11001-03-15-000-2021-00944-00 — Consejo de Estado

MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Durante la situación de emergencia generada por la pandemia por covid-19 / RESOLUCIÓN 2101 DE 2020 – Expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Ahora bien, las circunstancias particulares dentro de las que se enmarca la situación de emergencia generada por la covid-19, hacen que el control que ejerce la jurisdicción respecto de dichas decisiones deba desarrollarse teniendo en consideración que las decisiones judiciales han de guardar relación directa con la realidad sociopolítica, económica y cultural del país, lo cual implica un carácter dinámico que puede dar lugar a variaciones en la lectura que materialmente debe hacerse de las normas, a fortiori, en la inédita situación que vive la humanidad desde el inicio del año 2020.

En efecto, conforme a la nueva realidad social e institucional, el juez del control inmediato de legalidad debe ponderar las medidas adoptadas a la luz de los requerimientos sociales, científicos, médicos, culturales, económicos y políticos que imponen las circunstancias del presente. Esto impone la comprensión del ordenamiento jurídico en clave de prioridades como la protección de la vida, salud e integridad de los asociados; la provisión de un sustento mínimo para la población más pobre y vulnerable que se ha visto forzada a abandonar las actividades de las que derivaba su fuente de subsistencia; el fortalecimiento del sistema sanitario y de las condiciones de seguridad del personal que labora en aquel; el suministro de herramientas para garantizar la continuidad del servicio público educativo; la protección especial de aquellas personas que por múltiples razones médicas puedan ser más vulnerables a la covid-19, entre muchas otras.

ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de ausencia de arbitrariedad La verificación de este requisito supone indagar si el acto expedido desvió las atribuciones propias de la entidad que lo profirió, para lo cual es preciso establecer si la medida tiene como propósito exclusivo conjurar la crisis e impedir que sus efectos se extiendan.

ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Expedición en forma irregular o con desconocimiento del derecho al debido proceso Entre estas causales existe una íntima conexión debido a que se estructuran a partir de la transgresión, por un lado, del procedimiento administrativo, entendido como el conjunto de etapas y formas necesarias para que se produzca una manifestación unilateral de voluntad de la administración que tenga como efecto crear, modificar o extinguir una situación jurídica; por el otro, por el desconocimiento de los requisitos formales que sean esenciales a la declaración administrativa que garanticen, entre otras cosas, su autenticidad o veracidad.

Frente a este análisis, cabe advertir que la irregularidad que tiene vocación de llevar al juez a declarar la nulidad del acto es la que resulta relevante para la efectividad del debido proceso o del buen funcionamiento de la administración, lo cual se concreta en la pretermisión de un presupuesto básico de la decisión que incida en su sentido final.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2101 DE 2020 (11 de noviembre) DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00944-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 2101 DEL 11 DE NOVIEMBRE DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Desarrollo y aplicación del control inmediato de legalidad y del test de proporcionalidad respecto de las medidas administrativas de emergencia adoptadas a raíz de la covid- 19.

Ley 1437 de 2011. Decisión: Se declara ajustada a derecho la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, proferida por la directora general del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS). SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA CE-SED-19-012-2021 ASUNTO La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, proferida por la directora general del DPS, «por la cual se modifica el Manual Operativo del Programa de Ingreso Solidario».

ANTECEDENTES Por medio de auto del 18 de marzo de 2021[1], el despacho ponente avocó el conocimiento del presente medio de control y, en consecuencia, ordenó correr el traslado respectivo al DPS y al Ministerio Público, e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

TEXTO DE LA RESOLUCIÓN La medida controlada dispone lo siguiente: «[…] RESOLUCIÓN n.° 02101 DEL 11 DE NOVIEMBRE DE 2020 "Por la cual se modifica el Manual Operativo del Programa de Ingreso Solidario" LA DIRECTORA GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL - PROSPERIDAD SOCIAL En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 1 del Decreto Legislativo 518 de 2020, el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020, el artículo 10 del Decreto 2094 de 2016, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020 se creó el Programa Ingreso Solidario, mediante el cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, cuyo mínimo vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Que mediante el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020 se estableció que el Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Que mediante la Resolución n.° 01215 del 06 de julio de 2020, modificada por la Resolución n.° 01329 del 22 de julio de 2020, se adoptaron las Resoluciones 975 del 6 de abril de 2020, 1022 del 20 de abril de 2020, 1117 del 14 de mayo de 2020, 1165 del 22 de mayo de 2020 y 1233 del 10 de junio de 2020, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para la administración y operación del Programa de Ingreso Solidario, así como el Manual Operativo del programa vigente a la fecha de expedición de la referida resolución, además de subrogar todas las referencias normativas en las que figura el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y/o el Departamento Nacional de Planeación en los que se señalen como administradores, operadores y/o ejecutores del programa Ingreso Solidario, las cuales se entenderán en cabeza del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Que el artículo 5 de la Resolución n.° 975 del 6 de abril de 2020 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ahora Prosperidad Social, elaborará y publicará un Manual Operativo con carácter vinculante en el que se establezca el detalle operativo del mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de recursos.

Que mediante la Resolución n.° 01344 del 24 de julio de 2020 se adoptó el Protocolo de Operación con Entidades Financieras del Programa de Ingreso Solidario para Beneficiarios Bancarizados con el propósito de prevenir errores en la operación financiera de dispersión de recursos a los beneficiarios bancarizados (incluidos financieramente) y de proteger los recursos públicos destinados al programa Ingreso Solidario.

Que durante el desarrollo del Programa se ha evidenciado que, en algunos casos, los recursos han sido transferidos a cuentas bancarias que no presentan ningún tipo de movimiento u operación por parte de sus titulares durante los últimos seis meses, distinta a los abonos hechos por parte del Programa Ingreso Solidario. Que lo anterior indica que en estos casos los productos financieros no son el mecanismo más eficaz para canalizar las transferencias no condicionadas a los hogares beneficiarios y, en consecuencia, no cumplen con los fines previstos para el Programa de Ingreso Solidario.

Que por lo anterior, se considera necesario modificar el Manual Operativo del Programa de Ingreso Solidario, a fin de establecer el mecanismo idóneo, pertinente y eficaz, para recanalizar las transferencias monetarias no condicionadas no utilizadas, a fin que se entreguen de manera efectiva a los hogares beneficiarios con respeto de sus derechos adquiridos.

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

Artículo 1. Modificación del Manual Operativo. Modifíquese el Manual Operativo del Programa de Ingreso Solidario en su punto n.° 8 de conformidad con el anexo que hace parte integral de la presente resolución. Artículo 2. La presente resolución rige a partir de la fecha de publicación. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE […] (Con firma) SUSANA CORREA BORRERO […]». (Negrita propia del texto). A su vez, el punto n.° 8 del Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario, con la modificación efectuada con la anterior resolución, prevé lo que se transcribe a continuación[2]: «8. REINTEGRO DE RECURSOS EN CUENTAS SIN MOVIMIENTOS ADICIONALES A INGRESO SOLIDARIO Cuando se identifique que: A) el(los) único(s) movimiento(s) efectuado(s) en los últimos ciento ochenta días (180) calendario, contados desde el día anterior al último abono ordenado por el Programa Ingreso Solidario, en un producto financiero corresponda solo al abono o débito ordenado por el Programa Ingreso Solidario - distinto a las operaciones de créditos o débitos que los establecimientos financieros realicen con el fin de abonar intereses o realizar cargos por comisiones y/o servicios bancarios- y, B) el titular no haya hecho uso de los recursos del Programa en este mismo tiempo, las entidades financieras y demás empresas que participen de la operación del Programa Ingreso Solidario, deberán realizar el siguiente proceso: Una vez identificados los productos financieros que cumplan con las condiciones A) y B), las entidades deberán realizar el débito del monto correspondiente a las transferencias monetarias no condicionadas del Programa Ingreso Solidario que se encuentren disponibles en el producto financiero y reintegrarlo a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Mediante certificación suscrita por el Revisor Fiscal de la entidad, se deberá informar sobre el reintegro al correo electrónico gestioningresosolidario@prosperidadsocial.gov.co, relacionando el listado de los beneficiarios plenamente identificados, el monto individual reintegrado y la causal de devolución “R95 Cuenta sin movimientos adicionales a Ingreso Solidario” de acuerdo con el Anexo 14 del Manual Operativo.

