11001-03-15-000-2021-03846-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En los términos de la impugnación (…) la Sala debe decidir si el a quo acertó al declarar improcedente la acción de tutela, por no estar cumplido el requisito de relevancia constitucional. (…) En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, el [accionante] reiteró los argumentos que propuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Si bien el demandante alega que las providencias objeto de tutela vulneraron derechos fundamentales e incurrieron en defecto sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre los factores que se deben incluir en la reliquidación de la pensión de la señora [M.A.P.M.] y que le fue sustituida al demandante.

(…) Aunque la parte actora alega la vulneración de derechos fundamentales, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda ordinaria. Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: el a quo si acertó al desestimar el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el asunto de la referencia. Por consiguiente, será confirmada la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03846-01(AC) Actor: MANUEL SEBASTIÁN PADILLA CAFIEL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE MONTERÍA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Manuel Sebastián Padilla Cafiel contra la sentencia del 13 de agosto de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderada judicial, el señor Manuel Sebastián Padilla Cafiel pidió la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso e igualdad, que estimó vulnerados por las sentencias del 23 de julio de 2020 y 22 de abril de 2021, dictadas, en su orden, por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los Derechos Fundamentales invocados a través de la presente acción de tutela por el señor MANUEL SEBASTIÁN PADILLA CAFIEL en calidad de beneficiario de la pensión de jubilación post-mortem de la docente MARÍA AUXLIADORA PIZARRO MEOLA (QEPD) tales como DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por incurrir los falladores de instancia en un defecto material o sustantivo por la indebida interpretación de la norma que regula la materia (artículo 15 Ley 91 de 1989) y por desconocer normas que contienen expresas prohibiciones legales, sobre la aplicación del régimen pensional de la docente, tales como el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, reiteradas por el parágrafo transitorio 1 ° del Acto Legislativo 001 de 2005. 2.

Se Ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad de los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en fechas 23 de Julio de 2020 y 22 de Abril de 2021, por indebida interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por desconocimiento de normas que contienen expresas prohibiciones legales respecto del régimen pensional aplicable a la docente-causante y por desconocimiento del concepto de salario aceptado por nuestra C.P. y por los tratados internacionales de la OIT ratificados por Colombia y en su lugar ORDENAR que se emita una nueva providencia que se ciña a lo establecido en la Ley 91 de 1989 respecto del IBL pensional, régimen aplicable al docente de acuerdo con sus condiciones laborales1 probadas en el proceso. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora María Auxiliadora Pizarro Meola laboró en calidad de docente al servicio del Magisterio. Luego de su fallecimiento, la pensión de jubilación que devengaba fue reconocida a su cónyuge supérstite, Manuel Sebastián Padilla Cafiel, mediante la Resolución No. 17202 del 19 de agosto de 2010. 2.2.

El señor Manuel Sebastián Padilla Cafiel solicitó la reliquidación de la prestación, a efectos de que se le incluyeran todos los factores salariales devengados en el año previo al retiro del servicio de su esposa. 2.3. Mediante la Resolución No. 001459 del 10 de julio de 2015, la Secretaría de Educación Departamental denegó la solicitud.

Contra esa decisión, el demandante interpuso recurso de reposición, pero no fue resuelto por la entidad. 2.4. El señor Padilla Cafiel presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para obtener la nulidad de los actos administrativos señalados en precedencia y, como restablecimiento del derecho, pidió la reliquidación de la pensión con el 75 % promedio de los factores salariales devengados durante el año de servicios anterior al momento en que la causante adquirió el estatus pensional. 2.5.

La demanda correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Montería, que, por sentencia del 23 de julio de 2020, denegó las pretensiones. En concreto, expuso que la causante se vinculó antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, el 15 de febrero de 1978, momento para el cual los factores a tener en cuenta para la liquidación de la mencionada prestación eran únicamente aquellos sobre los que se realizaron aportes, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. 2.6.

Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia del 22 de abril de 2021, la confirmó por las mismas razones que el a quo. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Manuel Sebastián Padilla Cafiel manifestó que la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que las sentencias cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales, al incurrir en defecto sustantivo por la indebida aplicación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y por desconocer disposiciones “que contienen expresas prohibiciones legales sobre la aplicación del régimen pensional de la causante, tales como el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, reiteradas por el parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 001 de 2005”. 3.1.1 Que el régimen que cobija a la causante es el contemplado en la Ley 91 de 1989, pues esta señala que la pensión de jubilación de los docentes nombrados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, debe liquidarse con base en el 75 % del salario mensual promedio del último año, lo que, a su juicio, impide la remisión a otras normas para calcular el IBL pensional. 4.

