ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La Sala advierte que en el caso examinado transcurrieron más de seis meses entre la notificación de la sentencia controvertida proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y la interposición de la acción de tutela.
La prueba de esta afirmación consiste en que aquella se profirió el 9 de diciembre de 2019 y se notificó el 7 de febrero de 2020. Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 23 de septiembre de 2020. Lo anterior implica que, entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrió un lapso de 7 meses y 15 días.
Situación que supera el plazo razonable de seis meses a que alude la jurisprudencia de esta alta corte. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. Sin embargo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no se encuentra acreditada una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de transcurrido ese tiempo.
Al respecto, en el escrito de tutela la parte actora mencionó que para el análisis de la inmediatez debían considerarse las circunstancias excepcionales provocadas por el Covid-19 y la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, producto de la expansión de dicho virus. Circunstancias que en criterio de la Sala no justifican la interposición de la tutela pasado el lapso mencionado.
Si bien las condiciones de anomalía generadas por la propagación del Covid-19 son innegables, para la radicación de la tutela bastaba la remisión de un correo electrónico o el empleo de las plataformas virtuales dispuestas por la Rama Judicial para tal fin. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04186-01(AC) Actor: IGNACIO RESTREPO MANRIQUE Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad. La inmediatez. Sanción curador urbano. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Ignacio Restrepo Manrique contra la sentencia de 16 de octubre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que dispuso: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”[1].
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de septiembre de 2020[2], el señor Ignacio Restrepo Manrique instauró acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerado tanto su derecho fundamental al debido proceso, como la garantía de la non reformatio in pejus. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Solicito que se ampare el derecho fundamental al debido proceso y la garantía de la non reformatio in pejus, ordenando dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado para, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en los fallos de primera y segunda instancia proferidos por la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso disciplinario identificado con radicado IUS – 2035518 – 2009.”[3]. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 29 de junio de 2011, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá declaró a Ignacio Restrepo Manrique, quien fungió como curador urbano de Bogotá, responsable disciplinariamente, a título de culpa grave, por extralimitarse en sus funciones al haber otorgado una licencia de construcción sin el cumplimiento de los requisitos legales.
Particularmente, porque el sancionado no verificó que el poder estuviera debidamente otorgado, es decir con presentación personal ante notario público. En consecuencia, se le sancionó con suspensión e inhabilidad especial durante 12 meses, por la comisión de las faltas graves previstas en los numerales 9 y 10 del artículo 55 de la Ley 734 de 2002 que censuran las siguientes conductas “9.
Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo” y “10. Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones”. Decisión frente a la cual, el accionante presentó recurso de apelación. El 30 de abril de 2012, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró responsable disciplinariamente al actor únicamente por la falta gravísima prevista en el numeral 10 del artículo 55 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa grave, por extralimitarse en el ejercicio de sus funciones.
Fruto de lo cual impuso sanción de multa por 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilidad por el término de 1 año. 2. En el año 2012, el tutelante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin (i) de anular los dos actos mediante los cuales se le impuso sanción disciplinaria y (ii) de revocar la sanción impuesta en su contra. 3.
Del asunto conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D (Radicado Nro. 25000-23-42-000-2012-01912-00), que mediante sentencia de 12 de diciembre de 2013 negó las pretensiones de la demanda, porque se consideró que “al actor, le correspondía verificar los requisitos del poder presentado para el trámite de solicitud de licencia de construcción No. L.C. 07-3-0138, pues al expedirla; se extralimitó en el ejercicio de sus funciones como Curador Urbano No. 3, razón por la cual los razonamientos expuestos por la entidad demandada, en los fallos de primera y segunda instancia se encuentran acordes a derecho”[4].