Realizar la verificación de los puntos A) y B) en cada ciclo de pagos, y reportar dichos reintegros a más tardar en la fecha prevista para el “Reporte de Novedades” señalado en el “Protocolo De Operación Con Entidades Financieras Programa Ingreso Solidario – Beneficiarios Bancarizados (Incluidos Financieramente)”. Los titulares de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario a quienes se les realicen estos reintegros de recursos al Tesoro Nacional, serán marcados en la base de datos del Programa Ingreso Solidario como personas no incluidas financieramente y se les aplicará uno de los procedimientos posteriores establecidos por el Programa para realizar la entrega del subsidio.

La aplicación de esta causal no implica la pérdida de los derechos adquiridos respecto al subsidio entregado por el Programa. Si de forma posterior al reintegro de los recursos al Tesoro Nacional, la entidad financiera recibe reclamaciones de sus clientes sobre dicho procedimiento, dichas reclamaciones deberán ser dirigidas al correo electrónico gestioningresosolidario@prosperidadsocial.gov.co en donde se les informará los pasos a seguir para la entrega de los recursos reintegrados».

PRONUNCIAMIENTO DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL[3] La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DPS se pronunció para defender la legalidad de la resolución enjuiciada[4]. En ese sentido, adujo lo siguiente: Inicialmente, indicó que el Programa Ingreso Solidario fue creado mediante el Decreto Legislativo 518 de 2020, y con él se busca entregar transferencias monetarias no condicionadas para las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de otros programas de asistencia económica por parte del Estado.

Este se financia con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) y su administración le correspondió en un primer momento al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Luego, a través del Decreto Legislativo 812 de 2020, se determinó que, a partir del 4 de julio de ese año, la administración y operación de este programa pasaría al DPS, en virtud de lo cual esa entidad expidió la Resolución 01215 del 6 de julio de esa anualidad, y por medio de esta reglamentó la administración y operación del Programa Ingreso Solidario y adoptó su Manual Operativo, previendo para tales efectos, en su artículo 1.°, la adopción de las Resoluciones 975 del 6 de abril, 1022 del 20 de abril, 1117 del 14 de mayo y 1165 del 22 de mayo de 2020, expedidas por el Ministerio de Hacienda, que habían regulado esta cuestión. Así pues, señaló que el artículo 5.° de la Resolución 975 dispuso que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ahora DPS), debía elaborar un Manual Operativo con carácter vinculante, con el fin de establecer reglas sobre el detalle operativo del mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de los recursos del programa.

En desarrollo de lo precedente, el DPS profirió la Resolución 01344 del 24 de julio de 2020, mediante la cual adoptó el Protocolo de Operación con entidades financieras del Programa Ingreso Solidario para beneficiarios bancarizados, con el propósito de prevenir errores en la operación financiera y la dispersión de los recursos, garantizando así su protección. En esa ilación, expuso que el Manual Operativo contempla que las entidades financieras están encargadas de realizar la dispersión de los recursos del programa a través de sus productos y canales, mediante un esquema en el que, en primer término, los hogares beneficiarios reciben los recursos en una cuenta o depósito financiero, para lo cual la base de datos de las personas focalizadas y beneficiarios se segmentó en: (i) población incluida financieramente y (ii) población no incluida financieramente.

De esta manera, y teniendo en cuenta que uno de los objetivos específicos del Programa Ingreso Solidario es identificar los productos financieros con los que cuenta la población a la que está dirigido, el DPS evidenció que en algunos casos los recursos se han transferido a cuentas bancarias que no presentan movimientos por parte de sus titulares en al menos seis meses, por lo que esa entidad concluyó que en esos casos los productos financieros no ofrecen suficiente eficacia en la tarea de canalizar las transferencias monetarias no condicionadas a los beneficiarios.

Por ello, el DPS modificó el Manual Operativo a través de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, enjuiciada en este proceso, preceptuando que en estos eventos las entidades financieras y las demás empresas que participen en el Programa Ingreso Solidario deben realizar el débito del monto correspondiente a la transferencia y reintegrarlo a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda.

Así, después del anterior procedimiento, los beneficiarios a quienes se les hayan reintegrado los recursos correspondientes al programa deben ser marcados como personas no incluidas financieramente y frente a ellos ha de aplicarse alguno de los trámites posteriores para la entrega del subsidio, sin que ello implique la pérdida de los derechos adquiridos respecto de este.

En ese orden de ideas, sostuvo que la Resolución 2101 guarda conexidad con los motivos en que se fundamentó la declaratoria del estado de emergencia, económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, pues persigue la eficacia de la política social de programas y subsidios para las personas más pobres y vulnerables y la eficiencia del gasto público social, materias que tienen un rol protagónico en la crisis derivada de la pandemia de la covid-19.

Igualmente, el acto administrativo enjuiciado se ajusta plenamente a las normas que debía observar en el momento de su expedición, pues procura que los recursos del Programa Ingreso Solidario lleguen a sus destinatarios más vulnerables y protege, entre otros, los derechos al mínimo vital, a la salud y a la vida. Finalmente, en lo relacionado con la competencia como elemento de validez del acto administrativo, aseguró que la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020 fue proferida por la directora general del DNP, quien era la funcionaria competente para expedirla, de conformidad con lo consagrado en los artículos 208 y 209 de la Constitución, los numerales 3.° y 6.° del artículo 59 de la Ley 489 de 1998[5], y los numerales 2.° y 9.° del artículo 10 del Decreto 2094 de 2016[6].

INTERVENCIONES CIUDADANAS A pesar de que la Secretaría General de esta Corporación fijó un aviso[7] en el que dio a conocer a la comunidad la existencia del presente proceso, no se presentó ninguna intervención ciudadana. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[8] El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió su concepto en este proceso.

En él pidió que se declare la legalidad del acto administrativo objeto de este control inmediato de legalidad. Al respecto presentó los siguientes argumentos: Como una cuestión previa al análisis de legalidad de la Resolución 2101, precisó que, en la medida en que la modificación del Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario consistió únicamente en fijar reglas en relación con el manejo de las transferencias monetarias que no hubiesen sido cobradas por sus destinatarios en un lapso de seis meses, no hay lugar a realizar un control sobre las afirmaciones hechas en las consideraciones del acto administrativo enjuiciado, y que fueron reiteradas en la intervención de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DPS, en el sentido de que dicha medida también se ocupa de fijar un mecanismo para recanalizar los subsidios para que estos sean efectivamente pagados a los beneficiarios, respetando así sus derechos adquiridos.

Del mismo modo, el Ministerio Público estimó importante mencionar que el Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario fue adoptado por el DPS mediante la Resolución 1215 del 6 de julio de 2020, que fue modificada por la Resolución 1329 del 22 de julio de ese año, las cuales son objeto de control inmediato de legalidad en esta Corporación en el proceso radicado 11001-03-15-000-2021-00929-00, por lo que, eventualmente, el acto enjuiciado en el presente medio de control podría verse afectado con la decisión que se tome en ese trámite.

Ahora, en lo que tiene que ver con la legalidad de la Resolución 2101, indicó que esta fue expedida en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, con el que se buscó implementar, a través de normas de excepción, acciones tendientes a mitigar los efectos adversos generados por la pandemia de la covid-19.

