Agregó que el objetivo de esta política estatal consiste en la entrega, condicionada y periódica, de una transferencia monetaria directa para complementar los ingresos y mejorar la salud y alimentación de los menores de 18 años de las familias que se encuentran en condición de pobreza o vulnerabilidad. Adujo que, dadas las condiciones que vivió el país con la pandemia originada con el COVID-19, se hizo necesario flexibilizar la exigencia del cumplimiento del condicionamiento al que está sometida ordinariamente la transferencia monetaria del programa de Familias en Acción. Lo anterior, con fundamento en lo establecido por los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020.

En tal virtud, precisó que se modificaron los beneficios económicos para: i) no someterlos al condicionamiento de corresponsabilidad de los beneficiarios; ii) ser extraordinarios, ya que se realizan los giros por fuera del cronograma de los ordinarios y iii) ser adicionales, por cuanto los beneficiarios no estaban en condiciones de generar ningún ingreso que les permitiera garantizar su subsistencia. Finalmente, alegó que el acto administrativo se profirió con competencia y no tiene ningún vicio que afecte su validez.

El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó que se declarara ajustado a derecho el acto administrativo objeto de control, con fundamento en el siguiente razonamiento: 3.1. La Resolución 01963 de 2020 cumple con los presupuestos formales para declarar su validez. 3.2. El acto administrativo guarda relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, dado que con el COVID-19 “se generó la necesidad de adoptar medidas especiales en pro de beneficiar a las familias que cumplan con los requisitos establecidos en la ley y que se encuentren registradas en el Sistema de Información de Familias en Acción -SIFA con corte al 21 de octubre de 2020, como contribución para la superación de la pobreza y pobreza extrema, atendiendo además la difícil situación que enfrenta la economía mundial con ocasión de la pandemia”. 3.3.

La medida adoptada en la resolución es proporcional y conexa con el estado de excepción, por cuanto es transitoria, y le permite a la población vulnerable acceder a un sustento vital y un ingreso mínimo. 3.4. Finalmente, en relación con la temporalidad de la medida, el acto administrativo está ajustado al ordenamiento jurídico, puesto que las disposiciones de la Resolución 1963 de 2020 encuentran respaldo en los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa. Ahora bien, el numeral 3 del artículo 29 Acuerdo 80 de 2019 –que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado– determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin tener que congestionar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020, toda vez que el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional y con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020. 2.

El acto objeto de control El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con fundamento en el Decreto 637 de 2020, y los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, profirió la Resolución 1963 del 30 de octubre de 2020, cuyo articulado es el siguiente: Artículo 1. Transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria.

Se autoriza entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, a las familias del programa Familias en Acción, que a fecha de corte 21 de octubre de 2020, se encuentren ACTIVAS de conformidad con el Sistema de Información de Familias en Acción -SIFA, en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO, de las cuales se exceptuarán las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO por causales asociadas al fallecimiento del titular participante del programa y aquellas suspendidas por encontrarse en las bases del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP), de conformidad con lo establecido en el documento G-GI-TM-12 "Guía Operativa Condiciones de Salida Familias en Acción - versión 5".

Parágrafo 1. La entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria de acuerdo con las condiciones establecidas en la presente resolución, se realizará a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución de forma escalonada y gradual en todo el territorio nacional, de acuerdo a la programación efectuada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y mediante los operadores debidamente contratados para la entrega de las transferencias que correspondan para cada municipio, durante el tiempo que se estipule de acuerdo con el cronograma establecido para realizar dicho pago.

Parágrafo 2. Con la presente entrega, el Programa Familias en Acción podrá́ efectuar el pago acumulado, mediante la modalidad de giro, a las Familias beneficiarias que no hayan podido hacer el cobro efectivo de alguna de las transferencias monetarias, adicionales y extraordinarias, ordenadas mediante las resoluciones 619 del 25 de marzo de 2020, 928 del 14 de mayo de 2020, 1168 del 01 de julio de 2020 y 1571 del 01 de septiembre de 2020.

Parágrafo 3. En todos los casos el programa propenderá́ por socializar a través de los entes territoriales a los titulares de las familias, el cumplimiento de las medidas que el Gobierno Nacional imparta en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, en particular las establecidas mediante el Decreto 1168 de 2020 y la Resolución 1462 del 25 de agosto de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19 y las demás restricciones que sean establecidas por cada autoridad territorial, durante la ejecución del presente acto administrativo Artículo 2.

Valor de la Transferencia. El valor de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos M/CTE ($145.000) para cada familia, la cual se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 16920 de fecha 01 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal "A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME"» de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente resolución. Artículo 3.

Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Además, el acto administrativo expuso, entre otras, las siguientes consideraciones: Que en el artículo 1 del Decreto Legislativo 563 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, se suspendió el siguiente aparte del artículo 7 de la Ley 1532 de 2012 "por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción”: "[ ] la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad”.

