CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja (Boyacá) y la Procuraduría General de la Nación – Regional de Boyacá / POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO – Alcance y autoridades competentes para ejercerla De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa.
En este contexto, el control disciplinario es un instrumento jurídico que no solo sirve para proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad (bien común o interés general) y se amparen los derechos y libertades de los asociados.
El ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), que parte del reconocimiento del Estado como titular de la potestad disciplinaria (artículo 1°) y radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad, en cada caso concreto (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas y los funcionarios con potestad disciplinaria, en todas las ramas, órganos y entidades del Estado.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 1 COMPETENCIA – Definición / FACTORES QUE DETERMINAN LA COMPETENCIA – Factor personal o subjetivo, factor objetivo, factor territorial, factor funcional y factor de conexidad / COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL – Competencia para conocer de las faltas disciplinarias en contra de los funcionarios de la Rama Judicial / RÉGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LOS NOTARIOS / FACTOR SUBJETIVO DE COMPETENCIA – Criterios del Código Disciplinario Único / COMPETENCIA DISCIPLINARIA SOBRE EX SERVIDORES PÚBLICOS DE UNA ENTIDAD, ÓRGANO U ORGANISMO – Está en cabeza de la misma entidad, órgano u organismo, por regla general / DEBIDO PROCESO Y PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL – Alcance en materia disciplinaria / PRINCIPIO DE LA CONSERVACIÓN DE LA COMPETENCIA (PERPETUATIO JURISDICTIONIS) – Alcance en materia disciplinaria En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad. […] Adicionalmente, el artículo 3° ibidem dispone, entre otros asuntos, que el Consejo Superior de la Judicatura (ahora, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial) es competente para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la Rama Judicial, «salvo los que tengan fuero constitucional».
De otra parte, el artículo 59 de la misma Ley 734 de 2002 preceptúa que el régimen disciplinario especial para los notarios será aplicado por la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de que goza la Procuraduría General de la Nación. […] [L]as normas […] distinguen, en primer lugar, para efectos de la competencia, entre los servidores o miembros de las entidades y órganos del Estado, y los particulares que son disciplinables, conforme a los artículos 52 y 53 del mismo Código.
Entre dichos particulares, otorgan un tratamiento especial a los notarios, tanto en materia sustancial (régimen disciplinario) como de competencia. En segundo lugar, las disposiciones reseñadas, y otras normas constitucionales y legales, distinguen entre la generalidad de los servidores públicos y aquellos que ocupan ciertos cargos directivos, ya sea por tener fuero constitucional o por tener asignada expresamente una competencia especial, en alguna norma de la ley.
Los criterios que el Código Disciplinario Único tiene en cuenta para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas; ii) en relación con estos últimos, la condición de notario; iii) en algunos casos específicos, el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, y iv) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el respectivo servidor.
Pero ninguna de las normas mencionadas hace distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo. Por el contrario, otras disposiciones de la misma ley confirman que a los ex servidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general. […] Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.
La conclusión anterior se abona con las siguientes razones: i) el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) el principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque, posteriormente, cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.
Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público, antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 75 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 59 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 52 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 53 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 72 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 173 CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO – Alcance y competencias en primera y segunda instancia / FACTOR JERÁRQUICO DE COMPETENCIA – En materia disciplinaria / IMPOSIBILIDAD DE QUE LOS SERVIDORES PÚBLICOS SEAN INVESTIGADOS DISCIPLINARIAMENTE POR OTRO DE UN NIVEL JERÁRQUICO INFERIOR / PRINCIPIO DE JERARQUÍA – En el proceso disciplinario [D]e acuerdo con las competencias de que trata el artículo 2° de la Ley 734, el control disciplinario se ejerce tanto en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, como en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente. […] El artículo 76 de la Ley 734 de 2002 establece el deber de crear, en cada entidad u organismo, una oficina o unidad de control disciplinario interno, con el requisito de ser «del más alto nivel» y estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la Administración, para cumplir la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores del respectivo organismo o entidad […].
El artículo citado, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno, en la estructura del respectivo organismo o entidad, permita garantizar la segunda instancia, también asigna dicha instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Además, establece que, cuando no sea factible organizar la segunda instancia dentro del respectivo organismo o entidad, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. […] Ahora bien, […] no significa que el criterio jerárquico haya desaparecido totalmente del Código Disciplinario Único vigente, ni que resulte irrelevante.
Por el contrario, el comentado artículo 76 de la Ley 734 exige que las oficinas de control disciplinario interno: i) sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad, y ii) se integren con servidores «del nivel profesional», expresión que corresponde a uno de los niveles de los empleos públicos.
Asimismo, la norma citada establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde, por regla general, al nominador, servidor público que es jerárquicamente superior al jefe o director de la oficina de control disciplinario interno. Y la misma disposición preceptúa que, en aquellas entidades u organismos públicos en los que no se haya implementado unidad u oficina de control disciplinario interno (por razones organizacionales), «el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél», con lo cual ratifica la aplicación del principio jerárquico. […] La necesidad de atender el criterio jerárquico, para determinar o precisar, en algunos casos, la competencia en materia disciplinaria, surge igualmente de la exigencia de garantizar el debido proceso en la actuación sancionatoria disciplinaria […], tanto para el investigado como para el quejoso y la sociedad, en general, así como de la necesidad de velar por los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, que rigen la función administrativa […].
Como lo ha señalado también la Sala, la situación de sujeción y subordinación, consustancial a la relación laboral, excluye, por su propia naturaleza, la posibilidad de que un determinado servidor público investigue y sancione disciplinariamente a su superior. […] En conclusión, el análisis de las normas y los principios señalados le permite a la Sala concluir que existe un principio o regla general en materia administrativa, inclusive disciplinaria, que consiste en que los servidores públicos no pueden ser investigados o juzgados por otros servidores públicos que se encuentren en niveles jerárquicos inferiores.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76 CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO – Alcance / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competencia en materia disciplinaria La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente. […] [P]ara determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierta dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control, ya sea porque la Procuraduría haya decidido ejercer su poder disciplinario preferente, previsto en el artículo 277, numeral 6, de la Carta Política, o bien porque así lo establezca, de forma directa, alguna otra norma constitucional o legal.
Solo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, a continuación, qué dependencia o servidor público de dicho órgano de control tiene la competencia interna para conocerlo, con base en lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en las resoluciones y demás actos administrativos que haya dictado el procurador general de la Nación, para delegar, asignar o distribuir las funciones que constitucional o legalmente le corresponden a dicho funcionario, o al respectivo órgano. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 118 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 275 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 78 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277 NUMERAL 6 / DECRETO LEY 262 DE 2000 – ARTÍCULO 25 ACOSO LABORAL – Medidas preventivas y correctivas / PROCESO DISCIPLINARIO POR ACOSO LABORAL – Reglas de competencia La Ley 1010 de 2006, consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.
Las medidas preventivas se encuentran contempladas en el artículo 9º ibídem; y las sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley. Las medidas preventivas y correctivas que consagra la ley son las siguientes: i) La obligación de establecer en los reglamentos de trabajo, o sus equivalentes en el sector público, mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral, así como un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones de acoso que efectivamente se presenten.
