11001-03-15-000-2021-05844-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUTO QUE DECRETA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA DECRETAR LA CADUCIDAD DE LA DEMANDA / NOTIFICACIÓN DEL ACTO POR CONDUCTA CONCLUYENTE - No configuración / DEFECTO FÁCTICO - Configuración / INADECAUDA VALORACIÓN PROBATORIA / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Configuración / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA En el asunto bajo examen, la parte actora alega que se incurrió en violación directa de la Constitución por cuanto se vulneraron sus derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y debido proceso en la medida que se declaró la caducidad del medio de control y, por consiguiente, se finalizó el proceso.

También alegó que se incurrió en defecto fáctico, puesto que está probado que el acto administrativo demandado fue notificado por aviso y no se acreditó el requisito establecido en el artículo 72 del CPACA para que opere la notificación por conducta concluyente. (…) [L]a Sala considera que no era posible concluir, como se hizo en el auto censurado, que estaba configurada la notificación por conducta concluyente, dado que el supuesto de hecho que establece el artículo 72 del CPACA es que la parte interesada revele que conoce el contenido del acto, circunstancia que no está probada en el expediente; ni se verifica, como se aduce en la providencia atacada, porque en el expediente obre una constancia de la que se advierte que la dependiente judicial autorizada por el apoderado de la aquí accionante en el proceso administrativo sancionatorio tomó fotografías de las resoluciones nro. 000013 del 19 de marzo de 2019 y 000048 del 22 de marzo de 2019.

En ese sentido, se incurrió en defecto fáctico, en la medida en que la circunstancia de que la dependiente judicial haya hecho un registro fotográfico del acto demandado no prueba el supuesto de hecho que exige el artículo 72 del CPACA para que opere la notificación por conducta concluyente, esto es, que la parte interesada revele o manifieste que conoce el contenido del acto, consienta la decisión o haya interpuesto los recursos legales, de donde se colige que se aplicó la figura de la notificación por conducta concluyente, sin que el hecho exigido por la norma para su procedencia estuviese acreditado.

(…) De contera, también se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución por la vulneración de los artículos 229 y 29 Superior, puesto que, con la decisión de dar prosperidad a la excepción de caducidad, se le impide a la accionante el acceso a la administración de justicia y, por consiguiente, también se afecta el derecho fundamental al debido proceso.

Corolario de lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y debido proceso de la [parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05844-00(AC) Actor: ÁNGELA MARÍA FARAH OTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER |Tesis: |Vulnera los derechos fundamentales de acceso efectivo a | | | |la administración de justicia y debido proceso e incurre| | | |en defecto fáctico y violación directa de la | | | |Constitución el auto que declaró probada la excepción de| | | |caducidad sin que hubiera lugar a ello. | | SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Ángela María Farah Otero en contra del auto proferido el 8 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el nro. 68001 3333 001 2019 00342 01. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia y, para ello, formuló las siguientes pretensiones[1]: “PRIMERA: Tutelar el Derecho Fundamental al DEBIDO PROCESO y, consiguientemente, los Derechos igualmente Fundamentales a la DEFENSA, al DEBIDO PROCESO y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de los cuales es titular la accionante respecto de la actuación judicial que dio como resultado la expedición del auto fechado en 08 de junio de 2021, con radicación nro. 68001333300120190034201, por medio de la cual se ordenó “REVOCAR el auto de fecha 22 de septiembre de 2020, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga y en lugar, DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD y TERMINADO EL PROCESO”.

SEGUNDA: Dejar sin efectos el auto fechado en 08 de junio de 2021, con radicación nro. 68001333300120190034201, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander ordenó “REVOCAR el auto de fecha 22 de septiembre de 2020, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga y en lugar, DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD y TERMINADO EL PROCESO”.

TERCERA: ORDENARLE al Tribunal Administrativo de Santander pronunciarse de nuevo sobre el auto del 22 de septiembre de 2020 proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga. CUARTA: En caso de no cumplirse lo ordenado por usted, se continué con cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 y 52 y siguientes del Decreto 2591 de 1991.