Que mediante el Decreto 637 de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto estableciendo en su artículo 3 que “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.

Que entre las medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto 637 de 2020 el Presidente de la República estableció: “Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”.

Que mediante el Decreto Legislativo 814 de 2020, se autorizó al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no condicionadas, siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal, durante el término de duración de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

Que de conformidad al artículo 2 del Decreto Legislativo 814 de 2020, las transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias que se realicen en favor de los beneficiarios del programa Familias en Acción, se ejecutarán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias -FOME- o a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación -PGN, para lo cual, se efectuará la correspondiente distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 3.

Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción[3]: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República –control político– y el otro en la Rama Judicial –control jurisdiccional–. El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna.

Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales –que no sean legislativas– en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características[5]: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática.

Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”[6]. iii) Es automático e inmediato, toda vez que las autoridades públicas tienen que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidas en ejercicio de función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”[7]. xi) La finalidad del presente medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se transgreda el orden jurídico superior[8]. 4.

Análisis de legalidad material de la Resolución 01963 de 2020: 4.1. Problema jurídico: Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS se ajusta y adecúa formal y materialmente al orden jurídico superior y, por tanto, si respeta las normas en que debió fundarse, así como las normas constitucionales y convencionales. 4.2.

Análisis de los aspectos formales del acto objeto de control inmediato de legalidad: i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 01963 de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. Lo anterior, dado que es una resolución proferida por el DPS que tiene por objeto regular la entrega de transferencias monetarias, no condicionadas y adicionales, a las personas beneficiarias del programa Familias en Acción. ii) Autoridad del orden nacional: la norma objeto de revisión, además, fue expedida por una entidad del orden nacional.

La Corte Constitucional, mediante sentencias C-238 y C-404 de 2020, declaró exequibles los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, respectivamente. 4.3. Control inmediato de legalidad sustancial y material de la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020: 4.3.1. Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política).

En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. El artículo 1º del Decreto 2094 de 2016 prevé que el DPS es un organismo principal de la Administración Pública, del sector Administrativo de Inclusión Social. Por su parte, el artículo 2º ibídem establece como objetivos del DPS “formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas públicas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia (…) y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado (…)”.

Como se advierte, el DPS tenía competencia funcional para proferir la Resolución 01963 de 2020, más aún si se tiene en cuenta que el artículo 1º de la Ley 1563 de 2012 determina que el programa de Familias en Acción desarrollará sus acciones bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS, y será este el encargado de regular, ejecutar, vigilar y realizar el respectivo seguimiento a los planes y mecanismos implementados. 4.3.2.

Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. Así las cosas, la Resolución 01963 del 30 de octubre de 2020 tiene un objeto posible y lícito; además, se ajusta a las normas en que debió fundarse y, finalmente, está correctamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia o facultad al DPS.

Además, el propósito o finalidad de la resolución objeto de control es plausible y loable, toda vez que busca materializar los objetivos de los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, esto es, facilitar el acceso de las transferencias monetarias del programa de Familias en Acción. En efecto, el artículo 1º del Decreto legislativo 563 de 2020 preceptúa: “Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se suspende el siguiente aparte del artículo 7 de la Ley 1532 de 2012 ‘por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción’: // ‘(…) la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad’. // Parágrafo.

La entidad responsable de la administración de cada programa social coordinará los lineamientos de focalización, dispersión y socialización de las transferencias no condicionadas”. La Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política esa medida de suspensión de la verificación del cumplimiento de los compromisos de corresponsabilidad.

En su criterio, la medida resulta proporcional y necesaria para contribuir a la garantía del mínimo vital de las familias en situación de pobreza y pobreza extrema. El juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, al que ha hecho referencia la Corte Constitucional, se supera en el caso concreto toda vez que la reglamentación[9] de las transferencias a los beneficiarios del programa Familias en Acción supone la comprobación de ciertas condiciones en salud y educación[10] que no podían cumplirse debido a la medida de aislamiento ordenada por el Gobierno Nacional, lo que ameritaba la adopción de medidas extraordinarias para satisfacer los objetivos de dicho programa social.

Por su parte, los artículos 1º y 2º del Decreto legislativo 814 de 2020 establecieron lo siguiente: Artículo 1o. Entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica. Durante el término de duración de los efectos de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al Gobierno Nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias, siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal.

Artículo 2o. Financiamiento. La medida dispuesta en este decreto legislativo podrá ejecutarse con cargo a los recursos del fondo de mitigación emergencias (FOME), o a las demás fuentes de financiación consideradas en el presupuesto general de la nación (PGN), para lo cual, se efectuará la correspondiente distribución presupuestal al ministerio del trabajo y al departamento administrativo para la prosperidad social.