En las empresas que tengan comités bipartitos de convivencia laboral, estas funciones pueden ser cumplidas por dichos comités. ii) La facultad que tienen las víctimas de denunciar los casos de acoso laboral ante los inspectores de trabajo, los inspectores de policía, los personeros municipales o los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, a prevención, para que dichos servidores públicos conminen al empleador a poner en marcha los mecanismos señalados en el numeral anterior y a programar actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones laborales. iii) El derecho que se otorga a la víctima para solicitar la intervención de una institución de conciliación legalmente autorizada, con el fin de resolver amigablemente la situación de acoso laboral.
Las anteriores medidas preventivas y correctivas son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público […]. Por el contrario, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos. […] Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece la ley para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso.
Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso, y si se trata de funcionarios judiciales, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, hoy Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En tales eventos, el procedimiento que debe seguirse es el contenido en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). […] En ese orden de ideas, si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de la instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva) y se hace necesario iniciar una actuación disciplinaria, la Sala considera que se debe establecer si la presunta víctima y sus presuntos acosadores son servidores públicos, para así determinar qué autoridad debe iniciar o conocer del proceso disciplinario por acoso laboral.
FUENTE FORMAL: LEY 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 9 / LEY 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 10 / LEY 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 12 / LEY 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 13 SERVIDOR PÚBLICO – Concepto De las disposiciones constitucionales y legales […] surge con claridad que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado, es decir, aquellas que prestan sus servicios personales al Estado, en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, bien sea por contrato de trabajo, nombramiento o elección popular, de conformidad con la normativa que regula cada una de estas formas de vinculación. En síntesis, son servidores públicos las personas vinculadas a órganos, organismos y entidades de naturaleza y régimen públicos, para prestar sus servicios personales, en una relación legal y reglamentaria (empleados públicos), o contractual (trabajadores oficiales) o por razón de una elección popular (miembros de corporaciones públicas.) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 25 CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA (COPNIA) – Naturaleza jurídica y función El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia) fue creado por la Ley 94 de 1937 que le atribuyó la facultad de verificar las inscripciones y los demás aspectos relacionados con el ejercicio de la profesión. El artículo 7 de la precitada ley ordenó al Gobierno Nacional la creación de Consejos Profesionales Seccionales de la Ingeniería. […] Interesa destacar que su propósito original fue unificar la reglamentación, inspección y vigilancia de las distintas ramas de la ingeniería y profesiones afines y auxiliares. […] Actualmente, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 105 de 2019, por medio de la cual se expide el Estatuto Presupuestal para el Consejo Profesional Nacional de ingeniería, el presupuesto del Copnia está compuesto por el presupuesto de rentas (ingresos provenientes de los servicios que presta) y el de apropiaciones (gastos).
Asimismo, la precitada resolución señaló que, de conformidad con el artículo 26, literal l, de la Ley 842 de 2003, el Copnia puede aprobar y ejecutar en forma autónoma su presupuesto, y que dicha autonomía «es consistente con su naturaleza jurídica de entidad pública especial (sui generis ) e independiente» porque para cumplir con los «cometidos estatales» no recibe recursos del Presupuesto General de la Nación ni forma parte de este. […] Adicionalmente, en el Manual Específico de Funciones, Requisitos y de Competencias Laborales para los Empleos de la Panta Global de Personal del Copnia se define la naturaleza jurídica de dicho consejo profesional, como una entidad sui géneris o especial e independiente de derecho público del orden nacional, encargada de la función administrativa de inspección y vigilancia del ejercicio de la ingeniería y de sus profesiones afines.
En el mismo sentido, observa la Sala que el Copnia, mediante Resolución 968 del 24 de agosto de 2009, expidió el reglamento interno de los Consejos Profesionales Seccionales y los definió como dependencias que cumplen, de manera desconcentrada, las mismas funciones del Consejo Profesional Nacional en su respectivo territorio. Por todo lo expuesto, se puede concluir que el Copnia es un Consejo Profesional público, del orden nacional, encargado de la inspección, vigilancia y control del ejercicio de la ingeniería. FUENTE FORMAL: LEY 94 DE 1937 – ARTÍCULO 7 / LEY 842 DE 2003 – ARTÍCULO 24 / LEY 842 DE 2003 – ARTÍCULO 25 / LEY 842 DE 2003 – ARTÍCULO 26 FORMAS DE VINCULACIÓN CON EL ESTADO / PERSONAL VINCULADO AL COPNIA – Naturaleza y régimen laboral Como ya se ha dicho en un acápite anterior, el término servidor público corresponde a un concepto amplio y genérico que incluye a las categorías legales de empleados públicos y trabajadores oficiales.
Al respecto, el artículo 125 de la Constitución Política prevé tres formas de vinculación con el Estado: (i) a través de una relación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos; (ii) mediante una relación contractual laboral, trabajadores oficiales y (iii) por medio de una relación contractual de carácter estatal, contratos de prestación de servicios. […] Ahora bien, el literal o), del artículo 26 de la Ley 842 de 2003, señaló como una de las funciones del Copnia la de «adoptar su propia planta de personal de acuerdo con sus necesidades y determinación».
En virtud de lo anterior, el Copnia emitió, y ha venido actualizando, el Manual Específico de Funciones, Requisitos y de Competencias Laborales para los Empleos de la Planta Global de Personal del Copnia […]. Así las cosas, la Sala evidencia que el personal del Copnia, al ser vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, tiene la calidad de empleados públicos y, en consecuencia, como ya se ha dicho, también son servidores públicos.
Finalmente, en cuanto al régimen legal laboral del personal vinculado al consejo profesional, la Sala sostuvo que las personas que laboran en el Copnia, bien sea de forma permanente o temporal, son servidores públicos, en atención a la naturaleza jurídica del mencionado consejo profesional nacional. De las normas y las jurisprudencias citadas, se deduce claramente la naturaleza pública del Copnia y, además, como las personas que prestan sus servicios personales están vinculadas bajo la relación legal y reglamentaria, fuerza es concluir que se trata de empleados públicos y, por consiguiente, son servidores públicos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 125 / LEY 842 DE 2003 – ARTÍCULO 26 CASO CONCRETO / AUTORIDAD COMPETENTE PARA CONOCER DE PROCESOS DISCIPLINARIOS POR ACOSO LABORAL – Que involucran a varios servidores públicos (abogados asesores y subdirectora de planeación, control y seguimiento) del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia) En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad competente para conocer de la queja por acoso laboral elevada por [DPC], en calidad de abogado asesor de la Subdirección de Planeación de la Seccional Boyacá del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia), contra […] abogados asesores de la Subdirección Jurídica y subdirectora de planeación, control y seguimiento, respectivamente, de ese mismo consejo profesional. […] Es indudable que tanto el denunciante del acoso laboral, como los presuntos autores de dicha conducta, son empleados del Copnia, o al menos lo eran en la época en que sucedieron los hechos que dieron origen a este conflicto.
Así consta en el expediente y lo aceptan unánimemente todas las partes. Por lo tanto, es igualmente claro que dichos empleados fueron vinculados mediante una relación legal y reglamentaria y, en consecuencia, como se ha explicado, son servidores públicos, en la categoría de empleados públicos. Así las cosas, la competencia para llevar a cabo la investigación disciplinaria y para aplicar las sanciones que sean procedentes, está radicada legalmente en el Ministerio Público, representado, en este caso, por la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Boyacá. FUENTE FORMAL: LEY 1010 DE 2006 – ARTÍCULO 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00081-00(C) Actor: JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA (BOYACÁ) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja (Boyacá) y Procuraduría General de la Nación (Regional de Boyacá) Asunto: Competencia para conocer de procesos disciplinarios por acoso laboral que involucran a varios servidores públicos del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia).