QUINTA: Las demás que se consideren procedentes y/o pertinentes para asegurar la efectividad del derecho constitucional del cual es titular mi poderdante”.

2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte actora informó que, mediante la Resolución SC 000025 del 27 de febrero de 2018, la Subcontraloría Municipal de Bucaramanga la sancionó con la suma de $5.886.450, decisión que fue notificada personalmente el 12 de marzo de 2018. Sostuvo que el 4 de abril de 2018, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la precitada decisión. Explicó que la Contraloría Municipal de Bucaramanga profirió la Resolución SC 000013 del 19 de marzo de 2019 en la que resolvió el recurso de reposición en el sentido de modificar la sanción impuesta a la suma de $3.924.302, la cual fue notificada el 2 de abril de 2019 a través del envío por correo electrónico del aviso correspondiente.

Afirmó que el recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución SC 000048 del 22 de marzo de 2019, en la que se confirmó lo dispuesto en la Resolución SC 000013 del 19 de marzo de 2019. Expuso que “el 04 de abril de 2019, la Contraloría Municipal de Bucaramanga entregó la notificación del aviso, en la dirección dispuesta para el efecto por el apoderado de la Dra. Farah Otero de la Resolución SC 000048 del 22 de marzo de 2019 “por la cual se resuelve el recurso de apelación respecto a la sanción impuesta dentro del proceso administrativo sancionatorio nro. 359”, donde se confirmó la sanción impuesta en la Resolución SC 000013 del 19 de marzo de 2019”.

Aseguró que el 17 de octubre de 2019 radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de controvertir las resoluciones SC 000025 del 27 de febrero de 2018, SC 000013 del 19 de marzo de 2019 y SC 000048 del 22 de marzo de 2019. Agregó que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, por auto del 25 de octubre de 2019, admitió la demanda, y mediante proveído del 22 de septiembre de 2020 resolvió sobre las excepciones propuestas en el sentido de no declarar su prosperidad y, por consiguiente, fijó fecha para celebrar la audiencia inicial.

Manifestó que la Contraloría Municipal de Bucaramanga interpuso recurso de apelación en contra de la última decisión. Expresó que el Tribunal Administrativo de Santander, por auto del 8 de junio de 2021, resolvió revocar el proveído del 22 de septiembre de 2020 y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad. Argumentó que en la providencia atacada se incurrió en defecto fáctico porque en el expediente está acreditado que la notificación de la Resolución SC 00048 del 22 de marzo de 2019 fue por aviso el 4 de abril de 2019; además, la Contraloría también afirmó que la notificación se hizo por aviso en la citada fecha y que en “(…) la constancia de ejecutoria del 22 de abril de 2019 el Subcontralor Municipal de Bucaramanga certificó que la Resolución SC-00048 del 22 de marzo de 2019 “fue debidamente notificada por AVISO el día 04 de Abril de 2019” (…)”[2].

Precisó que “el Tribunal accionado consideró, erradamente a nuestro juicio, en el auto censurado que en el expediente administrativo sancionatorio reposa una constancia suscrita el 26 de marzo de 2019 de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, en la cual hace constar que una dependiente judicial debidamente autorizada tomó registro fotográfico a los folios que corresponden a las Resoluciones nro. 00013 del 19 de marzo de 2019 y la Resolución nro. 00048 del 22 de marzo de 2019, el cual corresponde a los recursos de Reposición y de Apelación respectivamente dentro del proceso administrativo sancionatorio nro. 359”[3], y de allí desprendió que la señora Farah Otero se había notificación por conducta concluyente.

