ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Modificación del precedente del Consejo de Estado previsto en la sentencia de 4 de agosto de 2010 / PRECEDENTE – Previsto en la sentencia de 4 de agosto de 2010 desapareció del mundo jurídico / ADECUADA APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Vigente del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Contra la sentencia que haya reconocido una pensión será el juez el que defina la prosperidad o no de la causal invocada / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Liquidación conforme lo disponen el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Para la Sala en el presente caso no se configura el defecto por desconocimiento del precedente alegado, por cuanto la sentencia de 4 de agosto de 2010, alegada como desconocida, por la señora [Y.B.D.D.], desapareció del mundo jurídico con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (…) En ese orden, con respecto a la indebida aplicación de la anterior sentencia de unificación por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado para resolver el recurso extraordinario de revisión que presentó la UGPP, la Sala advierte que el yerro tampoco se configura, por cuanto dentro de la autonomía que le otorga la Ley 270 de 1996 y la Constitución Política, la referida autoridad judicial dio las razones por las cuales la utilizó, como fueron: a) su carácter de precedente vinculante; b) la misma sentencia de unificación indicó «que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis {Alvarado}, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada», siempre y cuando el recurso extraordinario se hubiese presentado en tiempo; y, finalmente, c) que la providencia del 28 de agosto de 2018 estudió de manera expresa la situación de los beneficiarios del régimen de transición regidos por lo establecido en la Ley 33 de 1985, estableciendo que el reconocimiento del derecho pensional de dichos servidores debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005, lo que le era aplicable al caso de la señora [G.Y.B.D.D.].
Por lo anterior, en el presente caso no están dados los elementos para la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, en los términos planteados por la tutelante, por lo que se negará la acción de amparo presentada. Así las cosas, para la Sala tampoco se violó directamente la Constitución Política, pues de lo explicado con anterioridad, demuestra que no se afectaron los postulados del debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y «a la seguridad social, favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad pensional», como lo alegó la señora [Y.B.D.D.] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06551-00(AC) Actor: GLADYS YAZMÍN BOBADILLA DE DURÁN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Desconocimiento del precedente. Régimen de transición pensional. Artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Niega. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN 1. Decide la Sala la acción constitucional presentada por la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán contra la providencia proferida el 25 de febrero de 2021, por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del recurso extraordinario de revisión1, que promovió la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela 2. El 27 de septiembre de 2021, la señora Bobadilla de Durán presentó, mediante apoderada judicial, acción de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y «a la seguridad social, favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad pensional»2. 3.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, con la cual, declaró fundado el recurso extraordinario de revisión que promovió la UGPP contra la sentencia del 14 de octubre de 2014, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, ordenó la reliquidación de la pensión de la tutelante3. 4.
En protección a sus derechos, solicitó (sic a toda la transcripción): «1. Se tutelen los derechos fundamentales vulnerados en virtud de 1) defecto sustantivo violación al DEBIDO PROCESO (ART 29 CN) por improcedencia recurso de revisión en virtud de precedente aplicable sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, 2) DEFECTO SUSTANTIVO POR APLICACIÓN INDEBIDA DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL proferido por el honorable consejo de estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y precedentes constitucionales previos (c258-2013 y su 230-2015), 3) violación al derecho fundamental- DEBIDO PROCESO & ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (Art. 29 Y 229)- violación directa de la constitución, 4) violación al derecho fundamental a la IGUALDAD(art 13 CN), 5)violación al derecho fundamental de la SEGURIDAD SOCIAL, FAVORABILIDAD, IRRENUNCIABILIDAD, PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD PENSIONAL (ART. 48 C.N.)- violación directa de la constitución. 2.
Se deje sin efectos la sentencia judicial decisoria respecto a la Acción de revisión, proferida el 25 de febrero de 2021 notificada el 8 de abril de 2021, por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, CP: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, la cual declaró fundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” del 14 de octubre de 2014. 3.
Que como consecuencia de lo anterior se le ordene al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, CP: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, a que, en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta la norma verídicamente aplicable y el aparte de precedente de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en el que se ordena: “(…)que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Tercero: Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.” (negrilla y subraya fuera de texto)». Énfasis del original. 1.1. Hechos de la acción 5.