Contra esta decisión el tutelante interpuso recurso de apelación. 4. En sentencia de 9 de diciembre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A confirmó la decisión de primera instancia por las siguientes razones: “En primer lugar, debe advertirse que, contrario a lo afirmado por el actor, la Procuraduría General de la Nación al momento de emitir los actos administrativos ahora cuestionados no interpretó de manera errónea el Decreto 564 de 2006, en la medida en que uno de los requisitos que debe contener toda solicitud de licencia urbanística, cuando se actúe a través de apoderado judicial, es un poder debidamente otorgado, con el fin de que se tenga la certeza de que el mandatario está plenamente facultado para serlo.
Así las cosas, el «poder» que se presentó con la solicitud de la licencia de construcción era un simple documento que contenía unas presuntas facultades pero que en momento alguno reunió los requisitos legales para que pudiera ser considerado un poder especial, pues, se insiste, no contenía la presentación personal por parte del abogado ni la autenticación de firmas de los otorgantes.
Ahora, si bien el Decreto 564 de 2006 no exigía expresamente que el poder debía estar autenticado y/o presentado personalmente, sí señalaba que este debía ser debidamente otorgado, es decir, cumplir con las formalidades legales para que se acreditara el jus postulandi, esto, con el objeto de que la solicitud de licencia urbanística se llevara a buen término y cumpliera con todas las formalidades establecidas en la Ley.
(…) En este caso, pese a que el Decreto 564 de 2006 consagraba que uno de los documentos para presentar una solicitud de licencia urbanística, en caso de realizarla a través de apoderado judicial, era el poder debidamente otorgado, sin que especificara ningún otro requisito, es necesario remitirse a las demás normas que resultaran aplicables, esto es, el Código de Procedimiento Civil que prevé todo lo relacionado con los poderes.
(…) Ahora bien, si una de las funciones principales del curador urbano es tramitar y expedir las licencias de urbanización, una vez se le efectúe una solicitud para ello, lo primero que debe observar es que los documentos contenidos en el artículo 18 del Decreto en mención estén debidamente allegados, pues de lo contrario, no la podría tramitar y mucho menos otorgar.
Así, en el asunto sometido a consideración, el señor Restrepo Manrique al recibir los documentos presentados por parte del supuesto apoderado de los propietarios del bien inmueble, en ejercicio de sus funciones, lo primero que debía analizar era que todos los documentos estuvieran en orden, para luego, tramitar administrativamente la licencia solicitada.
No obstante, de conformidad con el material probatorio obrante dentro del expediente, encuentra la Sala que el actor además de omitir en debida forma el ejercicio de sus competencias, se extralimitó en su ejercicio, al otorgar una licencia que no contaba con los requisitos pertinentes y que, finalmente, fue revocada por dicha omisión. Cabe resaltarse que el reproche que se le realizó al actor en materia disciplinaria fue el haber extralimitado sus funciones al conceder una licencia urbanística que no cumplía con los requisitos legales, pero no, como el erróneamente lo afirma, haber tenido como válido un poder que resultó falso, pues efectivamente eso no era una competencia que le correspondiera como curador urbano. (…) Si sobre un bien inmueble se realiza una construcción, como se pretendía en este caso con la solicitud de la licencia, esto no implica nada diferente que un acto de disposición por la profunda afectación, mutación, modificación o alteración del terreno, motivo por el cual con base en lo dispuesto en la Ley 962 de 2005, no era dable presumir la autenticidad de las firmas del documento tantas veces referido, ya que como este implicaba la disposición de derechos, se requería de unas formalidades especiales, esto, por la importancia o implicaciones que conlleva el otorgamiento de una licencia de construcción (…) (…) cabe mencionar que si bien la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en el fallo de 30 de abril de 2012, citó el Decreto 1469 de 2010, que dispone que toda solicitud de licencia urbanística debe acompañarse de los siguientes documentos, entre ellos, el poder o autorización debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado o mandatario, con presentación personal de quien lo otorgue, también lo es que al no ser aplicable, el operador disciplinario solamente hizo una referencia normativa para entrar a determinar que el requisito del poder debidamente otorgado además de estar establecido en las normas del Código de Procedimiento Civil, se reafirmaba en el Decreto posteriormente expedido que regulaba lo relacionado con las licencias urbanísticas.