En esa ilación, el procurador delegado aseguró que el acto enjuiciado constituye un desarrollo directo del artículo 5.° del Decreto Legislativo 812 de 2020, por cuanto dicha norma le asignó la competencia al DPS para hacer las transferencias monetarias del Programa Ingreso Solidario, lo que implica que dicha entidad puede hacer los ajustes necesarios para perfeccionarlo.

Por último, la Agencia del Ministerio Público señaló que la resolución objeto de control inmediato fue proferida en ejercicio de la función administrativa y se trata de una medida de carácter general, razón por la cual se adecúa al ordenamiento superior en el que se debió fundamentar. CONSIDERACIONES Competencia para emitir esta sentencia De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 185 ibidem[9], en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación, con el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019[10] y con lo aprobado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sesión virtual llevada a cabo el 1.° de abril de 2020, en la que se encomendó a las salas especiales de decisión el conocimiento de los procesos de esta naturaleza.

Sobre la incidencia en este proceso de los controles inmediatos de legalidad de las Resoluciones 1215 del 6 de julio y 1329 del 22 de julio de 2020 del DPS Tal y como lo advirtió el Ministerio Público, el acto administrativo objeto de este medio de control modificó el Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario, que fue creado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud de lo dispuesto en los artículos 1.° del Decreto Legislativo 518 del 4 de abril de 2020[11] y 5.° de la Resolución 975 del 30 de junio de ese año, esta última proferida por esa entidad[12].

Luego, a partir de lo que preceptuó el artículo 5.° del Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de la misma anualidad[13], el DPS asumió la administración del programa, y en ejercicio de dicha función, adoptó el mencionado Manual Operativo, con ocasión de lo previsto en el artículo 1.° de la Resolución 1215 del 6 de julio de 2020[14]. Este último acto fue allegado a esta Corporación por el DPS para que se estudiara la posible aplicación del control inmediato de legalidad y, para tales efectos, fue repartido al consejero de Estado Rafael Francisco Suárez Vargas de la Sala Especial de Decisión n.° 21[15], quien, mediante auto del 26 de marzo de 2021[16], resolvió no avocar su conocimiento bajo la consideración de que «dicho acto no contiene una reglamentación encaminada a desarrollar un decreto legislativo en el que se establezca una medida específica y extraordinaria en orden a conjurar los Estados de Excepción declarados por la pandemia de la COVID-19»[17].

Por su parte, la Resolución 1329 del 22 de julio de 2020[18], que modificó la Resolución 1215 y corrigió un yerro formal en dicho acto administrativo, fue repartida al despacho del consejero de Estado José Roberto Sáchica Méndez en la Sala Especial de Decisión n.° 23[19]. El mencionado magistrado, mediante auto del 27 de abril de 2021[20], determinó no avocar conocimiento del asunto, porque estimó que la Resolución 1329 fue emitida con fundamento en las facultades ordinarias y permanentes de la directora general del DPS y, por lo tanto, compartiendo las consideraciones de la providencia previamente referida, aseguró que no cumplía con el requisito de desarrollar un decreto legislativo proferido con ocasión de los estados de excepción para ser objeto de este medio de control, independientemente de que el Decreto Legislativo 812 de 2020 le hubiera asignado competencia al DPS para administrar el Programa Ingreso Solidario, pues lo que realmente operó fue un rediseño institucional para asegurar la ejecución de dicho programa.

En ese sentido, precisó que: «[A]unque la Resolución 01329, en su parte motiva, hizo mención al Decreto Legislativo 812 de 2020, para hacer referencia a la administración del programa de ingreso solidario, las citas que se hagan respecto de las normas extraordinarias dictadas al amparo de la emergencia sanitaria no significa per se que se está frente al desarrollo de competencias de estado de excepción»[21].

Respecto de lo anterior, esta Sala considera que dichas decisiones no tienen vocación de incidir en el fallo que se emita en este proceso, toda vez que en dichas providencias no se abordó el fondo de lo previsto en las Resoluciones 1215 y 1329 de 2020, las cuales tampoco se referían materialmente al tema regulado en la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, y fueron emitidas después de que el despacho ponente avocó conocimiento del presente proceso (18 de marzo de 2021), por lo que, en ese sentido, no se configuran como cosa juzgada para este control inmediato de legalidad.

Por otro lado, tal y como se dijo en el auto en el que se avocó conocimiento de la Resolución 2101, esta es una medida de carácter general[22], expedida en ejercicio de la función administrativa[23], que desarrolla el Decreto Legislativo 812 del 4 de junio de 2020[24], el cual fue emitido en el marco del estado de excepción por la emergencia económica, social y ecológica de la covid-19, declarado por el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de esa anualidad.

Sobre esto último, se reitera que el parágrafo 3.° del artículo 5.° del Decreto Legislativo 812 prevé que «[e]l Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social», y a partir de dicha disposición, esta Sala Especial de Decisión considera que la modificación del Manual Operativo de dicho programa, ordenada mediante la Resolución 2101 de 2020, corresponde a un acto de administración de este y, por lo tanto, en los términos del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, constituye un «desarrollo» del mencionado decreto legislativo, sin el cual el acto enjuiciado no hubiera tenido fundamento para ser expedido, por lo que en este caso es procedente la aplicación del control inmediato de legalidad.

PROBLEMA JURÍDICO La Sala se ocupará del estudio del siguiente problema jurídico: 1. ¿La resolución enjuiciada supera el juicio inmediato de legalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción? Tesis de la Sala: La Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020 supera el juicio inmediato de legalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción. Para resolver este interrogante, la Sala Especial de Decisión se ocupará de analizar los referentes normativos que deben tenerse en cuenta a la hora de ejercer el control judicial de las medidas generales adoptadas para afrontar el estado de emergencia, los cuales pueden esquematizarse como sigue a continuación: |JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Competencia |¿La autoridad que expidió el acto lo hizo en | | |ejercicio de una atribución o facultad a ella | | |asignada en un decreto legislativo de excepción o | | |incluso en el ordenamiento jurídico ordinario con | | |ocasión del estado de emergencia? | |Motivación |¿La autoridad que adoptó la medida consignó en el | | |acto las razones que la justifican? | | |¿Las razones son suficientes? | | |¿Las razones son concordantes con el control de la| | |emergencia? | | |¿Los motivos determinantes para la adopción de la | | |medida se basan en hechos debidamente acreditados?| | |¿Existen otros hechos que no hayan sido | | |considerados y que habrían de llevar a la toma de | | |decisión sustancialmente distinta? | |Ausencia de |¿El acto expedido desvió las atribuciones propias | |arbitrariedad |de quien las profirió? | |Expedición en |¿El acto fue expedido con el debido respeto a las | |forma regular |facultades regladas y/o discrecionales propias de | |/ debido |la función pública o administrativa? | |proceso |¿En el proceso de formación y expedición del acto | | |se garantizó el derecho de audiencia y defensa? | | |¿Si por razones de la emergencia se omitió algún | | |trámite o procedimiento, quedó plenamente | | |justificado? | |Concordancia |¿Es concordante con la Constitución Política, la | |con el |Ley 137 de 1994, los tratados internacionales de | |ordenamiento |derechos humanos ratificados por Colombia, los | |jurídico |decretos legislativos de emergencia o cualquier | | |otra norma que deba observar? | | |¿El acto fue expedido con infracción de las normas| | |en que debía fundarse? | | |¿Vulnera el núcleo esencial de derechos y | | |libertades fundamentales? | En todo caso, si en el desarrollo del anterior juicio el operador judicial encuentra que el estudio de las medidas objeto de control exige la ponderación de principios constitucionales en conflicto, debe integrar el análisis con la aplicación del test de proporcionalidad, cuya metodología puede sintetizarse así: |TEST DE PROPORCIONALIDAD | | |Test de |¿La medida es útil para conjurar| |Proporcionalidad |idoneidad |los hechos que dieron lugar a la| | | |declaratoria de emergencia o | | | |para limitar sus efectos? | | |Test de |i) Fáctica: ¿Existe otra medida | | |necesidad |de excepción que pueda ser tan o| | | |más eficaz y menos limitativa? | | | |ii) Jurídica o juicio de | | | |subsidiariedad: ¿Existe otra | | | |norma en el ordenamiento | | | |jurídico ordinario que permita | | | |alcanzar el propósito de la | | | |medida de excepción suficiente y| | | |adecuadamente? | | |Test de |¿La afectación que genera la | | |proporcionalida|medida de excepción excede sus | | |d en sentido |beneficios? | | |estricto |Al ponderar los principios en | | | |colisión se precisaron las | | | |razones por las cuales uno de | | | |ellos debe retroceder | Ahora bien, las circunstancias particulares dentro de las que se enmarca la situación de emergencia generada por la covid-19, hacen que el control que ejerce la jurisdicción respecto de dichas decisiones deba desarrollarse teniendo en consideración que las decisiones judiciales han de guardar relación directa con la realidad sociopolítica, económica y cultural del país, lo cual implica un carácter dinámico que puede dar lugar a variaciones en la lectura que materialmente debe hacerse de las normas, a fortiori, en la inédita situación que vive la humanidad desde el inicio del año 2020.

