ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDADES JUDICIALES / IMPULSO PROCESAL / MORA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / EXPEDICIÓN DE AUTO – Que abre etapa probatoria La parte actora aseguró que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B vulneró sus derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la omisión de: (i) contestar la solicitud de impulso procesal que presentó su apoderado el 27 de septiembre de 2019; y (ii) proferir sentencia de única instancia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. y que se identifica con radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00.
(…) se observa que: (i) el proceso ingresó al despacho para proveer el 15 de agosto de 2015; (ii) el apoderado del demandante presentó un memorial de impulso procesal el 27 de septiembre de 2019; y (iii) el 23 de septiembre de 2021 la magistrada sustanciadora del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B dictó el auto mediante el cual abrió el período probatorio.
En ese orden de ideas, se advierte que, si bien el expediente estuvo inactivo por algunos años, lo cierto es que la magistrada sustanciadora, a través del auto del 23 de septiembre de 2021, abrió el período probatorio del proceso y con ello impulsó el trámite judicial. Lo anterior, significa que en la acción de tutela que ejerció el señor William Javier Pabón Moncada se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el trámite de la solicitud de amparo la autoridad judicial accionada adoptó una decisión que hizo desaparecer el presupuesto fáctico que motivó la interposición del mecanismo de amparo constitucional.
Desde ese panorama, la Sala se abstendrá de hacer algún análisis de fondo, por cuanto cualquier decisión que adopte en relación con la controversia planteada por el tutelante resultaría inane, pues, se reitera que el hecho que generó la presunta vulneración de derechos fundamentales se superó. Por último, conviene resaltar que la magistrada sustanciadora del proceso, en su intervención, aseguró que el expediente “se encuentra en orden de prioridad” y que, una vez culmine el período probatorio y se cumpla con el término de traslado para alegar de conclusión, se dictará sentencia de única instancia “en el menor tiempo posible”.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06301-00(AC) Actor: WILLIAM JAVIER PABÓN MONCADA Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Temas: Tutela de fondo – peticiones respetuosas presentadas en actuaciones judiciales – mora judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por el señor William Javier Pabón Moncada contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 15 de septiembre de 20211 al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial2, el señor William Javier Pabón Moncada, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de lo siguiente: • La omisión de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez de pronunciarse sobre la solicitud de impulso procesal que presentó su apoderado el 27 de septiembre de 2019, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. y que se identifica con el radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00. • La omisión del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B de proferir sentencia de única instancia, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. y que se identifica con el radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “SEGUNDO: Que se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SECCION (sic) SEGUNDA – {MAGISTRADA} SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, dentro del proceso radicado 11001032500020150035200, para {que} {en} el termino (sic) de cuarenta y ocho (48) horas improrrogables después de la notificación de la Decisión Judicial, eleve respuesta de fondo respecto de la petición elevada el día 27 de septiembre de 2019, y se profiera sentencia dentro del mismo.” 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. En el año 2005, el señor William Javier Pabón Moncada presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Banco Agrario de Colombia S.A., con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos disciplinarios del 5 de agosto y 12 de noviembre de 2004, a través de los cuales se le sancionó con destitución del cargo3 e inhabilidad general por el término de 10 años. 5.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara reintegrarlo al cargo que venía desempeñando y que se condenara al Banco Agrario de Colombia S.A. a pagarle: (i) los salarios, emolumentos y prestaciones sociales que dejó de percibir “durante la sanción de suspensión –sin solución de continuidad-”; (ii) intereses corrientes, moratorios e indexar con base en el IPC las sumas que le fueran reconocidas; y (iii) perjuicios morales y extra patrimoniales “por valor de 22.000 gramos oro o su equivalente –para todo el núcleo familiar-”. 6.
El proceso inicialmente le fue asignado al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, no obstante, por “falta de competencia del Tribunal” el asunto fue tramitado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta. 7. Posteriormente, por medidas de descongestión el expediente fue remitido al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta que, mediante auto del 21 de octubre de 2014, declaró su falta de competencia para conocer asunto y, por ello, ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado. 8.
El expediente le correspondió por reparto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que, mediante auto del 22 de junio de 2015, avocó conocimiento del proceso, decretó la nulidad de todo lo actuado -con excepción de las pruebas practicadas de las que dispuso conservar su validez- y dispuso comunicar a las partes del cambio de número de radicado, por cuanto correspondía al “consecutivo de la sección segunda, al tratarse de un proceso de única instancia”. 9.
El 15 de agosto de 2015, el expediente ingresó al despacho para continuar con su trámite. 10. El 27 de septiembre de 2019, el apoderado del señor William Javier Pabón Moncada presentó un memorial con el que solicitó impulso procesal. 11. La magistrada de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que le corresponde sustanciar el proceso, a través de auto del 23 de septiembre de 2021, accedió al decreto de algunas pruebas solicitadas por las partes y negó otras. 1.3.