(…) lo primero que debe advertirse es que las sanciones que resultaban aplicables al señor Ignacio Restrepo Manrique, en su condición de curador urbano, eran solamente las dispuestas en el artículo 56 de la Ley 734 de 2002, en la medida en que se trata de un particular en ejercicio de funciones públicas que cuenta con un régimen especial dentro del Código Único Disciplinario.
Así las cosas, en atención a que la sanción impuesta al actor, en primera instancia, no fue la que legalmente le correspondía, ya que se le impuso la aplicable a los servidores públicos, el operador disciplinario de segunda instancia, al encontrarlo responsable disciplinariamente, estaba en la obligación de imponer la sanción pertinente de acuerdo a su régimen aplicable, es decir, lo previsto en el artículo 56 de la Ley 734 de 2002.
Aunado a lo anterior, el actor no demostró efectivamente si la multa de 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes resultaba más gravosa respecto de la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 12 meses, pues este no acreditó cual fue su salario mensual para así poderse establecer cuál, en síntesis, le causaba un mayor perjuicio.
En ese orden de ideas, considera la Sala que no se trasgredió el principio de la non reformatio en pejus”. 2. Fundamentos de la acción 1. La parte actora consideró que, al proferir la sentencia de segunda instancia de 9 de diciembre de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución. Previo a exponer las razones por la que así lo considera, aseguró que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela.
Puntualmente, indicó que se satisfacía la condición de relevancia constitucional porque “la accionada desconoce garantías esenciales del Estado Social de Derecho pregonado en la Carta de 1991”[5]. Sobre la inmediatez, explicó que la sentencia de segunda instancia controvertida solo fue notificada hasta el 10 de febrero de 2020; de ahí que desde ese momento procesal únicamente ha transcurrido un poco más de seis meses.
Y añadió que debía tenerse en cuenta las circunstancias extraordinarias generadas por la pandemia del Covid-19 y la suspensión de términos decretada por parte del Consejo Superior de la Judicatura. 2. Expuesto lo anterior, la parte actora se refirió al defecto sustantivo. Explicó que de acuerdo con el artículo 18 del Decreto 564 de 2006 “Toda solicitud de licencia urbanística deberá acompañarse de los siguientes documentos: (…) 4.
Poder debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado o mandatario”. Resaltó que dicha norma no define con precisión qué significa la expresión “poder debidamente otorgado”. No obstante, la autoridad judicial accionada consideró erróneamente que dicha expresión implicaba la presentación personal ante notario. Conclusión a la que arribó con base en “normas que no resultaban aplicables para la actuación administrativa adelantada por Ignacio Restrepo Manrique, en calidad de Curador Urbano de Bogotá D. C.”[6].
Por ende, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo justamente porque, con fundamento en una serie de normas no aplicables, concluyó que el poder debía tener presentación personal ante notario público. En palabras de la parte actora, la autoridad accionada erró al sostener “con base en las normas del Código de Procedimiento Civil, que el ejercicio del ius postulandi requiere de la presentación personal ante notario del poder conferido para actuar (…) exigencia no predicable de la solicitud de una licencia urbanística, pues tal modalidad del ejercicio del derecho de petición no constituye manifestación del derecho de postulación, reservado al derecho de acción ante las autoridades judiciales o a la interposición de los recursos previstos dentro del procedimiento administrativo, otrora vía gubernativa”[7].
Asimismo, aseveró que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo por otra razón: basó su postura en una sentencia de tutela de la Corte Constitucional que carece de efectos erga omnes, la T-328 de 2002; providencia que, con todo, tampoco era aplicable al caso porque versa sobre el poder en actuaciones judiciales. 3. Por otro lado, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución debido a que transgredió el principio de legalidad que rige en materia sancionatoria.
Esto porque, si bien el actor fue sancionado con fundamento en un tipo disciplinario en blanco (numeral 10 del artículo 55 de la Ley 734 de 2002 que establece como falta gravísima: “Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones”), de las “normas que regulaban la función pública a cargo de mi poderdante no se derivaba en forma concreta y específica que el poder que acompañase la solicitud de licencia urbanística debía tener nota de presentación personal ante notario”.