A partir de lo señalado, la Sala Especial de Decisión procederá a estudiar la validez de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, emitida por la directora general del DPS. Con tal fin, se realizará el juicio inmediato de legalidad: JUICIO INMEDIATO DE LEGALIDAD i) Competencia de la autoridad administrativa Examinada la resolución objeto del control inmediato, se concluye que la medida de emergencia fue proferida por autoridad competente, por cuanto: (i) De acuerdo con los numerales 3.° y 6.° del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, a los departamentos administrativos como el DPS, les corresponde «[c]umplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto» y «[p]articipar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución».

En ese orden de ideas, la Resolución 2101 desarrolla una norma con fuerza de ley y se erige como la ejecución de la política del Gobierno en el tema de la atención económica de la población vulnerable. (ii) Igualmente, según los numerales 2.° y 9.° del artículo 10 del Decreto 2094 de 2016[25], a la directora del DPS, quien firmó el acto enjuiciado, le compete formular y hacer seguimiento a las políticas de su sector administrativo e impartir las directrices para la coordinación de las funciones de dicha entidad, lo cual encuadra en el contenido de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, que previó reglas para atender algunas de las vicisitudes que se fueron presentando en la ejecución del Programa Ingreso Solidario. ii) Motivación La resolución examinada incluyó un acápite de consideraciones en las que la directora general del DPS expuso las normas y los motivos que fundamentaron la modificación del Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario, apoyándose, principalmente, en lo previsto en los artículos 1.° del Decreto Legislativo 518 de 2020 y 5.° del Decreto Legislativo 812 del mismo año. Por lo demás, no se observa la existencia de otros hechos que hayan pasado inadvertidos para la entidad y que, de haberse tenido en cuenta, le hubieren llevado a determinar algo diferente.

Además, la Sala no advierte que se haya configurado el defecto señalado por el Ministerio Público en el concepto que emitió en este proceso, acerca de una aparente incongruencia entre la motivación de la Resolución 2101 y lo resuelto en ella, en lo relacionado con la entrega efectiva de las transferencias monetarias del Programa Ingreso Solidario a las personas no incluidas financieramente, puesto que el Manual Operativo, con la modificación introducida por el acto enjuiciado, se refirió a ello anotando que: «[l]os titulares de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario a quienes se les realicen estos reintegros de recursos al Tesoro Nacional […] se les aplicará uno de los procedimientos posteriores establecidos por el Programa para realizar la entrega del subsidio.

La aplicación de esta causal no implica la pérdida de los derechos adquiridos respecto al subsidio entregado por el Programa […] Si de forma posterior al reintegro de los recursos al Tesoro Nacional, la entidad financiera recibe reclamaciones de sus clientes sobre dicho procedimiento, dichas reclamaciones deberán ser dirigidas al correo electrónico gestioningresosolidario@prosperidadsocial.gov.co en donde se les informará los pasos a seguir para la entrega de los recursos reintegrados».

En estas condiciones, es plausible concluir que los actos examinados tienen una motivación que resulta coherente, suficiente y veraz. iii) Ausencia de arbitrariedad La verificación de este requisito supone indagar si el acto expedido desvió las atribuciones propias de la entidad que lo profirió, para lo cual es preciso establecer si la medida tiene como propósito exclusivo conjurar la crisis e impedir que sus efectos se extiendan[26].

En el dossier, la finalidad de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020 no es otra que procurar por el eficaz y eficiente manejo de los recursos del Programa Ingreso Solidario, creado para atender económicamente a la población más vulnerable frente a la disminución de sus ingresos por causa de la emergencia sanitaria por la covid-19.

Esto permite sostener que, en efecto, el propósito de la decisión es hacer frente a la situación de emergencia, al igual que impedir la extensión de sus efectos. iv) Expedición en forma irregular o con desconocimiento del derecho al debido proceso Entre estas causales existe una íntima conexión debido a que se estructuran a partir de la transgresión, por un lado, del procedimiento administrativo, entendido como el conjunto de etapas y formas necesarias para que se produzca una manifestación unilateral de voluntad de la administración que tenga como efecto crear, modificar o extinguir una situación jurídica; por el otro, por el desconocimiento de los requisitos formales que sean esenciales a la declaración administrativa que garanticen, entre otras cosas, su autenticidad o veracidad.

De esa manera, en lo relacionado con el procedimiento de formación y su forma, la resolución en estudio, al tratarse de un acto administrativo general proferido por una autoridad nacional, que no requiere la firma del presidente de la República, debía sujetarse a lo señalado en el artículo 2.1.2.1.21 del Decreto 1081 de 2015 («Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República»)[28], sobre las directrices de técnica normativa para la expedición de tales actos.

En esa ilación, la medida enjuiciada cumple con tales parámetros, pues, en lo que tiene que ver con el procedimiento previo de formación del acto, tal y como se puede observar en el sitio web del DPS[29], el proyecto de resolución fue objeto de publicidad y consulta con la divulgación de su respectiva memoria justificativa, ante lo cual esa entidad recibió observaciones y estas fueron contestadas.

Del mismo modo, en lo atinente a la forma de la declaración, el acto enjuiciado tiene un encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de los temas regulados, la indicación de la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien la suscribe.

En virtud de lo anterior, puede afirmarse que la Resolución 2101 de 2020 cumplió con los requisitos formales para su expedición. v) Concordancia A efectos de validar que las medidas administrativas de emergencia resultan concordantes, es preciso realizar un estudio que se compone de tres niveles. En el primero de ellos, se debe definir si la decisión de que se trata desconoce derechos o reglas que no pueden suspenderse, exceptuarse o limitarse bajo ninguna circunstancia, pues ello socavaría la esencia misma del Estado Social y Democrático de Derecho.

Dentro de este concepto quedan comprendidos (i) los derechos humanos[30]; (ii) el funcionamiento adecuado de las ramas del poder público de manera que se conserven los organismos y la estructura estatal constitucionalmente diseñada; y (iii) las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Seguidamente, es preciso definir si se advierte que la medida enjuiciada transgredió alguna prohibición o mandato específico que establezcan i) la Constitución; ii) la Ley 137 de 1994 o Ley Estatutaria de Estados de Excepción[31]; iii) los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, respecto de las decisiones que puede tomar la administración en los estados de emergencia[32]; iv) los decretos legislativos de emergencia y; v) cualquier otra norma que, sin pertenecer al régimen de excepción, ostente rango y fuerza de ley.