Fundamentos de la solicitud 12. El señor William Javier Pabón Moncada aseguró que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B vulneró sus derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la omisión de: (i) contestar la solicitud de impulso procesal que presentó su apoderado el 27 de septiembre de 2019; y (ii) proferir sentencia de única instancia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. y que se identifica con radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00. 13.
Manifestó que padecía de hipertensión arterial, dislipidemia con cardiopatía y disminución de densidad ósea. Así mismo, indicó que su médico tratante le diagnosticó “formación lipomatosa de tejidos blandos, en la región supraclavicular derecha”. 14. Advirtió que tenía 61 años de edad, ha esperado “18 años” a que se haga justicia y que con las tasas actuales de mortalidad producto del contagio a gran escala del virus Covid -19 su esperanza de vida disminuyó. 15.
Sostuvo que el plazo que ha transcurrido, desde que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es suficiente para que se profiera una decisión de fondo. 16. Finalmente, transcribió apartes de la sentencia SU-453 de 2020 relacionados con los requisitos para que se configure la mora judicial injustificada y las circunstancias en las que se vulneran los derechos fundamentales de los usuarios de la administración de justicia. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 17. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 21 de septiembre de 2021, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los magistrados del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, en calidad de autoridades judiciales accionadas. 18.
Además, vinculó en calidad de terceros con interés, al Banco Agrario de Colombia S.A. y al abogado Luis Alejandro Corzo Mantilla, por ser el apoderado del señor William Javier Pabón Moncada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00. 1.5. Intervenciones 19. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B 20. Con escrito enviado por correo electrónico el 27 de septiembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, después de exponer los antecedentes del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales del accionante, por los siguientes motivos: 21.
Aclaró que desde el año 2010 los procesos que se promovieron en vigencia del Decreto 01 de 1984, con el fin de que se declarara la nulidad de actos administrativos disciplinarios que hubieren sido expedidos por autoridades del orden nacional, han sido remitidos por competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado para que se tramiten en única instancia. 22.
Puso de presente que los 6 despachos que conforman la Sección Segunda del Consejo de Estado recibieron “una enorme cantidad de asuntos similares al del señor William Javier Pabón Moncada” que se estaban tramitando en los 342 juzgados administrativos y 176 despachos de magistrados de tribunales de todo el país, lo que “generó una gran congestión judicial y dificultad para la evacuación de la sustanciación y fallo”. 23.
Afirmó que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de garantizar el derecho a la justicia material de los demandantes, abandonó la tesis de la “infalibilidad de la valoración probatoria de la autoridad disciplinaria” y dispuso que en este tipo de asuntos debía hacerse un análisis integral y pleno de los actos administrativos disciplinarios, por lo que se “elevó la complejidad” de estos procesos. 24.
Precisó que cada despacho de la Sección Segunda del Consejo de Estado debía conocer de: (i) procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos disciplinarios que se tramitan en vigencia del Decreto 01 de 1984 y la Ley 1437 de 2011; (ii) controversias laborales y pensionales de los servidores públicos; (iii) acciones de tutela;
(iv) acciones populares y de “cumplimiento”; y (v) pérdidas de investidura de congresistas a través de las Salas Especiales de Decisión. 25. Puso de presente que el despacho que preside ha realizado un gran esfuerzo para “proveer justicia dentro de los términos establecidos por la ley” y ello lo acreditaba con la siguiente estadística, la cual podía ser corroborada en el sistema de gestión judicial SAMAI4: 26.
Señaló que actualmente en su despacho hay 1667 procesos ordinarios vigentes y en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el accionante, aclaró: “Debe señalarse que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde obra como demandante el señor William Javier Pabón Moncada, ha estado bajo estudio del Despacho de tiempo atrás, lo cual dio lugar a que el 23 de septiembre de 2021 se profiriera el auto de apertura al período probatorio –en el que se decretaron y se negaron algunas pruebas solicitadas por las partes-, y luego de agotada esta etapa –la de pruebas- se dará traslado para alegar de conclusión –por el término de 10 días-, para pasar a proferir sentencia de única instancia en el menor tiempo posible.” 27.
En ese orden de ideas, concluyó que en el caso del tutelante “la mora tiene justificación”. 28. Por otra parte, indicó que cualquier persona tenía derecho a presentar peticiones respetuosas ante los jueces de la República y a obtener respuesta, siempre que el objeto de la solicitud no recayera sobre los procesos que el funcionario judicial tramitara. 29.