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2º y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 3 de noviembre de 2020, el Comité de Convivencia Laboral del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (en adelante Copnia) remitió a la Procuraduría Regional de Boyacá el expediente por acoso laboral iniciado por David Palomino Castro, en calidad de abogado asesor de la Subdirección de Planeación de la Seccional Boyacá del Copnia, contra Maryory Ferrucho Díaz, Hermes Wilder Solórzano Polo y Gloria Matilde Torres Cruz, abogados asesores de la Subdirección Jurídica y subdirectora de planeación, control y seguimiento del Copnia, respectivamente.
El Comité Laboral del Copnia señaló que la remisión se efectuó en atención a que las partes intervinientes expresamente así lo solicitaron, «sin que se realizaran más actuaciones que las entrevistas individuales, debido a la ausencia de ánimo conciliatorio entre los involucrados del asunto» (folio 5, carpeta 5_REPARTORADICACIÓN_032021000 expediente electrónico). 2.
El 22 de diciembre de 2020, la Procuraduría General de la Nación –Regional Boyacá remitió el expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Laborales de Tunja, por considerar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, los jueces laborales tienen la competencia para conocer de las quejas por acoso laboral (folio 3 carpeta 5_REPARTORADICACIÓN_032021000 expediente electrónico). 3.
El 13 de mayo de 2021, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, autoridad judicial a la que correspondió por reparto, resolvió no avocar conocimiento de la queja por acoso laboral presentada por David Palomino Castro, toda vez que, por tratarse de «una entidad pública y de suyo los empleados que trabajan en sus dependencias», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, la autoridad competente es la Procuraduría Regional de Boyacá (folios 1 al 7, carpeta 15_REPARTORADICACIÓN_032021000 expediente electrónico). 4.
El 9 de junio de 2021, la Secretaría del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja (Boyacá) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias suscitado con la Procuraduría Regional de Boyacá, en orden a determinar la autoridad competente para conocer de la queja por acoso laboral elevada por David Palomino Castro, abogado asesor de la Subdirección de Planeación Seccional Boyacá del Copnia (folio 1, carpeta 16_REPARTORADICACIÓN_032021000 expediente electrónico).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 1, carpeta 1_POREDICTO_19202100081EDIC expediente electrónico).
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Cuarto Laboral de Tunja, a la Procuraduría Regional de Boyacá, al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia), a los señores David Palomino Castro, Jorge Iván Florez Blandón, Hermes Wilder Solórzano, a las señoras Gloria Matilde Torres Cruz y Maryory Ferrucho Díaz (folio 1, carpeta 20_REPARTORADICACIÓN_18202100 expediente electrónico).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, las autoridades involucradas y personas interesadas guardaron silencio (folio 1, carpeta 24_INFORMESECRETARIAL_21IS202100081 expediente electrónico). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja Si bien no presentó alegatos o consideraciones, su posición se encuentra plasmada en el escrito de formulación del presente conflicto.
Señaló que de los artículos 24 y 25 de la Ley 842 de 2003, se puede establecer de forma clara que el Copnia es una «entidad pública y de suyo los empleados que trabajan en sus dependencias». Asimismo, citó la Sentencia C-078 de 2003 y en lo pertinente transcribió: El anterior recorrido nos muestra lo siguiente: que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería fue creado por el legislador para ejercer funciones administrativas de inspección y vigilancia de dicha profesión; que tal Consejo siempre ha estado conformado por funcionarios públicos y particulares; y que además para su funcionamiento dependía de los recursos públicos asignados por el Ministerio de Obras Públicas, lo que permite concluir que se trata de una entidad de naturaleza pública como así ya lo había reconocido con anterioridad esta Corporación en Sentencia C-964 de 1999, donde dijo: “ el Consejo Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña. En este sentido, también se pronunció la Corte Constitucional[1] cuando estudió la naturaleza del Consejo Profesional de Topografía. Allí se dijo que ese ente ejerce funciones “meramente administrativas… con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional”.
Por lo anterior, la Corte concluye que la facultad legal otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, como ente administrativo que ejerce la función pública de vigilancia sobre la profesión de técnico constructor, desarrolla el artículo 26 de la Constitución, por lo cual se declararán exequibles las disposiciones normativas demandadas que se refieren al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines”.[2] Naturaleza pública que significa que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería no es una entidad de carácter privado que ejerza funciones administrativas -como parece proponerlo el Senado de la República en su insistencia-, sino que es un ente público, pues pese a que también está conformado por particulares su creación legal no responde a una necesidad asociativa de sus miembros sino a la decisión expresa del legislador de constituirlo como un ente encargado de ejercer la inspección y vigilancia de la profesión de ingeniero, función ésta de naturaleza administrativa que difiere de la que desarrollan las asociaciones establecidas al amparo del derecho de asociación consagrado en el artículo 38 de la Carta para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad, cuya finalidad principal es la de representar y defender intereses privados.
Para concluir, manifestó que, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, la autoridad competente para conocer del proceso por acoso laboral es la Procuraduría General de la Nación, en atención a que están involucrados servidores públicos del Copnia. 2. De la Procuraduría Regional de Boyacá La Procuraduría no presentó alegatos y, en consecuencia, se tomarán los argumentos expuestos en el escrito mediante el cual rechazó la competencia y remitió a la jurisdicción laboral.
Sostuvo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2009, la autoridad competente para iniciar el proceso disciplinario por acoso laboral es de los jueces laborales de Tunja. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los procesos disciplinarios El procedimiento disciplinario general contenido en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, regula los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades que conocen de una actuación disciplinaria en cualquiera de sus instancias, así: Artículo 82.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. (Se subraya). Explica la Sala que cuando las autoridades en conflicto no tienen superior común, el artículo 82 transcrito es inaplicable y, por consiguiente, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado en ejercicio de funciones administrativas, conforme a los artículos 2° (primer inciso), 39 (primer inciso) y 112 (inciso tercero, numeral 10) del CPACA. 2.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011[3], conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Boyacá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Tunja, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada[4] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de la queja por acoso laboral interpuesta por David Palomino Castro, en calidad de abogado asesor de la Subdirección de Planeación de la Seccional Boyacá del Copnia, contra Hermes Wilder Solórzano, Gloria Matilde Torres Cruz y Maryory Ferrucho Díaz, abogados asesores profesionales de la Subdirección Jurídica y subdirectora de planeación, control y seguimiento del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia), respectivamente.
Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. Se concluye que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[5].
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.
Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad competente para conocer de la queja por acoso laboral elevada por David Palomino Castro, en calidad de abogado asesor de la Subdirección de Planeación de la Seccional Boyacá del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia), contra Hermes Wilder Solórzano, Gloria Matilde Torres Cruz y Maryory Ferrucho Díaz, abogados asesores de la Subdirección Jurídica y subdirectora de planeación, control y seguimiento, respectivamente, de ese mismo consejo profesional.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a i) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) la regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración; iii) el concepto de servidor público en la Constitución y la Ley; iv) la naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Ingenierías (Copnia) y v) el caso concreto. 5.
Análisis del conflicto planteado 1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración[6] De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa[7].
En este contexto, el control disciplinario es un instrumento jurídico que no solo sirve para proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública[8], sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad (bien común o interés general) y se amparen los derechos y libertades de los asociados[9].
El ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), que parte del reconocimiento del Estado como titular de la potestad disciplinaria (artículo 1°) y radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad, en cada caso concreto (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas y los funcionarios con potestad disciplinaria, en todas las ramas, órganos y entidades del Estado[10]. a) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
El factor subjetivo o personal En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
Para los efectos de este conflicto, vale la pena detenerse en el factor subjetivo, que el artículo 75 del Código Disciplinario Único regula así, en su parte pertinente: Artículo 75. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros. […].
(Se destaca). Adicionalmente, el artículo 3° ibidem dispone, entre otros asuntos, que el Consejo Superior de la Judicatura (ahora, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial) es competente para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la Rama Judicial, «salvo los que tengan fuero constitucional».
De otra parte, el artículo 59 de la misma Ley 734 de 2002 preceptúa que el régimen disciplinario especial para los notarios será aplicado por la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de que goza la Procuraduría General de la Nación. Asimismo, el artículo 83 del mismo Código establece algunas competencias especiales: en primer lugar, para investigar disciplinariamente al procurador general de la Nación, y, en segundo lugar, para realizar las actividades de policía judicial en los procesos disciplinarios que se tramiten, por faltas gravísimas (artículo 48 ejusdem), en contra de los servidores públicos señalados en el artículo 49 de la misma ley (Presidente de la República; magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; miembros del Consejo Superior de la Judicatura, y fiscal general de la Nación).
Como se aprecia, las normas citadas distinguen, en primer lugar, para efectos de la competencia, entre los servidores o miembros de las entidades y órganos del Estado, y los particulares que son disciplinables, conforme a los artículos 52 y 53 del mismo Código. Entre dichos particulares, otorgan un tratamiento especial a los notarios, tanto en materia sustancial (régimen disciplinario) como de competencia. En segundo lugar, las disposiciones reseñadas, y otras normas constitucionales y legales, distinguen entre la generalidad de los servidores públicos y aquellos que ocupan ciertos cargos directivos, ya sea por tener fuero constitucional o por tener asignada expresamente una competencia especial, en alguna norma de la ley.
Los criterios que el Código Disciplinario Único tiene en cuenta para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas; ii) en relación con estos últimos, la condición de notario; iii) en algunos casos específicos, el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, y iv) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el respectivo servidor.
Pero ninguna de las normas mencionadas hace distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo. Por el contrario, otras disposiciones de la misma ley confirman que a los ex servidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general.
Así puede apreciarse en los artículos 72 y 173. La primera de las normas citadas establece, en lo pertinente: Artículo 72. Acción contra servidor público retirado del servicio. La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público.
(Resaltamos). Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.
La conclusión anterior se abona con las siguientes razones: i) el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) el principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque, posteriormente, cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.
Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público, antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. b) Control disciplinario interno y externo Ahora bien, de acuerdo con las competencias de que trata el artículo 2° de la Ley 734, el control disciplinario se ejerce tanto en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, como en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente. b.1.
Control disciplinario interno El artículo 76 de la Ley 734 de 2002 establece el deber de crear, en cada entidad u organismo, una oficina o unidad de control disciplinario interno, con el requisito de ser «del más alto nivel» y estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la Administración, para cumplir la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores del respectivo organismo o entidad: Artículo 76.
Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […] Parágrafo 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Subraya la Sala).
El artículo citado, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno, en la estructura del respectivo organismo o entidad, permita garantizar la segunda instancia, también asigna dicha instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Además, establece que, cuando no sea factible organizar la segunda instancia dentro del respectivo organismo o entidad, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución –la competencia de la Procuraduría General–, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos[11].
A este respecto, es importante mencionar que el Código Disciplinario Único, adoptado por la Ley 200 de 1995[12], contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado». El Código contenido en la Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que dicha ley varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.
En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […][13].
Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ocasiones anteriores, en las que ha explicado: […] el actual Código Disciplinario Único reemplazó el criterio jerárquico-funcional que las legislaciones anteriores establecían como fundamento principal de la competencia para el ejercicio del control disciplinario a nivel interno, por un criterio de especialidad y de autonomía, conforme al cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de las diferentes entidades, ramas, órganos u organismos del Estado, esto es, tanto la investigación como la decisión, le corresponde en primera instancia a las respectivas oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno [14].
Esta posición se ve reflejada, igualmente, en la Circular Conjunta DAFP - PGN núm. 001 del 2 de abril de 2002[15], expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, y en la cual se establece: Competencias de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.
Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único.
(Se destaca). Ahora bien, lo anterior no significa que el criterio jerárquico haya desaparecido totalmente del Código Disciplinario Único vigente, ni que resulte irrelevante. Por el contrario, el comentado artículo 76 de la Ley 734 exige que las oficinas de control disciplinario interno: i) sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad, y ii) se integren con servidores «del nivel profesional», expresión que corresponde a uno de los niveles de los empleos públicos[16].
Asimismo, la norma citada establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde, por regla general, al nominador, servidor público que es jerárquicamente superior al jefe o director de la oficina de control disciplinario interno. Y la misma disposición preceptúa que, en aquellas entidades u organismos públicos en los que no se haya implementado unidad u oficina de control disciplinario interno (por razones organizacionales), «el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél», con lo cual ratifica la aplicación del principio jerárquico.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que «[…] el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado» […][17]. La necesidad de atender el criterio jerárquico, para determinar o precisar, en algunos casos, la competencia en materia disciplinaria, surge igualmente de la exigencia de garantizar el debido proceso en la actuación sancionatoria disciplinaria (artículo 29 de la Constitución Política), tanto para el investigado como para el quejoso y la sociedad, en general, así como de la necesidad de velar por los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, que rigen la función administrativa (artículos 209 de la Carta y 3 del CPACA).
Como lo ha señalado también la Sala, la situación de sujeción y subordinación, consustancial a la relación laboral, excluye, por su propia naturaleza, la posibilidad de que un determinado servidor público investigue y sancione disciplinariamente a su superior. Dado lo anterior, la Sala considera que, para solucionar satisfactoriamente la inquietud planteada, es necesario acudir al artículo 76 de la Ley 734 de 2002 y a los principios que gobiernan la organización y la actuación administrativas, en general, y el proceso sancionatorio disciplinario, en particular, haciendo énfasis en el principio de jerarquía, como se explica a continuación. La jerarquía resulta vinculada inexorablemente con los demás principios que integran la función administrativa, tanto en el ámbito de la Constitución Política[18], como en el legal (Ley 489 de 1998[19]), puesto que al hablar de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, buena fe, eficiencia, participación, responsabilidad y transparencia, como elementos que informan, integran e interpretan el ordenamiento jurídico, necesariamente se tiene en cuenta el principio de jerarquía, por cuanto no de otra forma es posible organizar la actividad del Estado.
En el mismo sentido, cuando la Constitución precisa que el Estado propende por la satisfacción de los intereses generales, mediante «la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones», claramente el principio de jerarquía constituye el punto de partida (artículo 209), puesto que nada se puede descentralizar, delegar ni desconcentrar si la iniciativa no respeta la estructura jerárquica y la competencia que los servidores públicos de mayor jerarquía tienen para el efecto.
Así, la Constitución dispone que la ley «fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos», como una expresión inequívoca del principio de jerarquía (artículo 211). Otros principios y nociones contenidos en la Ley 489 de 1998 tienen como su fundamento a la jerarquía, a saber, la competencia administrativa (artículo 5), la coordinación y colaboración (artículo 6), la descentralización administrativa (artículo 7) y la desconcentración administrativa (artículo 8), y reiteran lo señalado sobre la centralidad de la estructura jerárquica en el Estado para la procuración de sus fines.