Además, las normas aplicables al caso tampoco consagraban la obligación a cargo del tutelante de verificar que el poder hubiese sido objeto de presentación personal ante notario. De hecho, para justificar la imposición de la sanción, aseguró el tutelante, la procuraduría tuvo que efectuar una serie de remisiones normativas, a fin de encontrar una norma que consagrara la exigencia de la presentación personal ante notario del poder.
De ahí que el tipo disciplinario en blanco por el cual fue sancionado se “completó” con normas inaplicables para actuaciones administrativas de carácter general, “llegando al absurdo de edificar el reproche sobre la base de las normas propias de la función jurisdiccional”[8]. A su vez, sostuvo que la autoridad judicial también violó la Constitución porque desconoció que la procuraduría hizo caso omiso al principio de non reformatio in pejus.
Como premisa de ese cargo, explicó que en primera instancia en sede disciplinaria se le sancionó erradamente con base en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, que establece las sanciones correspondientes al servidor público, pese a que él ostentaba la calidad de particular en ejercicio de funciones públicas, de modo que las sanciones procedentes estaban consignadas en el artículo 56.
En virtud de lo anterior, y en teniendo en cuenta que “el operador de primer grado impuso una sanción que no correspondía a la calidad del sujeto disciplinado”[9], “el desconocimiento de la garantía de la non reformatio in pejus no deviene de la imposición de una mayor o más gravosa, sino de la imposición de otra, cualquiera que sea, en remplazo de la que fue indebidamente aplicada”[10].
Es decir, en su criterio su situación se agravó, pues no había lugar a que en la segunda instancia administrativa se impusiera sanción alguna, fuera o no más onerosa que la inicial. Lo procedente, entonces, era revocar la inicial, ya que no había lugar a sancionarlo. 3. Trámite impartido e intervenciones 1. En auto de 29 de septiembre de 2020, el despacho ponente de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por Ignacio Restrepo Manrique contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; se vinculó a la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por tener interés directo en las resultas del proceso; se le reconoció personería al abogado David Garzón Gómez; y se ordenó efectuar las demás notificaciones pertinentes. 2.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A aseguró que la tutela interpuesta no cumple con el requisito de procedibilidad de inmediatez, dado que la sentencia controvertida se profirió el 9 de diciembre de 2019 y notificó por edicto publicado el 7 de febrero de 2020, mientras que la acción de tutela se radicó el 27 de septiembre del mismo año. Esto significa que se superó el término de 6 meses dispuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado.
De otra parte, sostuvo que los cargos expuestos en el escrito de tutela fueron resueltos en la sentencia atacada. Por lo que consideró que la parte actora está empleando la acción de tutela como si fuera una tercera instancia adicional. En consecuencia, solicitó se declarara la improcedencia de la tutela y en caso de estudiarse de fondo, pidió se negara el amparo. 5.
Providencia impugnada En sentencia de 16 de octubre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados; y negó el amparo frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Previo a explicar las razones de su decisión, indicó que la tutela satisface el requisito de inmediatez pues, aunque se superaron los 6 meses dispuestos por esta Corporación, tal dilación está justificada por las circunstancias atípicas generadas por el Covid-19.
Seguido, frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, indicó que la acción de tutela carece del requisito de relevancia constitucional, puesto que en la tutela el actor expuso argumentos propios del proceso ordinario. De ahí que lo pretendido por la parte actora es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto.
De otra parte, desestimó el cargo referente a la inaplicabilidad de la Sentencia T-328 de 2002 por ser de efectos inter partes, pues tal circunstancia no desdibuja su carácter vinculante. De manera que la ratio decidendi contenida en esta sí es de obligatorio cumplimiento. Por ende, desconocerla conllevaría a la vulneración de derechos fundamentales.