Aludió al artículo 72 del CPACA para explicar que, en este evento, no hubo notificación por conducta concluyente, toda vez que “la hoy accionante jamás afirmó dentro del proceso administrativo sancionatorio o fuera de él que conociera las Resoluciones SC-00013 de 2019 y SC-000048 de 2019 antes de las fechas en las cuales se realizó su debida notificación” y, en ese sentido, expuso que la conducta concluyente solo ocurre cuando la parte se refiere al acto administrativo de manera inequívoca, ya sea presentado recursos, impugnaciones o haciendo una referencia expresa.

Alegó con fundamento en el artículo 71 del CPACA que el apoderado de la señora Farah Otero no le otorgó expresamente a la dependiente judicial la facultad de notificarse de ninguna actuación procesal, pues solo “tenía que llevar a cabo todas las diligencias necesarias para la buena gestión de la dependencia y vigilancia del proceso, lo cual no implicaba notificarse de actos administrativos, pues era una carga procesal que no le fue transferida”[4].

En este punto, también agregó que se incurrió en defecto fáctico, dado que en la demanda se argumentó que “la Contraloría Municipal de Bucaramanga tenía plazo para notificar la Resolución SC 000048 del 22 de marzo de 2019 hasta el 4 de abril de 2019, razón por la cual, si notificaba mediante aviso tenía que agotar el procedimiento del artículo 68 y 67 del CPACA, y entregar el aviso en la dirección obrante para el efecto, a más tardar el 3 de abril de 2019.

En consecuencia, la controversia sobre la pérdida de competencia de la Entidad para sancionar es un cargo de nulidad fundamental objeto de la demanda interpuesta, razón por la cual debería ser resuelta de fondo por medio de sentencia”[5]. Adujo que también se configuró el defecto por desconocimiento del precedente y para ello citó un aparte de la sentencia C – 136 de 2016[6] proferida por la Corte Constitucional, para explicar que la notificación por conducta concluyente es subsidiaria.

Igualmente para sustentar esta causal transcribió apartes de seis[7] providencias proferidas por esta Corporación para indicar que la notificación por conducta concluyente se configura cuando se comprueba que la parte reveló que conoció del acto acusado. Arguyó que se incurrió en violación directa de la Constitución toda vez que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada en la ventilla virtual de esta Corporación el 1 de septiembre de 2021[8] y asignada por reparto el 2 del mismo mes y año[9]. 3.2. Por auto del 3 de septiembre de 2021[10] se admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander y vincular, por tener interés en el resultado del proceso, a la Contraloría Municipal de Bucaramanga, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[11].

Igualmente, se solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que allegara copia en archivo digital o físico del expediente con radicación nro. 68001 3333 001 2019 00342 01, el cual fue remitido en medio magnético[12]. 3.3. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría Municipal de Bucaramanga rindió informe en término vía correo electrónico[13], en el que indicó que no hay lugar a acceder al amparo por las siguientes razones: Está probado que el 22 de marzo de 2019 fue proferida la Resolución nro. 000048 por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación dentro del proceso administrativo sancionatorio nro. 359 que se adelantó en contra de la aquí accionante, y que el 26 de marzo de 2019 la profesional del derecho Ingrid Marcela Hernández Castellanos, dependiente judicial del apoderado de la señora Farah Otero, acudió a las instalaciones de la Contraloría Municipal de Bucaramanga para adelantar la revisión habitual del expediente.

Aseguró que, una vez la mencionada abogada revisó y tomó fotografías de la Resolución nro. 000048, el profesional universitario adscrito a la oficina jurídica de la entidad “procedió a suscribir la correspondiente constancia en la cual dejaba evidencia de lo acontecido, para lo cual la propia dependiente judicial plasmo su firma, cedula y fecha, dicho en otros términos, con esta actuación la parte actora reveló sin lugar a dudas y de conformidad al artículo 72 del CPACA, que conocían plenamente el contenido de Acto Administrativo”.

Concluyó que “es tan clara y evidente la notificación por conducta concluye que se configura en el presente caso, pues la parte actora no solo sabía de la existencia del referido acto administrativo, sino que también tuvo acceso al mismo, pues precisamente para eso fue que la dependiente judicial tomó el registro fotográfico pertinente” 3.4.