Sin embargo, en este último caso, si se llega a verificar la violación de un precepto legal ello podría conducir a la nulidad de la medida, pero solo en aquellos casos cuando no exista un motivo que justifique razonablemente que la regulación de crisis debe sustituir temporalmente la regulación de normalidad. Por último, es importante señalar que existen derechos y libertades que, siendo fundamentales, pueden verse limitadas con las decisiones que adopte la administración pública siempre y cuando se garantice el respeto de su núcleo esencial[33].

En tales condiciones, la afectación de este último conduciría a predicar que la medida no es concordante y, con ello, a declarar su nulidad[34]. En ese orden de ideas, la Resolución 2101 de 2020, proferida por la directora general del DPS, adecúa el trámite del reintegro de las transferencias monetarias no reclamadas por sus beneficiarios de conformidad con la competencia que le fue asignada a esa entidad por el artículo 5.° del Decreto Legislativo 812 de ese mismo año para administrar y ejecutar el Programa Ingreso Solidario, previendo los nuevos cauces a través de los cuales se pueden hacer los reportes sobre estas situaciones y las reclamaciones para obtener su pago a través de otros medios.

Para mayor claridad, a continuación, se contrasta la versión del punto n.° 8 del Manual Operativo de acuerdo con la Resolución 1233 de 2020 del Ministerio de Hacienda y la que prevé el acto administrativo enjuiciado en este control inmediato de legalidad: |Punto n.° 8 Manual Operativo en |Punto n.° 8 Manual Operativo en | |su versión prevista por la |su versión prevista por la | |Resolución 1233 del 10 de junio |Resolución 2101 del 11 de | |de 2020 del Ministerio de |noviembre de 2020 del DPS | |Hacienda y Crédito Público | | |«8.

En ese sentido, si |de Novedades” señalado en el | |posterior al débito realizado |“Protocolo De Operación Con | |las entidades financieras |Entidades Financieras Programa | |reciben reclamaciones de sus |Ingreso Solidario – Beneficiarios| |clientes sobre este asunto, |Bancarizados (Incluidos | |deberán dirigirlos a la página |Financieramente)”. | |web del | | |https://ingresosolidario.dnp.gov|Los titulares de los hogares | |.co donde se les informarán los |beneficiarios del Programa | |pasos a seguir. |Ingreso Solidario a quienes se | | |les realicen estos reintegros de | | |recursos al Tesoro Nacional, | | |serán marcados en la base de | | |datos del Programa Ingreso | | |Solidario como personas no | | |incluidas financieramente y se | | |les aplicará uno de los | | |procedimientos posteriores | | |establecidos por el Programa para| | |realizar la entrega del subsidio.| | |La aplicación de esta causal no | | |implica la pérdida de los | | |derechos adquiridos respecto al | | |subsidio entregado por el | | |Programa. | | | | | |Si de forma posterior al | | |reintegro de los recursos al | | |Tesoro Nacional, la entidad | | |financiera recibe reclamaciones | | |de sus clientes sobre dicho | | |procedimiento, dichas | | |reclamaciones deberán ser | | |dirigidas al correo electrónico | | |gestioningresosolidario@prosperid| | |adsocial.gov.co en donde se les | | |informará los pasos a seguir para| | |la entrega de los recursos | | |reintegrados». | Visto lo anterior, en términos generales, la resolución es concordante con la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, los decretos legislativos de emergencia o cualquier otra norma que deba observar, porque la modificación del punto n.° 8 del Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario, establecida en el artículo 1.° de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, se ajusta a las normas que le son superiores y guarda conexidad material con las causas que dieron origen al estado de emergencia[35], que en este caso se refieren a la actualización del procedimiento para el manejo de las transferencias monetarias del Programa Ingreso Solidario que no hayan sido reclamados por sus beneficiarios, a quienes se les da la opción de solicitarlas por otros medios, sin que pierdan los derechos adquiridos frente a estas.

Del mismo modo, el artículo 2.° de la Resolución 2101 es concordante con lo dispuesto en el artículo 65 del CPACA[36], sobre el momento en el que los actos administrativos generales adquieren obligatoriedad, toda vez que la resolución enjuiciada preceptúa que ella empieza a regir (es obligatoria) a partir de la fecha de su publicación, lo cual se ajusta a la norma legal antes referida.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que la medida adoptada en el acto administrativo objeto de estudio no altera ni afecta principios, reglas o cualquier otro mandato que consagre derechos o libertades humanas, el funcionamiento de las ramas del poder público, el diseño de la estructura del Estado o las funciones básicas de acusación y juzgamiento, por lo que la declarará ajustada a la legalidad.

Finalmente, debe precisarse que esta sentencia tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque dado su carácter oficioso no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción de la medida de carácter general con las normas que le son superiores y, por ello, en el futuro puede ser demandada por cualquier persona en ejercicio de los medios ordinarios como la nulidad simple, con la salvedad de que los reproches deben versar sobre cuestiones distintas a las que se analizaron en el control inmediato[37].

En conclusión: La Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020 supera el juicio inmediato de legalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción. DECISIÓN Por lo anterior, la Sala declarará ajustada a derecho la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, proferida por la directora general del DPS. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declárese ajustada a derecho la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, proferida por la directora general del DPS.

Segundo: Advertir que la presente decisión constituye cosa juzgada relativa respecto de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020, proferida por la directora general del DPS, por lo que ese acto administrativo puede ser cuestionado a través de los medios de control previstos en el CPACA, con fundamento en argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático correspondiente.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ | | | | | | |ROCÍO ARAUJO OÑATE (E) |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |(Con aclaración de voto) |(Con salvamento de voto) | | | | | | | |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS |NICOLÁS YEPES CORRALES | | |(Con salvamento de voto) | SALVAMENTO DE VOTO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado no desarrolla un decreto legislativo Es improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 2101 de 11 de noviembre de 2020 (…) porque, (…) [n]o cumple la condición normativa de desarrollar algún decreto legislativo dictado en un estado de excepción, en los términos precisados en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.

(…). Adicionalmente, valga indicar que respecto de la Resolución No. 01215 de 6 de julio de 2020, “Por medio de la cual se reglamenta la administración y operación del Programa de Ingreso Solidario y se adopta su manual operativo”, y la Resolución No. 01329 de 22 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la resolución No. 01215 de 06 de julio de 2020 (…) y se corrige un yerro formal de la misma”, proferidas por la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, esta Corporación Judicial no avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, al considerar que no desarrollaban un decreto legislativo.

(…). De allí que la suerte de lo principal (acto que adoptó el Manual Operativo), respecto del cual no se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, se debe extender a lo accesorio (modificación del Manual Operativo), lo que permite concluir que no es procedente la activación de este medio de control judicial. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTICULO 20 / LEY 1437 DE 2011- ARTICULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00944-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 2101 DEL 11 DE NOVIEMBRE DE 2020 SALVAMENTO DE VOTO [pic] Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en la sentencia de 28 de julio de 2021, me permito manifestar que salvo el voto, en cuanto considero que es improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 2101 de 11 de noviembre de 2020, “Por la cual se modifica el Manual Operativo del Programa de Ingreso Solidario”, proferida por la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, porque, a mi juicio, no cumple la condición normativa de desarrollar algún decreto legislativo dictado en un estado de excepción, en los términos precisados en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011.

Lo anterior, por cuanto de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Resolución No. 975 de 6 de abril de 2020, “Por medio de la cual se define el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los mecanismos de dispersión del Programa Ingreso Solidario, y se dictan otras disposiciones”, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborará y publicará un Manual Operativo con carácter vinculante en el que se establezca el detalle operativo del mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de recursos, lo que permite evidenciar que la expedición del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad obedeció al desarrollo de ese marco reglamentario, no de un decreto legislativo.