La Sala relaciona los hechos que son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 6. El 1º de agosto de 2018, la UGPP, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó recurso extraordinario de revisión contra el fallo proferido por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. El fallo de referida autoridad judicial modificó los ordinales cuarto y sexto de la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y, en consecuencia, ordenó «reconocer y reliquidar a la señora Gladys Yasmin {sic} Bobadilla de Durán (…) el valor de la pensión de vejez equivalente al 75% de todos los conceptos que devengó durante el último año de servicio comprendido entre el 25 de agosto de 1997 y el 24 de agosto de 1998, que incluya además de la asignación básica mensual (factor ya reconocido) la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, la prima técnica, la 1/12 de la prima de servicios, la 1/12 de la prima de navidad, la 1/12 de la prima de vacaciones». 7.
La UGPP sostuvo que la sentencia cuestionada mediante el recurso extraordinario de revisión era contraria a derecho, por lo que generaba una grave erogación de los recursos públicos. Esto, en la medida en que el reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora Bobadilla de Durán en una cuantía del 75% del salario promedio devengado en el que incluyó todos los factores salariales percibidos durante el último año laborado, desconoció los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia. 8.
La Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió el recurso extraordinario de revisión mediante providencia del 25 de febrero del 2021. En este fallo expresamente se determinó: «PRIMERO.- DECLÁRASE FUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F de fecha 14 de octubre de 2014 por medio del cual modificó los numerales cuarto y sexto de la sentencia emitida por el juzgado segundo administrativo de descongestión del circuito de Bogotá de fecha 24 de junio de 2013 y la confirmó en todo lo demás. SEGUNDO.- INFIRMAR el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E de fecha 14 de octubre de 2014, para en su lugar CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 24 de junio de 2013 proferida por el juzgado segundo administrativo en descongestión del circuito Bogotá {sic} dentro del proceso con radicación 11001-33-31-009-2012-00174-00, salvo los numerales tercero y cuarto que se modifican, los cuales quedarán así: “TERCERO: Declarar la nulidad parcial de la Resolución 47676 de 05 de octubre de 2007, por la cual, se reconoció la pensión de vejez de la señora Gladys Yasmin {sic} Bobadilla.
CUARTO: Como consecuencias de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho condenase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP: así a reliquidar y pagar a favor de la señora Gladys Yasmin {sic} Bobadilla de Durán identificada con C.C. 38.223.763, la pensión de jubilación teniendo en cuenta para tales efectos la edad, tiempo y tasa de reemplazo previstos en el régimen anterior que le resulta aplicable en su calidad de beneficiaria del sistema de transición, pero en cuanto al ingreso base de liquidación deberá ser liquidado conforme lo disponen el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales previstos en los artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.
(…)”.». Énfasis del original. 9. Para la Sección Segunda al haberse liquidado la pensión de la accionada con la totalidad de los factores salariales, sin importar si sobre ellos cotizó, se desconoció la posición adoptada por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015 y la postura acogida por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018.
Es decir, la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado reafirmó que para establecer el ingreso base de liquidación de los ciudadanos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la pensión solo se puede liquidar con los factores sobre los que realmente cotizó. 1.2. Fundamentos de la tutela 10. La señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán manifestó que la providencia judicial que resolvió el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la UGPP, incurrió en los siguientes defectos: «A. DEFECTO SUSTANTIVO POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO (ART 29 CN)- IMPROCEDENCIA RECURSO DE REVISIÓN EN VIRTUD DE PRECEDENTE APLICABLE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE 2018.
B. DEFECTO SUSTANTIVO POR APLICACIÓN INDEBIDA DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL PROFERIDO POR EL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO EN SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE 2018 Y PRECEDENTES CONSTITUCIONALES PREVIOS (C-258-2013 Y SU-230-2015 y ANTECEDENTES)». Mayúsculas sostenidas del original. 11. De la lectura de la tutela, la Sala observa que lo que está planteando la parte actora es un defecto por desconocimiento del precedente judicial, bajo el argumento de que la sentencia atacada con el recurso extraordinario de revisión, para resolver la litis aplicó correctamente la sentencia de unificación vigente para aquella época, esto es, la de 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que establecía la reliquidación pensional con todos los factores devengados por el ciudadano. Mientras tanto, en la providencia cuestionada con la presente tutela, se aplicó indebidamente la tesis jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional (sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015) y el Consejo de Estado (28 de agosto de 2018), sobre el régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 12.
