GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / PAGO DE CUOTAS MENSUALES DEL CONTRATO DE TRANSACCIÓN En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 20 de septiembre de 2016, amparó los derechos fundamentales a la vida, seguridad social, mínimo vital, tercera edad y de acceso a la administración de justicia de la señora [I.M.C.M.].
En consecuencia, ordenó al municipio de Tenerife, Magdalena, que en el término improrrogable de diez (10) días contados a partir de la notificación del fallo, garantice el cumplimiento de la orden proferida dentro del proceso de reparación directa por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 14 de octubre de 2008, confirmada en sentencia de 6 de abril de 2011, emanada del Tribunal Administrativo del Magdalena.
(…) Así las cosas, como quiera que está probada la responsabilidad subjetiva del actual mandatario local del municipio de Tenerife, Magdalena, teniendo en cuenta que la suspensión del pago de las mensualidades a favor de la señora [I.M.C.M.] y, en general, la dilación para dar cumplimiento de la orden de tutela constituye desacato a lo ordenado por el juez constitucional y desconoce el deber de cumplimiento de los fallos judiciales ejecutoriados, la Sala confirmará la sanción de tres (3) días de arresto domiciliario, impuesta al Alcalde del ente territorial, Magdalena, [A.A. del P.S.], por el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 27 de julio de 2021.
Además, se ordenará al señor [A.A. del P.S.], en su condición de alcalde del municipio de Tenerife, que de manera inmediata pague las cuotas que hasta la fecha de la notificación de la providencia se adeudan a la señora [I.M.C.M.], de conformidad con lo estipulado en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, avalado por esta Sala mediante auto de 9 de diciembre de 2020, con el fin de dar cumplimiento a la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, modulada por esta Sección en providencia de 22 de abril de 2020.
De igual manera, se instará para que, en lo sucesivo, continúe con el pago de las cuotas mensuales en los términos acordados en el referido contrato de transacción. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 47001-23-33-000-2016-00359-07(AC)A Actor: ILUMINADA MARÍA CARRILLO MEJÍA Demandado: MUNICIPIO DE TENERIFE, MAGDALENA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta, la sanción de tres (3) días de arresto domiciliario, impuesta al Alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en proveído de 27 de julio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La señora Iluminada María Carrillo Mejía, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el municipio de Tenerife, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, seguridad social, mínimo vital, protección a la tercera edad y de acceso a la administración de justicia, por la omisión en el cumplimiento de la orden judicial dictada dentro del proceso de reparación directa con radicado Nº 47001-23-31-001-2005-00751-00, consistente en el pago de la indemnización por la muerte de su esposo.
La solicitud de amparo fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 20 de septiembre de 2016[1], en la que resolvió lo siguiente: “1°) AMPÁRENSE los derechos fundamentales a la vida, seguridad social, mínimo vital, tercera edad y acceso a la administración de justicia de la señora ILUMINADA MARÍA CARRILLO MEJIA. 2°) ORDÉNESE al Municipio de TENERIFE (MAGD) para que en el término improrrogable de 10 días contados a partir de la notificación de la presente providencia, realice el cumplimiento inmediato a la orden proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta dictada dentro del proceso de Reparación Directa, en calendada 14 de octubre 2008, confirmada a su vez en sentencia de segunda instancia de fecha 6 de abril de 2011 proferida por esta Corporación, a través de la cual se le reconoce una indemnización de perjuicios a favor de la accionante. 3°) NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente a su expedición (art. 30 Decreto 2501 de 1991). 4°) COMPULSAR copias a la Fiscalía General de la Nación a fin de que investigue la presunta configuración del delito de fraude a resolución judicial tipificada en el Código Penal Colombiano. 5°) REMITIR este fallo para su eventual revisión a la Honorable Corte Constitucional, transcurridos tres (3) días sin que hubiere sido impugnado (art. 31 ibídem)” La orden contenida en el numeral segundo de dicha providencia, fue modulada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto de 11 de abril de 2020, en el marco de un trámite incidental de desacato en grado de consulta, así: “Segundo.- MODÚLASE la orden del numeral 2º de la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, la cual quedará así: ORDÉNASE al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, o a quien haga sus veces, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia se reúna con la señora Iluminada María Carrillo Mejía, junto con su apoderado, con el fin de que suscriban un acuerdo de pago que garantice el efectivo cumplimiento de la indemnización de perjuicios a favor de la actora reconocida dentro del proceso de reparación directa (radicado Nº 47001-23-31-001-2005-00751-00), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 14 de octubre 2008 y confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 6 de abril de 2011, el cual deberá ser realizable y verificable en un término máximo de seis (6) meses a partir de la notificación de esta providencia. Dicho acuerdo de pago deberá remitirse de manera inmediata al Tribunal Administrativo del Magdalena para que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión judicial, so pena de las sanciones previstas en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991”. 2.