Adicionalmente, valga indicar que respecto de la Resolución No. 01215 de 6 de julio de 2020, “Por medio de la cual se reglamenta la administración y operación del Programa de Ingreso Solidario y se adopta su manual operativo”, y la Resolución No. 01329 de 22 de julio de 2020, “Por la cual se modifica la resolución No. 01215 de 06 de julio de 2020 (…) y se corrige un yerro formal de la misma”, proferidas por la Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, esta Corporación Judicial no avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad[38], al considerar que no desarrollaban un decreto legislativo, y que si bien mencionaban el Decreto Legislativo 812 de 2020 en el que se determinó que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tendría la competencia para administrar y ejecutar el Programa Ingreso Solidario, no incluían una regulación de contenido extraordinario, sino que se limitaron a adoptar unas resoluciones y el Manual Operativo de ese programa, y una modificación y corrección al segundo acto administrativo.

De allí que la suerte de lo principal (acto que adoptó el Manual Operativo), respecto del cual no se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, se debe extender a lo accesorio (modificación del Manual Operativo), lo que permite concluir que no es procedente la activación de este medio de control judicial. Así las cosas, considero que se debió declarar la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 2101 de 11 de noviembre de 2020, por cuanto no desarrolla un decreto legislativo expedido en un estado de excepción, lo que no es impedimento para cuestionar su legalidad a través del medio de control de simple nulidad.

En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Ausencia de estudio sobre la necesidad jurídica o requisito de subsidiariedad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Falta de pronunciamiento sobre la idoneidad de la medida / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Proporcionalidad de la medida [E]l juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad, debe señalarse que este implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

Para el caso concreto este requisito material se cumple, y así debió indicarlo expresamente la decisión, ya que el ordenamiento jurídico ordinario no cuenta con previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. (…). Era necesario indicar que la modificación de su Manual Operativo por parte del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social superaba el juicio de subsidiariedad porque no existían disposiciones suficientes ni idóneas en el ordenamiento, para lograr la efectiva distribución de los recursos del Programa Ingreso Solidario, en los términos dispuestos en el Decreto Legislativo 812 de 2020.

(…). Para la situación bajo estudio, resultaba importante precisar si la disposición modificatoria era idónea para lograr el objetivo propuesto, en la medida en que para el Programa Ingreso Solidario ya existía un manual operativo expedido previamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (..) Resulta idónea, porque permite recuperar los dineros que no fueron efectivamente recibidos por las familias beneficiarias y recanalizarlos hacia esos beneficiarios mediante otros procedimientos de entrega.

Corolario, (…) distinto a lo afirmado en la sentencia, la actualización del procedimiento no es en sí misma una razón de conformidad o de idoneidad de la medida, porque si bien es cierto que ella responde a la amplia discrecionalidad que tiene la entidad para superar los obstáculos en la entrega de las transferencias monetarias, la idoneidad de la regulación no deviene de esa discrecionalidad.

Esa idoneidad deriva de haberse identificado una problemática particular. (…). No coincido con la metodología desarrollada para realizar el estudio material ordenado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, porque cada uno de los requisitos es autónomo e independiente, responde a un concepto propio, y, aun cuando el estudio de todos ellos es complementario entre sí porque se trata de un mismo acto administrativo o medida, lo cierto es que la finalidad y la necesidad fáctica y jurídica de las medidas no son requisitos estructurantes del juicio de proporcionalidad.

(…) Las facultades extraordinarias sólo pueden ser utilizadas cuando con ello se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y de los artículos 10 a 14 ibidem, disposiciones que se ocupan de definir el contenido de los mencionados principios. Conforme con ello, considero que el control inmediato de legalidad de los actos o medidas administrativas que desarrollan los Decretos Legislativos del Estado de excepción debe desarrollar el test respecto de todos ellos, uno a uno, y no como elementos estructurantes de la proporcionalidad, pues éste es tan sólo uno de ellos.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al juicio de necesidad jurídica o de subsidiariedad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-382 de 2020. Sobre el mismo tema igualmente consultar: Corte Constitucional, sentencia C- 466 del 29 de junio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido y sentencia C-155 del 18 de mayo de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 812 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTICULO 9 / LEY 137 DE 1994 - ARTICULO 10 Al 14 / LEY 137 DE 1994 - ARTICULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA ROCÍO ARAÚJO OÑATE (E) Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00944-00(CA) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 2101 DEL 11 DE NOVIEMBRE DE 2020 De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011[39] y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Especial de Decisión 19 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a continuación, expongo las razones por las que suscribo la sentencia de la referencia con aclaración de voto.

ANTECEDENTES 1. El acto administrativo objeto del medio de control 1. La Directora General del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social expidió la Resolución 2101 de 11 de noviembre de 2020, "Por la cual se modifica el Manual Operativo del Programa de Ingreso Solidario". 2. En dicho acto, cuyo contenido se contrae a un único artículo sustancial, modificó el Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario en el acápite completo referido al reintegro con destino al Tesoro Nacional, de las transferencias que fueron giradas a cuentas bancarias de beneficiarios que no presentan movimientos distintos a la transferencia en los 6 meses anteriores. 2.

Trámite en el Consejo de Estado 3. El conocimiento del asunto correspondió al magistrado sustanciador, en su condición de presidente de la Sala 19 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, quien por auto del 18 de marzo de 2021 avocó el conocimiento y ordenó adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. 4.

En la sentencia del 28 de julio de 2021, la Sala 19 Especial de Decisión de la cual hago parte, declaró ajustada a derecho la Resolución 2101 de 11 de noviembre de 2020, porque: i) fue expedido y suscrito por la autoridad competente[40] ii) se motivó debidamente[41] iii) sus disposiciones carecen de arbitrariedad[42] iv) cumplió con el debido proceso y con el procedimiento previo para su formación[43].

II. MOTIVOS DE LA ACLARACIÓN DE VOTO 5. Aunque comparto la decisión adoptada por la mayoría de los integrantes de la Sala 19 Especial de Decisión de la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, dentro del medio de control sometido a análisis, existen tres aspectos que me llevan a aclarar el voto. 6. El primero se trata de la ausencia de estudio sobre el requisito referido a la necesidad jurídica.

El segundo, la falta de pronunciamiento sobre la idoneidad de la medida. El tercero, la manera en que se realiza el estudio referido a la proporcionalidad de ella. 1. Ausencia de estudio sobre la necesidad jurídica de la medida 7. Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad[44], debe señalarse que este implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. 8.

Para el caso concreto este requisito material se cumple, y así debió indicarlo expresamente la decisión, ya que el ordenamiento jurídico ordinario no cuenta con previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. 9. Lo anterior, porque reglamentó el artículo 5º del Decreto Legislativo 812 de 2020 para realizar la distribución de los recursos del Programa Ingresos Solidario, creado como medida de excepción para afrontar la pandemia y mitigar los efectos de la misma, cuyo Manual Operativo requería ser sustituido en el acápite relacionado con las transferencias bancarias y la devolución de los recursos al Tesoro Nacional, en razón a que los titulares de las cuentas y beneficiarios de las medidas no efectuaron el retiro bancario de la transferencia. 10.

Es decir, la regulación existente no permitía efectuar la devolución de los recursos y realizar otros procedimientos para lograr la entrega de la transferencia monetaria a los beneficiarios de la medida de excepción, misma razón que determinó la necesidad de modificarla e introducir los remedios correspondientes para garantizar el cumplimiento de los fines de alivio económico para los cuales fue creada la transferencia monetaria no condicionada. 11.