El Decreto Ley 770 de 2005 precisa que, «según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades u organismos a los cuales se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial» (artículo 3).
Es decir, el mérito que constituye para una persona su preparación académica, experiencia, habilidades, destrezas, así como el grado de responsabilidad que está en capacidad de asumir, dan lugar a que se desempeñe en un nivel, cargo o grado de jerarquía superior o inferior, conforme a la clasificación jerárquica dispuesta en el Decreto Ley 770 de 2005, esto es: Artículo 4.
Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: 4.1 Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. 4.2 Nivel Asesor.
Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional. 4.3 Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales. 4.4 Nivel Técnico.
Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. 4.5 Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Parágrafo.
Se entiende por empleos de alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional, los correspondientes a Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Viceministros, Subdirectores de Departamento Administrativo, Directores de Unidad Administrativa Especial, Superintendentes y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades Descentralizadas En concreto, de acuerdo con el Decreto Ley 770 de 2005, los criterios para determinar las competencias laborales y los requisitos para acceder a los empleos, están sujetos a: «5.1.1 Estudios y experiencia. 5.1.2 Responsabilidad por personal a cargo. 5.1.3 Habilidades y aptitudes laborales. 5.1.4 Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 5.1.5 Iniciativa de innovación en la gestión. 5.1.6 Valor estratégico e incidencia de la responsabilidad» (artículo 5).
En el mismo sentido, el Decreto Ley 785 de 2005, «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004», indica que la jerarquía en los empleos comprenderá «Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial» (artículos 3 y 4) y que se tendrán en cuenta «la educación formal, la no formal y la experiencia» para determinar los requisitos generales para acceder a los empleos (artículos 5–12), es decir, el mérito personal y profesional de las personas para que se ubiquen en un nivel superior o inferior.
El Decreto 785 de 2005, tal y como lo hace el Decreto 770 de 2005, fija los criterios para determinar las competencias: «13.1.1. Estudios y experiencia. 13.1.2. Responsabilidad por personal a cargo. 13.1.3. Habilidades y las aptitudes laborales. 13.1.4. Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 13.1.5. Iniciativa de innovación en la gestión» (artículo 13).
En consecuencia, la naturaleza de la función pública y las normas vigentes sobre la materia determinan una organización jerárquica, en la cual quien está en un nivel, cargo o grado superior debe su condición a los méritos que derivan de sus estudios y experiencia, principalmente, cuestión que establece en el interior de la entidad una superioridad desde todas las perspectivas, a saber: posición en la estructura organizacional, remuneración, responsabilidades, dirección de la actividad de los subalternos, entre otras.
Así, la jerarquía de los niveles, de acuerdo con lo dispuesto en las normas analizadas, en orden descendente en la estructura y planta de personal de las entidades y órganos del Estado, de mayor a menor, es: i) nivel directivo; ii) nivel asesor; iii) nivel profesional; iv) nivel técnico y v) nivel asistencial. El juzgamiento disciplinario hace suponer que quien lo lleva a cabo tenga un conocimiento de las diferentes labores que desempeña el servidor público investigado, que se encuentre en la capacidad de entender sus funciones y de determinar si su comportamiento resultó, en cuanto a legalidad y corrección, acorde con la función pública.
Así, la Sala considera que el conocimiento y la capacidad requeridos para los procesos disciplinarios no se satisfacen desde el punto de vista funcional por parte de un subalterno del disciplinado. Desde cualquier perspectiva en que se mire, un procedimiento que permita el juzgamiento disciplinario del superior por parte del subalterno, iría en contra de la naturaleza de la función pública y de su estructura, de la jerarquía y del mérito.
No puede aceptarse que el criterio de la superioridad jerárquica, que como se explicó, no fue abandonado del todo por la Ley 734 de 2002, sino que, por el contrario, se halla reconocido explícitamente en varias de sus disposiciones, sea exclusivo para aquellos casos en los cuales no haya una oficina de control disciplinario interno, puesto que esta regla específica consiste en una de las concreciones del principio o de la regla general de jerarquía que la Sala ha concluido del ordenamiento jurídico, tanto por la vía de la aplicación directa e inequívoca de las normas mencionadas y analizadas, como de los principios generales de nuestra juridicidad, también conocidos como analogía iuris[20].
En efecto, así como el citado código establece expresamente que cuando en una entidad u organismo no exista unidad u oficina de control disciplinario interno, la acción disciplinaria debe ser ejercida, en primera instancia, por el superior inmediato del investigado, y en segunda instancia, por el superior jerárquico de aquel (artículo 76), en un claro reconocimiento del principio jerárquico, resultaría antijurídico concluir que el jefe, director o coordinador de la unidad de control interno (en las entidades en donde tal dependencia existe) pueda investigar y sancionar o exonerar disciplinariamente a su superior jerárquico, pues en dicho caso se estaría aplicando la regla previamente descrita de manera completamente inversa, es decir, que en lugar de que el superior investigue disciplinariamente al subalterno, sea este el que discipline a aquel.
En conclusión, el análisis de las normas y los principios señalados le permite a la Sala concluir que existe un principio o regla general en materia administrativa, inclusive disciplinaria, que consiste en que los servidores públicos no pueden ser investigados o juzgados por otros servidores públicos que se encuentren en niveles jerárquicos inferiores. b.2.
Control disciplinario externo La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente. El artículo 118 de la Constitución Política ordena: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.
Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme al artículo 275 ibidem, el procurador general de la Nación es «el supremo director del Ministerio Público», y el artículo 277 establece sus funciones principales, entre las cuales se encuentran: Artículo 277.
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. […] La Ley 734 de 2002, en los artículos 2 y 3, se refiere a las funciones de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, como titulares de la acción disciplinaria.
Asimismo, en el artículo 6, establece: Artículo 6. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
El Decreto Ley 262 de 2000[21] contiene la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. En cuanto a las funciones disciplinarias de las procuradurías delegadas, el artículo 25 dispone: Artículo 25. Funciones disciplinarias. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias: 1. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa o judicial, y de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría. […] En relación con dicho decreto, es importante recordar, en primer lugar, que este fue expedido dentro de la vigencia de la Ley 200 de 1995.
Por tal razón, sus disposiciones deben leerse e interpretarse, actualmente, a la luz de lo previsto en la Ley 734 de 2002, especialmente en lo concerniente a la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas. En segundo lugar, debe señalarse que, según el Decreto Ley 262 de 2000, su objeto consiste en modificar «la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General…» (se resalta), entre otros asuntos.
Esto lo ratifica el artículo 7 del citado decreto, cuando dispone: Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 8. Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] Parágrafo.
El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.
Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. […].
(Subrayas añadidas). En armonía con lo anterior, el artículo 78 de la Ley 734 preceptúa: Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de La Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código.
(Se destaca). Como se desprende de lo anterior, y tal como lo ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores[22], para determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierta dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control, ya sea porque la Procuraduría haya decidido ejercer su poder disciplinario preferente, previsto en el artículo 277, numeral 6, de la Carta Política, o bien porque así lo establezca, de forma directa, alguna otra norma constitucional o legal.