El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio, pese a que fue notificado en debida forma del auto que admitió la tutela. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[14] a su vez modificado por el Decreto 333 de 2021[15], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[16], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[17]: 4.2.1. La señora Ángela María Farah Otero, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría Municipal de Bucaramanga pretendiendo lo siguiente: “PRETENSIONES DECLARATIVAS PRIMERA.

Que se declare nula la Resoluciones SC 000025 del 27 de febrero de 2018 proferida por Subcontraloría Municipal de Bucaramanga, por medio de la cual se sancionó a la Dra. Ángela María Farah Otero. SEGUNDA. Que se declare nula la Resolución SC 000013 del 19 de marzo de 2019 proferida por Subcontraloría Municipal de Bucaramanga por la cual se resuelve el recurso de reposición y se concede el recurso de apelación. TERCERA.

Que se declare nula la Resolución SC 000048 del 22 de marzo de 2019 proferida por el Contralor Municipal de Bucaramanga por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto. CUARTA. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA le causó daños y perjuicios a la Doctora ANGELA MARÍA FARAH OTERO con la imposición de la sanción. PRETENSIONES DE CONDENA PRIMERA.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA al restablecimiento del derecho a la Doctora Ángela María Farah Otero, consistente en reconocer y pagar a la CONVOCANTE, lo correspondiente al daño emergente y lucro cesante causado que asciende a la suma SETENTA Y SIES MILLONES CUATROSCIENTOS TREINTA Y UN MIL CIENTO NOVENTA Y UN PESOS M/CTE ($76.431.191,oo M/CTE).

SEGUNDA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA al restablecimiento del derecho a la Doctora Ángela María Farah Otero, consistente en reconocer y pagar a la CONVOCANTE, lo correspondiente al daño moral causado que asciende a la suma de CIEN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (100 SMLMV).

TERCERA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA al restablecimiento del derecho a la Doctora Ángela María Farah Otero, consistente en reconocer y pagar a la CONVOCANTE, lo correspondiente al daño a la salud causado que asciende a la suma de CIEN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (100 SMLMV) […]”. 4.2.2.

La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, por auto del 22 de septiembre de 2020, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRASE no probadas las excepciones de CADUCIDAD e INEPTA DEMANDA POR SUSTENTAR EL CARGO DE VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO EN UNA IRREGULARIDAD QUE NO CONSTITUYE CAUSAL DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS propuestas por la CONTRAOLORÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: FÍJESE como fecha y hora para adelantar la audiencia inicial virtual de que trata el art. 180 de la Ley 1437 de 2011 para el día 2 de diciembre de 2020 a las 9:00 a.m. […]”. 4.2.3. En contra de la precitada decisión el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Santander por auto del 8 de junio de 2021 dispuso: “PRIMERO. REVOCAR el auto de fecha 22 de septiembre de 2020, proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga y en lugar, DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD y TERMINADO EL PROCESO”.

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: (i) La parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir el auto que declaró probada la excepción de caducidad; (ii) la tutela se presentó dentro de un término razonable[18] habida cuenta que la providencia cuestionada fue proferida el 8 de junio de 2021 y la tutela radicada el 1 de septiembre de 2021;

(iii) las irregularidades manifestadas por la accionante conciernen a los defectos fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución; (iv) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada, y (v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.

(vi) En relación con el requisito de relevancia constitucional, se tiene que la accionante alegó que el auto atacado vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Frente al derecho al debido proceso, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que su núcleo esencial está integrado por las siguientes garantías mínimas[19]: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. A su turno, el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia está previsto por el artículo 229 de la Constitución Política y la Corte Constitucional ha señalado que el alcance de esta garantía implica “la capacidad y oportunidad para pedir a los órganos jurisdiccionales la aplicación de normas jurídicas a casos concretos, ya sea con el propósito de obtener a favor una sentencia declarativa, o también, con el fin de alcanzar una decisión que contribuya inmediatamente a la materialización de un derecho o interés legítimo ya reconocidos judicial o administrativamente.