Motivo por el cual negó el amparo respecto a tal defecto. 6. Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. En primer lugar, aseguró que el asunto sí satisface el requisito de relevancia constitucional. Para esto hizo alusión a una serie de argumentos previamente expuestos en el escrito de tutela, tales como los siguientes: lo dispuesto administrativa y judicialmente “i) desconoce que la permisibilidad de tipos disciplinarios en blanco depende de que la Ley disciplinaria llene sus vacíos con las normas que regulen la función pública a cargo del sujeto disciplinable; ii) equipara de forma irrazonable las reglas propias del derecho de postulación ante los Jueces con el derecho de petición ante las autoridades administrativas y; iii) corolario de lo anterior, desconoce el principio de estricta legalidad de las sanciones, pues no puede validarse la imposición de una sanción fundada en ejercicios extensos de remisión normativa e interpretaciones analógicas infundadas”.
Razones que en su criterio demuestran la relevancia constitucional del asunto. Por otro lado, argumentó que no fue acertado la aplicación de la Sentencia T-328 de 2002 en el asunto, puesto que la regla allí prevista, si en gracia de discusión esa decisión fuera aplicable, se refiere al derecho de postulación, mas no al derecho de petición ni mucho menos al trámite de una licencia urbanística.
En su criterio, no pueden tratarse de forma equivalente las exigencias que debe afrontar quien pretende actuar en los estrados judiciales (derecho de postulación) con aquellos que quieren actuar ante la administración pública por vía del derecho fundamental de petición. Más cuando para la fecha de radicación de la solicitud de licenciamiento, la diligencia de presentación personal ante notario no estaba prevista como requisito ni en las normas sobre licenciamiento ni en el Código Contencioso Administrativo.
Finalmente, insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela por los cuales considera que debe concederse el amparo; y solicitó, consecuentemente, la revocatoria del fallo de primera instancia de tutela. 6.2. El expediente fue repartido y pasó al despacho ponente de segunda instancia el 5 de octubre de 2021[11]. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[12], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones 2.1. La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[13] y especiales[14] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[15] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Es por lo anterior, que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 2.2.
Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, en particular los argumentos del escrito de impugnación, y por tratarse de un acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer de manera preliminar, si la acción de tutela interpuesta por el señor Ignacio Restrepo Manrique cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la inmediatez.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la Sentencia del 9 de diciembre de 2019, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado 25000-23- 42-000-2012-01912-00, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución. 4.
Alcance del requisito de la inmediatez como presupuesto formal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.
La Corte Constitucional[16] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, ya que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados[17].
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. 4.2.
Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado[18] fijó como plazo razonable para la interposición de la acción, un término de seis meses contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[19].
Dicho término razonable para ejercer la acción de tutela se estableció en consideración a “la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad”[20].
Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, indicando que “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto).
Sobre este punto, en la Sentencia SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”[21].
Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: (i) la situación personal del peticionario; (ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; (iii) la naturaleza de la vulneración; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y (v) los efectos de la tutela. 4.3.
Así las cosas, tanto las reglas fijadas en la Sentencia SU-391 de 2016 como en la providencia del Consejo de Estado son válidas para estudiar el presupuesto de la inmediatez. Por esto, el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, de manera tal, que caso a caso se estudie el cumplimiento de este requisito, atendiendo a sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio 4.
Análisis en el caso concreto 1. La Sala advierte que en el caso examinado transcurrieron más de seis meses entre la notificación de la sentencia controvertida proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que aquella se profirió el 9 de diciembre de 2019 y se notificó el 7 de febrero de 2020[22].
Sin embargo, la acción de tutela se presentó el 23 de septiembre de 2020. Lo anterior implica que, entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrió un lapso de 7 meses y 15 días. Situación que supera el plazo razonable de seis meses a que alude la jurisprudencia de esta alta corte. 5.2.
Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. Sin embargo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional[23] no se encuentra acreditada una situación que justifique la interposición de la acción de tutela luego de transcurrido ese tiempo.