Solo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, a continuación, qué dependencia o servidor público de dicho órgano de control tiene la competencia interna para conocerlo, con base en lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en las resoluciones y demás actos administrativos que haya dictado el procurador general de la Nación, para delegar, asignar o distribuir las funciones que constitucional o legalmente le corresponden a dicho funcionario, o al respectivo órgano. Así, por el hecho de que el artículo 25, numeral 1°, del Decreto Ley 262 de 2000 disponga que a las procuradurías delegadas les compete investigar a los servidores públicos de nivel igual o superior al de secretario general, no puede inferirse ni concluirse que dicha competencia le corresponda a la Procuraduría General de la Nación. Lo único que puede deducirse de dicha norma es que, cuando la competencia para investigar a determinado servidor público de ese nivel jerárquico esté asignada a la Procuraduría General de la Nación (por una norma constitucional o legal), o porque dicho órgano decida utilizar su poder disciplinario preferente, la competencia para el efecto, a nivel interno, corresponde a las citadas dependencias. 5.2.
Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración[23] La Ley 1010 de 2006, consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.
Las medidas preventivas se encuentran contempladas en el artículo 9º ibídem; y las sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley. Las medidas preventivas y correctivas que consagra la ley son las siguientes: i) La obligación de establecer en los reglamentos de trabajo, o sus equivalentes en el sector público[24], mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral, así como un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones de acoso que efectivamente se presenten.
En las empresas que tengan comités bipartitos de convivencia laboral, estas funciones pueden ser cumplidas por dichos comités. ii) La facultad que tienen las víctimas de denunciar los casos de acoso laboral ante los inspectores de trabajo, los inspectores de policía, los personeros municipales o los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, a prevención, para que dichos servidores públicos conminen al empleador a poner en marcha los mecanismos señalados en el numeral anterior y a programar actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones laborales. iii) El derecho que se otorga a la víctima para solicitar la intervención de una institución de conciliación legalmente autorizada, con el fin de resolver amigablemente la situación de acoso laboral.
Las anteriores medidas preventivas y correctivas son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-282 de 2007[25]. Por el contrario, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos.
En efecto, el artículo 12 de la Ley 1010 dispone lo siguiente: Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares. Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley (Subrayas añadidas).
Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece la ley para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso. Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo.
Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso[26], y si se trata de funcionarios judiciales, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, hoy Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En tales eventos, el procedimiento que debe seguirse es el contenido en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). Al respecto la Sala expuso lo siguiente: Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibídem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente.
De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan.
En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 2002[27], entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley[28] (Se subraya).
En ese orden de ideas, si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de la instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva) y se hace necesario iniciar una actuación disciplinaria, la Sala considera que se debe establecer si la presunta víctima y sus presuntos acosadores son servidores públicos, para así determinar qué autoridad debe iniciar o conocer del proceso disciplinario por acoso laboral. 5.3.
El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre este en la jurisprudencia y en la doctrina. Según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios».
Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad de estos, en contraste con la responsabilidad de los particulares, y en los artículos 126, 127 y 129, que establecen determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, la Ley 734 de 2002, mediante la cual se expidió el Código Disciplinario Único, aplicable por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.
Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria (Se resalta).
De las disposiciones constitucionales y legales citadas surge con claridad que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado, es decir, aquellas que prestan sus servicios personales al Estado, en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, bien sea por contrato de trabajo, nombramiento o elección popular, de conformidad con la normativa que regula cada una de estas formas de vinculación. En síntesis, son servidores públicos las personas vinculadas a órganos, organismos y entidades de naturaleza y régimen públicos, para prestar sus servicios personales, en una relación legal y reglamentaria (empleados públicos), o contractual (trabajadores oficiales) o por razón de una elección popular (miembros de corporaciones públicas.) 5.4 Naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia) El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia) fue creado por la Ley 94 de 1937 que le atribuyó la facultad de verificar las inscripciones y los demás aspectos relacionados con el ejercicio de la profesión. El artículo 7 de la precitada ley ordenó al Gobierno Nacional la creación de Consejos Profesionales Seccionales de la Ingeniería. El Decreto 1742 de 1954 reglamentó el ejercicio de la ingeniería, la arquitectura y sus profesiones auxiliares que no tuvieran norma especial; reiteró el mandato al Gobierno nacional de crear seccionales, estructuró las dos instancias respecto de las funciones principales del Consejo Profesional, que radicó en las Seccionales, con recurso de apelación o consulta ante el órgano nacional.
En términos generales, así continuó bajo la Ley 64 de 1978. Más adelante, mediante el Decreto 2500 de 1987, se reglamentó el trámite y la expedición de la matrícula para el ejercicio de las profesiones de ingeniería y arquitectura; dispuso que en el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura actuaría como presidente el ministro de Obras Públicas y Transporte o su delegado, señaló que, dicho Consejo, tendría un secretario y un abogado asesor, y que los sueldos de estos funcionarios, como los del personal auxiliar del Consejo y demás gastos de funcionamiento, estarían a cargo del mencionado Ministerio.
En relación con los consejos seccionales, el citado Decreto 2500 de 1987, dispuso que estos serían presididos por el gobernador del departamento. Asimismo, señaló que el sueldo de los empleados y los otros costos correrían por cuenta del Gobierno nacional, por conducto del respectivo departamento. El Decreto 2171 de 1992, por su parte, dispuso que los gastos de funcionamiento del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura y de sus seccionales se cubrirían con los ingresos de los derechos de expedición de matrícula, tarjeta de matrícula profesional, certificados y constancias fijados por el Consejo.
Adicionalmente, estableció que el Consejo determinaría su planta de personal con cargo a los fondos antes mencionados. 5.4.1 Ley 842 de 2003 «por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones» Interesa destacar que su propósito original fue unificar la reglamentación, inspección y vigilancia de las distintas ramas de la ingeniería y profesiones afines y auxiliares.
En efecto, el proyecto de ley fue de iniciativa parlamentaria y se sustentó en las necesidades de (i) revisar las normas que reglamentaban las distintas ramas de la ingeniería y que habían sido declaradas inexequibles o anuladas, (ii) adoptar por ley el código de ética y el procedimiento para su aplicación y (iii) definir la naturaleza jurídica del consejo profesional.[29] Dividió el Consejo Profesional de Ingeniería y Arquitectura, toda vez que creó el Consejo Profesional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares.
Los artículos 24 y 25 de la citada Ley 842 de 2003 preceptúan:
ARTÍCULO
24. CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA. En adelante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares, se denominará Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y su sigla será "Copnia" y tendrá su sede principal en Bogotá, D.C.
ARTÍCULO 25. RENTAS Y PATRIMONIO. Las rentas y el patrimonio del Copnia, estarán conformados por los recursos públicos que en actualidad posea, o que haya adquirido la Nación para su funcionamiento; por los recursos provenientes del cobro de certificados y constancias en ejercicio de sus funciones, cuyo valor será fijado de manera razonable de acuerdo con su determinación; por los recursos provenientes de los servicios a derechos de matrícula, tarjetas y permisos temporales.
La tasa se distribuirá en forma equitativa entre los usuarios a partir de criterios relevantes que reconozcan los costos económicos requeridos, en las condiciones que fije el reglamento que adopte el Gobierno Nacional, derechos que no podrán exceder de la suma equivalente a un (1) salario mínimo mensual vigente.
PARÁGRAFO. Para ejercer su función de policía administrativa, el Copnia contará con el apoyo, cuando así lo solicite, de las autoridades administrativas y de policía, nacionales, seccionales y locales, según el caso. Como se observa, el artículo 25 transcrito señala que el patrimonio del Copnia estará conformado por los recursos públicos que, para el momento de la vigencia de la ley, posea o haya adquirido la Nación para su debido funcionamiento y por los recursos que provengan de los servicios de derechos de matrícula, tarjetas y permisos temporales.