En referencia al juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, en la sentencia C-382 de 2020, al estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 812 de 2020, la Corte Constitucional indicó: “En particular, no existe un registro único sobre el manejo de los programas sociales a los que se refiere la normativa y tampoco reglas para hacerlo operativo.

En efecto, los mandatos del DL 812 concuerdan con leyes y reglamentos sobre programas sociales que son complementados en razón de la emergencia. Como ha sido descrito previamente, algunos de estos programas tienen origen legal, por lo que se hizo necesario contar con un marco normativo del mismo rango que definiera los aspectos centrales de su funcionamiento.

Por otra parte, esta Corte ha reconocido la importancia de una regulación integral sobre materias relevantes en el estado de emergencia y la posibilidad de que ella se haga a través de los decretos expedidos a su amparo, pues aunque no todas las disposiciones requieran de un trámite legal, la integralidad de las materias explica que sea posible acudir a este tipo de decretos.” 12.

Entonces, tratándose la medida de una que regló un programa introducido al ordenamiento como consecuencia de la pandemia, era necesario indicar que la modificación de su Manual Operativo por parte del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, superaba el juicio de subsidiariedad porque no existían disposiciones suficientes ni idóneas en el ordenamiento, para lograr la efectiva distribución de los recursos del Programa Ingreso Solidario, en los términos dispuestos en el Decreto Legislativo 812 de 2020. 13.

De no haberse introducido la modificación correspondiente, los recursos no podrían reintegrarse al Tesoro Nacional ni reconducirse a los destinatarios beneficiados con ellos, porque habrían quedado depositados en cuentas inactivas y su finalidad, como ayuda económica, se perdería. 2. Falta de pronunciamiento sobre la idoneidad de la medida 14.

Para la situación bajo estudio, resultaba importante precisar si la disposición modificatoria era idónea para lograr el objetivo propuesto, en la medida en que para el Programa Ingreso Solidario ya existía un manual operativo expedido previamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 15. En efecto, el Decreto Legislativo 812 de 2020 le trasladó la administración del Programa Ingreso Solidario al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y ésta entidad, a partir de ello, estableció que algunos de los recursos transferidos no fueron retirados de las correspondientes cuentas bancarias por los beneficiarios, debido a la inactividad de esas cuentas en los últimos seis meses. 16.

Conforme con ello, el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, en desarrollo de su nueva competencia de administrador del programa, determinó que el mecanismo de transferencia bancaria no fue eficaz para canalizar las transferencias no condicionadas a los hogares beneficiarios porque las familias no accedieron a los recursos otorgados. 17.

En consecuencia, la nueva reglamentación que expidió, sustituyendo el acápite correspondiente de la anterior, resulta idónea, porque permite recuperar los dineros que no fueron efectivamente recibidos por las familias beneficiarias y recanalizarlos hacia esos beneficiarios mediante otros procedimientos de entrega[45]. 18. Corolario, estimo que, distinto a lo afirmado en la sentencia, la actualización del procedimiento no es en sí misma una razón de conformidad o de idoneidad de la medida, porque si bien es cierto que ella responde a la amplia discrecionalidad que tiene la entidad para superar los obstáculos en la entrega de las transferencias monetarias, la idoneidad de la regulación no deviene de esa discrecionalidad. 19.

Esa idoneidad deriva de haberse identificado una problemática particular, introducir al ordenamiento el reintegro de los recursos con destino al Tesoro Nacional y disponer su entrega posterior a través de otros procedimientos, respetando los derechos de los beneficiarios que al momento de ser entregados cumplían las condiciones para ser beneficiarios de la transferencia monetaria no condicionada. 20.

Es por esta razón que la medida modificatoria introducida por el Departamento de la Prosperidad Social guarda conexidad con las causas que dieron origen a la medida legislativa extraordinaria, pues precisamente busca que las transferencias sean efectivamente recibidas por la población más pobre y vulnerable y en esa misma medida está dirigida a mitigar los efectos de la pandemia. 3.

Los requisitos materiales previstos en la Ley 137 de 1994 son autónomos 21. No coincido con la metodología desarrollada para realizar el estudio material ordenado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, porque cada uno de los requisitos es autónomo e independiente, responde a un concepto propio, y, aun cuando el estudio de todos ellos es complementario entre sí porque se trata de un mismo acto administrativo o medida, lo cierto es que la finalidad y la necesidad fáctica y jurídica de las medidas no son requisitos estructurantes del juicio de proporcionalidad. 22.

Ello es así al tenor de los artículos 9 ejusdem[46], norma que determina que las facultades extraordinarias sólo pueden ser utilizadas cuando con ello se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y de los artículos 10 a 14 ibidem[47], disposiciones que se ocupan de definir el contenido de los mencionados principios. 23.

Conforme con ello, considero que el control inmediato de legalidad de los actos o medidas administrativas que desarrollan los Decretos Legislativos del Estado de excepción debe desarrollar el test respecto de todos ellos, uno a uno, y no como elementos estructurantes de la proporcionalidad, pues éste es tan sólo uno de ellos. En los anteriores términos dejo consignados las razones por las que aclaro mi voto.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (E) Fecha ut supra ----------------------- [1] Índice 4 del expediente digital que puede ser consultado en el sistema Samai del Consejo de Estado. [2] El anexo puede ser consultado en el siguiente enlace: http://centrodedocumentacion.prosperidadsocial.gov.co/2020/Forms/AllItems.as px?RootFolder=%2f2020%2fJuridica%2fProyectos%2fResolucion%2fOct%2f13&FolderC TID=0x012000FCEC6DD557C97540A746E768D3F8F124.

Se resalta que este no es el documento aportado en la intervención del DPS, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica suministró la versión anterior del Manual Operativo. [3] Índice 10 ibidem, archivo denominado «34RECIBEMEMORIALESPORCORREOELE CTRONICO_S202114001632371(.pdf )». [4] La representación judicial del DPS le fue delegada a la jefe de la Oficina Jurídica de dicha entidad mediante la la Resolución 00370 del 25 de febrero de 2020 proferida por la directora general de ese Departamento Administrativo. [5] «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [6] «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social». [7] El aviso respectivo se fijó entre el 25 de marzo y el 16 de abril de 2021: ver índice 7 del expediente digital. [8] Índice 12 ibidem. [9] CPACA, art. 185, n.º 1: «[…] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». [10] Reglamento del Consejo de Estado. [11] DL 518/2020, art. 1: «Entrega de transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario.

Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […]». [12] R. 975/2020, art. 5: «Manual Operativo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaborará y publicará un Manual Operativo con carácter vinculante en el que se establezca el detalle operativo del mecanismo de transferencia, el pago de los costos operativos a las entidades financieras y la certificación y devolución de recursos». [13] DL 812/2020, art. 5: «Transferencias Monetarias.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social será la entidad encargada de la administración y operación de los programas de transferencias monetarias del Gobierno nacional, entendidos estos como los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza y de extrema pobreza […] Parágrafo 3.

El Programa de Ingreso Solidario será administrado y ejecutado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, una vez se realicen todos los procedimientos de entrega de la operación de este programa por parte del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En todo caso este proceso de entrega se realizará máximo en el transcurso del mes siguiente contado a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto». [14] R. 1215/2020, art. 1: «Reglamentación del Programa Ingreso Solidario y adopción del Manual Operativo.

Adóptense las resoluciones 975 del 6 de abril de 2020, 1022 del 20 de abril de 2020, 1117 del 14 de mayo de 2020 y 1165 del 22 de mayo de 2020 expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para la administración y operación del Programa Ingreso Solidario, así como el Manual Operativo del programa vigente a la fecha de expedición de la presente resolución». [15] El proceso fue radicado con el número 11001-03-15-000-2021-00929-00. [16] Índice 4 del expediente digital de ese proceso. [17] Ibidem. [18] «Por la cual se modifica la Resolución n.° 01215 del 06 de julio de 202«Por la cual se modifica la Resolución n.° 01215 del 06 de julio de 2020 “Por medio de la cual se reglamenta la administración y operación del Programa de Ingreso Solidario y se adopta su Manual Operativo͟” y se corrige un yerro formal de la misma». [19] El proceso fue radicado con el número 11001-03-15-000-2021-00930-00. [20] Índice 13 del expediente digital de ese proceso. [21] Ibidem. [22] Toda vez que se refiere a una situación abstracta, objetiva e impersonal.