Igualmente, la Corte Constitucional declaró exequibles las mencionadas disposiciones, a partir del siguiente razonamiento: “En ese orden de ideas, la Sala encuentra que la medida adoptada está estrictamente relacionada con la situación extraordinaria que busca conjurar y es proporcional a la gravedad de los hechos, pues persigue garantizar a través de transferencias monetarias por fuera de los giros ordinarios, los derechos fundamentales de la población más vulnerable que, durante el aislamiento preventivo obligatorio, no están en condiciones de generar ningún ingreso que les permita garantizar su subsistencia. Bajo ese contexto, la medida responde de forma razonable y equilibrada a la gravedad de la emergencia frente a la afectación económica de esta población”.

El acto objeto de control cumple la finalidad perseguida por los decretos legislativos en los que se fundó y se encuentra en consonancia con el marco normativo del programa Familias en Acción, por cuanto la suma de dinero establecida pretende mitigar el impacto negativo que la pandemia ha ocasionado en la economía de las familias vulnerables; así mismo, su cuantía -$145.000- está acorde con las ayudas que ordinariamente entrega ese programa social, según las Leyes 1532 de 2012 y 1948 de 2019.

Adicionalmente, la Resolución 01963 de 2020 define los destinatarios de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, de modo que se garantice la entrega de los dineros, únicamente, a las personas con vínculo vigente al programa Familias en Acción. Las medidas previstas aseguran la recepción de las transferencias por parte de las familias a las que se dirige durante la medida de aislamiento, en tanto suponen: i) el giro bancario como mecanismo de respuesta a la dificultad de la presencialidad en tiempos de pandemia; ii) el cumplimiento de los cronogramas establecidos por el DPS como administrador y ejecutor del programa, de manera que la entrega se logre de forma gradual y escalonada en todo el territorio nacional, y iii) permite a los beneficiarios acceder al pago acumulado de las transferencias monetarias que no fueron efectivamente recibidas.

Como se aprecia, la decisión adoptada mediante la Resolución 01963 de 2020 es armónica y guarda identidad material con los Decretos Legislativos 563 y 814 de 2020. Como consecuencia, el objeto del acto administrativo es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea. 4.4.3. Control de razonabilidad y proporcionalidad: finalmente, tal como lo puso de presente el Ministerio Público, la medida adoptada es proporcional, necesaria y adecuada para enfrentar la pandemia, toda vez que tiene un propósito loable y plausible, consistente en autorizar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a favor de las familias del programa Familias en Acción que se encuentren activas, por un valor de $145.000.

La norma, como se advierte, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, pues persigue la instrumentalización o concreción de la transferencia monetaria. El parágrafo 2º ibídem estipula que el programa de Familias en Acción podrá efectuar el pago acumulado, mediante la modalidad de giro, a las familias beneficiarias que no hubieran podido acceder a alguna de las transferencias monetarias previstas en las Resoluciones 619; 928; 1168 y 1571 de 2020.

La Sala no advierte que esta disposición sea contraria al ordenamiento jurídico superior, puesto que, se reitera, busca materializar y canalizar las ayudas gubernamentales a favor de las familias más vulnerables, impactadas económicamente con la pandemia del COVID-19. Por su parte, el parágrafo 3º tiene un propósito loable, comoquiera que se determina que el programa propenderá porque las familias beneficiarias de las transferencias cumplan las medidas dispuestas por el Gobierno Nacional en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19.

Y si bien la transferencia monetaria dispuesta en la Resolución 01963 de 2020 no está condicionada, lo cierto es que es importante que el programa promueva el cumplimiento de las medidas sanitarias adoptadas por el Gobierno Nacional para controlar la pandemia. El artículo 2º del acto objeto de control establece el monto de la transferencia, por un valor de $145.000, así como identifica el certificado de disponibilidad presupuestal con cargo al cual se ejecutarán los giros.

La Sala no advierte reproches de constitucionalidad y/o de legalidad respecto de la norma, puesto que se adecúa normativamente a los postulados del artículo 71 del Decreto 111 de 1996[11]. Además, se cumplen las disposiciones de los Decretos legislativos desarrollados, porque ellos establecieron que los recursos para la financiación de las transferencias serían los del FOME.

Finalmente, no se advierte que las medidas adoptadas sean discriminatorias en el sentido en el que la exclusión de las personas fallecidas, así como de aquellas en estado de suspensión por encontrarse en las bases de datos del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público -SIGEP-[12], asegura que la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria sea recibida, efectivamente, por la población a la que está destinada, esto es, las familias vulnerables que se encuentran activas en el programa Familias en Acción. Cabe resaltar que la entrega de las ayudas monetarias busca aliviar las necesidades de la población más pobre y vulnerable (familias víctimas de desplazamiento forzado, indígenas y afrodescendientes en condición de pobreza y pobreza extrema), con lo cual se concreta el cumplimiento de los fines estatales y del principio de igualdad reforzada para estos grupos de población vulnerable, a la vez que se promueve la garantía de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes -vida, salud, educación, alimentación-[13]. 4.4.4.