Por ello mismo, siendo este derecho autónomo y predicable de todos los habitantes del país, su configuración práctica ocurre al tenor del derecho material pretendido, en el entendido de que la apertura a la administración de justicia entraña siempre la oportunidad de ventilar en estrados judiciales la contienda que le interesa resolver a las partes”[20].

Así las cosas, la Sala considera que, como el reproche de la parte actora tiene que ver con que no había lugar a declarar la caducidad del medio de control y, por consiguiente, a finalizar el proceso, podría resultar involucrado el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia; y teniendo en cuenta que, dentro de las garantías del derecho al debido proceso está el acceso efectivo a la administración de justicia, se tiene que el requisito de relevancia constitucional también está acreditado en relación con el debido proceso.

Por último, la Sala advierte que no hay lugar a estudiar el defecto por desconocimiento del precedente, puesto que, si bien la parte actora citó apartes de algunas providencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, lo cierto es que no cumplió con la carga de indicar cuál fue la regla que desatendió la autoridad judicial accionada, lo que implica que la parte actora señale con suficiencia los hechos, los fundamentos en derecho y las pretensiones formuladas en cada caso, para así observar la similitud que existe con el asunto aquí debatito, argumentación que habilitaría al juez de tutela para examinar el reparo formulado.

En consecuencia, ante una eventual vulneración de las garantías señaladas, es procedente descender al análisis de los defectos de violación directa de la Constitución y fáctico. 4.3.1. Violación directa de la Constitución Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales se fundamenta en el principio de supremacía constitucional previsto por el artículo 4 de la Constitución Política, en virtud del cual los preceptos y mandatos allí dispuestos son normas jurídicas de aplicación inmediata, de carácter vinculante y eficacia directa, cuya fuerza normativa impone a todos los administradores de justicia el deber de velar por su cumplimiento y prevalencia[21].

A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que el actual ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, al punto que de ellos se derivan mandatos y previsiones cuya aplicación corresponde a las distintas autoridades y, en determinados eventos, a los particulares. En esas circunstancias, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[22].

En esa medida, el defecto por violación directa de la Constitución se asienta en el modelo de Estado Social de Derecho adoptado en 1991 y parte de la obligación “(…) que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual la Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”[23]. En criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución[24].

La Corte ha identificado casos en los que típicamente procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución, que de igual modo pueden agruparse en consideración a si el conflicto se suscita a partir de la fuente o del método de interpretación[25]. Ante la evidencia de que muchas de las situaciones caracterizadas coinciden con las causales de configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que entre las especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial “no existe un límite indivisible” y que una misma circunstancia bajo análisis puede encuadrarse dentro de varios de ellos.

La Corte ha explicado que la violación directa de la Constitución debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política[26].

Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela no supone el desconocimiento de cualquier norma constitucional, sino concretamente la infracción de normas superiores relativas a derechos y garantías fundamentales, en consideración a que es precisamente para el amparo de éstos que se encuentra instituida en la Carta Política la acción de tutela.

Por ende, es indispensable que el análisis que efectúe el juez al examinar esta causal se circunscriba a las citadas normas constitucionales. 4.3.2. Defecto fáctico De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado”[27].

Así, la jurisprudencia ha entendido que el mencionado defecto surge: “(…) cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso radica en que, no obstante, las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales (…)”[28].

La jurisprudencia constitucional ha identificado dos dimensiones en las que es posible se configure el defecto fáctico[29]. La primera de ellas corresponde a una dimensión negativa que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[30], situación que se presenta cuando (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba[31] o (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente, y, una dimensión positiva, que se produce cuando (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión[32].

En todo caso, para que se verifique la existencia de este defecto, el error debe ser ostensible, flagrante, manifiesto y debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación fáctica de la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto, ya que con ello invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares los jueces ordinarios. 4.3.3.