Ello, por cuanto los jueces únicamente podían pronunciarse sobre los procesos que conocían a través de “autos y sentencias”, y en las etapas procesales correspondientes. 30. En relación con la petición que presentó el señor William Javier Pabón Moncada, aseguró: “Atendiendo a lo anterior y aplicando las reglas jurisprudenciales decantadas en párrafos previos, es claro que para tales efectos el amparó (sic) constitucional resulta improcedente, no sólo porque el ejercicio de que no es adecuado frente a procesos y actuaciones judiciales, sino porque de todas formas existiría carencia actual de objeto por hecho superado, en la medida en que este Despacho a través de auto de 23 de septiembre de 2021 –el cual ya fue notificado a las partes por la Secretaría de la Sección Segunda- dio impulsó (sic) al proceso judicial contencioso administrativo, al abrir la etapa probatoria y proveer sobre las pruebas solicitadas por las partes”. 31.
Por último, advirtió que el proceso del accionante “se encuentra en orden de prioridad”, por lo que una vez se agote la etapa probatoria y se presenten los alegatos de conclusión, se proferirá sentencia de única instancia en el “menor tiempo posible”. 32. Así las cosas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se negaran las pretensiones de la demanda. 1.5.2.
Banco Agrario de Colombia S.A. 33. Con escrito enviado por correo electrónico el 28 de septiembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el representante legal para asuntos judiciales de la entidad sostuvo que el banco no había vulnerado los derechos fundamentales del accionante. 34. Al efecto, precisó que la controversia constitucional planteada por el señor William Javier Pabón Moncada estaba dirigida a cuestionar la presunta mora judicial en la que incurrió el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B al tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, por lo que no se le podía atribuir al banco la transgresión de una garantía constitucional. 35.
Por otra parte, indicó que la acción de tutela era improcedente, debido a que el tutelante podía acudir a otros mecanismos de defensa judicial5 y no acreditó que se pudiera configurar un perjuicio irremediable. 36. En ese orden de ideas, pidió que se “negara” la acción de tutela por resultar improcedente. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 37.
Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor William Javier Pabón Moncada contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 38. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 39.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 40.
Desde el proferimiento por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 19976, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 41.
En la sentencia T-086 de 20107, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 42.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 20118, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 43.
En la sentencia T-435 de 20169, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 201610, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda.11 44.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto12, la Sala advierte que el señor William Javier Pabón Moncada es el titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que es el demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00. 45. En consecuencia, el accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 46.
En relación con la autoridad judicial accionada, se advierte que la demanda se dirigió contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que le corresponde resolver en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el tutelante contra el Banco Agrario de Colombia S.A., por lo que se encuentra legitimado por pasiva. 2.3.
Problema jurídico 47. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, los informes presentados y el material probatorio recaudado, el problema jurídico que subyace al caso concreto es el siguiente: • ¿Vulneró el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B los derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor William Javier Pabón Moncada, con ocasión de la omisión de: (i) contestar la solicitud de impulso procesal que presentó su apoderado el 27 de septiembre de 2019; y (ii) proferir sentencia de única instancia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. y que se identifica con radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00? 48.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) derecho a presentar peticiones respetuosas en actuaciones judiciales; (iii) la mora judicial; (iv) la carencia actual de objeto; y (v) análisis del caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela 49. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares. 50.
Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 51.
En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 52.
Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.5. Derecho a presentar peticiones respetuosas en actuaciones judiciales 53. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha insistido en que existen dos clases de solicitudes que pueden ser elevadas ante los operadores de justicia: I. Aquellas relativas al proceso judicial, que se tramitan de conformidad con el procedimiento que para el efecto se ha previsto en la ley.
II. Las generales, que no tienen incidencia en el proceso judicial y que están reguladas en el Título 2º de la Ley 1437 de 2011. 54. Esta Sección, en sentencia del 25 de enero de 201813, señaló que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado han reiterado que las peticiones presentadas en el marco de actuaciones judiciales tienen un alcance diferenciado que implica limitaciones.
Por tanto, resaltó esta Sala que es necesario diferenciar las siguientes dos clases de solicitudes que se eleven ante los jueces: “(i) Las referidas a actuaciones estrictamente judiciales, que por tal razón se encuentran reguladas en el procedimiento respectivo, debiéndose sujetar entonces la decisión a los términos y etapas procesales previstos para el efecto; y (ii) Aquellas que, por ser ajenas al contenido mismo de la Litis e impulsos procesales, deben ser atendidas por la autoridad judicial, bajo las normas generales del derecho de petición que rigen la administración, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 55.
Por tanto, en la providencia en cita se indicó que, el derecho de petición no procede para solicitar a un funcionario judicial que cumpla con sus funciones jurisdiccionales, debido a que esta es una actuación que está sometida a la ley procesal. Ahora bien, en caso de mora judicial, puede existir una vulneración a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sin embargo, en estas situaciones no existe una transgresión del derecho de petición14. 2.6.