En consecuencia, la parte actora aduce que se le afectaron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2. Trámite de la acción 13. El 29 de septiembre de 2021, el magistrado que sustancia esta instancia, admitió la tutela y ordenó notificar como demandado a la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado4. 14.
De igual manera, dispuso vincular como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá (o quien lo hubiese reemplazado), autoridades judiciales que profirieron las decisiones de primera y segunda instancia, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ya mencionado y a la UPGG, al haber sido parte del proceso ordinario y quien promovió el recurso extraordinario de revisión. 15.
Finalmente, negó la medida provisional solicitada por no cumplir con los presupuestos para ello. 3. Intervenciones 16. Remitidos los oficios del caso, por correo electrónico5, se recibieron, las siguientes: 3.1. La Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado6 17. Al contestar solicitó negar el amparo. Advirtió que las actuaciones de la Corporación se ajustaron a las garantías del debido proceso y del derecho de defensa de la parte actora y quienes intervinieron en este. 18.
Lo anterior, al explicar que el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las que se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional. 19.
En virtud de dicha herramienta judicial que promovió la UGPP contra la sentencia de fecha 14 de octubre de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, le correspondía al Consejo de Estado, como juez del recurso extraordinario, determinar si la pensión en los términos reconocidos se encontraba ajustada a derecho, o si, por el contrario, se efectuó una liquidación en detrimento de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones. 20.
Así, luego de revisar las pruebas allegadas al trámite, se encontró que la liquidación de la pensión en los términos ordenados por la sentencia recurrida mediante el recurso extraordinario de revisión desconocía la forma correcta de liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, que dispuso que la liquidación debe realizarse atendiendo a la edad, monto y tiempo de servicio del sistema anterior y en cuanto al IBL debe ser el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo como factores los contemplados en el Decreto 1158 de 1998 y sobre los que se hubiese realizado cotizaciones. 3.2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social7 21. Al intervenir, por un lado, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al afirmar que: a) La decisión cuestionada no incurrió en defecto alguno sino, que por el contrario, la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez. b) La tutelante no puede pretender usar la acción de amparo como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. c) La tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa. 22.
Por el otro lado, requirió negar el amparo deprecado, por cuanto la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado no vulneró ningún derecho fundamental. 3.3. El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá8 23. La autoridad judicial que asumió los procesos que conoció el juzgado de descongestión, al intervenir explicó el trámite del proceso ordinario y del recurso extraordinario de revisión, para finalmente manifestar: «…el Despacho se limitara a acatar la decisión que al respecto asuma el juez constitucional, aclarando que la demanda no le atribuye al Juzgado, vulneración de derecho fundamental alguno». 3.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 24. La anterior autoridad judicial a pesar de que fue debidamente notificada no intervino en el trámite. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 25. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán contra la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 20199 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 26. Desde que la Corte Constitucional profirió la sentencia T-416 de 199710, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 27.
Así, en la sentencia T-435 de 201611, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 201612, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda13. 28.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto14, la Sala advierte que la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán es la titular de los derechos fundamentales reclamados, en consideración a que fue la parte que se vio afectada con la sentencia del recurso extraordinario de revisión. 29. En consecuencia, la accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 30.
En relación con la autoridad judicial, se advierte que la tutela se dirigió contra la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, quien resolvió la litis sometida a la jurisdicción contenciosa administrativa en el recurso extraordinario de revisión, decisión que a juicio de la parte actora, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y «a la seguridad social, favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad pensional». 2.3.
Problema jurídico 31. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el defecto formulado, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se superan los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 32.
La Sala analizará de ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, lo siguiente: • ¿La Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos invocados, por aplicar las reglas fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sobre reliquidación pensional y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993? 33.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 34.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201215 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema16 y declaró su procedencia17. 35.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, lo que significa que la acción se presente en un término razonable; vi) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 36. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 37.