Caso concreto En el asunto bajo examen, la parte actora alega que se incurrió en violación directa de la Constitución por cuanto se vulneraron sus derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y debido proceso en la medida que se declaró la caducidad del medio de control y, por consiguiente, se finalizó el proceso.

Al efecto, allí se explicó[33]: “[…] I. AUTO APELADO Mediante auto del 22 de septiembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga declaró no probada la excepción de caducidad exponiendo los siguientes argumentos: i) Mediante la Resolución nro. 000025 del 17 de febrero de 2018 se impuso sanción a la demandante, acto que fue notificado el 12 de marzo de 2018.

Contra la decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, siendo éste ultimo decidido mediante la Resolución nro. 000048 del 22 de marzo de 2019, notificado mediante aviso entregado en la dirección física de la demandante el 4 de abril de 2019 como se observa a folios 169 a 171. La entidad demandada certificó que la resolución que decidió la apelación fue notificada el 4 de abril de 2019, además, la certificación expedida por DEPRISA da cuenta que en efecto la notificación por aviso fue entregada en esta fecha. ii) Se remitió al contenido del artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 según el cual la notificación por aviso se considera surtida al finalizar el día siguiente a la notificación del aviso en el lugar de destino y a partir de estos consideró que en el presente asunto la notificación se entiende surtida el 5 de abril de 2019. iii) Seguidamente indicó que los 4 meses contados a partir de la notificación para demanda (sic) fenecieron el 6 de agosto de 2019, sin embargo, el 25 de julio del mismo año se radicó la solicitud de conciliación prejudicial por lo que el término se vio interrumpido hasta el 7 de octubre siguiente, fecha en la que se expidió la certificación por parte del Ministerio Público; contando así la parte actora con 11 días para interponer la demanda, los que vencieron el 18 de octubre y la demanda fue radicada el 17 de octubre. iv) Aclaró que la entidad certificó que el acto que decidió el recurso de apelación fue notificado por aviso y no por conducta concluyente, y en todo caso, no puede hablarse de notificación por conducta concluyente teniendo en cuenta que la dependiente judicial de la demandante no tenía facultades ni autorización expresa para recibir notificaciones conforme a lo dispuesto en el artículo 171 (sic) de la Ley 1437 de 2011.

(…) III. CONSIDERACIONES (…) 2. De la revisión de los actos demandados, se advierte que el proceso sancionatorio fue adelantado contra la demandante con fundamento en lo dispuesto en los artículos 99, 100 y siguientes de la Ley 142 de 1993 que otorgan facultades sancionatorias a los Contralores. En relación con la notificación de decisiones en proceso de responsabilidad fiscal, prevé el artículo 81 que la decisión de fondo se notificará en la forma y términos previstos en el Código Contencioso Administrativo, hoy Ley 1437 de 2011.

El artículo 72 de esta última norma indica: “ARTÍCULO 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”. 3.

A folio 485 del expediente administrativo sancionatorio – Cuaderno 3 Proceso Administrativo San (sic) 359 – reposa constancia suscrita el 26 de marzo de 2019 por el Profesional Universitario adscrito a la Contraloría Municipal de Bucaramanga, en donde se indica: “… hace constar que la Doctora (…) dependiente judicial debidamente autorizada tomó registro fotográfico de folios 450 a 469 y del 471 a 480 que corresponde a las Resoluciones nro. 000013 del 19 de marzo de 2019 y la Resolución nro. 00048 del 22 de marzo de 2019 que corresponden a los recursos de Reposición y de Apelación respectivamente dentro del proceso administrativo sancionatorio nro. 359”.

La constancia cuenta con la firma y número de cedula de la persona que fungió como dependiente judicial de la actora en el proceso sancionatorio. 4. Se tiene entonces que la accionante otorgó facultad a su dependiente para tomar fotos de las piezas procesales del proceso administrativo sancionatorio, entre ellos el acto que decidió de fondo el recurso de apelación interpuesto, es la Resolución nro. 00048 de 2019.