Al respecto, en el escrito de tutela la parte actora mencionó que para el análisis de la inmediatez debían considerarse las circunstancias excepcionales provocadas por el Covid-19 y la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, producto de la expansión de dicho virus. Circunstancias que en criterio de la Sala no justifican la interposición de la tutela pasado el lapso mencionado.
Si bien las condiciones de anomalía generadas por la propagación del Covid-19 son innegables, para la radicación de la tutela bastaba la remisión de un correo electrónico o el empleo de las plataformas virtuales dispuestas por la Rama Judicial para tal fin. Aunque es cierto que la pandemia produjo dificultades para la realización de ciertas actividades que en el pasado se efectuaban de otras formas; esa nueva realidad no implica la inexistencia de alternativas para efectuar diferentes tipos de gestiones y trámites que no ponen en riesgo la salud de las personas.
Justamente, a fin de que los ciudadanos pudieran seguir haciendo uso de la acción de tutela sin exponerse a un posible contagio se dispusieron de medios digitales para su radicación. Por otro lado, la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, como medida de mitigación de contagio de Covid-19, no constituyó un verdadero impedimento para la interposición oportuna de acciones de tutela, pues la referida suspensión no cobijó el trámite de tutelas[24].
En igual sentido fueron redactados los acuerdos posteriores[25] que prorrogaron esa determinación. Por lo que bien pudo el interesado radicar la acción de tutela, a través de las plataformas virtuales y canales electrónicos dispuestos para tal fin. Teniendo en cuenta lo expuesto, no se considera que en el caso se presente una circunstancia que realmente hubiera imposibilitado por completo la interposición de la acción de tutela con antelación. Sobre todo, si se consideran las posibilidades que brindan las tecnologías de la información para la realización de trámites que antes eran presenciales. 3.
En consecuencia, la Sala confirmará el numeral primero de la decisión de primera instancia, en el cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por no cumplir con el requisito de la inmediatez. Y revocará el numeral segundo de la referida providencia, en tanto que no había lugar a pronunciarse de fondo sobre el cargo relacionado con la Sentencia T-328 de 2002, porque no se cumplieron integralmente los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, justamente, dado el incumplimiento del requisito de inmediatez.
Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios, es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Lo que no aconteció en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar el numeral primero de la sentencia impugnada, proferida el 16 de octubre de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Revocar el numeral segundo de la sentencia impugnada, proferida el 16 de octubre de 2020 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo señalado en la parte considerativa de esta decisión. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Sentencia de tutela de 16 de octubre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera.
Fl. 39. Archivo 211 KB en Samai. [2] Generación de tutela en línea. Archivo 143 KB en Samai. [3] Escrito de tutela. Fl. 7. Archivo 5306 KB en Samai. [4] Sentencia de primera instancia contenida en escrito de tutela. Fl. 134. Archivo 5306 KB en Samai. [5] Escrito de tutela. Fl. 8. Archivo 5306 en Samai. [6] Escrito de tutela. Fl. 14. Archivo 5306 en Samai. [7] Escrito de tutela.
Fl. 17. Archivo 5306 en Samai. [8] Escrito de tutela. Fl. 22. Archivo 5306 en Samai. [9] Escrito de tutela. Fl. 21. Archivo 5306 en Samai. [10] Escrito de tutela. Fl. 21. Archivo 5306 en Samai. [11] Pese a que la sentencia impugnada data del 16 de octubre de 2020 y que el auto por el que se concedió la impugnación se profirió el 12 de noviembre de 2020 (Índice 50 Samai). [12] Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [13] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [14] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [15] Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [16] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [17] Corte Constitucional. sentencia T-594 de 2008: el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”. [18] Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [19] Sentencia T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [20] Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. [21] Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. [22] Información obtenida del módulo de consulta de procesos de la página web del Consejo de Estado. [23] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [24] Acuerdo PCSJA2011517 de 15 de marzo de 2020.
Artículo 1. Suspender los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, excepto en los despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías y los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente.
Igualmente se exceptúa el trámite de acciones de tutela. [25] Acuerdos PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA20-11549.