Es importante aclarar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional 38. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 25 de febrero de 2021, comoquiera que, a juicio de la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán, la autoridad judicial accionada aplicó indebidamente las reglas fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sobre reliquidación pensional y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 39.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-573 de 201918, frente a dicho requisito, explicó que la «finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución19. Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales20, “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”21.»22. 40.
En segundo lugar, en el presente caso se cumple con el presente requisito, debido a que para la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en graves falencias en la providencia que se cuestiona lo que contraría el contenido propio de la Constitución Política. 41. Así las cosas, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, pues la tutelante cuestiona la indebida aplicación del precedente judicial para resolver su caso, lo cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y «a la seguridad social, favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad pensional». 42.
Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a unos derechos fundamentales, pilares del sistema judicial, como lo son los invocados en la presente acción de amparo. 43. Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.5.2.
Tutela contra tutela 44. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial demandada fue proferida en el trámite del recurso extraordinario de revisión, con radicado No. 11001-03-25-000-2018-01081-00. 2.5.3.
Inmediatez 45. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos con ocasión de la sentencia proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de febrero de 2021, la cual fue notificada, conforme al expediente allegado de forma digital, por correo electrónico que se envió el jueves 19 de abril del presente año, quedando ejecutoriada el martes 13 siguiente23, mientras que la acción de tutela se presentó el 27 de septiembre de 2021, lapso que para la Sala es un término razonable para el ejercicio del mecanismo de amparo constitucional. 46.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201424, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.
Subsidiariedad 47. Finalmente, la Sala encuentra que se supera este requisito, ya que la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial, pues al tratarse de la sentencia que resuelve un recurso extraordinario de revisión, es evidente que los ordinarios ya se agotaron y el de unificación de jurisprudencia (artículo 257 de la Ley 1437 de 2011) no procede. 48.
Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará el fondo del amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.6.
El defecto alegado 49. La tutelante planteó como defecto contra la autoridad judicial accionada, el siguiente: 2.6.2. Desconocimiento del precedente 50. En lo relativo al desconocimiento del precedente es importante resaltar que la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente25: «El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos». 51.
Adicionalmente, debe señalarse que esta Sección ha indicado26 que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho. 52.
Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 53.
Procede la Sala a analizar el asunto de la referencia, teniendo en cuenta la caracterización dada por la Corte Constitucional y esta Sección al mencionado defecto. 2.7. Caso concreto 54. Una vez analizados los argumentos de la acción, las intervenciones, así como el recurso extraordinario de revisión y la providencia proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado; la Sala negará el amparo deprecado, al no configurarse el defecto por desconocimiento del precedente, como pasa a explicarse. 55.
La autoridad judicial accionada fijó como problema jurídico a resolver en el recurso extraordinario, el siguiente: «Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 14 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, se encuentra inmersa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si a la demandada en su calidad de beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le resultaba aplicable o no para efecto de la reliquidación pensional la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante su último año de servicio». 56.
Para ello, procedió a realizar un estudio de las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, del régimen de transición fijado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en especial, la aplicación de las reglas de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en los recursos extraordinarios de revisión, frente a este último aspecto, explicó: «21.
Previo a resolver el caso en concreto, se tiene que la accionada considera que la interpretación del IBL ajustable a los beneficiarios del régimen de transición pensional expuesta en la sentencia de 28 de agosto de 2018 -de creación de la Corte Constitucional a partir de la Sentencia C -258 de 2013- no le resulta aplicable, en la medida que no se encontraba vigente al momento de expedición de la sentencia demandada, esto es, 14 de octubre de 2014 y toda vez que su asignación pensional fue reconocida sin abuso del derecho y de acuerdo a los lineamientos normativos y jurisprudenciales adoptados por esta Corporación para esa época.
Pese a lo anterior, en este caso, la Sala encuentra dos razones fundamentales para aplicar dicha tesis al resolver de fondo el presente asunto. 22. La primera razón, es el carácter vinculante y obligatorio de la sentencia de 28 de agosto de 2018 por haber sido proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de su función de unificar jurisprudencia, a la cual, le fueron otorgados efectos retroactivos, aplicable a los procesos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial a través de acciones ordinarias. 23.