Intervenciones 4.1. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela al no advertirse la violación de ningún derecho fundamental. Adicionalmente, solicitó ser desvinculado del trámite, al carecer de legitimación en la causa por pasiva. 4.2. El Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Quinto Administrativo de Montería no se pronunciaron pese a que fueron debidamente notificados. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por sentencia del 13 de agosto de 2021, declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, pues el demandante pretende revivir el análisis jurídico efectuado por los jueces naturales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a manera de instancia adicional al proceso ordinario, lo que es improcedente. 5.2.

Que, en efecto, el actor pretende el reajuste de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios por la causante, asunto que fue analizado y resuelto por los jueces ordinarios. 6. Impugnación 6.1. El señor Manuel Sebastián Padilla Cafiel impugnó la sentencia del 13 de agosto de 2021.

Básicamente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, en cuanto a que la pensión de la causante debió reliquidarse conforme con la Ley 91 de 1989, esto es, con el 75 % del salario mensual promedio del último año de servicio. 6.1.1. Adicionalmente, advirtió que no existe “razón jurídica ni vacío normativo que permita remitirse o aplicar un régimen diferente a este trabajador para efectos de liquidar su pensión. Se infiere entonces que las sentencias proferidas en este caso por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentran viciadas de nulidad por la indebida interpretación de la norma (artículo 15 Ley 91 de 1989) y por el flagrante desconocimiento de otras, tales como (artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003), lo cual conllevó a trasladar al docente para efectos de liquidar el IBL pensional a un régimen prestacional inapropiado (Ley 33/85) (…)”.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[3]. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, en primer lugar, la Sala debe decidir si el a quo acertó al declarar improcedente la acción de tutela, por no estar cumplido el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse cumplido ese requisito, la Sala procederá a plantear y decidir el problema jurídico de fondo, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2.

El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1. En ese sentido, la Corte Constitucional[4] ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2. A partir de los anteriores criterios y de los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], esta Sala ha determinado[6] que un asunto goza de relevancia constitucional cuando se verifican los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»[7]. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, el señor Manuel Sebastián Padilla Cafiel reiteró los argumentos que propuso en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Veamos. 2.3.1. En el recurso de apelación que presentó el demandante contra la decisión de primera instancia del proceso ordinario, resumido en la sentencia del 22 de abril de 2021, adujo: (…) Como primera, de entrada, es de trascendental magnitud referir que el Juzgado de primera instancia La apoderada judicial del demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia (fis.202-204 cdno 1), para lo cual indica que por mandato el artículo 279 inciso 2 de la Ley 100 de 1993 se excluyó expresamente a los docentes del sistema integral de seguridad social, razón suficiente para considerar que éstos no debieron ser circunscritos en las recientes sentencias de unificación. Sobrepasando, so pretexto del aseguramiento de la viabilidad financiera del sistema, los límites legales y constitucionales que amparan derechos mínimos laborales.

Arguye que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, desnaturaliza la voluntad del legislador siendo que éste dispuso expresamente en la normatividad, que la pensión de jubilación de los docentes nombrados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, se liquidaría con el 75% del salario mensual promedio del último año, ingrediente cuya intención no era ocasionar una mirada limitada respecto de la base salarial sobre la cual debía liquidarse la pensión de los trabajadores.

Para la togada, es incompresible que la jurisprudencia en una sociedad respetuosa de los derechos laborales, cambie de manera inesperada, haciendo nugatorios los derechos de los trabajadores bajo una interpretación restrictiva y limitada, creando un verdadero caos interpretativo de las normas laborales, ocasionando una temida inseguridad jurídica para sus asociados.

Resulta perversa e inexplicable, pues no es comprensible el abrupto giro de la jurisprudencia dentro de una misma Corporación que de manera pacífica sostuvo por más de ocho años la tesis de que los factores salariales del artículo 3° de la Ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 eran de carácter enunciativo y no taxativo, pues inversamente en aquella ocasión consideró que la intención del legislador era garantizar les principios de igualdad material, progresividad, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral.