La mora judicial 56. La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, si no en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de estos15. 57.
Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que “atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales”16. 58. Aunado a lo anterior, la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales, ha precisado que: “(…) por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.
Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones” (Negrita y subrayado fuera del texto). 59.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial17, según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. Que, de acreditarse esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso. 60.
En ese sentido, esta Corporación ha señalado que, en caso de comprobarse una dilación injustificada del proceso, la acción de tutela resulta procedente con el fin de amparar los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia18. 61. Al respecto, esta Sección ha considerado que: “la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por: (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;
(ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra: análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento y (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora.”19 2.7. La carencia actual de objeto 62. La Sala ha explicado en varias ocasiones20 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 63.
No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 64.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) una situación sobreviniente. 65. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 201621, señaló que: “La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.22 A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) “Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente23” (Negrita propia del texto). 66.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales.24 67.
En palabras de la Corte Constitucional, la “(…) primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer (…)”25. 68.
En concordancia con lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 69.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal.26 70. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: “En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,27 incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.28 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado29”.30” (Negrita y subrayado fuera de texto). 71.
Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si ello hay lugar. Sobre el particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: “Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo31.
No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita32, pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados33.
Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición34; y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva35”.36 (Negrita y subrayado fuera del texto) 72.
El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela. Al respecto, ha sostenido el Tribunal Constitucional: “la segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto”.37 73.
Por último, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, pero por una circunstancia que no se encuadra en los conceptos de daño consumado y hecho superado. 74. La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: “El hecho sobreviniente ha sido reconocido tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión. Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado.
El hecho sobreviniente remite a cualquier ‘otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío’. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada”38 (Negrita y subrayado fuera del texto). 2.8.
Caso concreto 75. La parte actora aseguró que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B vulneró sus derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la omisión de: (i) contestar la solicitud de impulso procesal que presentó su apoderado el 27 de septiembre de 2019; y (ii) proferir sentencia de única instancia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. y que se identifica con radicado N° 11001-03-25-000-2015-00352-00. 76.
El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, en su intervención, sostuvo que: (i) la “mora tiene justificación”, teniendo en cuenta la complejidad del asunto y la cantidad de procesos que le corresponde conocer; y (ii) la solicitud del accionante tenía relación con el medio de control que promovió y se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que a través del auto del 23 de septiembre de 2021 impulsó el trámite judicial. 77.
Desde ese panorama, la Sala estudiará de manera conjunta los cargos formulados por el accionante, comoquiera que se erigen sobre la misma inconformidad, es decir, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. se encuentra “estancado” y es necesario que se impulse. 78.
Ahora bien, al consultarse el referido proceso ordinario en la página web de la Rama Judicial “Consulta de Procesos”, se genera el siguiente registro de actuaciones procesales: 79. De lo expuesto se observa que: (i) el proceso ingresó al despacho para proveer el 15 de agosto de 2015; (ii) el apoderado del demandante presentó un memorial de impulso procesal el 27 de septiembre de 2019; y (iii) el 23 de septiembre de 2021 la magistrada sustanciadora del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B dictó el auto mediante el cual abrió el período probatorio. 80.
En ese orden de ideas, se advierte que, si bien el expediente estuvo inactivo por algunos años, lo cierto es que la magistrada sustanciadora, a través del auto del 23 de septiembre de 2021, abrió el período probatorio del proceso y con ello impulsó el trámite judicial. 81. Lo anterior, significa que en la acción de tutela que ejerció el señor William Javier Pabón Moncada se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el trámite de la solicitud de amparo la autoridad judicial accionada adoptó una decisión que hizo desaparecer el presupuesto fáctico que motivó la interposición del mecanismo de amparo constitucional. 82.
Desde ese panorama, la Sala se abstendrá de hacer algún análisis de fondo, por cuanto cualquier decisión que adopte en relación con la controversia planteada por el tutelante resultaría inane, pues, se reitera que el hecho que generó la presunta vulneración de derechos fundamentales se superó. 83. Por último, conviene resaltar que la magistrada sustanciadora del proceso, en su intervención, aseguró que el expediente “se encuentra en orden de prioridad” y que, una vez culmine el período probatorio39 y se cumpla con el término de traslado para alegar de conclusión40, se dictará sentencia de única instancia “en el menor tiempo posible”. 84.
Así las cosas, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela que ejerció el señor William Javier Pabón Moncada. 2.9. Conclusión 85. En la acción de tutela que ejerció el señor William Javier Pabón Moncada se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, comoquiera que durante el trámite de la solicitud de amparo se profirió el auto del 23 de septiembre de 2021 y con ello se impulsó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Banco Agrario de Colombia S.A. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO en la acción de tutela que ejerció el señor William Javier Pabón Moncada, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.8. de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.