En cuanto a los recursos extraordinarios de revisión, esta Corporación estimó27 que el operador judicial deberá definir la prosperidad de la causal de revisión invocada en cada caso, lo cual quiere decir que la interpretación jurisprudencial expuesta en la sentencia citada resulta también aplicable a las acciones extraordinarias de revisión que se encuentren «sub judice» o pendientes de solución como la estudiada en la presente providencia. 24.
Si bien, la regla de aplicación en el tiempo de los efectos jurídicos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 hace referencia expresa a los casos que se encuentren pendientes de solución en vía administrativa o judicial a través de las acciones ordinarias, dicha tesis de construcción jurisprudencial resulta también aplicable a las acciones extraordinarios que se llegaren a interponer dentro de la oportunidad legal correspondiente previa expedición de la mencionada decisión y en consecuencia, los que ya se encuentren en curso ante la jurisdicción. Esto en la medida que la decisión de 28 de agosto de 2018 aludida sostuvo «que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
En consecuencia, los entes previsionales podrán invocar la posición actual sobre el IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición a través de los medios extraordinarios previstos en la ley, sin embargo la aplicación de esta, será definida por el juez competente en cada caso. 25. La segunda de las razones consideradas por la Sala para aplicar la regla jurisprudencial a la que se ha hecho referencia para resolver el presente caso, es que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 estudió de manera expresa la situación de los beneficiarios del régimen de transición regidos por lo establecido en la Ley 33 de 1985, estableciendo que el reconocimiento del derecho pensional de dichos servidores debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. 26.
Por consiguiente, lo anunciado en cuanto a la aplicación al caso concreto de la sentencia de unificación citada no desconoce garantías procesales de la señora Bobadilla de Durán como los principios de cosa juzgada, confianza legítima y seguridad jurídica, dado que la acción de revisión que representa una excepción al principio de cosa juzgada con la finalidad de permitir la revisión de una sentencia ejecutoriada, fue presentada por la UGPP dentro de la oportunidad legal prevista en Ley 1437 de 2011.
Solo en el evento de haber transcurrido dicho término sería posible predicar la existencia de las figuras procesales invocadas». Énfasis de la Sala. 57. Para la Sala en el presente caso no se configura el defecto por desconocimiento del precedente alegado, por cuanto la sentencia de 4 de agosto de 201028, alegada como desconocida, por la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán, desapareció del mundo jurídico con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201829, emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al considerar: «101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema». 58.
En ese orden, con respecto a la indebida aplicación de la anterior sentencia de unificación por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado para resolver el recurso extraordinario de revisión que presentó la UGPP, la Sala advierte que el yerro tampoco se configura, por cuanto dentro de la autonomía que le otorga la Ley 270 de 199630 y la Constitución Política31, la referida autoridad judicial dio las razones por las cuales la utilizó, como fueron: a) su carácter de precedente vinculante; b) la misma sentencia de unificación indicó «que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis {Alvarado}, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada», siempre y cuando el recurso extraordinario se hubiese presentado en tiempo; y, finalmente, c) que la providencia del 28 de agosto de 2018 estudió de manera expresa la situación de los beneficiarios del régimen de transición32 regidos por lo establecido en la Ley 33 de 1985, estableciendo que el reconocimiento del derecho pensional de dichos servidores debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005, lo que le era aplicable al caso de la señora Bobadilla de Durán. 59.
Por lo anterior, en el presente caso no están dados los elementos para la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, en los términos planteados por la tutelante, por lo que se negará la acción de amparo presentada. 60. Así las cosas, para la Sala tampoco se violó directamente la Constitución Política, pues de lo explicado con anterioridad, demuestra que no se afectaron los postulados del debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y «a la seguridad social, favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad pensional», como lo alegó la señora Gladys Yazmín Bobadilla de Durán. 3.
Conclusión 61. Así las cosas, no se configuró el defecto alegado, en tanto la providencia objeto de cuestionamiento fue razonable y atendió a las normas, la jurisprudencia aplicable, a las pruebas recaudadas en el expediente, por lo que más que advertirse el yerro esbozado se observa un inconformismo de la parte actora con el fallo adverso a sus pretensiones. 62.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a las situaciones jurídicas consolidadas y a la seguridad jurídica, deprecados por Gladys Yazmín Bobadilla de Durán, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.