Control de la vigencia del acto: la Sala declarará la validez del artículo 3º de la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020, comoquiera que se trata de una medida de ejecución inmediata, conexa al estado de excepción. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que se cumple con el requisito de transitoriedad exigido por el legislador extraordinario. 5.

Los anteriores razonamientos no impiden que la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020 no pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.

En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril; PCSJA20- 11549 del 7 de mayo y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

Igualmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR constitucional y legal la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE la actuación. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalida dor.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Salvamento de voto Firmada electrónicamente ROCÍO ARAÚJO OÑATE (E) SALVAMENTO DE VOTO / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No desarrolló algún decreto legislativo del estado de excepción / MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es improcedente en el caso concreto La razón de mi disenso es, precisamente, que la Sala hubiera considerado que la mencionada Resolución se dictó para desarrollar los decretos legislativos 563 y 814 de 2020, pues a mi juicio, la resolución objeto de control no corresponde al desarrollo de un decreto legislativo del estado de excepción, sino que instruye sobre el cumplimiento a la medida tomada por el Decreto Legislativo 814 de 2020, por tal razón, considero que el medio de control inmediato de legalidad es improcedente. […] [A] mi juicio, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, la mencionada Resolución no corresponde al desarrollo de las medidas adoptadas por los decretos legislativos del estado de excepción declarado por el Presidente de la República, por lo tanto, escapa del control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debiéndose, en consecuencia, haberse declarado improcedente el medio de control, sin perjuicio que contra este acto administrativo se pueda adelantar el examen de legalidad a través del medio de control de nulidad de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00924-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 01963 DEL 30 DE OCTUBRE DE 2020 Fallo del 6 de septiembre de 2021 Con mi acostumbrado respeto por la decisión mayoritaria de la Sala Especial de Decisión No. 1 de la Corporación, consigno a continuación las razones por las cuales no comparto la decisión plasmada en la sentencia del 6 de septiembre de 2021, por medio de la cual se declaró constitucional y legal la Resolución 01963 de 30 de octubre de 2020, proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS.

“por medio del cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 ‘Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional’, el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020”.

La Sala Especial consideró que la Resolución objeto de control tuvo como propósito reglamentar y desarrollar el Decreto 637 de 2020, y los Decretos legislativos 563 y 814 de 2020, para facilitar el acceso de las transferencias monetarias del programa de Familias en Acción. La razón de mi disenso es, precisamente, que la Sala hubiera considerado que la mencionada Resolución se dictó para desarrollar los decretos legislativos 563 y 814 de 2020, pues a mi juicio, la resolución objeto de control no corresponde al desarrollo de un decreto legislativo del estado de excepción, sino que instruye sobre el cumplimiento a la medida tomada por el Decreto Legislativo 814 de 2020, por tal razón, considero que el medio de control inmediato de legalidad es improcedente[14].

En efecto, el Decreto Legislativo 814 de 2020 autoriza la transferencia monetaria no condicionada y, por su parte, la Resolución objeto de control establece el monto individual, teniendo en cuenta que ya existe disponibilidad presupuestal, y señala que se pagará en la fecha que posteriormente se determine a las familias que estén activas al 21 de octubre de 2020 y por valor de $145.000, lo cual a mi juicio no corresponde al desarrollo o reglamento del Decreto legislativo 814 de 2020, sino que se limita a darle cumplimiento y a dar ciertas instrucciones.

Los mismos considerandos de la Resolución 01963 de 2020 señalan: “[…] Que mediante el Decreto Legislativo 814 de 2020, se autorizó al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no condicionadas, siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal, durante el término de duración de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.

De acuerdo con lo anterior, y como lo manifesté en la discusión del proyecto, a mi juicio, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, la mencionada Resolución no corresponde al desarrollo de las medidas adoptadas por los decretos legislativos del estado de excepción declarado por el Presidente de la República, por lo tanto, escapa del control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debiéndose, en consecuencia, haberse declarado improcedente el medio de control, sin perjuicio que contra este acto administrativo se pueda adelantar el examen de legalidad a través del medio de control de nulidad de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En los anteriores términos mi salvamento de voto. Cordialmente, (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Fecha Ut Supra. Se deja constancia de que este documento se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [2] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [3] El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis.

Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues p!KLMWhŽ”•—Ý, -. @ @õ? ? ˜ š › ? B ï ð ñ ù ÿ ëëëëëëëëë×Ã²ÃÃë¡??????|||??||ff+h)t†hÞ