Actualmente, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 105 de 2019, por medio de la cual se expide el Estatuto Presupuestal para el Consejo Profesional Nacional de ingeniería, el presupuesto del Copnia está compuesto por el presupuesto de rentas (ingresos provenientes de los servicios que presta) y el de apropiaciones (gastos). Asimismo, la precitada resolución señaló que, de conformidad con el artículo 26, literal l, de la Ley 842 de 2003, el Copnia puede aprobar y ejecutar en forma autónoma su presupuesto, y que dicha autonomía «es consistente con su naturaleza jurídica de entidad pública especial (sui generis) e independiente» porque para cumplir con los «cometidos estatales» no recibe recursos del Presupuesto General de la Nación ni forma parte de este.
Ahora bien, la naturaleza jurídica del Copnia ha tenido un desarrollo jurisprudencial que vale la pena destacar. Es así como el Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de enero de 2011[30] señaló: Así las cosas, la inspección, vigilancia y control de la profesión de Ingeniero se cumple por un organismo público, en atención a que el Consejo Nacional Profesional de Ingeniería fue creado por un acto jurídico del Estado - la ley -, del orden nacional, porque fue establecido por el Congreso de la República al que le corresponde determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios […] y otras entidades del orden nacional[31].
Como organismo del orden nacional cumple sus funciones en todo el territorio de la República y para la adecuada prestación del servicio, estableció seccionales, en un típico evento de desconcentración territorial a la que se refiere el artículo 8º de la Ley 489 de 1998, cuyo texto precisa: Articulo 8º. Desconcentración administrativa.
La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
Corolario de lo anterior, los Consejos Seccionales de Ingeniería cumplen, en la provincia, las funciones del Consejo Nacional. El Consejo de Estado hizo énfasis en que las funciones de inspección, vigilancia y control de la profesión de ingeniero es ejercida por un «organismo público», toda vez que el Copnia fue creado mediante un «acto jurídico del Estado - la ley -, del orden nacional, porque fue establecido por el Congreso de la República», Corporación a la cual le corresponde determinar la estructura de la administración nacional.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional reiteró la naturaleza pública del orden nacional del Copnia. Así, en Sentencia C- 075 de 2003 sostuvo: El anterior recorrido nos muestra lo siguiente: que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería fue creado por el legislador para ejercer funciones administrativas de inspección y vigilancia de dicha profesión; que tal Consejo siempre ha estado conformado por funcionarios públicos y particulares; y que además para su funcionamiento dependía de los recursos públicos asignados por el Ministerio de Obras Públicas, lo que permite concluir que se trata de una entidad de naturaleza pública como así ya lo había reconocido con anterioridad esta Corporación en Sentencia C-964 de 1999, donde dijo: “ el Consejo Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña. En este sentido, también se pronunció la Corte Constitucional[32] cuando estudió la naturaleza del Consejo Profesional de Topografía. Allí se dijo que ese ente ejerce funciones “meramente administrativas… con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional”.
Por lo anterior, la Corte concluye que la facultad legal otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, como ente administrativo que ejerce la función pública de vigilancia sobre la profesión de técnico constructor, desarrolla el artículo 26 de la Constitución, por lo cual se declararán exequibles las disposiciones normativas demandadas que se refieren al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines”.[33] Naturaleza pública que significa que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería no es una entidad de carácter privado que ejerza funciones administrativas -como parece proponerlo el Senado de la República en su insistencia-, sino que es un ente público, pues pese a que también está conformado por particulares su creación legal no responde a una necesidad asociativa de sus miembros sino a la decisión expresa del legislador de constituirlo como un ente encargado de ejercer la inspección y vigilancia de la profesión de ingeniero, función ésta de naturaleza administrativa que difiere de la que desarrollan las asociaciones establecidas al amparo del derecho de asociación consagrado en el artículo 38 de la Carta para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad, cuya finalidad principal es la de representar y defender intereses privados.
Por lo anterior no cabe duda de que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería en el momento en que se presenta el proyecto de ley bajo análisis reúne un conjunto de características que permiten catalogarlo como un órgano del nivel central del orden nacional, puesto que fue creado por el legislador como una entidad conformada por autoridades públicas y particulares, que ejerce funciones administrativas y cuyos gastos de funcionamiento han sido sufragados con recursos públicos.
Por su parte, la Sentencia C-570-04 analizó que los consejos profesionales creados por la ley, son parte de la estructura de la administración. Al respecto, la Corte sostuvo: Para empezar el análisis es importante anotar que en la citada sentencia C-078 de 2003 se declaró la inconstitucionalidad del artículo 80 original del proyecto que se convertiría en la Ley 842 de 2003.
Este artículo establecía, en su primer inciso, que el COPNIA asumiría las funciones de inspección y vigilancia del ejercicio profesional de las ingenierías pesquera, agrícola, agronómica y forestal, y de sus respectivas profesiones auxiliares. En la providencia se declaró la inconstitucionalidad de este artículo, por cuanto se constató que en su caso - y en el de otras disposiciones - se había modificado la estructura de la administración nacional, a pesar de que el proyecto de ley no había sido de iniciativa gubernamental.
La anterior exposición conduce a la conclusión de que el legislador no podía derogar de manera indiscriminada todas las leyes enunciadas en el artículo 78, por cuanto varias de ellas habían creado consejos profesionales, que tenían naturaleza pública, razón por la cual su abrogación general requería que la ley hubiese sido de iniciativa gubernamental, puesto que ella estaba modificando la estructura de la administración. Lo anterior no significa que la Ley 842 no pudiera derogar los apartes de las leyes comentadas que no se refirieran a los Consejos Profesionales y a sus funciones.
Adicionalmente, en el Manual Específico de Funciones, Requisitos y de Competencias Laborales para los Empleos de la Panta Global de Personal del Copnia se define la naturaleza jurídica de dicho consejo profesional, como una entidad sui géneris o especial e independiente de derecho público del orden nacional, encargada de la función administrativa de inspección y vigilancia del ejercicio de la ingeniería y de sus profesiones afines.
En el mismo sentido, observa la Sala que el Copnia, mediante Resolución 968 del 24 de agosto de 2009[34], expidió el reglamento interno de los Consejos Profesionales Seccionales y los definió como dependencias que cumplen, de manera desconcentrada, las mismas funciones del Consejo Profesional Nacional en su respectivo territorio. Por todo lo expuesto, se puede concluir que el Copnia es un Consejo Profesional público, del orden nacional, encargado de la inspección, vigilancia y control del ejercicio de la ingeniería. 5.4.2.
Régimen laboral del personal vinculado al Copnia Como ya se ha dicho en un acápite anterior, el término servidor público corresponde a un concepto amplio y genérico que incluye a las categorías legales de empleados públicos y trabajadores oficiales. Al respecto, el artículo 125 de la Constitución Política prevé tres formas de vinculación con el Estado: (i) a través de una relación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos;
(ii) mediante una relación contractual laboral, trabajadores oficiales y (iii) por medio de una relación contractual de carácter estatal, contratos de prestación de servicios. Sobre la categoría de empleado público, del genérico servidor público, el artículo 1º de la Ley 909 de 2004 «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» establece, con base en las normas constitucionales, que hacen parte de la función pública los empleos públicos de carrera y de libre nombramiento y remoción, los empleos de periodo fijo y los empleos temporales.