En ese sentido, no se dirige específicamente a ningún individuo en particular. [23] Pues orgánicamente el DPS hace parte de la rama ejecutiva del poder público y a sus actos ni el constituyente ni el legislador les asigna el carácter de función jurisdiccional o legislativa. [24] «Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [25] D. 2094/2016, art. 10, n.° 2 y 9: «Despacho del Director del Departamento.

Son funciones del Director del Departamento, además de las previstas en los artículos 61 y 65 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: […] 2. Formular y hacer seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación […] 9. Impartir directrices para la coordinación de las actividades del Departamento, en lo relacionado con sus objetivos y funciones, con las entidades públicas del orden nacional, del sector central y del descentralizado, los entes territoriales y sus entidades adscritas y vinculadas […]». [26] Artículos 215 Superior y 10 de la Ley 137 de 1994. [27] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de enero de 1994, rad. 2779. [28] D. 1081/2015, art. 2.1.2.1.21: «Aplicación del presente título para la expedición de resoluciones que no requieren firma del Presidente de la República y por las demás entidades de la rama ejecutiva del orden nacional.

La expedición de resoluciones que no requieran firma del Presidente de la República deberán sujetarse a lo previsto en este título, en relación con: 1. La estricta sujeción a la Constitución y a los principios de legalidad, reserva legal y jerarquía normativa. 2. La elaboración, archivo y conservación de la memoria justificativa de la expedición del acto. 3.

La observancia de los aspectos que debe contemplar el estudio de viabilidad jurídica previsto en el artículo 2.1.2.1.7. de este Decreto. 4 La verificación del cumplimiento de los deberes de publicidad y consulta cuando haya lugar a ello. 5. El deber de información y coordinación con las demás dependencias de la Administración interrelacionadas con la materia regulada. 6.

La aplicación de los principios de claridad, precisión, sencillez y coherencia en la redacción de los textos. 7. La estructura del acto, exigencia de citar las normas de rango superior que otorgan la competencia para su expedición y de señalar expresamente aquellas disposiciones que quedan derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas». [29]http://centrodedocumentacion.prosperidadsocial.gov.co/2020/Forms/AllItem s.aspx?RootFolder=%2f2020%2fJuridica%2fProyectos%2fResolucion%2fOct%2f13&Fol derCTID=0x012000FCEC6DD557C97540A746E768D3F8F124 consultado el 14 de julio de 2021. [30] En cuanto al alcance de dicha limitante, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos aporta herramientas valiosas al disponer que, en caso de guerra, peligro público o de otra emergencia que amenace su independencia o seguridad, los estados parte pueden adoptar disposiciones que suspendan las obligaciones propias de aquel instrumento normativo, bajo la condición de que aquellas no contraríen el derecho internacional ni comporten una discriminación fundada en razones de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

En el mismo sentido, el artículo 14 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) impide la segregación de la población con base en dichos criterios. En línea con ello, el artículo 4 de la LEEE consagró expresamente un listado de derechos que denominó intangibles al no poder ser afectados en razón de las medidas excepcionales. Así, además de los arriba indicados, contempló la intangibilidad de los derechos a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; el derecho a contraer matrimonio el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; y el derecho al habeas corpus. [31] Dentro de este juicio se enmarca, por ejemplo, la proscripción de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

Aunque esta es una limitante impuesta en los artículos 215 Superior y 50 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), respecto de los decretos legislativos de excepción que profiere el Gobierno Nacional, con mayor razón debe aplicar para las demás medidas generales que adopte la administración pública con ocasión del estado de emergencia. [32] El control de validez que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos de emergencia a través del «juicio de no contradicción específica» se agota en los primeros tres referentes normativos señalados.

Sin embargo, el hecho de que el medio control inmediato de legalidad que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo recaiga sobre disposiciones de inferior jerarquía, supone la ampliación de los parámetros o referentes normativos de control, de manera que también quedan incluidos allí los decretos legislativos de excepción y demás disposiciones con fuerza de ley.

Seguidamente, la Convención prohíbe en forma expresa que se suspendan los derechos al reconocimiento de la personalidad jurídica; a la vida; a la integridad personal; a la libertad de conciencia y de religión; a la protección a la familia; al nombre; los derechos del niño; a la nacionalidad; y los derechos políticos. Además, proscribe levantar la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; al igual que restringir o negar los efectos del principio de legalidad y de retroactividad; o las garantías judiciales indispensables para la protección de aquellos derechos. [33] El núcleo esencial de un derecho fundamental alude a aquel ámbito de su contenido que resulta indispensable para la protección de los intereses jurídicos que busca satisfacer. [34] El fundamento jurídico de esta exigencia descansa en el artículo 7 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, de conformidad con el cual «ARTÍCULO 7.º VIGENCIA DEL ESTADO DE DERECHO.

En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades» [35] «El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica […]».

(Negrita fuera de texto): Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, rad. 11001-03-15-000- 2010-00196-00. [36] CPACA, art. 65: «Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso […]». [37] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, rad. 11001-03-15-000-2010-00196- 00(CA). [38] En su orden, expedientes 2021-00929-00, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas y 2021-00930-00, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

Autos de 26 de marzo de 2021 y 27 de abril de 2021. [39] Artículo 129. Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. // Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en la secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. // Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. [40] Lo expidió y firmó la Directora General del DPS, a quien le compete formular y hacer seguimiento a las políticas de su sector administrativo e impartir las directrices para la coordinación de las funciones de dicha entidad, conforme lo señala el Decreto 2094 de 2016. [41] Incluyó un acápite de consideraciones en las que la directora general del DPS expuso las normas y los motivos que fundamentaron la modificación del Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario, apoyándose, principalmente, en lo previsto en los artículos 1° del Decreto Legislativo 518 de 2020 y 5° del Decreto Legislativo 812 del mismo año [42] La finalidad de la Resolución 2101 del 11 de noviembre de 2020 no es otra que procurar por el eficaz y eficiente manejo de los recursos del Programa Ingreso Solidario, creado para atender económicamente a la población más vulnerable frente a la disminución de sus ingresos por causa de la emergencia sanitaria por la covid-19.

Por lo anterior, sostuvo que, en efecto, el propósito de la decisión es hacer frente a la situación de emergencia, al igual que impedir la extensión de sus efectos. [43] El proyecto de resolución fue objeto de publicidad y consulta con la divulgación de su respectiva memoria justificativa, ante lo cual esa entidad recibió observaciones y estas fueron contestadas.

En lo atinente a la forma de la declaración, el acto enjuiciado tiene un encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de los temas regulados, la indicación de la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien la suscribe [44] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 29.06.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger [45] Concretamente se dispuso: “Los titulares de los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario a quienes se les realicen estos reintegros de recursos al Tesoro Nacional, serán marcados en la base de datos del Programa Ingreso Solidario como personas no incluidas financieramente y se les aplicará uno de los procedimientos posteriores establecidos por el Programa para realizar la entrega del subsidio.

La aplicación de esta causal no implica la pérdida de los derechos adquiridos respecto al subsidio entregado por el Programa.” [46] Ley 137 de 1994. Artículo 9º. Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley. [47] Ley 137 de 1994.

Artículo 10. Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. Artículo 11. Necesidad. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.

Artículo 12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. Artículo 13. Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil.