13001-33-33-004-2015-00164-01 — Consejo de Estado

13001-33-33-004-2015-00164-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-10-14

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Garcilaso De La Vega Serna·Demandado: Departamento De Bolívar Y Otros

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala advierte que se reafirma lo dicho en el informe elaborado por el la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano en el mes de noviembre de 2011, sobre las condiciones geológicas del sector Las Tres Marías y sus alrededores, pues en esta oportunidad el centro universitario también reseñó la existencia de laderas con pendientes pronunciadas que se ubican dentro de la falla de Pasacaballos, la cual genera fracturas en el suelo y afecta su permeabilidad y la presencia de grietas, levantamientos, hundimientos y ondulaciones. Adicionalmente, los dos (2) informes técnicos también son coincidentes en relación a las cusas de la situación, las cuales están asociadas al desarrollo de actividades antrópicas, como la obstrucción de los drenajes naturales de agua, los vertimientos de aguas servidas, la construcción de pozas sépticas y las excavaciones para construcción de vías y viviendas, y de otro lado, el aumento de las lluvias entre los años 2010 y 2011 y las características geológicas de la zona. En tal perspectiva, de lo hasta aquí expuesto, y de las pruebas relacionadas, encuentra la Sala debidamente probada la vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo, por cuanto se demostró que el área suburbana del Municipio de Turbaco, específicamente el sector conocido como Las Tres Marías, presenta condiciones de inestabilidad que la hace propensa a que ocurran distintos fenómenos naturales adversos asociados a deslizamientos y remoción en masa, derrumbe de taludes, grietas en el suelo, entre otros, lo cual genera un riesgo a la estructura de las viviendas, a sus habitantes, y supone la eventual afectación sus condiciones de vida, al estar ubicado dentro de una falla geológica y en consideración a las características morfológicas propias del terreno. En ese orden de ideas, si bien es cierto que el derrumbe constituye un fenómeno propio de la naturaleza, no por ello se puede afirmar que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados, en tanto es evidente que el fenómeno daba muestras de ocurrir, y lo más censurable aún, el municipio omite el riesgo que se presenta de nuevos deslizamientos que agraven las consecuencias adversas del fenómeno natural ocurrido en el año 2011, y respecto del cual, destaca la Sala, que ninguna de las autoridades accionadas demostró gestión dirigida a su mitigación. Al respecto se observa que, con ocasión de la prueba de oficio que decretó la Sala a través de auto del 23 de julio de 2021, consistente en solicitar al Municipio de Turbaco que informara las acciones adelantadas en el sector conocido como Las Tres Marías luego del deslizamiento ocurrido entre los días 10 y 11 de octubre de 2011 y las tareas que ha efectuado en dicha área con miras a prevenir y mitigar la situación de riesgo que se presenta en esa zona, el ente territorial requerido se limitó a afirmar que, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario de Planeación “sobre la zona correspondiente a las “Tres Marías”, desde la fecha en que ocurrieron los hechos materia de este proceso y hasta la presente, solamente ha expedido, de acuerdo a lo que se encontró en los archivos de esta entidad territorial, una sola licencia que corresponde a una subdivisión rural, por lo que se puede deducir de la mencionada certificación, que no se han expedido licencias de construcción en relación a dicha área.” ; lo que significa que, más allá de expedir una licencia de subdivisión rural, desde el año 2011 hasta el año 2021, no ha ejecutado ningún tipo de actuación tendiente a atender las condiciones de riesgo que resultaron probadas y que datan del año 2011. En esa línea, resulta importante resaltar que, contrario a lo que considera el recurrente, no es cierto que la causa del fenómeno natural en estudio esté circunscrita exclusivamente a las torrenciales lluvias que se presentaron en el año 2010 y 2011, en tanto que, como quedó debidamente acreditado, el material probatorio demuestra la multicausalidad de la situación. En ese sentido, si bien aquellas están asociadas a fenómenos naturales y geológicos del lugar, también se relacionan con las actividades antrópicas que allí se llevan a cabo y sobre las cuales corresponde a la autoridad municipal ejercer el debido control como rector de la política de gestión de riesgo en su jurisdicción. Se agrega a lo dicho que la existencia de causas naturales de los eventos catastróficos que afectan a la colectividad no es una circunstancia que per se conduzca a exonerar de responsabilidad a las entidades estatales, puesto que existe un conjunto de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que les imponen claros deberes y obligaciones de protección respecto de todos y cada uno de los habitantes y residentes en el territorio nacional y sobre los cuales se volverá más adelante. Igualmente, conviene rescatar la naturaleza preventiva de las acciones populares y sus características como vía de protección de los derechos colectivos. (…) Bajo esa óptica, concluye la Sala que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. En ese sentido, el Consejo de Estado en forma reiterada ha precisado en múltiples oportunidades que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados. Corolario de lo expuesto, al estar acreditada la vulneración de los derechos colectivos y bajo las anteriores consideraciones el cargo no prospera. (…) [D]e las pruebas solicitadas por las partes se advierte que en providencia del 24 de octubre de 2017, entre otras órdenes, el Tribunal dispuso oficiar a la Agencia Nacional de Minería Seccional Cartagena, para que aportara los formatos originales de las actas de inspección del título minero ICQ-083113 de fecha 13 de marzo, 12 de junio y 27 de septiembre de 2014. En consecuencia, y a través de oficio ANM nro. 20179110267941 del 30 de octubre de 2017 , dicha dependencia remitió: (i) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros y del Informe de Inspección Técnica de Seguimiento y Control realizada el 13 de marzo de 2014, en los cuales se concluyó que la cantera Cimaco S.A.S. cuenta con una laguna de sedimentación, que el diseño geométrico de los taludes y bermas se ajustan a lo aprobado en el Plan de Trabajos y Obras, que no se observaron actividades mineras que pudieran generan impactos ambientales y que existe señalización preventiva e informativa ; (ii) copia del registro fotográfico de la visita (algunas imágenes ilegibles) , (iii) copia de los planos GPS y escaneado del título minero (ilegible) , (iv) copia del informe de inexistencia de hallazgos , (v) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros y del Informe de Inspección Técnica de Seguimiento y Control de la visita llevada a cabo el 12 de junio de 2014, en los que se encuentran registradas las mismas conclusiones de la visita del 13 de marzo, y se reportó como observación adicional que “Queda felicitar al titular minero porque es la cantera más organizada y que sirva de ejemplo ante otras canteras de la región” ; (vi) copia del registro fotográfico de la visita (algunas imágenes ilegibles) , (vii) copia de los planos GPS y escaneado del último de los títulos mineros mencionados , (viii) copia del informe de inexistencia de hallazgos ; (ix) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros de fecha 27 de septiembre de 2014, que definió que el desarrollo de las actividades mineras de acuerdo con lo establecido en el Plan de Trabajos y Obras. En este contexto, del anterior recuento probatorio la Sala concluye que es cierto que en el sub examine el demandante no acreditó que las actividades mineras desarrolladas en virtud de los contratos de concesión suscritos entre el Departamento de Bolívar y las empresas Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. fueron la causa del deslizamiento de tierra ocurrido los días 10 y 11 de octubre de 2011 y de las condiciones de riesgo que se presentan en el Municipio de Turbaco, puesto que no se logró establecer una relación causal entre éstas y el mencionado fenómeno natural que se atribuye a las empresas demandadas. Lo anterior, bajo la premisa que, si bien con ocasión de los títulos IKT-14821, IKT-14301 e ICQ-083113 se ejecutaron tareas de exploración, las pruebas recaudadas no evidencian que éstas hubiesen comprometido la estabilidad de terreno o alterado el equilibro natural de los taludes, máxime cuando, de acuerdo con las actas de visita técnicas realizadas por el INGEOMINAS, se llevaron a cabo atendiendo los requerimientos técnicos de esa actividad y de acuerdo a lo autorizado. No obstante, advierte la Sala que, aun cuando no se probó que la causa del deslizamiento y de las condiciones de riesgo que se ponen de presente en el libelo introductorio sean imputables a las empresas mineras accionadas, como lo consideró y argumentó el accionante, lo cierto es que, del ejercicio probatorio que discurrió en primera instancia, está demostrada su existencia como consecuencia de las características geológicas de la zona, así como la omisión del municipio apelante en su atención, y en consecuencia, la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales g) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998; de ello dan cuenta el Concepto Técnico sobre el Deslizamiento Complejo de Las Tres Marías en el Municipio de Turbaco, elaborado en el mes de noviembre de 2011, por la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano y el Informe Técnico elaborado por la Universidad de Cartagena en el mes de octubre de 2011, denominado “DIÁGNOSTICO DE LOS PROCESOS DE INESTABILDIAD DE TALUDES QUE AFECTAN AL SECTOR LAS TRES MARÍAS, EN EL ÁREA SUBURBANA DEL MUNICIPIO DE TURBACO”, a los cuales se hizo referencia en el numeral V.5.2.1. de esta providencia. Bajo las anteriores consideraciones, el cargo no prospera. (…) [A]dvierte la Sala que en el plenario no obra constancia que dé cuenta que con anterioridad a los aludidos conceptos técnicos el Municipio de Turbaco tuviese conocimiento de las condiciones geológicas que dieron lugar al deslizamiento que se presentó en el sector Las Tres Marías de ese ente territorial, lo que permite concluir que es cierto que las desconocía. No obstante, a juicio de la Sala, tal circunstancia per se no conduce a exonerarlo de responsabilidad para la atención de la causa de la vulneración de los derechos colectivos que se encuentra acreditada, habida cuenta que, al margen de si estaba o no enterado de las mismas, son claras las obligaciones de los municipios sobre la gestión y prevención del riesgo de desastres en su jurisdicción. [L]a Ley 1523 de 2012 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 de 2012 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio. (…) En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibídem. Así las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción; conforme a ello, la Sala no comparte las afirmación del apoderado del Municipio de Turbaco, sobre la ausencia de responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez que, de acuerdo con el recuento normativo visto, es a ese ente territorial, a través de su alcalde, a quien corresponde, en el marco del Sistema Nacional de Riesgo, adoptar las medidas que resulten necesarias para atener las condiciones de riesgos derivadas de las características geológicas del sector Las Tres Marías, las cuales se agravan como consecuencia de las precipitaciones que se presentan en ese lugar. Bajo tal premisa, a juicio de la Sala, resulta claro que en el sub examine se ha incumplido el marco obligacional antes estudiado, circunstancia que redunda en la vulneración de los derechos colectivos que amparó el a quo y que constata la Sala en esta instancia, habida cuenta que, se reitera, el Municipio de Turbaco, en respuesta a la prueba de oficio decretada a través de proveído del 23 de julio de 2021, informó que la única gestión desarrollada desde el año 2011 a 2021, consistió en la expedición de una licencia de subdivisión rural. (…) Se agrega a lo dicho que los pluricitados documentos técnicos evidencian que el deslizamiento estudiado y las condiciones geológicas del lugar no son permanentes y constantes, sino que, por el contrario, se ven influenciados por diversos factores naturales y antrópicos, que determinan la variación de los niveles de riesgo. Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de adicionar la orden referida a que el Municipio de Turbaco de forma principal y el Departamento de Bolívar de forma subsidiaria, en el marco de sus competencias como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, actualicen los estudios técnicos elaborados por el Servicio Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena, de manera que se identifiquen las condiciones de riesgo del sector Las Tres Marías y aledaños del precitado ente municipal y se definan las medidas restaurativas y preventivas que resulten necesarias para atender aquellas que representen en la actualidad cualquier tipo riesgo de desastres y precaver su ocurrencia, partiendo de las recomendaciones allí impartidas. Para el cumplimiento de esta orden se concederá el plazo de dos (2) meses. También se ordenará que las medidas que resulten de la actualización de los estudios se ejecuten dentro del mismo término inicialmente previsto por el a quo, esto es, un (1) año, contado desde el día siguiente de la presentación del o los informes técnicos, los cuales en todo caso deberán realizarse dentro del término de dos (2) meses, antes indicado. Para el cumplimento de lo anterior, las entidades territoriales destinatarias de las ordenes deberán tener en cuenta las observaciones y recomendaciones que sobre el particular emitan las autoridades ambientales correspondientes, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de que tratan los numerales 12, 13 y 14 de la Ley 1523 de 2012. Si por alguna razón sobreviniente y ajena a las gestiones de las entidades destinatarias de lo aquí dispuesto, no se pudiese cumplir con las órdenes judiciales proferida dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que, en el marco del comité de verificación conformado, éste determine, de ser procedente, la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más. Igualmente, se dispondrá que de las gestiones realizadas deberán presentarse informes semestrales al Comité de verificación conformado, para que éste evalúe las medidas adoptadas por las entidades implicadas.

ACCIÓN POPULAR / PROSPERIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR – No depende de que exista un daño o perjuicio la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción / FALLAS GEOLÓGICAS – Deslizamientos y remoción en masa, derrumbe de taludes, grietas en el suelo / VULNERACIÓN A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS / VULNERACIÓN DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / ACREDITACIÓN DE LA VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS – Con sustento en el informe elaborado por el Servicio Geológico Colombiano / DESLIZAMIENTO DE TIERRA – El fenómeno daba muestras de ocurrir y el municipio omitió mitigar el riesgo MEDIDAS DE PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN CIVIL - No fueron tomadas / FALTA DE GESTIÓN DIRIGIDA MITIGAR LOS DESLIZAMIENTOS / AUSENCIA DE PREVENCIÓN DE LA SITUACIÓN DE RIESGO / ACTUACIONES TENDIENTES A MITIGAR LAS CONDICIONES DE RIESGO – No acreditadas / ACTIVIDADES MINERAS DESARROLLADAS EN VIRTUD DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN – El demandante no acreditó que hayan sido la causa del deslizamiento de tierra / DESCONOCIMIENTO DE LAS CONDICIONES GEOLÓGICAS QUE DIERON LUGAR AL DESLIZAMIENTO POR PARTE DEL MUNICIPIO – Acreditado / SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES / INCUMPLIMIENTO DEL MARCO OBLIGACIONAL / FALTA DE APLICACIÓN DE LOS PROCESOS DE GESTIÓN DEL RIESGO / RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / ADICIÓN A LAS ÓRDENES DE LA ACCIÓN POPULAR / ACTUALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS ELABORADOS POR EL SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO Y LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA - De manera que se identifiquen las condiciones de riesgo del sector Las Tres Marías y aledaños del ente municipal y se definan las medidas restaurativas y preventivas que resulten necesarias para atender aquellas que representen en la actualidad cualquier tipo riesgo de desastres y precaver su ocurrencia [L]a Sala advierte que se reafirma lo dicho en el informe elaborado por el la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano en el mes de noviembre de 2011, sobre las condiciones geológicas del sector Las Tres Marías y sus alrededores, pues en esta oportunidad el centro universitario también reseñó la existencia de laderas con pendientes pronunciadas que se ubican dentro de la falla de Pasacaballos, la cual genera fracturas en el suelo y afecta su permeabilidad y la presencia de grietas, levantamientos, hundimientos y ondulaciones.

Adicionalmente, los dos (2) informes técnicos también son coincidentes en relación a las cusas de la situación, las cuales están asociadas al desarrollo de actividades antrópicas, como la obstrucción de los drenajes naturales de agua, los vertimientos de aguas servidas, la construcción de pozas sépticas y las excavaciones para construcción de vías y viviendas, y de otro lado, el aumento de las lluvias entre los años 2010 y 2011 y las características geológicas de la zona.

En tal perspectiva, de lo hasta aquí expuesto, y de las pruebas relacionadas, encuentra la Sala debidamente probada la vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo, por cuanto se demostró que el área suburbana del Municipio de Turbaco, específicamente el sector conocido como Las Tres Marías, presenta condiciones de inestabilidad que la hace propensa a que ocurran distintos fenómenos naturales adversos asociados a deslizamientos y remoción en masa, derrumbe de taludes, grietas en el suelo, entre otros, lo cual genera un riesgo a la estructura de las viviendas, a sus habitantes, y supone la eventual afectación sus condiciones de vida, al estar ubicado dentro de una falla geológica y en consideración a las características morfológicas propias del terreno. En ese orden de ideas, si bien es cierto que el derrumbe constituye un fenómeno propio de la naturaleza, no por ello se puede afirmar que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados, en tanto es evidente que el fenómeno daba muestras de ocurrir, y lo más censurable aún, el municipio omite el riesgo que se presenta de nuevos deslizamientos que agraven las consecuencias adversas del fenómeno natural ocurrido en el año 2011, y respecto del cual, destaca la Sala, que ninguna de las autoridades accionadas demostró gestión dirigida a su mitigación. Al respecto se observa que, con ocasión de la prueba de oficio que decretó la Sala a través de auto del 23 de julio de 2021, consistente en solicitar al Municipio de Turbaco que informara las acciones adelantadas en el sector conocido como Las Tres Marías luego del deslizamiento ocurrido entre los días 10 y 11 de octubre de 2011 y las tareas que ha efectuado en dicha área con miras a prevenir y mitigar la situación de riesgo que se presenta en esa zona, el ente territorial requerido se limitó a afirmar que, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario de Planeación “sobre la zona correspondiente a las “Tres Marías”, desde la fecha en que ocurrieron los hechos materia de este proceso y hasta la presente, solamente ha expedido, de acuerdo a lo que se encontró en los archivos de esta entidad territorial, una sola licencia que corresponde a una subdivisión rural, por lo que se puede deducir de la mencionada certificación, que no se han expedido licencias de construcción en relación a dicha área.”; lo que significa que, más allá de expedir una licencia de subdivisión rural, desde el año 2011 hasta el año 2021, no ha ejecutado ningún tipo de actuación tendiente a atender las condiciones de riesgo que resultaron probadas y que datan del año 2011.

En esa línea, resulta importante resaltar que, contrario a lo que considera el recurrente, no es cierto que la causa del fenómeno natural en estudio esté circunscrita exclusivamente a las torrenciales lluvias que se presentaron en el año 2010 y 2011, en tanto que, como quedó debidamente acreditado, el material probatorio demuestra la multicausalidad de la situación. En ese sentido, si bien aquellas están asociadas a fenómenos naturales y geológicos del lugar, también se relacionan con las actividades antrópicas que allí se llevan a cabo y sobre las cuales corresponde a la autoridad municipal ejercer el debido control como rector de la política de gestión de riesgo en su jurisdicción. Se agrega a lo dicho que la existencia de causas naturales de los eventos catastróficos que afectan a la colectividad no es una circunstancia que per se conduzca a exonerar de responsabilidad a las entidades estatales, puesto que existe un conjunto de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que les imponen claros deberes y obligaciones de protección respecto de todos y cada uno de los habitantes y residentes en el territorio nacional y sobre los cuales se volverá más adelante.

Igualmente, conviene rescatar la naturaleza preventiva de las acciones populares y sus características como vía de protección de los derechos colectivos. (…) Bajo esa óptica, concluye la Sala que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

En ese sentido, el Consejo de Estado en forma reiterada ha precisado en múltiples oportunidades que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.

Corolario de lo expuesto, al estar acreditada la vulneración de los derechos colectivos y bajo las anteriores consideraciones el cargo no prospera. (…) [D]e las pruebas solicitadas por las partes se advierte que en providencia del 24 de octubre de 2017, entre otras órdenes, el Tribunal dispuso oficiar a la Agencia Nacional de Minería Seccional Cartagena, para que aportara los formatos originales de las actas de inspección del título minero ICQ-083113 de fecha 13 de marzo, 12 de junio y 27 de septiembre de 2014.

En consecuencia, y a través de oficio ANM nro. 20179110267941 del 30 de octubre de 2017, dicha dependencia remitió: (i) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros y del Informe de Inspección Técnica de Seguimiento y Control realizada el 13 de marzo de 2014, en los cuales se concluyó que la cantera Cimaco S.A.S. cuenta con una laguna de sedimentación, que el diseño geométrico de los taludes y bermas se ajustan a lo aprobado en el Plan de Trabajos y Obras, que no se observaron actividades mineras que pudieran generan impactos ambientales y que existe señalización preventiva e informativa;

(ii) copia del registro fotográfico de la visita (algunas imágenes ilegibles), (iii) copia de los planos GPS y escaneado del título minero (ilegible), (iv) copia del informe de inexistencia de hallazgos, (v) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros y del Informe de Inspección Técnica de Seguimiento y Control de la visita llevada a cabo el 12 de junio de 2014, en los que se encuentran registradas las mismas conclusiones de la visita del 13 de marzo, y se reportó como observación adicional que “Queda felicitar al titular minero porque es la cantera más organizada y que sirva de ejemplo ante otras canteras de la región”;

(vi) copia del registro fotográfico de la visita (algunas imágenes ilegibles), (vii) copia de los planos GPS y escaneado del último de los títulos mineros mencionados, (viii) copia del informe de inexistencia de hallazgos; (ix) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros de fecha 27 de septiembre de 2014, que definió que el desarrollo de las actividades mineras de acuerdo con lo establecido en el Plan de Trabajos y Obras.

En este contexto, del anterior recuento probatorio la Sala concluye que es cierto que en el sub examine el demandante no acreditó que las actividades mineras desarrolladas en virtud de los contratos de concesión suscritos entre el Departamento de Bolívar y las empresas Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. fueron la causa del deslizamiento de tierra ocurrido los días 10 y 11 de octubre de 2011 y de las condiciones de riesgo que se presentan en el Municipio de Turbaco, puesto que no se logró establecer una relación causal entre éstas y el mencionado fenómeno natural que se atribuye a las empresas demandadas.

Lo anterior, bajo la premisa que, si bien con ocasión de los títulos IKT-14821, IKT-14301 e ICQ-083113 se ejecutaron tareas de exploración, las pruebas recaudadas no evidencian que éstas hubiesen comprometido la estabilidad de terreno o alterado el equilibro natural de los taludes, máxime cuando, de acuerdo con las actas de visita técnicas realizadas por el INGEOMINAS, se llevaron a cabo atendiendo los requerimientos técnicos de esa actividad y de acuerdo a lo autorizado.

No obstante, advierte la Sala que, aun cuando no se probó que la causa del deslizamiento y de las condiciones de riesgo que se ponen de presente en el libelo introductorio sean imputables a las empresas mineras accionadas, como lo consideró y argumentó el accionante, lo cierto es que, del ejercicio probatorio que discurrió en primera instancia, está demostrada su existencia como consecuencia de las características geológicas de la zona, así como la omisión del municipio apelante en su atención, y en consecuencia, la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales g) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998; de ello dan cuenta el Concepto Técnico sobre el Deslizamiento Complejo de Las Tres Marías en el Municipio de Turbaco, elaborado en el mes de noviembre de 2011, por la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano y el Informe Técnico elaborado por la Universidad de Cartagena en el mes de octubre de 2011, denominado “DIÁGNOSTICO DE LOS PROCESOS DE INESTABILDIAD DE TALUDES QUE AFECTAN AL SECTOR LAS TRES MARÍAS, EN EL ÁREA SUBURBANA DEL MUNICIPIO DE TURBACO”, a los cuales se hizo referencia en el numeral V.5.2.1. de esta providencia. Bajo las anteriores consideraciones, el cargo no prospera.

(…) [A]dvierte la Sala que en el plenario no obra constancia que dé cuenta que con anterioridad a los aludidos conceptos técnicos el Municipio de Turbaco tuviese conocimiento de las condiciones geológicas que dieron lugar al deslizamiento que se presentó en el sector Las Tres Marías de ese ente territorial, lo que permite concluir que es cierto que las desconocía. No obstante, a juicio de la Sala, tal circunstancia per se no conduce a exonerarlo de responsabilidad para la atención de la causa de la vulneración de los derechos colectivos que se encuentra acreditada, habida cuenta que, al margen de si estaba o no enterado de las mismas, son claras las obligaciones de los municipios sobre la gestión y prevención del riesgo de desastres en su jurisdicción. [L]a Ley 1523 de 2012 adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 de 2012 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

(…) En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibídem.

Así las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción; conforme a ello, la Sala no comparte las afirmación del apoderado del Municipio de Turbaco, sobre la ausencia de responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez que, de acuerdo con el recuento normativo visto, es a ese ente territorial, a través de su alcalde, a quien corresponde, en el marco del Sistema Nacional de Riesgo, adoptar las medidas que resulten necesarias para atener las condiciones de riesgos derivadas de las características geológicas del sector Las Tres Marías, las cuales se agravan como consecuencia de las precipitaciones que se presentan en ese lugar.

Bajo tal premisa, a juicio de la Sala, resulta claro que en el sub examine se ha incumplido el marco obligacional antes estudiado, circunstancia que redunda en la vulneración de los derechos colectivos que amparó el a quo y que constata la Sala en esta instancia, habida cuenta que, se reitera, el Municipio de Turbaco, en respuesta a la prueba de oficio decretada a través de proveído del 23 de julio de 2021, informó que la única gestión desarrollada desde el año 2011 a 2021, consistió en la expedición de una licencia de subdivisión rural.

(…) Se agrega a lo dicho que los pluricitados documentos técnicos evidencian que el deslizamiento estudiado y las condiciones geológicas del lugar no son permanentes y constantes, sino que, por el contrario, se ven influenciados por diversos factores naturales y antrópicos, que determinan la variación de los niveles de riesgo. Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de adicionar la orden referida a que el Municipio de Turbaco de forma principal y el Departamento de Bolívar de forma subsidiaria, en el marco de sus competencias como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, actualicen los estudios técnicos elaborados por el Servicio Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena, de manera que se identifiquen las condiciones de riesgo del sector Las Tres Marías y aledaños del precitado ente municipal y se definan las medidas restaurativas y preventivas que resulten necesarias para atender aquellas que representen en la actualidad cualquier tipo riesgo de desastres y precaver su ocurrencia, partiendo de las recomendaciones allí impartidas.

Para el cumplimiento de esta orden se concederá el plazo de dos (2) meses. También se ordenará que las medidas que resulten de la actualización de los estudios se ejecuten dentro del mismo término inicialmente previsto por el a quo, esto es, un (1) año, contado desde el día siguiente de la presentación del o los informes técnicos, los cuales en todo caso deberán realizarse dentro del término de dos (2) meses, antes indicado.

Para el cumplimento de lo anterior, las entidades territoriales destinatarias de las ordenes deberán tener en cuenta las observaciones y recomendaciones que sobre el particular emitan las autoridades ambientales correspondientes, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de que tratan los numerales 12, 13 y 14 de la Ley 1523 de 2012.

Si por alguna razón sobreviniente y ajena a las gestiones de las entidades destinatarias de lo aquí dispuesto, no se pudiese cumplir con las órdenes judiciales proferida dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que, en el marco del comité de verificación conformado, éste determine, de ser procedente, la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más. Igualmente, se dispondrá que de las gestiones realizadas deberán presentarse informes semestrales al Comité de verificación conformado, para que éste evalúe las medidas adoptadas por las entidades implicadas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-33-33-004-2015-00164-01(AP) Actor: GARCILASO DE LA VEGA SERNA Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Y OTROS Referencia: No es cierto que la vulneración de los derechos colectivos se debió exclusivamente a “la precipitación abundante e inusual de las cantidades de lluvia en la zona de las “Tres Marías”.

Es cierto que el demandante incumplió con la carga probatoria de demostrar que la vulneración de los derechos colectivos objeto de la solicitud de amparo se deriva de las actividades mineras autorizadas en la zona. Es cierto que los estudios técnicos en los que se fundamentó la decisión de primera instancia se realizaron con posterioridad a la ocurrencia del deslizamiento de tierras en el sector Las Tres Marías del Municipio de Turbaco.

Es cierto que el Municipio de Turbaco desconocía la falla geológica que se encontró acreditada en los estudios técnicos con fundamento en los cuales se ampararon los derechos colectivos y se impusieron obligaciones para su atención. SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Turbaco en contra de la sentencia dictada el 26 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

1. SÍNTESIS DEL CASO 1. El 16 de marzo de 2015, el ciudadano Garcilaso de la Vega Serna, actuando en nombre propio, presentó acción popular contra el Departamento de Bolívar, el Municipio de Turbaco, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (en adelante CARDIQUE), Cementos Argos S.A. y Cimaco S.A.S. (antes Cimaco Ltda.), solicitando que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó: “V. PRETENSIONES 1º. Se Ordene al Departamento de Bolívar, y al Municipio de Turbaco (Bol), dar por terminado, o dejar sin efecto alguno los (Sic) Contratos de Concesión Minera otorgados a la sociedad CIMACO S.A.S, y a la Sociedad CEMENTOS ARGOS S.A. 2º. Se ordene a CARDIQUE, dar por terminado, o dejar sin efecto alguno las (Sic) Licencias Ambientales otorgados a la Sociedad CIMACO S.A.S. y a la Sociedad CEMENTOS ARGOS S.A. 3º.

Que como consecuencias (Sic) de lo anterior, se ordene el Cierre Definitivo de las Explotaciones Mineras que las Sociedades CIMACO S.A.S y CEMENTOS ARGOS S.A., vienen realizando en la zona, en virtud de los Contratos de Concesión Minera otorgados por el Departamento de Bolívar y el Municipio de Turbaco (Bol), donde se vulneran los Derechos Colectivos. 4º.

A esta condena se deberá dar cumplimiento dentro del término que fije la Sentencia.”[1] Como sustento fáctico de las pretensiones se adujo que, mediante Contratos de Concesión Minera ICQ-083113 del 7 de julio de 2008, IKT-14281 e IKT 14301 del 12 de junio de 2009, el Departamento de Bolívar autorizó a las empresas Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A., respectivamente, la exploración y explotación de materiales como caliza, zahorra, chert, materiales de construcción y demás concesibles en una zona en la que, considera, están prohibidas estas actividades de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Turbaco.

Agregó que CARDIQUE le otorgó licencia ambiental a Cimaco S.A.S. a través de Resolución nro. 0141 del 20 de febrero de 2008. Manifestó que, dentro de las obligaciones impuestas a las empresas concesionarias, se encontraban las referidas al adecuado manejo de las aguas de escorrentías, a través de la construcción de canales perimetrales e internos y de piscinas de sedimentación. Además, que se impartieron unas recomendaciones para el desarrollo de las obras hidráulicas que eran necesarias.

Argumentó que, con ocasión de esas tareas mineras, el 11 de octubre de 2011, se produjo un deslizamiento de tierras en la ladera del sector Las Tres Marías de la zona rural de ese ente territorial, que destruyó los inmuebles allí ubicados, las vías de acceso y generó inestabilidad en el suelo, toda vez que las aludidas empresas no ejecutaron las obras de infraestructura necesarias para canalizar las aguas y construyeron piscinas de decantación sin atender los lineamientos técnicos correspondientes.

Expuso que el Municipio de Turbaco, aun cuando sabía que en su territorio estaban prohibidas las actividades mineras de esa naturaleza, no se opuso a los contratos de concesión que fueron otorgados por el Departamento de Bolívar. Afirmó que la zona no presenta condiciones de habitabilidad hasta que se cancele la operación de las canteras o se ejecuten las obras de recuperación y prevención, por lo que, de no adoptarse ninguna de estas medidas, deberá considerarse como forma de reparación del daño causado el reconocimiento del valor comercial del inmueble de propiedad de los señores Hernando Marrugo González, Dora Marrugo de la Vega y Marta Cortina Pájaro, quienes son sus familiares.

Sostuvo que, el 29 de octubre de 2014, solicitó a las entidades demandadas adoptar las medidas correctivas necesarias para evitar el deterioro de la zona derivado de las actividades de explotación de las canteras, la cual, además, produce afectaciones económicas y morales a los propietarios del sector, quienes se encuentran en situación de riesgo por futuros deslizamientos.[2]

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. La acción popular fue presentada el día 16 de marzo de 2015, ante los Juzgados Administrativos de Cartagena[3]. Mediante providencia del 20 de marzo de ese mismo año, el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena dispuso su remisión por competencia al Tribunal Administrativo de Bolívar.[4] 2. El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de auto del 23 de julio de 2015, admitió la demanda y dispuso la notificación del Municipio de Turbaco, el Departamento de Bolívar, CARDIQUE, la Agencia Nacional de Minería y las sociedades Cementos Argos S.A. y Cimaco S.A.S., así como del Ministerio Público.[5] Posteriormente, mediante proveído del 5 de abril de 2016, dispuso la vinculación del Ministerio de Minas y Energía.[6] 3.

Por su parte, las accionadas contestaron la demanda, esgrimiendo los siguientes argumentos: 1. CIMACO S.A.S. manifestó que, si bien el 11 de octubre de 2011 se produjo un deslizamiento en el Sector Las Tres Marías del Municipio de Turbaco, no es cierto que se presenten grietas en los predios de la zona o inestabilidad del terreno, puesto que han desarrollado las obras de infraestructura necesarias para canalizar las aguas y construido piscinas de decantación en los términos exigidos por CARDIQUE a través de la Resolución nro. 0258 del 11 de mayo de 1998, por medio de la cual estableció el Plan de Manejo Ambiental, y la Resolución nro. 141 del 20 de febrero de 2008, a través de la cual le otorgó la licencia ambiental.

Así mismo, sostuvo que atendió los lineamientos dados por la Agencia Nacional de Minería el 13 de marzo de 2014, así como los días 12 y 27 septiembre de 2014, en las inspecciones que realizó a los títulos mineros. Propuso la excepción de inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley 472 de 1998, argumentando que vulnera los artículos 4, 29 y 209 de la Constitución Política, en tanto restringe injustificadamente el derecho de defensa, al limitar los medios exceptivos que se pueden proponer en la contestación de la demanda de las acciones populares, dejando de lado otros que, siendo procedentes, no se pueden alegar, como es el caso de las previstas en los numerales 8 y 10 del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC).

Añadió que los señores Hernando Marrugo González, Martha Cortina Pájaro y Dora Marrugo de la Vega presentaron demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de las mismas entidades y empresas aquí accionadas, en las que solicitaron, además de la indemnización de perjuicios, el cierre de las canteras de Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A., cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena y al Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, lo que significa que se pretende su juzgamiento dos (2) veces por los mismos hechos, desconociéndose el debido proceso y los principios de eficacia, economía y celeridad.

Explicó que las causales de invalidez de los contratos privados son “la condición resolutoria tácita y la nulidad”[7], y tratándose de contratos administrativos, lo son “la terminación unilateral por parte de la entidad pública contratante y la caducidad”[8], las cuales no fueron alegadas para fundamentar la pretensión consistente en que se ordene la terminación o se dejen sin efectos los contratos de concesión minera suscritos con las sociedades Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. Arguyó que esa sociedad no ha sido requerida ni por la autoridad ambiental ni por la autoridad minera por incumplimiento de las obligaciones del Plan Nacional Ambiental o de aquellas que le fueron impuestas en la Resolución nro. 0258 del 11 de mayo de 1998, lo que demuestra que no se han vulnerado los derechos colectivos que se solicita sean amparados, como consecuencia de las actividades mineras autorizadas en virtud del Contrato de Concesión Minera nro.

ICQ-083113 del 19 de agosto de 2007, catalogadas como de utilidad pública y de interés social, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 685 de 2001.[9] 2. El Departamento de Bolívar solicitó se denegaran las súplicas de la demanda y formuló las excepciones que tituló: “A. INEXISTENCIA DE DAÑO CONTINGENTE, PELIGRO, AMENAZA, VULNERACIÓN O AGRAVIO DE DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS”, “B. INEXISTENCIA DE NEXO CAUSAL”, “C. EXCEPCIÓN DE MÉRITO POR CUANTO LOS HECHOS ESBOZADOS EN LA DEMANDA SON LLAMADOS A LA EXISTENCIA DE FUERZA MAYOR” y “D. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA Y FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO NECESARIO”.

La primera de las excepciones propuestas la fundamentó en que, en el año 2010, se produjo por causas naturales derivadas de una falla geológica un deslizamiento de tierra en las laderas las Tres Marías, ubicadas en el noroccidente de la cabecera municipal de Turbaco, el cual no tuvo relación con las actividades de exploración y extracción minera que desarrollan las empresas Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. La segunda excepción fue sustentada aduciendo que no existe nexo causal entre el aludido fenómeno natural y la acción u omisión de ese ente territorial.

Aseguró que una conclusión contraria implicaría acoger la teoría de la equivalencia de las condiciones, desechada en el ordenamiento jurídico nacional, para, en su lugar, dar aplicación a la denominada causalidad adecuada, conforme a la cual, “de todos los hechos que anteceden la producción de un daño solo tiene relevancia aquel, que, según el curso normal de los acontecimientos, ha sido su causa directa e inmediata.”[10] Respecto de la tercera excepción, argumentó que las situaciones fácticas narradas en la demanda dan cuenta que en el presente caso se configuró la fuerza mayor, en los términos del artículo 1 de la Ley 95 de 1890, que presupone la irresistibilidad e imprevisibilidad del hecho, en este caso, del deslizamiento provocado por una falla geológica, tal como se expresó en el concepto presentado por el Geólogo Eduardo Castro Marín. Frente al último de los medios exceptivos propuestos, luego de traer a colación apartes de la sentencia T- 416 de1997, proferida por la Corte Constitucional, y referirse a la falta de legitimación en la causa por pasiva, explicó que el Departamento de Bolívar, para la suscripción de los contratos de concesión minera con las empresas demandadas, actuó como representante del Ministerio de Minas y Energía, quien ostentaba la calidad de autoridad minera, según la Ley 685 de 2001, y no directamente, en razón a que el Gobernador de la época fue delegado para tal fin mediante Resolución nro. 18-0253 del 10 de marzo de 2003, la cual fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2011.

Recalcó, después de referirse a la figura de la delegación administrativa y sus características, que la entidad legitimada en el presente asunto es el precitado Ministerio, que no hace parte de la estructura orgánica del Departamento de Bolívar, sino de la Nación, y que, además, no fue vinculado al presente proceso, dando lugar a que se configure la excepción de no comprender la demanda todos los litisconsorcios necesarios.[11] 3.

La Agencia Nacional de Minería contestó la demanda aduciendo que no ejerce funciones de tipo ambiental, por cuanto las misma fueron asignadas por el Legislador a las Corporaciones Autónomas Regionales, que para el caso concreto están en cabeza de CARDIQUE, a quien le compete velar por la protección del medio ambiente en el Municipio de Turbaco.

Tras explicar en detalle la naturaleza jurídica de esa entidad y sus funciones con base en el Decreto 4131 del 3 de noviembre de 2011, sostuvo que el Ministerio de Minas y Energía, a través de la Resolución nro. 18- 0876 del 7 junio de 2012, delegó la función de fiscalización, seguimiento y control de los títulos mineros para exploración y explotación de yacimientos minerales en el territorio nacional, excepto en aquellas jurisdicciones en las que tal atribución fue asignada directamente a los Gobernadores de algunos departamentos, como es el caso de Bolívar, Antioquia, Boyacá, Cesar y Norte de Santander.

Luego de citar extensamente el marco normativo que rige la actividad minera, los instrumentos ambientales que la respaldan y las autoridades que ejercen funciones sobre esta materia, sostuvo que el ordenamiento jurídico proporciona a los posibles afectados distintas herramientas para conjurar los perjuicios que con ocasión de aquellas se ocasionen, dentro de las que se destaca la prevista en el artículo 41 de la Ley 685 de 2001, atinente a la caución que deberán constituir los titulares mineros, los propietarios, poseedores o tenedores de los predios donde se desarrollan labores de prospección. De igual forma, precisó que la obligación de reparación se encuentra expresamente consagrada en el artículo 44 ibídem, bajo el entendimiento que la industria minera conlleva en todas sus fases y etapas afectaciones sobre los predios comprendidos dentro del polígono minero.

Aseguró que no es cierto que el área que comprende los títulos mineros objeto de la presente acción popular se encuentre restringida para el desarrollo de labores mineras, en tanto el hecho de que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del sector donde se ubican prohíba el establecimiento de canteras, no afecta la validez de los mismos ni convierte ese lugar en excluible de la minería, ya que, a la luz del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, esos instrumentos de planeación urbanística no pueden, por expresa disposición legal, establecer tales restricciones.

En ese contexto, la única limitación legalmente válida de actividades de esta naturaleza es aquella referida a las zonas que hayan sido declaradas y delimitadas por la autoridad ambiental, sin perjuicio de que se autoricen de forma restringida o sólo por determinados métodos o sistemas de extracción de los minerales. En relación con el Contrato de Concesión Minera nro.

IKT-14281 del 12 de junio de 2009, suscrito entre el Departamento de Bolívar y Cementos Argos S.A., para la exploración y explotación de un yacimiento de caliza y demás concesibles, sostuvo que fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 16 de julio de 2009 y que su ejecución en las etapas de construcción, montaje y explotación se supeditó al otorgamiento de la respectiva licencia ambiental.

Así mismo, que, con fundamento en el artículo 108 del Código de Minas, mediante oficio del 18 de febrero de 2013, la empresa titular presentó renuncia al mismo, la cual le fue aceptada por la Agencia Nacional de Minería a través de la Resolución nro. 000832 del 11 de septiembre de 2013, debidamente inscrita en el precitado registro. Añadió que el informe de visita realizada al área del título el 10 de junio de 2014, da cuenta que la empresa no ejecutó tareas de explotación, y por ello no existió afectación ambiental en la zona, lo que desvirtúa el fundamento fáctico de la demanda.

En cuanto al Contrato de Concesión Minera nro. IKT-14301 del 12 de junio de 2009, firmado entre las mismas partes, anotó que, por medio de Resolución nro. 0140 del 3 de junio de 2014, esa autoridad minera accedió a la solicitud de prórroga de la etapa de exploración por un término adicional de dos (2) años. Igualmente, que el 10 de septiembre de 2014, se presentó renuncia del contrato, aceptada por medio de la Resolución nro. 000984 del 22 de diciembre de 2014, sin que se hubiesen desarrollado tareas de explotación. Por último, insistió en que carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la demanda, habida cuenta que no guardan relación con las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado.[12] 4.

Cementos Argos S.A. se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones que denominó: (i) “FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 144 DEL C.P.A.C.A.”, (ii) “INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN A LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS RESPECTO DE MI REPRESENTADA”, (iii) “OCURRENCIA DE UN EVENTO DE FUERZA MAYOR”, (iv) “AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD”, (v) “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA RESPECTO DE CEMENTOS ARGOS S.A.”.

Indicó, respecto a la primera excepción, que la parte demandante incumplió el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA, ya que de manera previa a la presentación de la demanda no requirió a esa empresa para que adoptara las medidas necesarias para la protección de los derechos que solicita sean amparados, de tal suerte que no debió darse curso al libelo introductorio, por lo menos en su contra.

La segunda excepción se fundamentó en que la parte actora se limitó a identificar como vulnerados los derechos colectivos previstos en los literales a, c, d, e y m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, sin exponer argumentos o allegar elementos probatorios tendientes a demostrar de qué manera la acción u omisión de esa empresa está ocasionando tal escenario de afectación. En relación con la tercera excepción, arguyó que la Subdirección de Gestión Ambiental de CARDIQUE, en respuesta a una petición elevada por los habitantes del sector Las Tres Marías, Puente Honda y Los Naranjos del Municipio de Turbaco, afirmó que “el deslizamiento ocurrido en el sector “Las Tres Marías” apuntan a que: 1.

La falla de Pasacaballos afectó las rocas de dicho lugar produciendo un fracturamiento y aumenta (Sic) la capacidad de infiltración, permitiendo la saturación por las aguas subterráneas y superficiales. Bajo estas condiciones las rocas pierden sus características geomecánicas, volviéndose blandas, plásticas y posiblemente adquieren propiedades altamente plásticas, facilitando la generación de movimientos en masa. 2.

Las condiciones de precipitación en el área, lo cual hace que el subsuelo no sea no sea (Sic) capaz de almacenar tal cantidad de agua, dando lugar a los movimientos en masa que se presentan actualmente. 3. Y factores externos como adecuación de terrenos para cultivos, desforestación, corte de taludes para vías o nuevas viviendas, etc, pueden contribuir a incrementar la inestabilidad en todo (Sic) la zona las Tres Marías.”[13].

Informó que en el documento denominado “CONCEPTO TÉCNICO SONBRE (Sic) EL DESLIZAMIENTO COMPLEJO DE LAS TRES MARÍAS EN EL MUNICIPIO DE TURBACO, DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR”, elaborado por la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental Grupo de Trabajo Regional Bucaramanga del INGEOMINAS, también se refirió a las causas naturales del deslizamiento, identificando como tales las asociadas a la falla de Pasacaballos y el incremento de las precipitaciones durante los años 2010 y 2011, que constituyen en términos jurídicos una fuerza mayor.

La cuarta excepción se sustentó en que es errado establecer una relación causal entre el mencionado fenómeno natural y las actividades de explotación minera autorizadas, por cuanto los contratos IKT 14281 e IKT 14301 del 12 de junio de 2009 tenían prevista una fase de exploración de tres (3) años, la cual se encontraba en ejecución para el 11 de octubre de 2011, fecha en la que ocurrió el deslizamiento de tierra, lo cual se constata con los Informes de Visita Técnica elaborados por la Secretaría de Minas y Energía del Departamento de Bolívar.

Adicionalmente, expuso que la renuncia al título minero 14281 el 18 de febrero de 2013, fue aceptada mediante la Resolución nro. 000832 del 11 de septiembre de 2013, expedida por la Agencia Nacional de Minería, estando el contrato en fase de exploración. Añadió que, en etapa exploratoria, también renunció al Contrato de Concesión Minera nro. 14301, aceptada por la Agencia Nacional de Minería a través de la Resolución nro. 000984 del 22 de diciembre de 2014.

En ese sentido, concluyó que, frente a esa empresa, no es dable predicar algún tipo de responsabilidad. Por último, la excepción quinta se fundamentó en que, ni los argumentos expuestos en la demanda, ni las pruebas aportadas, evidencian que esa sociedad haya participado en la vulneración de los derechos colectivos que se pide sean amparados, máxime cuando sus títulos mineros quedaron en fase de exploración, como se explicó en líneas anteriores.[14] 5.

CARDIQUE contestó la demanda explicando que ha cumplido con las funciones establecidas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, dirigidas a preservar, conservar y proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Aludió a que, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1753 de 1994, mediante Resolución nro. 0141 de 2008, otorgó licencia ambiental al Contrato de Concesión Minera nro.

ICQ – 083113, previa solicitud presentada por la sociedad Cimaco S.A.S., que fue acompañada con el respectivo Plan de Manejo Ambiental. Adujo que las visitas de campo realizadas en el sector Las Tres Marías constataron que dicha empresa solo poseía instalaciones de oficinas, sin desarrollar actividades mineras que hubiesen provocado el deslizamiento por el mal manejo de los drenajes.

Frente a los Contratos IKT-14281 e IKT-14301, manifestó que no contaron con licencia ambiental, y en esa medida, Cementos Argos S.A. no adelantó tareas de exploración y explotación con fundamento en ellos en el sector Las Tres Marías. Manifestó que, de acuerdo con los conceptos técnicos elaborados sobre la situación, se identificó como causa del deslizamiento la saturación de agua del suelo como consecuencia del aumento de las precipitaciones por el fenómeno de La Niña durante los años 2010 y 2011, lo que es indicativo de la inexistencia de nexo causal entre los deslizamientos y las supuestas actividades de minería.[15] 6.

El Ministerio de Minas y Energía, en el escrito de contestación de la demanda, pidió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la parte actora en el libelo introductorio no mencionó a esa entidad como responsable de la vulneración de los derechos colectivos objeto de la solicitud de amparo, sino que, por el contrario, dirigió sus reparos en contra de las demás entidades y empresas.[16] La anterior afirmación la respaldó en que, según el artículo 121 de la Constitución Política, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que la Constitución y la Ley le asignen, las cuales, para el caso de esa cartera, están contenidas en los artículos 1 y 2 del Decreto 0381 de 2012, modificado y adicionado por el Decreto 1617 de 2013, sin que allí se establezca alguna relacionada con el otorgamiento de contratos de concesión minera y el control y seguimiento de éstos, que están atribuidas a la Agencia Nacional de Minería. Anotó, luego de citar la sentencia del 7 de julio de 2011, dictada por la Sección Tercera de esta Corporación dentro del expediente 19707, que no existe nexo causal entre los daños que se identifican en la demanda y las actuaciones de esa cartera, y agregó que “resulta que no se hallen reunidos en su totalidad los elementos que configurarían la responsabilidad del Ministerio de Minas y Energía, con lo que se rompe el nexo causalidad, pues no existió actuación alguna por parte de este Ministerio, que hubiese conllevado de manera directa (nexo causal) a la eventual vulneración del derecho colectivo antes referido”[17].

Finalmente, puso de presente que no se acreditó el cumplimento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA y el numeral 4 del artículo 161 de ese mismo estatuto. Aunado a lo dicho, propuso la excepción de “Falta de integración del litisconsorcio necesario”, en relación con la Agencia Nacional de Minería, por considerar que es esa entidad a la que le corresponde realizar la inspección, vigilancia y control de los contratos de concesión minera, y de ser procedente, disponer su suspensión en calidad de autoridad minera nacional.[18]

3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia el día 26 de marzo de 2019, en cuya parte resolutiva decidió: “PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por el doctor José Rafaél (Sic) Guerrero Leal, como Magistrado integrante de la Sala de Decisión n° 1, de este Tribunal, en consecuencia, acéptesele y sepáresele del conocimiento del presente proceso.

SEGUNDO: NIÉGANSE las excepciones propuestas por las accionadas; DECLÁRANSE vulnerados los derechos colectivos consagrados en los literales g) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: CONEDER la protección al derecho colectivo invocado por el actor popular contemplados en los literales g), y l), a saber: La seguridad y salubridad públicas y El (Sic) derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente- del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, de conformidad con lo expuesto.

CUARTO: DECLÁRASE que por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, que, el Municipio de Turbaco y el Departamento de Bolívar, afectaron los derechos colectivos consagrados en los literales g) y l) del artículo 4° de la ley 472 de 1998.

QUINTO: ORDÉNESE al Departamento de Bolívar y al Municipio de Turbaco, para que en el término de un (01) año siguiente a la notificación de este fallo y de acuerdo a sus competencias y funciones, realice, impulse, elabore, ejecute y financie, las gestiones que sean necesarias para que se apliquen las recomendaciones expuestas en los conceptos técnicos elaborados por Servicio (Sic) Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena.

Teniendo en cuenta que la orden dada, exige una planeación tanto técnica como presupuestal, por lo que se estima prudente otorgar el plazo anterior.

SEXTO: EXONERAR de responsabilidad popular a las de más (Sic) accionadas y vinculadas que no se hayan referido en el numeral anterior. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO: CONFORMAR el comité de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado, las partes, el Personero del Municipio de Turbaco – Bolívar y el Ministerio Público, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

OCTAVO: Desígnese a la Procuraduría Regional Bolívar, para que vele por el estricto cumplimiento de esta providencia de conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 4 y 282 de la Constitución Política.

NOVENO: ENVIAR copia de la presente providencia, a la Defensoría del Pueblo e (Sic) acuerdo a lo estipulado en el art. 80 de la ley 472 de 2011 (Sic). DECIMO (Sic):

NOTIFÍQUESE el presente fallo; una vez ejecutoriada, archívese el proceso.”[19] Luego de hacer un recuento sobre las generalidades de la acción popular y el derecho al medio ambiente, aludió a las pruebas recaudadas, entre ellas, a: (i) los Contratos de Concesión Minera ICQ-083111, IKT-14301 e IKT-14281, (ii) la Resolución nro. 0141 del 20 de febrero de 2008, por la cual se otorgó licencia ambiental al título minero ICQ-083111, (iii) la certificación expedida por el Secretario de Planeación del Municipio de Turbaco sobre el uso restringido y prohibido para canteras de los sectores Las Tres Marías, Los Naranjos y Los Cedros de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial, (iv) la Resolución nro. 0258 del 11 de mayo de 1998, que estableció un plan de manejo ambiental, (v) la Resolución nro. 000832 del 11 de septiembre de 2013, (vi) el Concepto Técnico realizado por el Servicio Geológico Colombiano, sobre el deslizamiento complejo de Las Tres Marías en el Municipio de Turbaco, en el que logró establecer que se trata de un terreno inestable en el que se generan deslizamientos, no poder ser habitado ni utilizado para actividades agrícolas o para pastoreo, y (vii) el diagnóstico de los procesos de inestabilidad de taludes elaborado por la Universidad de Cartagena en el año 2011, que demuestra que la zona en estudio presentó un deslizamiento de tipo rotacional retrogresivo, que aumentó por las lluvias en la zona.

Con fundamento en lo anterior, dijo que las pruebas obrantes en el expediente no permiten concluir que la concesión minera a favor de las empresas Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. vulneren los derechos colectivos de los habitantes del Municipio de Turbaco, puesto que las visitas realizadas por la autoridad minera y ambiental demostraron que, en virtud de ellas, solo se desarrollaron actividades de exploración conforme a las disposiciones del Plan de Trabajos y Obras que les fue aprobado, que no se utilizó maquinaria y que se aceptó la renuncia a algunos títulos mineros.

Destacó que el actor popular no cumplió con el deber probatorio de acreditar los hechos que aduce constituyen la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección pretende, como lo exige el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, toda vez que, contrario a ello, lo que quedó demostrado es que las actuaciones de las empresas demandadas se desarrollaron observando los lineamientos normativos mineros y ambientales.

Precisó que, aun cuando no hay evidencia sobre la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda como consecuencia de los contratos de concesión minera, los conceptos técnicos elaborados por el Servicio Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena probaron que el sector Las Tres Marías es un terreno inestable que ha aumentado su desplazamiento como consecuencia de las lluvias en la zona, “por lo que se considera necesario dar órdenes tendientes a que se proteja la seguridad del conglomerado social, debido a que esto puede afectar la vida de las personas, más y aun cuando en esa zona son habitadas por unas familias, las cuales tal y como lo expone las recomendaciones (Sic) de los estudios técnicos se deben reubicar, para evitar que se afecten sus vidas.”[20] Con base en lo anterior, aseveró que se acreditó la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en tanto la aludida zona está expuesta a múltiples factores de riesgo permanentes para sus habitantes, como, por ejemplo, de deslizamientos, afectaciones de las viviendas y hundimientos.

En ese sentido, consideró que, en atención a los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2 de la Carta Fundamental y lo dispuesto en la Ley 99 de 1989, es deber de los alcaldes levantar, con fines de reubicación, un inventario de los asentamientos urbanos que presenten alto riesgo para sus habitantes producto de condiciones de derrumbes, deslizamientos o inundaciones, acudiendo a las acciones policivas necesarias para lograr la desocupación de los inmuebles.

Señaló que, en atención a lo dispuesto en el artículo 298 de la Constitución Política, los Departamentos, como entidades territoriales, ejercen funciones de coordinación y complementariedad de la acción municipal. De ahí que, afirmó, el Departamento de Bolívar y el Municipio de Turbaco son los representantes del Estado para el cumplimiento de los fines estatales y, pese a tener conocimiento de las condiciones de riesgo que se presentan en el sector las Tres Marías, no ejecutaron acciones para prevenir las afectaciones que padece la población, derivada del deslizamiento, y en ese orden, son responsables de la vulneración de los derechos colectivos implicados.

Por último, concluyó que “la Sala amparará los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez que es flagrante la amenaza de los mismos y, por fortuna, aun se está en posibilidad de anticiparse a la violación definitiva de tales derechos como consecuencia del acaecimiento de catástrofes naturales.”[21]

4. RECURSO DE APELACIÓN El Municipio de Turbaco presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, señalando que el material probatorio recaudado demuestra que el deslizamiento de tierras ocurrido en el mes de octubre de 2011 en el sector Las Tres Marías se debió a las abundantes e inusuales precipitaciones y no a los factores que se aducen en la providencia recurrida, tal como lo explican los conceptos técnicos en lo que se sustentó la decisión. Puso de presente que en este caso el actor popular no probó “lo que pretende y alega”[22], como tampoco que el citado deslizamiento hubiese ocurrido por causas distintas a las lluvias atípicas que se presentaron en ese lugar.

Agregó, luego de exponer algunas consideraciones sobre el deber probatorio de las partes en el marco de las acciones populares y aludir al contenido del artículo 30 de la Ley 472 de 1998, que la providencia objeto del recurso de alzada se sustentó en los estudios de la Universidad de Cartagena y del Servicio Geológico Colombiano, los cuales se llevaron a cabo con posterioridad a la ocurrencia de los hechos, poniendo de presente que “no existe evidencia probatoria que indique que el Municipio de Turbaco conociera antes del fenómeno natural producido por las lluvias que este existiera.

Es decir, no hay relación causa efecto para determinar la responsabilidad del municipio.”[23] Por lo anterior, solicitó modificar el fallo de primera instancia en el sentido de excluirlo de las ordenes allí impartidas.[24]

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 2.

Actuación en segunda instancia 1. Mediante auto del 3 de febrero de 2020, el Despacho del Consejero sustanciador admitió el recurso de apelación presentado por el Municipio de Turbaco[25]. Posteriormente, en auto del 28 de febrero de 2020, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.[26] 2. Por medio de memorial presentado el 13 de marzo de 2020, el apoderado del demandante reiteró los argumentos de la demanda y manifestó “aportar un peritaje realizado por el Ingeniero Alejandro Covo, de fecha 20 de septiembre de 2017”[27].

También adjuntó una certificación expedida el 23 de abril de 2012, por el Secretario de Planeación del Municipio de Turbaco, sobre la descripción, características, usos principales, restringidos y prohibidos de los predios comprendidos en el sector Las Tres Marías, Los Naranjos, Los Cedritos y Puente Honda de esa entidad territorial.[28] Tal solicitud probatoria fue negada mediante proveído del 21 de abril de 2021.[29] 3.

La Agencia Nacional de Minería radicó vía correo electrónico escrito de alegatos ante la Secretaría General de esta Corporación el 3 de julio de 2020, en el cual reiteró lo dicho en la contestación de la demanda sobre la ausencia de relación entre los hechos de la demanda y las funciones de esa entidad. Adicionalmente, expresó que, en virtud del principio de congruencia de las decisiones judiciales, previsto en el 328 del CGP, el juez de segunda instancia, al resolver un recurso de alzada, sólo le es permitido pronunciarse sobre los reparos esgrimidos en contra de la providencia censurada, so pena de configurar una nulidad, en los términos del artículo 133 ibídem.[30] 4.

El Departamento de Bolívar, el Municipio de Turbaco, las sociedades Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. Encontrándose el proceso para proferir sentencia de segunda instancia, la Sala de decisión de esta Sección advirtió que los elementos materiales probatorios obrantes en el expediente no eran suficientes para esclarecer los hechos objeto de la controversia, razón por la cual, de conformidad con el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 472 de 1998[31], el numeral 4 del artículo 42 del Código General del Proceso (en adelante CGP)[32] y los artículos 169[33] y 170[34] ibídem, mediante proveído del 23 de julio de 2021, decretó como pruebas de oficio las siguientes: “RESUELVE:

PRIMERO: REQUERIR al Municipio de Turbaco – Bolívar para que, en el término de tres días (3) contados a partir de la notificación de este proveído, informe: (i) qué acciones ha adelantado en el sector conocido como Las Tres Marías luego del deslizamiento ocurrido entre los días 10 y 11 de octubre de 2011, y (ii) cuáles tareas ha efectuado en dicha área con miras a prevenir y mitigar la situación de riesgo que se presenta en esa zona.

Igualmente, en caso de que dicho ente territorial indique que sí ha adelantado alguna de las actividades señaladas de forma precedente, se lo requerirá para que en el mismo plazo allegue los soportes que acrediten dichas manifestaciones.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación, correr traslado a las demás partes de la respuesta que realice por el Municipio de Turbaco - Bolívar al anterior mandato, así como de los documentos allegados con la misma”[35] 6. En cumplimiento de la anterior decisión, la Secretaría General de esta Corporación requirió en tres (3) oportunidades al Municipio de Turbaco, a través de los Oficios nro.

JSGA 1995 del 10 de agosto de 2021[36], JSGA 1999 del 17 de agosto de 2021[37] y JSGA 2667 del 23 de agosto de 2021[38]. 7. En respuesta al tercer requerimiento, mediante mensaje de datos remitido el 25 de agosto de 2021, la jefe de la Oficina Asesora jurídica del Municipio de Turbaco allegó comunicación OJU-101-1943- 2021 de esa misma fecha, en la cual manifestó lo siguiente: “Por medio del presente, de la manera más comedida, nos permitimos remitir la respuesta otorgada por la Secretaría de Planeación de este municipio, en lo que constituye el contenido del oficio de fecha 10 de agosto de 2021, emanado de esa Honorable Corporación judicial, Consejo de Estado.

Dentro del oficio en referencia, podemos observar que el municipio de Turbaco, sobre la zona correspondiente a las “Tres Marías”, desde la fecha en que ocurrieron los hechos materia de este proceso y hasta la presente, solamente ha expedido, de acuerdo a lo que se encontró en los archivos de esta entidad territorial, una sola licencia que corresponde a una subdivisión rural, por lo que se puede deducir de la mencionada certificación, que no se han expedido licencias de construcción en relación a dicha área.

Por lo anterior, nos permitimos hacer entrega, adjunto al presente, de los documentos concernientes a dicha respuesta emanada de la Secretaría de Planeación Municipal.”[39] En calidad de anexo aportó la certificación mencionada, suscrita por el secretario de Planeación de ese ente territorial. 8. El 26 de agosto de 2021, se corrió traslado a las demás partes de la anterior respuesta, quienes guardaron silencio.[40] 3.

Hechos 1. El Departamento de Bolívar suscribió con la empresa Cimaco S.A.S. Contrato de Concesión Minera nro. ICQ-083113 del 10 de agosto de 2007, para la exploración y explotación de un yacimiento de caliza, zahorra, chert, materiales de construcción y demás concesibles ubicado en el Municipio de Turbaco. Mediante Resolución nro. 0141 del 20 de febrero de 2008, CARDIQUE le otorgó licencia ambiental a este título minero y, a través de la Resolución nro. 258 del 11 de mayo de ese mismo año, estableció el Plan de Manejo Ambiental de ese proyecto. 2.

La sociedad Cementos Argos S.A. suscribió los Contratos de Concesión Minera nro. IKT-14301 e IKT-14281 del 12 de junio de 2009, para la exploración de un yacimiento de caliza y demás concesibles, también ubicado en el Municipio de Turbaco. 3. Entre los días 10 y 11 de octubre de 2011 se presentó en el sector conocido como Las Tres Marías del Municipio de Turbaco un deslizamiento de tierras que afectó la vía de acceso, arrasó las viviendas y demás construcciones que se encontraban en el lugar, generó problemas de agrietamiento, deformación y hundimientos y destruyó las redes eléctricas.[41] 4.

El 5 de julio de 2013, la sociedad Cementos Argos S.A. renunció al Contrato de Concesión Minera nro. IKT-14821, decisión que fue aceptada por la Agencia Nacional de Minería a través de la Resolución nro. 000832 del 11 de septiembre de 2013, en la que se declaró la terminación de ese título minero. Conforme al Informe de Visita de Cierre realizada al área del contrato el 10 de junio de 2014, el titular minero no ejecutó labores de exploración y explotación. 5.

Mediante Resolución nro. 0140 del 3 de julio de 2014, la Agencia Nacional de Minería aprobó la solicitud de prórroga por el término de dos (2) años de la etapa de exploración del título minero IKT-14301 presentada por Cementos Argos S.A. El 10 de septiembre de 2014, se presentó renuncia a éste y, por medio de Resolución nro. 00984 del 22 de diciembre de ese mismo año, se aceptó, declarándose su terminación. 6.

El ciudadano Garcilaso de la Vega Serna, actuando en nombre propio, presentó acción popular contra el Departamento de Bolívar, el Municipio de Turbaco, CARDIQUE, Cementos Argos S.A. y Cimaco S.A.S., solicitando que se protegieran los derechos colectivos a que se refiere el numeral I.1 de esta providencia, por considerar que la causa del deslizamiento que tuvo lugar entre el 10 y 11 de octubre de 2011 fue provocado por las actividades mineras que allí se ejecutan, que, además, generan condiciones de riesgo. 7.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 26 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. 8. La sentencia fue apelada por el Municipio de Turbaco. 4. Planteamiento De acuerdo con el contenido y alcance de la sentencia recurrida y con los reparos esgrimidos en el recurso de apelación, observa la Sala que la discrepancia subyace en los siguientes puntos: (i) en cuanto a la demostración de la vulneración de los derechos colectivos, pues, para el Municipio de Turbaco, el deslizamiento se produjo exclusivamente como consecuencia de “la precipitación abundante e inusual de las cantidades de lluvia en la zona de las “Tres Marías” [42], mientras que, para el fallador de primera instancia, el deslizamiento que dio lugar a la interposición de la demanda tuvo lugar dadas las condiciones geológicas desfavorables propias del terreno, que se ven exacerbadas por las lluvias;

(ii) también existe controversia en cuanto al cumplimiento de la carga probatoria exigida en procesos adelantados en ejercicio del medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, dado que, para el memorialista, el demandante no demostró que las actividades mineras sean la causa del deslizamiento que dio lugar a la presente demanda, lo cual impedía emitir un pronunciamiento estimatorio;

(iii) así mismo, el recurrente disiente en lo que hace a la responsabilidad para el cumplimiento de las órdenes impartidas, puesto que es del criterio que no le es atribuible la vulneración de los derechos colectivos amparados, por cuanto los estudios técnicos en los que se fundamentó la decisión de primera instancia se realizaron con posterioridad a la ocurrencia del deslizamiento, y en esa medida, no conocía las condiciones geológicas del sector; a diferencia de lo que entiende el Tribunal, para quien se trata de un asunto propio de la competencia del municipio como responsable de la gestión de riesgos en su jurisdicción. 5.

Análisis de la Sala 1. Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 2.

Caso concreto 1. De la acreditación de la vulneración de los derechos colectivos invocados Visto como quedó dispuesto el planteamiento, corresponde a la Sala definir, en primera medida, si es cierto que la vulneración de los derechos colectivos fue producto exclusivamente de “la precipitación abundante e inusual de las cantidades de lluvia en la zona de las “Tres Marías”. 1.

A efectos de dilucidar el primer motivo de inconformidad, observa la Sala que CARDIQUE, en calidad de anexos del escrito de contestación de la demanda, incorporó al proceso copia del Oficio nro. 0004173 del 18 de octubre de 2011, a través del cual el subdirector de Gestión Ambiental - Encargado de las Funciones de director general, solicitó al Servicio Geológico Colombiano una inspección al sector Las Tres Marías del Municipio de Turbaco, con fundamento en lo siguiente: “En la segunda semana del mes de octubre del presente año, se nos comunicó por parte de la comunidad, que al Noroccidente del Municipio de Turbaco, en la vereda denominada “Loma de Piedra”, sector “Las Tres Marías”, se han producido desplazamientos sobre el terreo ocasionando levantamientos, hundimientos, agrietamientos y deslizamientos sobre los predios allí existentes, provocando el derrumbe prácticamente total de más de diez (10) casas campestres, destrucción de la vía en dicho trayecto y caída de postes de energía eléctrica.

De acuerdo a las inspecciones de campo adelantadas por funcionarios de nuestra corporación, se presume que el deslizamiento de la masa de tierra se debe a dos fallas satélites asociadas a la falla de Pasacaballos que atraviesa dicho sector. Debido a la preocupación que nos acusa dicho fenómeno natural ya que desconocemos su magnitud y el grado de amenaza, pues el desplazamiento del terreno es latente y continuo después de doce (12) días.

Solicitamos de su parte una comisión que inspeccione el sitio, se nos informe su origen y posibles recomendaciones a tener en cuenta ya que la población humana allí asentada fue necesario desalojarla para evitar una mayor catástrofe.”[43] También avizora la Sala que el Departamento de Bolívar[44], Cementos Argos S.A.[45] y CARDIQUE[46] acompañaron con el escrito de contestación de la demanda copia del Concepto Técnico sobre el Deslizamiento Complejo de Las Tres Marías en el Municipio de Turbaco, elaborado en el mes de noviembre de 2011, por la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano, en el que se indica: “4.

DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA “Durante la visita al sector Las Tres Marías, se constató la presencia de un movimiento en masa, de proporciones moderadas que se inició según los habitantes de la zona, desde hace aproximadamente 30 años, cuando el terreno comenzó a ceder y se presentaron hundimientos del suelo. El lunes 10 de octubre de 2011, se empezaron a observar agrietamientos hacia la parte alta de la zona y desplazamientos centimétricos de la vía de acceso a la vereda, y continuó en constante movimiento por más de una semana con desplazamientos hasta 20 metros.

Figura 7. (…) Este movimiento en masa puede ser clasificado como un Deslizamiento Complejo, que se desplaza en sentido N30° - 50° W, cuya corona principal presenta un escarpe semicircular que se prolonga lateralmente con un ancho medio de 320 metros. En la zona de la corona principal, asociados a rocas arcillosas, se observan escarpes de hasta 8 m de altura que tienden a ser curvos (Figura 8).

De igual manera se observan corinas secundarias en el cuerpo del deslizamiento, de 4 m de altura. El deslizamiento se originó sobre una ladera de 10° a 15° de pendiente, conformada por arcillolitas y lodolitas meteorizadas, cuya masa desplazada tiene una longitud aproximada 450 metros, ancho promedio de 210 metros y un aspersor que varía entre 4 m en la corona, hasta 8 metros en la parte media baja.

Con estas dimensiones el volumen aproximado equivale a Seiscientos mil metros cúbicos (600.000 m3) de material removido. Hacía la parte media del deslizamiento se observan igualmente múltiples grietas trasversales a la ladera, de forma circular, de hasta 50 cm. de apertura y más de 1 m de profundidad. Esta situación se observa por toda la masa deslizada, dentro de la cual se aprecian además, montículos de material levantado y grietas longitudinales producto de los esfuerzos diferenciales dentro de la masa en movimiento.

Se observaron hundimientos dentro de la masa, en los cuales se encuentran aguas estancadas, provenientes de los arroyos que nacen en el sector (Figura 10). (…) La masa deslizada presenta una matriz arcillolimosa, blanda, muy plástica en estado húmedo, pero de consistencia firme en estado seco. Su color es gris amarillento a naranja, englobando cantos esporádicos de rocas de hasta 2 m de diámetro, de formas subredondeadas a subangulares, compuestos de caliza arrecifal y arenisca de grano fino friables, meteorizadas.

La presencia de estas rocas permite inferir que hacia la parte alta de la ladera existen depósitos coluviales sueltos, los cuales pueden corresponder parcialmente a materiales depositados por la actividad minera presente en la zona, lo cual no pudo ser constatado por la falta de caminos de acceso y la abundante vegetación. Sobre la superficie del terreno deslizado se observan además abundantes cantos y bloques calizas arrecifales que hacían parte del relleno que conformaba la vía de acceso (Figura 11).

Los materiales que conforman el deslizamiento se están acomodando lentamente y generan empujes laterales y hacia abajo, que desconfinan las rocas haciendo que se presenten nuevos agrietamientos que hacen que ese movimiento en masa sea retrogresivo. El problema se puede agravar ya que existen nacimientos de agua en la corona del deslizamiento, que aumentan la humedad y permiten la generación de nuevos agrietamientos, que pueden llegar a afectar los terrenos localizados a menos de 100 m de la corona.

De acuerdo a lo anterior y bajo lo contenido en el comunicado especial N° 4 del IDEAM (Figura 12) con pronóstico desde el 20-10-2011 hasta el 22-10- 2011, se puede inferir que durante los últimos dos años se ha incrementado considerablemente la precipitación del área afectada, pasando de valores multianuales de 244 mm en el mes de octubre a 320 mm en 2010 y 580 mm en el 2011.

El marcado incremento de la precipitación sin duda da lugar a condiciones propicias para la saturación del suelo y por consiguiente a la aparición de deslizamientos. (…)

4.1. CAUSAS DEL DESLIZAMIENTO El principal factor detonante del deslizamiento fue la saturación de los materiales geológicos debido a las fuertes lluvias antecedentes y a la alta humedad proveniente de las aguas subterráneas que afloran en el sector. Existen otros factores asociados a actividad antrópica y otros intrínsecos relacionados con el tipo de materiales geológicos y su grado de fracturamiento.

A continuación se discuten las causas mencionadas: Litología. En general las laderas del sector Las Tres Marías están formadas por rocas arcillosas que presentan consistencia moderadas a baja, lo cual no es favorable para la estabilidad del terreno, haciendo que se desarrollen esfuerzos de tensión a lo largo de la ladera, cuando se realizan cortes de ladera o cuando se saturan por humedad.

De otra parte estos materiales arcillosos, de origen marino, se alteran rápidamente cuando están expuestos a las condiciones atmosféricas y desarrollan propiedades de alta plasticidad cuando se humedecen, lo cual pudo haber contribuido al desarrollo del movimiento en masa. Falla Geológica. El trazo de la falla de Pasacaballos es un factor contribuyente a los procesos de inestabilidad de laderas, ya que origina fracturamiento en las rocas, tanto arcillosas como de calizas, generando aumento de la permeabilidad y disminución de la resistencia de rocas.

Aguas subterráneas. En la parte alta de la zona existe un cambio morfológico importante a las calizas arrecifales duras, las cuales desarrollan un escarpe que se extiende varios kilómetros. Estas rocas presentan alta porosidad secundaria por disolución y fracturamiento, y son capaces de almacenar grandes cantidades de agua, las cuales afloran en diferentes sitios en la base de las calizas, donde la litología cambia a arcillolitas.

La presencia de estas aguas subterráneas afecta las rocas arcillosas que aunque son impermeables se encuentran fracturadas facilitando la infiltración del agua que cambia las propiedades ingenieriles de las arcillas, además de saturarlas y facilitar su desplazamiento. Se observó alta humedad en la zona de deslizamiento asociada a aguas subterráneas de origen natural, que ha generado localmente flujos de lodo dentro de la masa deslizada y flujos permanentes de agua superficial así como encharcamientos.

Aguas Luvias. El considerable incremento de la precipitación en la región, se considera el factor detonante del deslizamiento, ya han superado la capacidad de almacenamiento de aguas en las rocas, saturándolas y generando presiones excesivas que facilitaron el deslizamiento. Actividad Antrópica. Según comunicación de los habitantes de la zona, estas laderas han sido intervenidas desde hace mas (Sic) de 20 años, con la explotación del material calcáreo en la parte superior de la ladera; cambio en el uso del suelo con la adecuación de parcelas para cultivo o recreación y cortes de talud para construcción de viviendas; excavaciones y rellenos para construcción de vías de acceso si obras de manejo de escorrentías; obstrucción de drenajes para el abastecimiento de agua; vertimiento de aguas servidas y construcción de pozos sépticos sin manejo adecuado.

4.2. DAÑOS OBSERVADOS En el sector existían, según los datos de CARDIQUE, 20 viviendas que fueron arrasadas, de las cuales solo se observan actualmente sus escombros en la masa deslizada. También fueron arrasadas, piscinas y kioscos de las fincas del sector. Hacía la parte alta, muy cerca de la corona principal, en su costado sur, a menos de 10 m, se ubica la Finca Los Cerritos, cuya vivienda se encuentra habitada por la señora Francisca Vásquez.

El suelo presenta problemas de agrietamiento y hundimientos, que muy posiblemente afectarán la vivienda en corto tiempo por el avance retrogresivo del deslizamiento (Figura 13). Sobre el borde sur del deslizamiento en su parte media – baja, bordeando la finca Los Placeres, el terreno presenta deformación y se encuentra levantado 5 m aproximadamente por encima del nivel del suelo, lo que demuestra el empuje de la masa ladera abajo y los altos esfuerzos que genera.

Esta finca podrá verse afectada si el deslizamiento se amplía lateralmente. La vía de acceso principal a la vereda quedó completamente destruida por la masa deslizada y el terreno se hundió más de 4 metros (Figura 14). Estas circunstancias hacen difícil la recuperación de la vía ya que tendría que atravesar las arcillas plásticas y saturadas.

Se presentó además destrucción de la red de energía eléctrica. Este deslizamiento actualmente presenta agrietamientos escalonados en el terreno, por lo cual se presume tiene avance retrogresivo con una velocidad moderada, pero finalmente capaz de destruir las viviendas construidas en los alrededores, tanto en su pata como en su corona. 5.

CONCLUSIONES El área del deslizamiento se enmarca geológicamente dentro de rocas de la formación Bayunca, de edad Mioceno Medio Plioceno, constituidas principalmente por capas de arcillolitas y lodolita, con algunas intercalaciones de areniscas de grano fino. Las rocas se encuentran afectadas por la falla de Pasacaballos que produce fracturamiento y aumenta la capacidad de infiltración, permitiendo la saturación por las aguas subterráneas y superficiales.

Bajo estas condiciones las rocas pierden sus características geomecánicas, volviéndose blandas, plásticas y posiblemente adquieren propiedades altamente plásticas, facilitando la generación de movimientos en masa. Las condiciones de precipitación en el área llegan a su pico (precipitaciones máximas) durante los meses de octubre y noviembre con precipitaciones 439 mm y 457 mm respectivamente.

Igualmente durante los dos últimos años se han presentado incrementos en las precipitaciones media para el mes de octubre, pasando de 200 mm a 320 mm en 2010 y 580 en 2011, lo cual hace que en algunas zonas el subsuelo no sea capaz de almacenar tal cantidad de agua, dando lugar a los movimientos en masa que se presentan actualmente. Factores externos como adecuación de terrenos para cultivos, deforestación, corte de taludes para vías o nuevas viviendas, etc., pueden contribuir a incrementar la inestabilidad en toda la zona de las Tres Marías.

Al momento de la visita el material deslizado se está moviendo diferencialmente ladera abajo, acomodándose a la pendiente, cuya tasa de desplazamiento se asume moderada. El deslizamiento es de dimensiones considerables, por lo tanto, cualquier obra que se realice tendrá altos costos, sin garantizar que el fenómeno se estabilice. El deslizamiento se encuentra activo y puede seguir moviéndose hacía abajo y hacia atrás, es decir, de carácter retrogresivo, pudiendo llegar a afectar otras zonas en la parte trasera de la corona y ladera abajo.”[47].

(Subrayas de la Sala). De dicho documento encuentra la Sala probado que: a) En el sector denominado Las Tres Marías del Municipio de Turbaco, entre los días 10 y 11 de octubre de 2011, se presentó un deslizamiento de tierra que produjo grandes afectaciones a la población del lugar, puesto que destruyó edificaciones, vías de acceso y redes de energía, y tuvo como causa el aumento de las precipitaciones de la época, el volumen de las aguas subterráneas y superficiales, el desarrollo de actividades antrópicas y las características geológicas, geomecánicas y morfológicas del lugar; b) El sector Las Tres Marías del Municipio de Turbaco se encuentra ubicado dentro de la falla geológica de Pasacaballos, producto de lo cual se presenta fracturamiento del terreno y aumento de la capacidad de infiltración que provoca la saturación hídrica, y c) Las características geotécnicas del suelo, el tipo de rocas que lo componen y las condiciones de pluviosidad del lugar inciden en la ocurrencia de fenómenos naturales adversos, los cuales representan un riesgo permanente para los habitantes del lugar.

De igual forma, se observa que, previo requerimiento del Tribunal, la Oficina de Gestión del Riesgo de Desastres del Departamento de Bolívar, por medio de oficio GOBOL-17-043970 del 31 de octubre de 2017, allegó al expediente copia del concepto técnico a que se refiere el numeral V.5.2.1.2. de esta providencia, registro fotográfico de los daños causados por el deslizamiento[48], copia de los reportes de prensa sobre la situación[49] y el Informe Técnico elaborado por la Universidad de Cartagena en el mes de octubre de 2011, denominado “DIÁGNOSTICO DE LOS PROCESOS DE INESTABILDIAD DE TALUDES QUE AFECTAN AL SECTOR LAS TRES MARÍAS, EN EL ÁREA SUBURBANA DEL MUNICIPIO DE TURBACO”[50], en el que se hace la siguiente descripción: “1.

DESCRIPCION DEL PROBLEMA. Las laderas del sector de las Tres Marías, litológicamente están constituida en la parte superior por capas calcáreas de la formación Popa, las cual se dispone de manera subhorizontal o levemente inclinada y con escarpes con ángulos de inclinación altos. Subyaciendo y en la parte media de estas laderas, aunque INGEOMINAS (2001) plantea que afloran la unidad litológica Gravas de Rotinet, se observo (Sic) la presencia de arcillolitas y lodolitas pardas y grises oscuras con intercalaciones de areniscas arcillosas de grano fino, color gris pardusca.

Geomorfológicamente, la zona de estudio está conformada por laderas de pendientes entre 14% y 20%, influenciado por un sistema de plegamientos y de estructuras apretadas con altos ángulos de inclinación. Estructuralmente las laderas de las Tres Marías se encuentran influenciadas por la Falla Pasacaballo, la cual es una falla inversa cuyo trazado por el área evaluada es inferido, mediante análisis fotogeológicos, debido a que no hay evidencias superficiales.

El patrón de drenaje de estas laderas es de tipo estructural por la estratificación de las rocas sedimentarias de dicha área. La mayoría de los drenajes son torrenciales, aunque durante la visita de campo se observarón (Sic) la presencia permanente de drenajes con caudales notables. Figura No.1. Mapa geológico [pic] Fuente: INGEOMINAS 2001 Figura No. 2.

Presencia de drenajes con flujos de caudales permanentes [pic] Fuente: Universidad de Cartagena, 2011 En el sector de las Tres Marías se presenta un deslizamiento de tipo rotacional retrogresivo con componente translacional que por las evidencias encontradas en terreno puede ser de espesor variable entre 5 y 6 metros. Se observan grietas que definen dos tipos de movimiento: un sector de levantamiento del terreno y otro de hundimiento que evidencian que en la actualidad el movimiento generado en la parte alta está produciendo esfuerzos importantes en la zona media.

La ladera afectada en la actualidad presenta en superficie ondulaciones que pueden ser generadas por procesos de flujos superficiales de material arcillo limoso y la existencia de pequeños deslizamientos rotacionales sobre el deslizamiento principal. Figura No. 3. Características del deslizamiento que afecta el deslizamiento de las Tres Marías. [pic] Fuente: Universidad de Cartagena, 2011 Figura No. 4.

Evidencia de Flujo de suelos superficiales. [pic] Fuente: Universidad de Cartagena, 2011

2. POSIBLES CAUSAS DEL EVENTO Estas laderas han sido intervenidas desde hace mas (Sic) de 20 años, con la explotación del material calcáreo en la parte superior, el cambio uso del suelo, obstrucción de drenajes para abastecimiento de agua, vertimiento de aguas servidas, construcción de pozas sépticas y excavaciones para construcción de vías y viviendas.

A estos factores se le adiciona el flujo subterráneo proveniente del material calcáreo hacia la parte media de la ladera de características arcillosas, los cuales han originado el incremento de humedad de estos suelos y debido el régimen de lluvias del año 2010 y lo transcurrido en el 2011, hace más de una semana después de una lluvias intensas y prolongadas, deslizamiento rotacional combinado con flujos arcillosos que afecta un área de aproximadamente 40 Has (Figura 3).

El lineamiento de Falla de Pasacaballo es un factor contribuyente a los procesos de inestabilidad de laderas, dado que origina fracturamientos en estas unidades litológicas generando aumento de permeabilidad y disminución de la resistencia, pero el factor detonante de estos movimientos es la alta intensidad de las lluvias que afectan la zona, las cuales saturan el material arcilloso y debido a las pendientes moderadas de la ladera activan los deslizamientos.

Actualmente la zona afectada por los movimientos en masas presenta una cobertura caótica, flujos permanentes de agua superficial y subsuperficial, empozamientos en la parte aledaña al escarpe principal del deslizamientos (Sic), obstrucción parcial y total de los drenajes naturales que originan la estabilidad critica de la zona afectada. Figura No. 5.

Evidencias de Flujo de suelos superficiales [pic] Fuente: Universidad de Cartagena.”[51] (Subrayas de la Sala). Con base en el anterior informe técnico, la Sala advierte que se reafirma lo dicho en el informe elaborado por el la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano en el mes de noviembre de 2011, sobre las condiciones geológicas del sector Las Tres Marías y sus alrededores, pues en esta oportunidad el centro universitario también reseñó la existencia de laderas con pendientes pronunciadas que se ubican dentro de la falla de Pasacaballos, la cual genera fracturas en el suelo y afecta su permeabilidad y la presencia de grietas, levantamientos, hundimientos y ondulaciones.

En tal perspectiva, de lo hasta aquí expuesto, y de las pruebas relacionadas, encuentra la Sala debidamente probada la vulneración de los derechos colectivos amparados por el a quo, por cuanto se demostró que el área suburbana del Municipio de Turbaco, específicamente el sector conocido como Las Tres Marías, presenta condiciones de inestabilidad que la hace propensa a que ocurran distintos fenómenos naturales adversos asociados a deslizamientos y remoción en masa, derrumbe de taludes, grietas en el suelo, entre otros, lo cual genera un riesgo a la estructura de las viviendas, a sus habitantes, y supone la eventual afectación sus condiciones de vida, al estar ubicado dentro de una falla geológica y en consideración a las características morfológicas propias del terreno. En ese orden de ideas, si bien es cierto que el derrumbe constituye un fenómeno propio de la naturaleza, no por ello se puede afirmar que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados, en tanto es evidente que el fenómeno daba muestras de ocurrir, y lo más censurable aún, el municipio omite el riesgo que se presenta de nuevos deslizamientos que agraven las consecuencias adversas del fenómeno natural ocurrido en el año 2011, y respecto del cual, destaca la Sala, que ninguna de las autoridades accionadas demostró gestión dirigida a su mitigación.[52] Al respecto se observa que, con ocasión de la prueba de oficio que decretó la Sala a través de auto del 23 de julio de 2021, consistente en solicitar al Municipio de Turbaco que informara las acciones adelantadas en el sector conocido como Las Tres Marías luego del deslizamiento ocurrido entre los días 10 y 11 de octubre de 2011 y las tareas que ha efectuado en dicha área con miras a prevenir y mitigar la situación de riesgo que se presenta en esa zona, el ente territorial requerido se limitó a afirmar que, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario de Planeación “sobre la zona correspondiente a las “Tres Marías”, desde la fecha en que ocurrieron los hechos materia de este proceso y hasta la presente, solamente ha expedido, de acuerdo a lo que se encontró en los archivos de esta entidad territorial, una sola licencia que corresponde a una subdivisión rural, por lo que se puede deducir de la mencionada certificación, que no se han expedido licencias de construcción en relación a dicha área.”[53]; lo que significa que, más allá de expedir una licencia de subdivisión rural, desde el año 2011 hasta el año 2021, no ha ejecutado ningún tipo de actuación tendiente a atender las condiciones de riesgo que resultaron probadas y que datan del año 2011. 3.

Igualmente, conviene rescatar la naturaleza preventiva de las acciones populares y sus características como vía de protección de los derechos colectivos. Al respecto, la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-443 del 11 de junio de 2013, expresó: “2.3.2 Contenido y naturaleza jurídica de la acción popular La acción popular ha sido definida por la jurisprudencia constitucional[54] como aquella tendiente a la protección de los derechos colectivos, razón por la cual puede ser promovida por cualquier persona a nombre de la colectividad cuando se presente una vulneración o amenaza a un derecho o interés común, sin más requisitos que los establecidos por la ley para el efecto.

Además, esta Corporación ha establecido que la acción popular se caracteriza: (i) por ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño[55];

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos.”[56]. Bajo esa óptica, concluye la Sala que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.[57] En ese sentido, el Consejo de Estado en forma reiterada ha precisado en múltiples oportunidades[58] que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[59], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[60].

Corolario de lo expuesto, al estar acreditada la vulneración de los derechos colectivos y bajo las anteriores consideraciones el cargo no prospera. 2. Del cumplimiento de la carga probatoria Definido lo anterior, corresponde en este punto a la Sala establecer si es cierto que el demandante incumplió con la carga probatoria de demostrar la vulneración de los derechos colectivos objeto de la solicitud de amparo.

Para responder lo anterior, es pertinente aludir a los supuestos que el actor identifica como causa de la vulneración de los derechos colectivos la siguiente: 1. Allegó con el escrito de la demanda pruebas documentales consistentes en: (i) copia de los Contratos de Concesión Minera ICQ-083116[61], IKT-14301 e IKT-14281[62], (ii) copia de la Resolución nro. 0141 del 20 de febrero de 2008, por medio de la cual CARDIQUE otorgó licencia ambiental a la sociedad Cimaco S.A.S., al proyecto minero derivado del título ICQ-083116.[63], (iii), copia de la Escritura Pública nro. 2.771 del 31 de diciembre de 2003, protocolizada ante la Notaría Primera de Cartagena, y Certificado de Tradición y Libertad del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 060-186094, de propiedad de los señores Dora Marrugo de la Vega, Marta Cortina Pájaro y Hernando Marrugo González, parientes del demandante[64], (iv) copia del Certificado de Uso del Suelo expedido por el Secretario de Planeación del Municipio de Turbaco del 23 de abril de 2012, que da cuenta de la restricción para canteras como uso prohibido en el área sub urbana y suelo “AP”[65], y (v) copia del Avalúo comercial del lote de terreno # 12 A-C localizado en la Urbanización Villas Altos del Campestre del Municipio de Turbaco, perteneciente a los aludidos ciudadanos[66].

De igual forma, se decretaron como pruebas documentales, allegadas por el actor con el libelo introductorio, las peticiones que elevó ante el Departamento de Bolívar, el Municipio de Turbaco, CARDIQUE, Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A., exponiendo las afectaciones derivadas del ejercicio de las actividades mineras en la Vereda Loma de Piedras y solicitando la adopción de medidas para solucionar la problemática, así como las respuestas de las entidades requeridas[67].

Encuentra la Sala que, con los documentos mencionados, se logra determinar que las empresas Cimaco S.A.S. y Cementos Argos S.A. contaban con autorización para desarrollar actividades de exploración y explotación minera en el Municipio de Turbaco, sector Loma de Piedra, en el cual, según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, está prohibido el uso del suelo para canteras; se acredita la propiedad sobre un predio ubicado en ese mismo municipio y su valor comercial, así como también, la gestión que ante las entidades demandas desplegó el accionante sobre las presuntas consecuencias que ocasionaron las actividades mineras en los inmuebles del sector, sin que para el efecto pueda concluirse con base en ellos la existencia de la aludida vulneración de derechos. 2.

Por su parte, en el término de traslado de la demanda, la sociedad Cimaco S.A.S. allegó con el escrito de contestación de la demanda: (i) copia de los certificados de las Resolución nro. 141 del 20 de febrero de 2008 y 258 del 11 de mayo de 2011, expedidos el 4 de agosto de 2015, por CARDIQUE[68], (ii) copia de la Resolución nro. 258 del 11 de mayo de 2011, por medio de la cual esa autoridad ambiental aprueba el Plan de Manejo Ambiental para el título minero ICQ-083116[69], y (iii) copia de las Actas de las Visitas de Inspección practicadas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería (en adelante INGEOMINAS) al área del anterior título minero los días 13 de marzo, 12 de junio y 27 de septiembre de 2014, en las que se estableció el cumplimiento de las obligaciones mineras y ambientales por parte del titular[70].

Los anteriores documentos dan cuenta que el título minero otorgado a esa sociedad contaba con los instrumentos ambientales exigidos en el ordenamiento jurídico vigente para la época y que las actividades que con ocasión de éste se ejecutaron atendieron los términos autorizados. 3. De otro lado, mediante proveído del 24 de octubre de 2017, el Tribunal también incorporó con el valor probatorio correspondiente los documentos allegados por la Agencia Nacional de Minería, dentro de los cuales se encuentran, entre otros: (i) Copia de la Resolución nro. 0141 del 20 de febrero de 2008, por la cual CARDIQUE otorga licencia ambiental al título minero ICQ- 083113[71], (ii) copia del Oficio nro. 201350000040002 del 18 de febrero de 2013 y de la Resolución nro. 000832 del 11 de septiembre de 2013, por medio de los cuales se acepta la solicitud de renuncia presentada por la empresa Cementos Argos S.A. respecto del Contrato de Concesión nro.

IKT-14281, se da por terminado dicho título y se aprobó la póliza minero ambiental, respectivamente[72], (ii) copia del Certificado de Registro Minero que evidencia la incorporación la anterior resolución en el mismo[73], (iii) copia del Informe de Visita de Cierre realizada por la Agencia Nacional de Minería al área del anterior título minero el 23 de abril de 2014, y en la cual se consignó que “en el recorrido de campo se determinó que no se realizaban labores de exploración ni de explotación por parte del titular al momento de la visita y que no hay afectación ambiental dentro del área del título minero.”[74], (iv) copia de la Resolución nro. 0140 del 3 de julio de 2014, expedida por esa misma Agencia, a través de la cual se aceptó la solicitud de prórroga por el término de dos (2) años de la etapa de exploración del título minero IKT-14301[75], (v) copia de la solicitud de la renuncia del Contrato de Concesión Minera nro.

IKT-14301 del 12 de junio de 2009 y de la Resolución nro. 000984 del 22 de diciembre de 2014, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería aceptó la solicitud y declaró su terminación[76]. En ese sentido, las pruebas documentales traídas a colación acreditan que los títulos mineros IKT-14281 e IKT-14301 se dieron por terminados en los meses de septiembre de 2013 y julio de 2014, estando en etapa de exploración. Así mismo, que bajo el amparo del primero de ellos no se ejecutó ningún tipo de actividad minera. 4.

A su turno, Cementos Argos S.A. aportó, entre otros documentos: (i) Copia de la Resolución nro. 000984 del 22 de diciembre de 2014, expedida por la Agencia Nacional de Minería[77], (ii) Certificados de Registro Minero de los títulos IKT-14281 e IKT- 14301[78], (iii) copia de los informes de visita técnica del título minero IKT-14821 realizadas por un contratista de la Agencia Nacional de Minería los días 23 de abril de 2010, 12 de abril de 2011 y 5 de septiembre de 2011 y un acta sin fecha, que corroboran la inexistencia de actividades de exploración o explotación[79], (iv) copia de las actas de visita del Contrato de Concesión IKT-14301 correspondientes a los días 23 de abril de 2010, 12 de abril de 2011 y 1 de septiembre de 2011, según las cuales por cuenta de este título no se desarrollaron las tareas de explotación minera que se habían autorizado[80], y (v) copia del Formato Básico Minero de los años 2009 a 2012, allegado a la Agencia Nacional de Minería por parte de la Cementos Argos S.A.[81] Adicionalmente se arrimó copia del oficio Rad.

No. 3455/2011, del 30 de noviembre de 2011, suscrito por el Coordinador del Licencias y Trámites Ambientales y el Subdirector de Gestión Ambiental de CARDIQUE, en el que se manifestó: “CONCEPTO Con respecto al derecho petición y lo puntualizado en el informe del INGEOMINAS podemos afirmar que las causas principales del deslizamiento ocurrido en el sector “Las Tres Marías”, apuntan a que: 1.

La falla de Pasacaballos afectó las rocas en dicho lugar produciendo fracturamiento y aumentando la capacidad de infiltración, permitiendo la saturación de aguas subterráneas y superficiales. Bajo dichas condiciones las rocas pierden sus características geomecánicas, volviéndose blandas, plásticas y posiblemente adquieren propiedades altamente plásticas, facilitando la generación de movimientos en masa. 2.

Las condiciones de precipitación en el área, lo cual hace que el subsuelo no sea capacidad de almacenar tal cantidad de agua, dando lugar a los movimientos en masa como los que se presentan actualmente. 3. Y factores externos como adecuación de terrenos para cultivos, desforestación, corte de taludes para vías o nuevas viviendas, etc., pueden contribuir a incrementar la inestabilidad en toda la zona de las Tres Marías.

En este orden de ideas, no se aportan evidencias que la cantera CIMACO Ltda sea la causante de dicho deslizamiento. Tampoco se pudo constatar el manejo de explosivos por parte de la cantera CIMACO Ltda, para las actividades de explotación del material teniendo en cuenta que: - De acuerdo con la comunicación realizada con la Secretaría de Minas y Energía de la Gobernación de Bolívar, durante las visitas de inspección realizadas ésta no ha reportado el manejo de explosivos en dicha cantera. - CARDIQUE, de otra parte en los informes y visitas de control y seguimiento realizada a la cantera CIMACO Ltda, no ha reportado el uso de explosivos para el área de arranque o extracción de material. - De otra parte, el propietario de la cantera CIMACO Ltda, aportó un documento de las Fuerzas Militares de Colombia, del batallón de fusileros de infantería de Marina No.2, con fecha marzo 30 del 2.011, donde confirma que la explotación minera se hace a través de maquinaria pesada y no con explosivos y que en la actualidad dicha empresa no cuenta con existencias físicas y por lo tanto se constituye en un usuario inactivo.”[82] (Subrayas y negrillas del texto original) 5.

Ahora bien, de las pruebas solicitadas por las partes se advierte que en providencia del 24 de octubre de 2017[83], entre otras órdenes, el Tribunal dispuso oficiar a la Agencia Nacional de Minería Seccional Cartagena, para que aportara los formatos originales de las actas de inspección del título minero ICQ-083113 de fecha 13 de marzo, 12 de junio y 27 de septiembre de 2014.

En consecuencia, y a través de oficio ANM nro. 20179110267941 del 30 de octubre de 2017[84], dicha dependencia remitió: (i) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros y del Informe de Inspección Técnica de Seguimiento y Control realizada el 13 de marzo de 2014, en los cuales se concluyó que la cantera Cimaco S.A.S. cuenta con una laguna de sedimentación, que el diseño geométrico de los taludes y bermas se ajustan a lo aprobado en el Plan de Trabajos y Obras, que no se observaron actividades mineras que pudieran generan impactos ambientales y que existe señalización preventiva e informativa[85];

(ii) copia del registro fotográfico de la visita (algunas imágenes ilegibles)[86], (iii) copia de los planos GPS y escaneado del título minero (ilegible)[87], (iv) copia del informe de inexistencia de hallazgos[88], (v) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros y del Informe de Inspección Técnica de Seguimiento y Control de la visita llevada a cabo el 12 de junio de 2014, en los que se encuentran registradas las mismas conclusiones de la visita del 13 de marzo, y se reportó como observación adicional que “Queda felicitar al titular minero porque es la cantera más organizada y que sirva de ejemplo ante otras canteras de la región”[89];

(vi) copia del registro fotográfico de la visita (algunas imágenes ilegibles)[90], (vii) copia de los planos GPS y escaneado del último de los títulos mineros mencionados[91], (viii) copia del informe de inexistencia de hallazgos[92]; (ix) copia del Acta de Inspección a Títulos Mineros de fecha 27 de septiembre de 2014, que definió que el desarrollo de las actividades mineras de acuerdo con lo establecido en el Plan de Trabajos y Obras[93]. 6.

Lo anterior, bajo la premisa que, si bien con ocasión de los títulos IKT-14821, IKT- 14301 e ICQ-083113 se ejecutaron tareas de exploración, las pruebas recaudadas no evidencian que éstas hubiesen comprometido la estabilidad de terreno o alterado el equilibro natural de los taludes, máxime cuando, de acuerdo con las actas de visita técnicas realizadas por el INGEOMINAS, se llevaron a cabo atendiendo los requerimientos técnicos de esa actividad y de acuerdo a lo autorizado.

De la responsabilidad del Municipio de Turbaco Ahora bien, visto como quedó dispuesto en el planteamiento, también deberá la Sala definir si es cierto que los estudios técnicos en los que se fundamentó la decisión de primera instancia se realizaron con posterioridad a la ocurrencia del deslizamiento de tierras en el sector Las Tres Marías del Municipio de Turbaco.

Definido esto, corresponde establecer si es cierto que el Municipio de Turbaco desconocía la falla geológica que se encontró acreditada en los estudios técnicos con fundamento en los cuales se ampararon los derechos colectivos y se impusieron obligaciones para su atención. 1. Al respecto, lo primero que advierte la Sala es que el a quo encontró acreditada la vulneración de los derechos colectivos amparados con fundamento en el Informe Técnico de la Universidad de Cartagena, denominado “DIÁGNOSTICO DE LOS PROCESOS DE INESTABILDAD DE TALUDES QUE AFECTAN AL SECTOR LAS TRES MARÍAS, EN EL ÁREA SUBURBANA DEL MUNICIPIO DE TURBACO”[94], y el Concepto Técnico sobre el Deslizamiento Complejo de Las Tres Marías en el Municipio de Turbaco, elaborado por la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental del Servicio Geológico Colombiano[95], que datan de los meses de octubre y noviembre de año 2011, respectivamente, y el deslizamiento estudiado tuvo lugar entre los días 10 y 11 de octubre de 2011.

Siendo ello así, es cierto que aquellos fueron elaborados con posterioridad al fenómeno natural objeto de estudio. 2. Por otra parte, en lo que toca con el segundo de los problemas planteados, advierte la Sala que en el plenario no obra constancia que dé cuenta que con anterioridad a los aludidos conceptos técnicos el Municipio de Turbaco tuviese conocimiento de las condiciones geológicas que dieron lugar al deslizamiento que se presentó en el sector Las Tres Marías de ese ente territorial, lo que permite concluir que es cierto que las desconocía. No obstante, a juicio de la Sala, tal circunstancia per se no conduce a exonerarlo de responsabilidad para la atención de la causa de la vulneración de los derechos colectivos que se encuentra acreditada, habida cuenta que, al margen de si estaba o no enterado de las mismas, son claras las obligaciones de los municipios sobre la gestión y prevención del riesgo de desastres en su jurisdicción. Veamos: El artículo 311 de la Constitución Política es del siguiente tenor: “Artículo 311.

Marco de funciones de los Municipios. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

En desarrollo de esta disposición se expidió la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó la Ley 136 de 1994, y que sobre el particular estableció: “Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.

Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley.” Asimismo, la Ley 99 de 1993 en su artículo 65 enlistó las funciones de los municipios en materia ambiental, dentro de la que se destaca las definidas en el numeral 1 y 5, así: “Artículo 65.

Funciones de los municipios, de los distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogota. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: 1.

Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes programas y proyectos departamentales y nacionales (…) 5. Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”.

Por su parte, la Ley 9° de 1989, “Por medio de la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 56, modificado parcialmente por el artículo 5° de la Ley 2° de 1991,[96] dispone que los alcaldes deberán levantar un inventario sobre los asentamientos que presenten alto riesgo con el objetivo de tomar las medidas de precaución acordes y así proceder a su reubicación, recurriendo a la enajenación voluntaria o a la expropiación de ser necesario.

Además, la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, contempló como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento del territorio, el establecimiento de mecanismos que permitan al municipio garantizar la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.

“Artículo 8. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.

Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5.

Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. 7.

Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 7. (Sic) Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 9.

Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 11. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 12.

Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 13. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 14. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.” (Subrayas y negritas de la Sala) En esa línea, el artículo 10 ibídem previó que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial – POT, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales.

La norma en cita es del siguiente tenor: “Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.

Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: (…) d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.(Subrayas de la Sala) A su vez, la Ley 715 de 2001 también reiteró la responsabilidad de los Municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “Artículo 76.

Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) 76.9.

En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.”.(Subrayas de la Sala) En tal contexto, la Ley 1523 de 2012[97] adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.[98] Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 de 2012 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.

Así, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del mismo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el artículo 5° ídem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el País. En cuanto a su organización, el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.[99] Por su parte, el artículo 12 integró a los gobernadores y alcaldes como conductores del sistema nacional en el respectivo nivel territorial facultándolos para adoptar las medidas necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. “Artículo 12.

Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.” En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibídem.

Aunado a esto, los artículos 39 y 40 consagraron de manera expresa la obligación de incorporar como un elemento de planificación y ordenamiento territorial las directrices que sobre gestión del riesgo se estimen pertinentes para dar cumplimiento a los mandatos de la Ley. “Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo.

Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.

En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.” Así las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción; conforme a ello, la Sala no comparte las afirmación del apoderado del Municipio de Turbaco, sobre la ausencia de responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez que, de acuerdo con el recuento normativo visto, es a ese ente territorial, a través de su alcalde, a quien corresponde, en el marco del Sistema Nacional de Riesgo, adoptar las medidas que resulten necesarias para atener las condiciones de riesgos derivadas de las características geológicas del sector Las Tres Marías, las cuales se agravan como consecuencia de las precipitaciones que se presentan en ese lugar.

Al respecto, esta Sección, en sentencia del 14 de septiembre de 2014, tuvo la oportunidad de referirse a las obligaciones de los municipios en materia de prevención de desastres, en los siguientes términos: “Sobre el particular, es preciso recordar que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” los Alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, la reducción del mismo, el conocimiento y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”[100] En este mismo sentido, en sentencia del 10 de mayo de 2018, también aludió a las competencias de los municipios en relación con la gestión de riesgo en las áreas comprendidas dentro de su jurisdicción. En esa oportunidad se consideró: “De conformidad con las normas expuestas anteriormente, los entes territoriales municipales tienen dentro de sus deberes prevenir, atender y mitigar los riesgos que se puedan generar en su territorio frente a la población que se encuentra localizada en zonas donde puedan presentarse desastres, para lo cual precisamente se desarrolla un plan de ordenamiento territorial; de esta manera pueden identificar dichas zonas y así coordinar y ejecutar las gestiones necesarias para proteger a sus habitantes, así como proteger su espacio público.

En este orden de ideas, en el caso bajo examen, quedó demostrado que las viviendas ubicadas en el barrio Jordán en el municipio de Tunja, están construidas en una zona no sólo declarada como de espacio público ambiental sino de incidencia directa por inestabilidad de taludes, lo que demuestra un proceder negligente por parte del municipio al permitir su construcción, y lo cual hace necesario tomar las medidas pertinentes para mitigar el riesgo en el que se encuentran, siendo forzosa la reubicación de la población residente en dichas viviendas que se encuentran en alto riesgo y con miras a evitar un posible desastre.

En razón de lo anterior, habiéndose demostrado la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, se mantendrá la declaración de vulneración de los mismos contenida en el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, así como también se mantendrá la orden impartida de reubicación de las viviendas ubicadas en la ronda del río Jordán y la siembra de especies nativas en ese sector, contenidas en los numerales quinto y sexto de la mencionada sentencia.”[101] (Subrayas de la Sala) En ese mismo sentido, en posterior pronunciamiento se sostuvo: “En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde, razón por la que no es de recibo que se excuse de su deber bajo el argumento de que otras entidades, como la CDMB o el AMB, son las competentes para realizar las actividades tendientes a controlar el proceso erosivo en la zona, dado que ello no anula sus responsabilidades claras en materia de gestión del riesgo en su territorio, máxime si la normativa en comento le impone la obligación de delimitar y tratar las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, así como también hacerse cargo de los mecanismos de reubicación de asentamientos en alto riesgo y transformar el uso asignado a esas zonas para evitar los reasentamientos.

Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 1523[102].”[103] (Subrayas de la Sala) Por las anteriores precisiones, el cargo no prospera. 4.

De las órdenes impartidas. Al respecto, observa la Sala que, como consecuencia del amparo de los derechos colectivos, el Tribunal ordenó al Departamento de Bolívar y al Municipio de Turbaco lo siguiente: “QUINTO: ORDÉNESE al Departamento de Bolívar y al Municipio de Turbaco, para que en el término de un (01) año siguiente a la notificación de este fallo y de acuerdo a sus competencias y funciones, realice, impulse, elabore, ejecute y financie, las gestiones que sean necesarias para que se apliquen las recomendaciones expuestas en los conceptos técnicos elaborados por Servicio (Sic) Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena.

Teniendo en cuenta que la orden dada, exige una planeación tanto técnica como presupuestal, por lo que se estima prudente otorgar el plazo anterior.” En efecto, del contenido del concepto técnico elaborado por el Servicio Geológico Colombiano en el año 2011, encuentra la Sala que se impartieron las siguientes recomendaciones: (i) “La administración municipal de Turbaco, en cabeza de la Secretaría de Planeación y el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD), deben iniciar las acciones necesarias con la ayuda de CARDIQUE y del Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres del Departamento de Bolívar (CREPAD), a través de un proyecto que incluya las recomendaciones dadas en este informe, con el cual se puedan gestionar los recursos necesarios para reducir la amenaza que representa este deslizamiento.”;

(ii) “Se sugiere esperar a que el deslizamiento se estabilice en forma natural. Para acelerar este proceso se recomienda canalizar las aguas estancadas que forman encharcamientos y drenarlas, tanto en su corona como en la masa deslizada, mediante zanjas que conduzcan el agua hacia la parte más baja de las vertientes naturales que corren por el sector.”;

(iii) “Como una medida para impedir la infiltración y acción erosiva del agua, se deben rellenar y apisonar las grietas existentes en los alrededores del deslizamiento, con material arcilloso.”; (iv) “El Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres de Turbaco, debe advertir a las personas que transitan por el sector, debido a que el movimiento no se ha estabilizado y es frecuente el hundimiento del terreno, pudiendo afectar a las personas.

Por lo tanto se deben instalar avisos preventivos para que se guarde la debida precaución al atravesar el sitio.”; (v) “Se debe formular un proyecto que permita la reforestación con árboles que den soporte radicular al terreno, permitiendo mayor estabilidad y manejen las fluctuaciones freáticas en el suelo. Para desarrollar este tipo de programa, se puede contar con la coordinación y colaboración de CARDIQUE y la UMATA, para la consecución de recursos, selección de las especies forestales adecuadas y vegetación nativa de la región.” y, (vi) “Existen sectores aledaños con características similares a las del sitio del deslizamiento, por lo tanto se recomienda realizar un estudio Geotécnico detallado de toda la zona, para determinar las condiciones de estabilidad y determinar si son habitables o se deben realizar obras para proteger las zonas habitadas.

Se sugiere que el Municipio tenga en cuenta esta situación en su Esquema de Ordenamiento Territorial, de tal manera que se puedan gestionar recursos para mitigar y afrontar este tipo de problema.” A su turno, las recomendaciones de la Universidad de Cartagena, también del año 2011, consistieron en: (i) “definir la profundidad de la superficie de la falla y la masa en movimiento con el fin de determinar la posible afectación de la zona plana, para lo cual se requiere el desarrollo de estudios geofísicos de refracción sísmica que se extiende por lo menos 500 metros más de la zona inestable definida en planta.”;

(ii) “Luego de definida la profundidad de la posible falla se requiere la ejecución de perforaciones con profundidad que superen por lo menos 10 metros de la superficie de falla previamente definida en los estudios de refracción sísmica. Se requiere que dichas perforaciones sean del tipo mecánico por rotación de diámetro HQ acompañadas de una descripción litológica detallada.”;

(iii) “Es necesario que de forma inmediata se efectúe un levantamiento de grietas, con el fin de definir la dirección de los esfuerzos en la masa deslizada.”; (v) “Es necesario la toma de fotografías aéreas para efectuar un análisis fotogeológico detallado y que junto con las fotografías aéreas existentes permita un análisis multitemporal para evaluar posibles zonas adicionales que puedan ser afectadas.

Se sugiere que el IGAC efectúe la toma de las fotografías aéreas requeridas, dichas fotografías deben ser tomadas a por lo menos una escala 1:5000 y que acompañando dichas fotografías se efectúe una restitución que permita desarrollar el modelo de elevación del área.”; (vi) “Se requiere efectuar una descarga controlada de la masa deslizada en la parte superior del talud, limpieza de taludes de escombros que enmascaran las grietas existentes y no permite observar la aparición de nuevas grietas.

Esta actividad debe estar a cargo de la alcaldía municipal.”; (vii) “Es urgente desalojar temporalmente las personas que habitan las viviendas localizadas aledañas, en la parte superior, media e inferior a la masa deslizada.”; (viii) “Suspensión inmediata de los vertimientos de aguas negras y grises, eliminación de tuberías de acueducto dentro de la masa deslizada.”;

(ix) “Cambio de la geometría del talud con la ejecución de terrazas con las Pendientes adecuadas para manejo del drenaje superficial, iniciando de la parte superior a la inferior.”; (x) “Cerramiento de la masa deslizada para evitar acceso de la población y demolición de estructuras que pueden colapsar.”; (xi) “Monitoreo permanente durante la época de lluvias.”;

(xii) “Implementación de obras temporales, tales como construcción de lechos filtrantes, canales flexibles, con el fin de evacuar rápidamente el agua estancada y que drena por la laderas (Sic).” y (xiii) “Evacuación de las aguas empozadas en la parte superior de la masa deslizada hacía los canales existentes.”. Lo anterior pone de relieve que desde el año 2011 hasta la fecha han trascurrido más de nueve (9) años de la elaboraron los conceptos técnicos; adicionalmente, evidencia la Sala que son múltiples y distintas las medidas que se sugirieron para contrarrestar la situación presentada el 11 de octubre de 2011 y mitigar el riesgo en el sector Las Tres Marías del Municipio de Turbaco y que el Tribunal ordenó implementar, de tal suerte que, a juicio de la Sala, es probable que muchas de ellas, al momento de ejecutarlas, no resulten apropiadas y técnicamente procedentes para responder a las actuales condiciones geológicas y físicas del lugar, pues muchas estaban circunscritas a la gestión de la emergencia que se presentó y a las características propias de la zona para ese momento, por lo que se estima necesario que las mismas se actualicen y unifiquen, de tal manera que los esfuerzos de las entidades encargadas se vean focalizados a una eficiente y efectiva gestión del riesgo.

Se agrega a lo dicho que los pluricitados documentos técnicos evidencian que el deslizamiento estudiado y las condiciones geológicas del lugar no son permanentes y constantes, sino que, por el contrario, se ven influenciados por diversos factores naturales y antrópicos, que determinan la variación de los niveles de riesgo. Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de adicionar la orden referida a que el Municipio de Turbaco de forma principal y el Departamento de Bolívar[104] de forma subsidiaria, en el marco de sus competencias como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, actualicen los estudios técnicos elaborados por el el Servicio Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena, de manera que se identifiquen las condiciones de riesgo del sector Las Tres Marías y aledaños del precitado ente municipal y se definan las medidas restaurativas y preventivas que resulten necesarias para atender aquellas que representen en la actualidad cualquier tipo riesgo de desastres y precaver su ocurrencia, partiendo de las recomendaciones allí impartidas.

El comité de verificación Ahora bien, la sentencia de primera instancia, en lo que respecta a la conformación del Comité para la Verificación del cumplimiento del fallo, ordenó lo siguiente: “SÉPTIMO: CONFORMAR el comité de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por el Magistrado, las partes, el Personero del Municipio de Turbaco – Bolívar y el Ministerio Público, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Ahora bien, el inciso 4 del artículo 34 de Ley 472 de 1998, indica sobre este preciso aspecto que: “Artículo 34. Sentencia. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo.” (Subrayas y resaltado de la Sala) Conforme a la anterior disposición, esta Sección en reciente jurisprudencia[105] definió que era menester no sólo que se incluyera, por mandato legal, al Tribunal que emitió sentencia de primera instancia, sino que además precisó que quien debía presidirlo es el Magistrado que había adelantado la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia como Ponente de la misma.

Veamos lo que se dijo en la mencionada providencia: “Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.

Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.[106] El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.[107] […] 10.

Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida.

Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada. Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido. […] El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.

Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá.”[108] (Negrillas del original) (Subrayas de la Sala) Así las cosas, es menester modificar el numeral séptimo de la sentencia de primera instancia, con el fin de que el mencionado comité esté integrado por la parte demandante, el Gobernador del Departamento de Bolívar, el alcalde del Municipio de Turbaco, CARDIQUE, el Personero Municipal de Turbaco, la Procuraduría Ambiental y Agraria de Bolívar y el Tribunal Administrativo de Bolívar a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia del 26 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual quedará así: “QUINTO: ORDÉNESE al Municipio de Turbaco de forma principal y al Departamento de Bolívar, de forma subsidiaria, en el marco de sus competencias y funciones como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, actualicen los estudios técnicos elaborados por el Servicio Geológico Colombiano y la Universidad de Cartagena de manera que se identifiquen las condiciones de riesgo del sector Las Tres Marías y aledaños del precitado ente municipal y se definan las medidas restaurativas y preventivas que resulten necesarias para atender aquellas que representen en la actualidad cualquier tipo riesgo de desastres y precaver su ocurrencia, partiendo de las recomendaciones allí impartidas.

Para el cumplimiento de esta orden se concederá el plazo de dos (2) meses. Las medidas que resulten de los estudios efectuados se ejecutarán dentro del año siguiente, contado desde el día siguiente de la presentación del o los informes técnicos, los cuales en todo caso, deberán elaborarse dentro del término de dos (2) meses, antes indicado.

Si por alguna razón sobreviniente y ajena a las gestiones de las entidades destinatarias de lo aquí dispuesto, no se pudiese cumplir con las órdenes judiciales proferidas dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que, en el marco del comité de verificación conformado, éste determine, de ser procedente, la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más. Igualmente, de las gestiones realizadas deberán presentarse informes semestrales al Comité de verificación conformado, para que éste evalúe las medidas adoptadas por las entidades implicadas.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así: “SÉPTIMO: CONFORMAR el comité de cumplimiento de la sentencia, el cual estará conformado por la parte demandante, el Gobernador del Departamento de Bolívar, el Alcalde del Municipio de Turbaco, CARDIQUE, el Personero Municipal de Turbaco, la Procuraduría Ambiental y Agraria de Bolívar y el Tribunal Administrativo de Bolívar a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.”

TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.

CUARTO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

QUINTO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 14 de octubre de 2021. (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 5 del Cuaderno nro. 1. [2] Folios 1 a 7 ibídem. [3] Según consta en el sello de recibido impuesto en el folio 1 del Cuaderno nro. 1. [4] Folios 111 a 112 ibídem. [5] Folios 117 a 118 ibídem. [6] Folios 527 a 528 del Cuaderno nro. 3. [7] Folio 144 del Cuaderno nro.1. [8] Ibídem. [9] Folios 140 a 147 ibídem. [10] Folio 178 ibídem. [11] Folios 174 a 183 ibídem. [12] Folios 236 a 263 del Cuaderno nro. 2. [13] Folios 323 a 324 ibídem [14] Folios 313 a 334 ibídem. [15] Folios 439 a 461 del Cuaderno nro. 3. [16] Folio 1316 a 1318 del Cuaderno nro. 7. [17] Folio 572 ibídem. [18] Folios 568 a 574 ibídem. [19] Folios 1235 a 1244 del Cuaderno nro. 7. [20] Folio 1242 vuelto ibídem. [21] Folio 1243 vuelto ibídem. [22] Folio 1255 del Cuaderno nro.7. [23] Folio 1256 ibídem. [24] Folios 1254 a 1256 ibídem. [25] Folio 1282 ibídem. [26] Folio 1297 ibídem. [27] Folio 1325 a 1326 ibídem. [28] Folios 1320 a 1326 ibídem. [29] Vista en el índice 26 de la plataforma SAMAI. [30] Visto en el índice 21 de la plataforma SAMAI. [31] “Articulo 37.

Recurso de apelación. (…) La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas”.

Subrayas de la Sala. [32] “Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez: (…) 4. Emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes”. [33] “Artículo 169. Prueba de oficio y a petición de parte. Las pruebas pueden ser decretadas a petición de parte o de oficio cuando sean útiles para la verificación de los hechos relacionados con las alegaciones de las partes.

Sin embargo, para decretar de oficio la declaración de testigos será necesario que estos aparezcan mencionados en otras pruebas o en cualquier acto procesal de las partes. (…)”. Subrayas de la Sala. [34] “Artículo 170. Decreto y práctica de prueba de oficio. El juez deberá decretar pruebas de oficio, en las oportunidades probatorias del proceso y de los incidentes y antes de fallar, cuando sean necesarias para esclarecer los hechos objeto de la controversia.

(…)”. Subrayas de la Sala. [35] Índice 34 de la plataforma SAMAI. [36] Índice 39 ibídem. [37] Índice 41 ibídem. [38] Índice 42 ibídem. [39] Índice 43 ibídem. [40] Índice 44 ibídem. [41] Folios 189 a 216 de los cuadernos 1 y 2. [42] Folio 1255 del Cuaderno nro. 7. [43] Folio 493 del Cuaderno nro. 3. [44] Folios 203 a 212 del Cuaderno nro. 2. [45] Folios 401 a 426 del Cuaderno nro. 3. [46] Folios 463 a 490 ibídem. [47] Folios 203 a 212 del Cuaderno nro. 2.

Copia de dicho informe también figura a folios 1014 a 1041 del Cuaderno nro. 6, incorporado en el curso de la audiencia de pruebas llevada a cabo el 29 de noviembre de 2017. [48] Folios 936 a 943 ibídem. [49] Folios 942 a 951 ibídem. [50] Folios 952 a 961 del Cuaderno nro. 5. [51] Ibídem. [52] En este punto debe destacar la Sala que CARDIQUE con la contestación de la demanda [53] Índice 43 ibídem. [54] Al respecto, se puede consultar la sentencia T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra [55] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. [56] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013;

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sobre este tema también se refieren las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [57] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias: (i) corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, expediente: N 2002 2693 01. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. [58] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [59] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [60] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [61] Suscrito el 10 de agosto de 2010 con la empresa Cimaco S.A.S. para la exploración y explotación de un yacimiento de caliza, zahorra, chert, materiales de construcción y demás concesibles por un periodo de treinta (30) años.

Folios 18 a 26 del Cuaderno nro. 1. [62] Suscritos el 12 de junio de 2009 con la empresa Cementos Argos S.A. para la exploración y explotación de un yacimiento de caliza y demás concesibles por un término de treinta (30) años. Folios 42 a 57 ibídem. [63] Folios 27 a 41 ibídem. [64] Folios 59 a 67 ibídem. [65] Folios 68 a 69 ibídem. [66] Folios 70 a 99 ibídem. [67] Folios 100 a 108 ibídem [68] Folios 148 a 149 ibídem. [69] Folio 150 a 154 ibídem [70] Folios 153 a 173 ibídem. [71] Folios 264 a 280 del Cuaderno nro. 2. [72] Folios 281 a 284 ibídem. [73] Folios 289 a 290 ibídem. [74] Folios 285 a 288 ibídem. [75] Folios 291 a 292 ibídem. [76] Folios 293 a 297 ibídem. [77] Folios 339 a 342 ibídem. [78] Folios 343 a 347 ibídem [79] Folios 348 a 363 ibídem. [80] Folios 366 a 379 ibídem. [81] Folios 380 a 395 ibídem. [82] Folios 396 a 399 ibídem. [83] Folios 650 a 652 del Cuaderno nro.4. [84] Folio 784 ibídem. [85] Folios 785 a 806 de los Cuadernos 4 y 5. [86] Folios 807 a 818 del Cuaderno nro. 5. [87] Folios 819 a 822 ibídem. [88] Folios 823 a 824 ibídem. [89] Folio 853 del Cuaderno nro. 5.

Folios 825 a 853 ibídem. [90] Folios 864 a 869 ibídem. [91] Folios 870 a 873 ibídem. [92] Folios 874 a 875 ibídem. [93] Folios 876 a 884 ibídem. [94] Elaborado por solicitud de la Oficina de Prevención y Atención de Desastres del Departamento de Bolívar. [95] Realizado por solicitud del Subdirector de Gestión Ambiental - Encargado de las Funciones de Director General de CARDIQUE. [96] Ley 2° de 1991.

Artículo 5°. A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. [97] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. [98] Ley 1523 de 2012.

Artículo 1° así como el artículo 11. [99] Ley 1523 de 2012. Artículo 9. [100] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de septiembre de 2014, expediente nro. 05001-23- 31-000-2011-00032-01(AP). Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. [101] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente nro. 15001-31-33-005- 2011-00067-01(AP).

Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. [102] Tal es el caso de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente núm. 680012333000201600592 01, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. [103] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de enero de 2021, expediente nro. 68001-23-33-000- 2019-00250-01(AP).

Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. [104] En virtud de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia a que se refieren el numeral 14 del artículo 3 y el parágrafo segundo del artículo 13 de la Ley 1523 de 2012. Las normas en cita son de siguiente tenor: “Artículo 3°. Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: (…) 14.

Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias. La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo.

La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada.” Artículo 13.

Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.

(…) Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento. [105] Verbigracia: Sentencia de 28 de junio de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.

Radicación Número: 52001-23-33-000-2018-00361- 01(AP), en la que se dijo: “Comité de verificación. 167. Para el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, se ordenará la conformación de un comité de verificación, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472: “[…] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto original). 1.Así las cosas, en el comité de verificación de esta sentencia participarán: i) la parte actora; ii) el Municipio de Mocoa; ii) la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –CORPOAMAZONIA-; iii) la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS Putumayo S.A.S. E.S.P.; y iv) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia.” (Negrillas del texto original) (Subrayas de la Sala) [106] La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado.

El fallo señala, al respecto, que “( ) la supremacía de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades, incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige.

Sobre ese supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible ( )”. [107] Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). [108] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 28 de enero de 2021. Radicación Número: 68001-23-33-000-2019-00250-01(AP). Actor: Defensoría Del Pueblo – Regional Santander. Demandado: Municipio De Bucaramanga y otros.