Por lo que, al no estar conforme con la aplicación de las reglas establecidas en la nueva sentencia de unificación, solicita se revoque la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que la causante ingresó al Magisterio Oficial antes de la vigencia de la Ley 812 de 200 y su régimen es el previsto en la Ley 91 de 1983 siendo su pensión equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. 2.3.2.

A su turno, en el escrito de tutela, el demandante sustentó los defectos (se resumen apartes relevantes), así: (…) No existiendo así razón jurídica ni vacío normativo que permita remitirse o aplicar un régimen diferente a este trabajador para efectos de liquidar su pensión. Se infiere entonces que las sentencias proferidas en este caso por la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentran viciadas de nulidad por la indebida interpretación de la norma (artículo 15 Ley 91 de 1989) y por el flagrante desconocimiento de otras, tales como (artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003), lo cual conllevó a trasladar a la docente -causante para efectos de liquidar el IBL pensional a un régimen prestacional inapropiado (Ley 33/85) en el que anteriormente no había resistencia a su aplicación, dada la favorable y garantista interpretación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 04 de Agosto de 2010, la cual se alineaba con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y con el concepto de salario aceptado por nuestra C.P. y por los tratados internacionales de la OIT ratificados por Colombia, en el sentido de que el salario lo constituyen todos aquellos rubros que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por sus servicios.

Así se insiste que el régimen que cobija a la docente- causante para el mencionado efecto, no es otro que el contemplado en la Ley 91 de 1989, ya que nítidamente indica que la pensión de jubilación de los docentes nombrados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, debe liquidarse con base en el 75% del salario mensual promedio del último año, expresión que de inmediato impide la remisión a otras normas para calcular el IBL pensional.

(…) 2.3.3. Como se ve, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de si tiene derecho o no a la reliquidación de la sustitución pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados por la causante (docente) en el último año de servicio, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia del 22 de abril de 2021, que en lo que interesa, consideró: (…) Ahora bien, arguye la abogada apelante, que a los docentes no les aplicable la ley 33 de 1985, sino la ley 91 de 1989; no obstante y como se señaló en el acápite anterior, los docentes vinculados con anterioridad a la ley 812 de 2003, no gozan de un régimen especial en materia de pensiones, y es precisamente la ley 91 de 1989, la que remite a la ley 33 de 1985, cuando dispone "en el literal B del numeral 2 del artículo 15, que los docentes-gozan del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional; que para la fecha era la Ley 33 de 1985.

Lo cual fue ratificado por la ley 115 de 1994, tal y como lo dijo el Consejo de Estado; por lo que al aplicar la ley 33 de 1985, y la interpretación que se hizo para el régimen general de los factores a tener en cuenta, no se les está desconociendo derecho alguno, ni existe un giro en la jurisprudencia en torno a la aplicación de la ley 33 de 1985 a los docentes, en tanto ello había sido dilucidado de tiempo atrás. De igual forma, a diferencia de lo manifestado por la togada, la sostenibilidad financiera, es un principio elevado a canon constitucional con el acto legislativo 01 de 2005, y los docentes no están excepcionados de ello; máxime que como lo demuestra el análisis de la Ley 33 de 1985- norma aplicable a los docentes-, desde su génesis, estableció la obligación de aportar, así como la liquidación de la prestación, con base en los factores que se hubiesen tenido en cuenta para los aportes.

Lo que además, no resulta extraño a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales como la parte actora, en tanto la financiación para el reconocimiento de las prestaciones a su cargo conlleva un porcentaje de aportes de los docentes y otro de la Nación, para el cual se tienen en cuenta los factores enlistados en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 del mismo año. (…). 2.4.

Aunque la parte actora alega la vulneración de derechos fundamentales, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda ordinaria. 2.5. Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: el a quo si acertó al desestimar el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el asunto de la referencia. Por consiguiente, será confirmada la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la providencia impugnada, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. | (Firmado | (Firmado | |electrónicamente) |electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | |Magistrada | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | (Firmado | (Firmado | |electrónicamente) |electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrada |Magistrado | ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] SU-573 de 2017. [4] Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. [5] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Sentencia del 11 de febrero de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020- 05131-00. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [7] Ibidem.