Solicitud de cumplimiento del fallo El 15 de julio de 2021, la señora Iluminada María Carrillo Mejía, por intermedio de apoderado judicial, presentó por octava vez incidente de desacato contra el municipio de Tenerife, Magdalena, porque a su juicio, no ha cumplido la orden impartida en la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, en los términos de la modulación ordenada mediante auto de 22 de abril de 2020 y el acuerdo de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, suscrito por la demandante con el anterior alcalde del municipio de Tenerife, el señor Freddy Rafael Ramos Hernández.
Indicó que en dicho acuerdo se aceptó condonar el 40% de los intereses de perjuicios morales y materiales, fijando la transacción en las siguientes sumas: [pic] Refirió que se pactó una cláusula de cumplimiento, según la cual “En el caso de que el municipio incumpla por más de 2 cuotas seguidas, quedará sin efecto lo acordado y la accionante podrá continuar con el cobro de lo adeudado, incluyendo los intereses moratorios condonados”.
Manifestó que la Alcaldía Municipal de Tenerife solo cumplió de manera regular con lo pactado hasta el mes de noviembre de 2020, es decir, únicamente canceló dos mensualidades para un total de $30.000.000 (octubre y noviembre de 2020), dado que el alcalde Freddy Rafael Ramos Hernández falleció en el mes de diciembre de dicha anualidad, por lo que la alcaldía municipal fue asumida en encargo por el señor Richard Barros Perea.
Aseguró que con el cambio de administración se suspendió el pago de las mensualidades durante varios meses y que sólo hasta en marzo y abril de 2021, el alcalde encargado realizó dos (2) pagos o abonos a la cuenta por valor de $15.000.000, cada uno (mensualidades de diciembre de 2020 y enero de 2021). Es decir, de las doce (12) cuotas pactas únicamente se han pagado cuatro (4).
Adujo que en el mes abril de 2021, presentó solicitud de trámite incidental de desacato, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto de 2 de mayo de 2021, en el sentido de abstenerse de imponer sanción, pues se tuvo en cuenta que por el fallecimiento del alcalde Freddy Rafael Ramos Hernández se dificultaba dar cumplimiento a la obligación. Sin embargo, conminó al municipio de Tenerife para que diera prelación al pago de las cuotas adeudadas de conformidad con lo establecido en el contrato de transacción celebrado.TR Afirmó que las elecciones atípicas para la elección de nuevo alcalde se celebraron el 9 de mayo de 2021, quedando elegido el señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca.
Por lo anterior, aseguró que el 17 de junio de 2021, luego de esperar un tiempo prudencial, le presentó una petición solicitando el cumplimiento del acuerdo de pago, la cual no ha sido resuelta. En este sentido, advirtió que el alcalde electo no ha mostrado interés en continuar con los pagos acordados en el contrato de transacción. Expresó que a pesar de que el Tribunal Administrativo del Magdalena y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, han compulsado copias a la Procuraduría General de la Nación y en otras ocasiones a la Regional Magdalena, para que investiguen y sancionen disciplinariamente a los responsables del incumplimiento de la orden judicial de tutela, se desconoce cuáles han sido las actividades desplegadas por parte de dicho órgano de control frente a la conducta de los diferentes alcaldes del municipio y las presuntas obstrucciones del Concejo Municipal.
Advirtió que “con el actuar negligente de los servidores públicos del alcalde, hoy día se le ocasiona un detrimento a las arcas del municipio, toda vez que al incumplir por más de 5 cuotas consecutivas, han dado lugar a la condonación realizada por más de cien millones de pesos y ratifica la comisión del delito de Fraude a Resolución Judicial”.
La señora Iluminada María Carrillo Mejía recordó que cuenta con más de 90 años de edad y que sufre de graves quebrantos de salud, razón por la cual hizo referencia a la Convención Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores, aprobada mediante la Ley 2055 de 10 de septiembre de 2020, que en su artículo 31 establece la obligación de los Estados Parte de asegurar que las personas mayores tengan acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás. En ese orden de ideas, pidió que se dé apertura al incidente de desacato contra el alcalde Andrés del Portillo Simanca, con el fin de que cumpla en su integridad lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, modulada mediante auto de 22 de abril de 2020, y en el acuerdo de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020.
Así mismo, solicitó que se remitan copias a la Contraloría General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, para que determine el posible detrimento patrimonial que se le pueda estar causando al ente territorial por la falta de cumplimiento del acuerdo de pago y a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que “investigue la posible configuración del Delito de Prevaricato y Fraude a Resolución Judicial por parte del Dr. ANDRÉS DEL PORTILLO SIMANCA, en su condición de alcalde Municipal, obligado a cumplir la orden tutelar (…)”. 3.
Trámite procesal 1. El Tribunal Administrativo del Magdalena tramitó el primer incidente de desacato elevado por la accionante, en el cual mediante proveído de 13 de febrero de 2017, sancionó al señor Jorge Mercado Botero, alcalde del municipio de Tenerife, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de un (1) día, por el incumplimiento del referido fallo de tutela.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 29 de junio de 2017, modificó la sanción impuesta en el sentido de revocar el arresto impuesto al considerarlo innecesario. En lo demás, fue confirmada dado que no se encontró justificada la tardanza en el pago ordenado hacía más de 9 años dentro proceso de reparación directa, por lo que no se acreditó el cumplimiento del fallo de tutela. 2.
El mismo Tribunal en proveído de 28 de septiembre de 2017, decidió el segundo incidente de desacato e impuso sanción de multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto domiciliario de dos (2) días, al alcalde del municipio de Tenerife, Jorge Mercado Botero. Esta Sección en auto de 1 de febrero de 2018, revocó el arresto impuesto, al considerarlo innecesario y desproporcionado.
En lo demás, confirmó el auto consultado. 3.3. En virtud de la tercera solicitud de incidente de desacato presentada por la actora el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 16 de julio de 2019, declaró que el alcalde del Municipio de Tenerife, señor Jorge Mercado Botero o quien hiciera sus veces, incurrió en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial contenida en el proveído de 20 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
En consecuencia, le impuso al citado funcionario o a quien hiciera sus veces una multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Además, lo conminó a cancelar las sumas adeudadas a la actora.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 25 de septiembre de 2019, modificó la sanción impuesta en el sentido de indicar que la mencionada suma debería ser consignada a la cuenta DTN MULTAS Y RENDIMIENTOS 3-0820-000640-8 del Banco Agrario. En lo demás, confirmó la decisión consultada. Así mismo, ordenó que se remitiera copia de la decisión a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo. 3.4.
En razón de la cuarta solicitud de incidente de desacato presentada por la actora el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 4 de febrero de 2020, declaró que el alcalde del Municipio de Tenerife, el señor Freddy Rafael Ramos Hernández o quien hiciera sus veces, incurrió en desacato, por lo que le impuso al citado funcionario una multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 22 de abril de 2020, revocó la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, declaró que no se demostró la responsabilidad subjetiva del mencionado funcionario. No obstante, resolvió modular la orden dada en el numeral 2º de la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 20 de septiembre de 2016, “en el sentido de ordenar al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Tenerife, o a quien haga sus veces, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia se reúna con la señora Iluminada María Carrillo Mejía, junto con su apoderado, con el fin de que suscriban un acuerdo que garantice el efectivo cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de reparación directa proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 6 de abril de 2011, el cual deberá ser realizable en un término máximo de seis (6) meses a partir de la notificación de esta providencia. Dicho acuerdo deberá remitirse de manera inmediata al Tribunal Administrativo del Magdalena para que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión judicial, so pena de las sanciones previstas en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991”.
Dicha decisión se sustentó en que por las condiciones presupuestales del municipio no sería posible pagar toda la obligación en una sola cuota, como lo había ordenado el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 20 de septiembre de 2016. 3.5. La actora interpuso por quinta vez solicitud de incidente de desacato que fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 22 de mayo de 2020, en el que declaró que el alcalde del Municipio de Tenerife, señor Freddy Rafael Ramos Hernández o quien hiciera sus veces, incurrió en desacato, por lo que le impuso al citado funcionario una multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 13 de agosto 2020, revocó la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, declaró que no se demostró la responsabilidad subjetiva del mencionado funcionario, ya que la ausencia de acuerdo de pago no es un hecho atribuible al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, sino que, por el contrario, se explica en la falta de ánimo conciliatorio de la parte actora, quien se negó a aceptar la propuesta formulada por el municipio y presentó una contrapropuesta que, según afirmó la parte incidentada, supera la capacidad presupuestal y financiera del municipio de Tenerife.
En dicho auto se invitó al apoderado, con la anuencia de la señora Iluminada María Carrillo Mejía, a que en el marco del acuerdo de voluntades que se tiene que suscribir entre las dos partes, se considerara la propuesta que estaba haciendo el municipio. 3.6. La actora presentó el sexto incidente de desacato, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia de 1 de octubre de 2020, imponiéndole al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Tenerife, una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutable con arresto domiciliario de dos (2) días, por considerar que no había dado cumplimiento a la orden de tutela y a su modulación. La sanción fue revocada por auto de 9 de diciembre de 2020, del Consejo de Estado, Sección Cuarta, teniendo en cuenta que se estaba dando cumplimiento a la orden judicial, toda vez que la entidad demandada y la señora Iluminada María Carrillo Mejía suscribieron el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de la indemnización. El acuerdo de pago fue debidamente avalado en dicha providencia. 3.7.
La señora Iluminada María Carrillo Mejía interpuso por séptima vez solicitud de incidente de desacato, ante la falta de pago de las cuotas contempladas en el acuerdo de transacción Nº 001. En dicha ocasión el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 3 de mayo de 2021, se abstuvo de imponer sanción dado que el municipio de Tenerife ha desplegado actuaciones administrativas tendientes a dar cumplimiento efectivo a la orden judicial.
Advirtió que es comprensible que por el fallecimiento del anterior alcalde y la designación de dos alcaldes en encargo, se haya visto afectada la dirección administrativa de la entidad territorial impidiendo que los pagos se realicen regularmente. En cualquier caso, conminó al municipio de Tenerife, con el fin de que dé prelación al pago de las cuotas adeudadas de conformidad con lo establecido en el contrato de transacción. 3.8.
El Tribunal Administrativo del Magdalena a través de proveído de 15 de julio de 2021, admitió el octavo incidente de desacato y corrió traslado por un término de tres (3) días al señor Yang Paul Domínguez, en su calidad de Alcalde encargado del municipio de Tenerife, o a quien haga sus veces, con el fin de que rindiera el informe correspondiente y allegara pruebas que demostraran el cumplimiento de la orden de tutela. 3.9.
Dentro del término concedido, el señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en su condición de alcalde electo, allegó el informe requerido e indicó las razones por las que no ha sido posible dar cumplimiento a la orden de tutela, a saber: Manifestó que “como es de conocimiento público el día 29 de Diciembre de 2020, falleció el alcalde electo el Dr. FREDDY RAMOS HERNANDEZ, situación que ocasionó una falta absoluta del cargo, razón por la cual mediante Decreto Departamental N° 0369 de 30 de noviembre de 2020, fue designado en el cargo el Dr. YANG PAUL DOMINGUEZ MONTAÑO, como alcalde, quien se posesionó el día 4 de enero de 2021, en la notaria única del círculo de Tenerife, sin embargo, ni siquiera este Alcalde logró registrar firmas ante las diferentes entidades bancarias, porque el día 28 de enero, fecha en la que mediante Decreto Departamental N° 0021 de 2021 fue nombrado en el cargo de alcalde, el Señor RICHARD BARROS PEREA, a quien le tocó también iniciar de cero y registrar firmas ante las entidades bancarias, proceso que demora mas de quince (15) días, sin embargo el 19 de marzo y el 23 de Abril de 2021, se cancelaron dos (2) cuotas del acuerdo de transacción por valor de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000.000,oo)”.
Indicó que el pasado 9 de mayo de 2021, se llevaron a cabo las elecciones atípicas para llenar la vacancia absoluta del cargo de alcalde, siendo elegido en el cargo. Aseguró que se posesionó el 10 de mayo de 2021 y que desde esta fecha se encuentra haciendo empalme con la administración saliente, organizando la actividad administrativa, con el fin de cumplir con las obligaciones pendientes que tiene la entidad territorial.
Agregó que en ese tiempo no ha logrado cumplir con todas las exigencias que demandan las funciones propias de su investidura. Señaló que el 17 de junio de 2021, el apoderado de la señora Iluminada María Carrillo Mejía radicó petición en la que solicitó el pago de las cuotas vencidas, sin embargo, desde la fecha en que se presentó la solicitud hasta que se inició el incidente de desacato, únicamente habían transcurrido 19 días hábiles, por lo que considera que se encontraba dentro del término para emitir la respuesta correspondiente.
Sostuvo que en cualquier caso el municipio ha venido cumpliendo con la obligación, pues no sólo se suscribió el acuerdo de pago, sino que también los alcaldes encargados hicieron abonos según lo pactado, a lo que agregó que tiene la intención de cumplir y que está en la búsqueda de los recursos presupuestales para ello. Con la respuesta allegó copia del acta de posesión y de los certificados de egresos Nº 1903-1 de 19 de marzo de 2021 y Nº 2304-1 de 23 de abril de 2021. 3.10.
El Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia de 27 de julio de 2021, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE que el señor ANDRES ADOLFO DEL PORTILLO SIMANCA en su calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE TENERIFE o quien haga sus veces, incurrió en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial contenida en el proveído calendado veinte de septiembre (20) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) proferido por esta Colegiatura modificado por la providencia de fecha de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020), proferida por el Honorable Consejo de Estado; y en consecuencia, se le impone al citado funcionario sanción de arresto domiciliario por tres (03) días.
Para el efecto, se oficia al Comandante de MUNICIPIO DE TENERIFE a efecto de que proceda a dar cumplimiento a la anterior orden una vez se surta el grado jurisdiccional de consulta ante el Honorable Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONMINAR al Alcalde Municipal de TENERIFE, MAGDALENA a cancelar las cuotas adeudadas a la señora ILUMINADA CARRILLO en virtud de lo convenido en el contrato de transacción No. 001 del 07 de octubre del 2020.
TERCERO: DENIÉGUENSE las demás pretensiones, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva”. La decisión se sustentó en que no reposa en el expediente prueba alguna que dé cuenta de que el ente incidentado desde el último trámite incidental haya adelantado alguna conducta tendiente a garantizar el cumplimiento material de la orden judicial, configurándose el elemento objetivo del desacato.
Así mismo, la falta de pago deja ver “el actuar negligente y contumaz del extremo accionado, con lo cual queda acreditada la configuración del elemento subjetivo, máxime si se tiene en cuenta que en diversas oportunidades la parte accionante ha instaurado ante esta Corporación trámite de incidente de desacato y el ente oficial encausado se limita a afirmar que por asuntos administrativos y presupuestales no ha podido atender a la obligación respectiva”.
Advirtió que aun cuando el incidente de desacato se inició con anterioridad al vencimiento del término para resolver la petición, dicha circunstancia no es objeto de estudio en el trámite incidental, pues lo que se busca es verificar y asegurar el cumplimiento de la orden de tutela. Resaltó que la actora es sujeto de especial protección constitucional, por lo que debe otorgársele un trato preferencial y prioritario en torno a la orden judicial, pues es una persona de la tercera edad que presenta un grave estado de salud y no cuenta con una fuente de ingresos para su sostenimiento, por lo que se rechaza la conducta omisiva del municipio.
Por lo anterior, dispuso imponer sanción de tres (3) días de arresto domiciliario al Alcalde Andrés Adolfo del Portillo. Ahora bien, en cuanto a la solicitud presentada por la actora consistente en compulsar copias ante la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, fue negada bajo el argumento de que dicha cuestión desborda la órbita de competencia del juez de tutela y del trámite incidental.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 23, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato en el marco de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora.
En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias. La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional.
Se advierte que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho. La Corte Constitucional en Sentencia T-458 de 2003[2], señaló que de manera paralela al cumplimiento de la orden judicial, es posible adelantar el trámite incidental de desacato, el cual no puede reemplazar la principal obligación del juez de tutela, cual es, hacer cumplir de manera efectiva la orden impartida encaminada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
Precisó que el cumplimiento no es un presupuesto para iniciar el desacato, ni este último es la vía para el cumplimiento. De igual manera, preciso las diferencias entre el incidente de desacato y el cumplimiento, las que se precisaron con mayor detalle en el Auto 181 de 2015[3], en los siguientes términos: i. El trámite de cumplimiento es principal y oficioso, mientras que el incidente de desacato es subsidiario. ii.
La imposición de sanciones en el trámite incidental exige que el juez establezca la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado. iii. Con el fin de determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, es necesario que se verifique que el desobedecimiento de la orden de tutela sea producto de una conducta caprichosa o negligente. iv.
El incidentado debe informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante. v. Concomitante con el desacato, el juez puede dictar las medidas de cumplimiento que sean necesarias encaminadas a remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo. vi.
En caso de que se haya impuesto sanción de multa o arresto al responsable, es posible evitar que la misma se materialice si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción. En definitiva, el trámite de cumplimiento del fallo de tutela supone una verificación objetiva de la materialización de la orden del juez constitucional, escenario en el que se deben adoptar las medidas que sean necesarias hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, en el incidente de desacato la responsabilidad que se analiza es subjetiva, de tal manera que son procedentes las sanciones de arresto o multa, aun cuando debe precisarse que la finalidad de este trámite no es la imposición de la sanción, sino el cumplimiento en sí mismo de la orden judicial[4]. 3. Estudio y solución del caso concreto 3.1.
En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 20 de septiembre de 2016, amparó los derechos fundamentales a la vida, seguridad social, mínimo vital, tercera edad y de acceso a la administración de justicia de la señora Iluminada María Carrillo Mejía. En consecuencia, ordenó al municipio de Tenerife, Magdalena, que en el término improrrogable de diez (10) días contados a partir de la notificación del fallo, garantice el cumplimiento de la orden proferida dentro del proceso de reparación directa por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 14 de octubre de 2008, confirmada en sentencia de 6 de abril de 2011, emanada del Tribunal Administrativo del Magdalena.
El 11 de mayo de 2020, la señora Iluminada María Carrillo Mejía, por intermedio de apoderado judicial, presentó por octava vez incidente de desacato contra el municipio de Tenerife, Magdalena, porque a su juicio, no ha cumplido la orden impartida en la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, en los términos de la modulación ordenada mediante auto de 22 de abril de 2020 y del acuerdo de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020.
Lo anterior, teniendo en cuenta que de las 12 cuotas mensuales[5] acordadas únicamente se han cancelado las cuotas correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2020 y enero de 2021, quedando suspendidos los pagos con el cambio de administración municipal por la elección del alcalde Andrés Adolfo del Portillo Simanca, quien se posesionó en el cargo el 10 de mayo de 2021. 3.2.
El alcalde del municipio demandado aseguró que tiene la intención de dar cumplimiento a la orden de tutela y al acuerdo de transacción y que está en la búsqueda de los recursos presupuestales para tal fin. Sin embargo, sostuvo que desde su posesión se encuentra haciendo empalme con la administración saliente y organizando la actividad administrativa para cumplir con las obligaciones pendientes. 3.3.
El Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 27 de julio de 2021, sancionó al señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, alcalde del municipio de Tenerife, con arresto domiciliario por tres (3) días, al considerar que se pudieron establecer los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad frente al incumplimiento. 3.4. El 5 de octubre de 2021, el Despacho estableció comunicación vía telefónica[6] con la parte demandante quien manifestó que aún no se ha restablecido el pago de las mensualidades acordadas en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020 y que a pesar de que ha requerido al alcalde Andrés Adolfo del Portillo Simanca para que efectúe el pago de la obligación, éste ha guardado silencio. 3.5.
En efecto, la Sala advierte que no hay prueba que demuestre que el fallo de tutela de 20 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, modulado por esta Sala mediante auto de 22 de abril de 2020 y en virtud del cual se suscribió el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, se esté cumpliendo, en los términos del acuerdo de pago suscrito por las partes.
Por el contrario, de conformidad con lo que está demostrado en el expediente, los últimos pagos se realizaron en los meses de marzo y abril de 2021, por lo que desde esa fecha se está desconociendo lo acordado en el mencionado contrato de transacción. Frente a dicho incumplimiento, si bien la Sala reconoce que concurrieron varios factores que en algún momento afectaron la capacidad funcional del ente territorial para hacer efectivo lo dispuesto en el acuerdo de transacción, tales como: (i) el fallecimiento del anterior alcalde, el señor Freddy Rafael Ramos Hernández el 29 de diciembre de 2020, (ii) la designación de dos alcaldes en encargo y (iii) la elección atípica del señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, lo cierto es que dichas circunstancias no justifican el actual y reiterado incumplimiento en el pago de la obligación porque de esta manera se compromete uno de los imperativos axiológicos de un Estado Social de Derecho: las decisiones judiciales debe cumplirse sin dilación alguna.
En efecto, aun cuando el alcalde Andrés Adolfo del Portillo Simanca manifestó que no ha pagado las mensualidades adeudadas a la señora Iluminada María Carrillo Mejía, por cuanto desde que se posesionó, el 10 de mayo de 2021, se encuentra haciendo empalme con la administración saliente, dicho argumento no es de recibo para esta Sala, en tanto han transcurrido más de cinco (5) meses desde su posesión en el cargo, término que resulta más que suficiente para continuar con el pago de las obligaciones asumidas por la entidad territorial antes de que se iniciara su mandato.
Al respecto, se observa que la suspensión en el pago de las mensualidades acordadas en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, avalado por esta Sala mediante auto de 9 de diciembre de 2020, constituye un incumplimiento objetivo de la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, así como de la modulación efectuada en providencia de 22 de abril de 2020, por esta Sección. La Sala no puede pasar por alto que esta es la octava ocasión en la que la accionante, quien es un sujeto de especial protección constitucional por pertenecer a la tercera edad por tener más de 90 años, promueve incidente de desacato contra el municipio de Tenerife, Magdalena, sin que a la fecha, luego de transcurrido un (1) año desde la suscripción del contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, más de cinco (5) años desde que se emitió la decisión de tutela (20 de septiembre de 2016) y más de diez (10) años desde que se profirió la sentencia de reparación directa (6 de abril de 2011) que contiene la obligación adeudada, se haya logrado el cumplimiento total de la misma.
En ese sentido, la responsabilidad objetiva se encuentra acreditada, ya que es claro el incumplimiento de la orden judicial. Lo mismo ocurre en relación con la responsabilidad subjetiva, dado que la suspensión de las mensualidades acordadas en el contrato de transacción, denotan un actuar omisivo por parte del alcalde, ya que desde su posesión, hace más de cinco (5) meses, no ha mostrado alguna conducta positiva con el fin de dar efectivo cumplimiento a la orden de tutela, lo cual resulta contrario al deber y la obligación que le asiste como autoridad pública de cumplir oportunamente los fallos judiciales ejecutoriados, ya que con estos se garantizan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado: “En la misma decisión [se refiere a la T-371 de 2016], la Corte explicó que el derecho a una tutela judicial efectiva implica la existencia de un plazo razonable en el cumplimiento de las decisiones judiciales, para resolver y ejecutar lo resuelto.
Esta razonabilidad que en principio es establecida por el legislador busca hacer efectivos los derechos o intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia con base en la obligación correlativa de la administración de cumplir las providencias judiciales[7]. De manera que, cuando una autoridad demandada “se rehúsa o se abstiene de ejecutar lo dispuesto en una providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos fundamentales que a través de esa última se han reconocido a quien invocó la protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, violándose por esta vía el ordenamiento jurídico superior”[8].
Lo anterior, comoquiera que “la misión de los jueces de administrar justicia mediante sentencias con carácter obligatorio exige de los entes ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento jurídico”[9].
Finalmente, la sentencia en comento señaló que el cumplimiento expreso de las sentencias judiciales por parte de las autoridades encargadas de su ejecución, implica además, el mandato de proceder a su acatamiento conforme lo ordenado en la parte resolutiva de ellas, como parte del contenido propio de los principios de buena fe (artículo 83 de la Constitución), racionalidad de la actuación administrativa y seguridad jurídica”[10] (negrillas por fuera del texto original).
Recientemente, en la sentencia C-242 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el que se incorporaba como medida legislativa la posibilidad de suspender el pago de las sentencias judicial, por considerarla una medida que impone una limitación excesiva al derecho a la tutela judicial efectiva.
Sobre el particular sostuvo: “(i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública; (ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y (iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos” (negrillas por fuera del texto original).
Así las cosas, como quiera que está probada la responsabilidad subjetiva del actual mandatario local del municipio de Tenerife, Magdalena, teniendo en cuenta que la suspensión del pago de las mensualidades a favor de la señora Iluminada María Carrillo Mejía y, en general, la dilación para dar cumplimiento de la orden de tutela constituye desacato a lo ordenado por el juez constitucional y desconoce el deber de cumplimiento de los fallos judiciales ejecutoriados, la Sala confirmará la sanción de tres (3) días de arresto domiciliario, impuesta al Alcalde del ente territorial, Magdalena, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, por el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 27 de julio de 2021.
Además, se ordenará al señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en su condición de alcalde del municipio de Tenerife, que de manera inmediata pague las cuotas que hasta la fecha de la notificación de la providencia se adeudan a la señora Iluminada María Carrillo Mejía, de conformidad con lo estipulado en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, avalado por esta Sala mediante auto de 9 de diciembre de 2020, con el fin de dar cumplimiento a la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, modulada por esta Sección en providencia de 22 de abril de 2020.
De igual manera, se instará para que, en lo sucesivo, continúe con el pago de las cuotas mensuales en los términos acordados en el referido contrato de transacción. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la providencia consultada proferida el 27 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Segundo.- ORDÉNASE al alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, que de manera inmediata pague las cuotas que hasta la fecha de notificación de esta providencia se le adeudan a la señora Iluminada María Carrillo Mejía, de conformidad con lo estipulado en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, avalado por esta Sala mediante auto de 9 de diciembre de 2020, con el fin de dar cumplimiento a la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, modulada por esta Sección en providencia de 22 de abril de 2020.
Tercero.- ÍNSTASE al alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, para que en lo sucesivo continúe con el pago de las cuotas mensuales en los términos acordados en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, avalado por esta Sala mediante auto de 9 de diciembre de 2020, con el fin de dar cumplimiento a la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, modulada en providencia de 22 de abril de 2020.
Cuarto.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al despacho judicial de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folio 6 y ss. [2] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [3] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [4] En sentencia T-271 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional se refirió a los límites y las facultades del juez en el incidente de desacato. [5] Las 12 cuotas mensuales deben pagarse de la siguiente forma: 11 cuotas por un valor de $15’000.000 y una por $6.412.402, para un total de $171.417.402. [6] La Corte Constitucional, en jurisprudencia reiterada, ha aprobado la práctica de pruebas urgentes por parte del juez constitucional mediante comunicación telefónica, a fin de que pueda analizar con mejores elementos de juicio los problemas jurídicos bajo discusión y las eventuales violaciones a derechos fundamentales.
Lo anterior, se permite en desarrollo de los principios de celeridad y eficacia, con base en los cuales debe ser adelantado el trámite de tutela (artículos 86 de la Constitución Política y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).Cfr. Sentencia T-726 de 2007, M.P. Catalina Botero Marino (E). [7] Sentencia T-554 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [8] Sentencia T-553 de 1995, M.P. reiterada en la sentencia T-371 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. [9] Sentencia T-553 de 1995, M.P. reiterada en la sentencia T-371 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. [10] Sentencia T-049 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.