En consecuencia, la Sala considera que le asiste razón al apelante cuando indica que la caducidad debe ser computada dentro del presente asunto a partir del 27 de marzo de 2019, pues se acreditó que a partir del 26 de marzo la demandante, a través de su dependiente judicial, conoció el contenido del acto administrativo que ahora demanda ante los estrados judiciales.

Si bien es cierto que la Contraloría Municipal de Bucaramanga remitió la notificación por aviso pese a existir prueba que acredita la notificación por conducta concluyente, dicha actuación no tiene el alcance de ampliar los términos a favor de la parte actora, pues la Jurisprudencia es clara en señalar que la caducidad se computa a partir de la fecha de conocimiento del acto, como en efecto sucedió en este caso 5.

Ahora, la notificación se surtió el 26 de marzo de 2019, por lo que los 4 meses para demandar fenecieron el 27 de julio de 2019, sin embargo, como este día fue no hábil (sábado), se extiende hasta el lunes 29 de julio. La demandante radicó solicitud de conciliación prejudicial el día 25 de julio de 2019 – faltando 4 días para la caducidad -, y la constancia de no acuerdo fue expedida por el Ministerio Público el 7 de octubre de 2019 – folio 66 a 67 -.

Así, los 4 días que le quedaban a la parte actora fenecieron el día viernes 11 de octubre de 2019, mientras que la demanda fue radicada el día 17 de octubre de 2019. 6. Conforme a lo anterior, la demanda fue presentada forma extemporánea, lo que impone revocar el auto apelado para en su lugar declarar probada la excepción de caducidad […]”.

(subrayas ajenas) La Sala, circunscribiéndose a los reparos de la parte actora y teniendo en cuenta las consideraciones del auto atacado, concluye que está configurado el defecto fáctico, por las razones que pasan a explicarse: (i) En el auto controvertido fue citado el artículo 72 del CPACA, de conformidad con el cual, para que opere la notificación por conducta concluyente, la parte interesada debe revelar que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.

(ii) Luego de que en el auto se aludió a dicha norma, se hizo referencia a la constancia suscrita el 26 de marzo de 2019 por el profesional universitario adscrito a la Contraloría Municipal de Bucaramanga, en el que se advierte que la dependiente judicial autorizada por el apoderado de la aquí accionante en el proceso administrativo sancionatorio tomó fotografías de las resoluciones nro. 000013 del 19 de marzo de 2019 y 000048 del 22 de marzo de 2019.

(iii) A partir del artículo 72 del CPACA y del precitado hecho, en el auto atacado se concluyó lo siguiente: “le asiste razón al apelante cuando indica que la caducidad debe ser computada dentro del presente asunto a partir del 27 de marzo de 2019, pues se acreditó que a partir del 26 de marzo la demandante, a través de su dependiente judicial, conoció el contenido del acto administrativo que ahora demanda ante los estrados judiciales”.

(se destaca) (iv) Precisado lo anterior, la Sala considera que no era posible concluir, como se hizo en el auto censurado, que estaba configurada la notificación por conducta concluyente, dado que el supuesto de hecho que establece el artículo 72 del CPACA es que la parte interesada revele que conoce el contenido del acto, circunstancia que no está probada en el expediente; ni se verifica, como se aduce en la providencia atacada, porque en el expediente obre una constancia de la que se advierte que la dependiente judicial autorizada por el apoderado de la aquí accionante en el proceso administrativo sancionatorio tomó fotografías de las resoluciones nro. 000013 del 19 de marzo de 2019 y 000048 del 22 de marzo de 2019.

(v) En ese sentido, se incurrió en defecto fáctico, en la medida en que la circunstancia de que la dependiente judicial haya hecho un registro fotográfico del acto demandado no prueba el supuesto de hecho que exige el artículo 72 del CPACA para que opere la notificación por conducta concluyente, esto es, que la parte interesada revele o manifieste que conoce el contenido del acto, consienta la decisión o haya interpuesto los recursos legales, de donde se colige que se aplicó la figura de la notificación por conducta concluyente, sin que el hecho exigido por la norma para su procedencia estuviese acreditado.

(vi) Aunado a lo anterior, en el auto controvertido no se tuvo en cuenta que en el proceso administrativo estaba probado, como lo indicó el juez de primera instancia, que la “Resolución nro. 000048 del 22 de marzo de 2019, [fue] notificada mediante aviso entregado en la dirección física de la demandante el 4 de abril de 2019 como se observa a folios 169 a 171 //La entidad demandada certificó que la resolución que decidió la apelación fue notificada el 4 de abril de 2019, además, la certificación expedida por DEPRISA da cuenta que en efecto la notificación por aviso fue entregada en esta fecha”.

(vii) De modo que, además de que se aplicó la notificación por conducta concluyente sin estar acreditado el supuesto de hecho que exige la norma, el auto censurado pasó por alto que la autoridad administrativa tiene el deber de efectuar la notificación de los actos administrativos, como en efecto ocurrió, dado que la resolución demandada fue notificada por aviso; por lo que, al estar probado en el expediente que la Contraloría Municipal de Bucaramanga notificó por aviso el acto demandado y frente a la misma las partes no expresaron que se haya hecho de manera irregular, la caducidad debió computarse teniendo en cuenta dicha notificación, tal como lo hizo el juez de primera instancia, pues la notificación por conducta concluyente es subsidiaria a los mecanismos de notificación dispuestos en el CPACA.

De contera, también se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución por la vulneración de los artículos 229 y 29 Superior, puesto que, con la decisión de dar prosperidad a la excepción de caducidad, se le impide a la accionante el acceso a la administración de justicia y, por consiguiente, también se afecta el derecho fundamental al debido proceso.

Corolario de lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y debido proceso de la señora Ángela María Farah Otero y dejará sin efectos el auto proferido el 8 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander y, en consecuencia, le ordenará que emita una nueva providencia dentro de los diez días siguientes a la notificación de este fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 120 del Código General del Proceso, en el que deberá tener en cuenta lo expuesto en precedencia y los requisitos de ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia y el debido proceso de la señora Ángela María Farah Otero, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 8 de junio de 2021 y ORDENAR que emita una nueva providencia dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, en el que deberá tener en cuenta las consideraciones aquí expuestas.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [2] Ibídem. [3] Ibídem. [4] Ibídem. [5] Ibídem. [6] M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [7] Providencia del 15 de noviembre de 2019, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés; providencia del 17 de noviembre de 2017, C,P.: Roberto Augusto Serrato Valdés; providencia del 14 de septiembre de 2020, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés; providencia del 18 de junio de 2020, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez; providencia del 8 de febrero de 2018, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez; providencia del 13 de julio de 2017, C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto. [8] Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [9] Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [10] Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [11] Esta orden se cumplió el 8 de septiembre de 2021.

Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [12] Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [13] Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [14] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [15] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [16] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [17] Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el nro. 68001 3333 001 2019 00342 01.

Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00. [18] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. [20] Corte Constitucional.

Sentencia T - 240 del 5 de abril de 2012. M.P. Jaime Araujo Rentería. [21]Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. [22]Corte Constitucional, Sentencia SU-1073 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [23] Corte Constitucional, Sentencia SU- 918. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [25]En la sentencia SU – 168 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, la Corte Constitucional recoge varios supuestos que a lo largo de la jurisprudencia se han reconocido como causales de violación directa de la Constitución. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-088 de 2018.

M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [27] Corte Constitucional, Sentencia T-567 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [28] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [29] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [30] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras. [31] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009. [32] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T- 747 de 2009, entre otras. [33] Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el nro. 68001 3333 001 2019 00342 01.

Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 05844 00.