En el Título IV, la Ley 909 regula el ingreso y el ascenso al empleo público; en su artículo 23 clasifica los nombramientos en: i) ordinarios, para los cargos de libre nombramiento y remoción; y ii) en periodo de prueba y iii) en ascenso, para los empleos de carrera, salvo lo que se prevea en las carreras especiales. Ahora bien, el literal o), del artículo 26 de la Ley 842 de 2003, señaló como una de las funciones del Copnia la de «adoptar su propia planta de personal de acuerdo con sus necesidades y determinación».
En virtud de lo anterior, el Copnia emitió, y ha venido actualizando, el Manual Específico de Funciones, Requisitos y de Competencias Laborales para los Empleos de la Planta Global de Personal del Copnia que, en el acápite relacionado con el alcance, señala: 1.2. ALCANCE. El Manual de funciones del COPNIA es aplicable a todos los niveles jerárquicos en que se agrupan los empleos pertenecientes dentro de la relación legal y reglamentaria de todos los funcionarios de la Planta Global de Personal del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIA- (subraya la Sala).
Asimismo, en el citado manual se define a los empleados públicos como los servidores cuya vinculación se formaliza a través del acto de nombramiento y posesión y su relación laboral se encuentra establecida por la ley o por reglamentos. En relación con los aspectos organizacionales del Copnia, su planta de personal global está compuesta por 126 empleos distribuidos en los niveles directivo, profesional y técnico, con funciones, deberes y requisitos claramente señalados y vinculados mediante relación legal y reglamentaria.
Así las cosas, la Sala evidencia que el personal del Copnia, al ser vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, tiene la calidad de empleados públicos y, en consecuencia, como ya se ha dicho, también son servidores públicos. Finalmente, en cuanto al régimen legal laboral del personal vinculado al consejo profesional, la Sala sostuvo[35] que las personas que laboran en el Copnia, bien sea de forma permanente o temporal, son servidores públicos, en atención a la naturaleza jurídica del mencionado consejo profesional nacional.
De las normas y las jurisprudencias citadas, se deduce claramente la naturaleza pública del Copnia y, además, como las personas que prestan sus servicios personales están vinculadas bajo la relación legal y reglamentaria, fuerza es concluir que se trata de empleados públicos y, por consiguiente, son servidores públicos. 6. Caso concreto En el presente caso, el conflicto de competencias administrativas surgió como consecuencia de la queja por acoso laboral presentada al Comité de Convivencia Laboral del Copnia por David Palomino Castro contra Maryory Ferrucho Díaz, Hermes Wilder Solórzano Polo y Gloria Matilde Torres Cruz.
En este caso, al revisar la calidad de la víctima y los presuntos disciplinados se tiene que son: Quejoso (presunta víctima): abogado asesor de la seccional Boyacá de la Subdirección de Planeación. Presuntos disciplinados: 2 abogados asesores de la Subdirección Jurídica y la subdirectora de planeación y seguimiento del Copnia. Es indudable que tanto el denunciante del acoso laboral, como los presuntos autores de dicha conducta, son empleados del Copnia, o al menos lo eran en la época en que sucedieron los hechos que dieron origen a este conflicto.
Así consta en el expediente y lo aceptan unánimemente todas las partes. Por lo tanto, es igualmente claro que dichos empleados fueron vinculados mediante una relación legal y reglamentaria y, en consecuencia, como se ha explicado, son servidores públicos, en la categoría de empleados públicos. Así las cosas, la competencia para llevar a cabo la investigación disciplinaria y para aplicar las sanciones que sean procedentes, está radicada legalmente en el Ministerio Público, representado, en este caso, por la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Boyacá. La Sala llega a esta conclusión por las siguientes razones: a) En virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, el único criterio diferenciador para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso. b) En el presente caso, se realizaron entrevistas y otras actuaciones, por parte del Comité de Convivencia Laboral del Copnia, tendientes a lograr una conciliación en relación con la queja presentada.
Las partes, expresamente, negaron tener ánimo conciliatorio y solicitaron remitir las diligencias a la Procuraduría Regional de Boyacá. c) Los presuntos involucrados en la queja por acoso laboral, como ya se ha explicado, son servidores públicos. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Regional de Boyacá para conocer de la queja por acoso laboral elevada por David Palomino Castro, en calidad de abogado asesor de la Subdirección de Planeación de la Seccional Boyacá del Copnia, contra Maryory Ferrucho Díaz, Hermes Wilder Solórzano Polo y Gloria Matilde Torres Cruz, abogados asesores de la Subdirección Jurídica y subdirectora de planeación, control y seguimiento del Copnia, respectivamente.
SEGUNDO: REMITIR la presente decisión y el expediente de esta actuación a la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Regional de Boyacá para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Cuarto Laboral de Tunja, al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Copnia), a los señores David Palomino Castro, Jorge Iván Flores Blandón, Hermes Wilder Solórzano y a las señoras Gloria Matilde Torres Cruz y Maryory Ferrucho Díaz.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA PATRICIA FRANCO LUQUE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado (E) Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Sentencia C-606 de 1992 [2] Sentencia C-964 de 1999 [3] Ley 2080 de 2011 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». [4] La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. [5] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [6] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00120-00. [7] «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». [8] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). [9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). [10] Ley 734 de 2002, artículo 1. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria».
Artículo 2º. «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». [11] Decreto Ley 770 de 2005, «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004». [12] Ley 200 de 1995, «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Artículo 57: «Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código».
(Se resalta). [13] Corte Constitucional, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D-4172. [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 18 de julio de 2016, radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00065-00. En este documento, también se señaló: «[…] a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Nacional de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales» (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales).
Ver también: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 8 de junio de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00011-00. [15] «ASUNTO: Las Oficinas de Control Disciplinario Interno en el Nuevo Código Disciplinario Único». [16] Decreto Ley 770 de 2005, artículo 3°: «Niveles jerárquicos de los empleos. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades u organismos a los cuales se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial». [17]Corte Constitucional, Sentencia C-1061 del 11 de noviembre de 2003, expediente D-4463. [18] Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. [19] Ley 489 de 1998 «por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». «Artículo 3.
Principios de la función administrativa. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia». [20] Al respecto, es necesario considerar que de los principios y reglas generales implícitos en el ordenamiento jurídico se pueden concluir diferentes reglas explicitadas en las normas en virtud de la aplicación de la analogía iuris, la cual se encuentra establecida, junto con la analogía legis, en la Ley 153 de 1887, en los siguientes términos: «Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho» (artículo 8). [21] Decreto Ley 262 de 2000 (febrero 22), «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». [22] Por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2015- 00213-00. [23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de julio de 2020, radicado núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00. [24] Tal como lo aclaró la Corte Constitucional en la sentencia C-282 del 18 de abril de 2007, exp.
D-6494. [25] Antes citada. [26] Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General de la Nación en la Circular núm. 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8 de agosto del mismo año, suscrito por la procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. [27] «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único». [28] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 9 de abril de 2015 con radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00. [29] Cfr. Gaceta del Congreso núm. 361 Senado, agosto 2 de 2001. Proyecto de Ley núm. 44 Senado, “por medio de la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería, de sus Profesiones Afines y de sus Profesiones Auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones.” [30] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 27 de enero de 2011. Rad. 11001032800020100000700. [31] Constitución Política de Colombia, artículo 150 [7]. [32] Sentencia C-606 de 1992 [33] Sentencia C-964 de 1999. [34] Consejo Profesional Nacional de ingeniería. Resolución núm. 968 del 24 de agosto 2009. Por la cual se reforma y ajusta el Reglamento Interno del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería. [35] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 28 de noviembre de 1997 con radicado interno núm. 1031.