11001-03-15-000-2020-01150-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / RESOLUCIÓN 140 DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar (CSB) Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. […] En los términos del artículo 20 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. […] iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción. Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Principio de finalidad De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Principio de necesidad Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Principio de proporcionalidad Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales".

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 140 DE 2020 (25 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01150-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR (CSB) Demandado: RESOLUCIÓN 140 DEL 25 DE MARZO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide con la intervención de conjueces[1] el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, "Por medio de la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del covid-19, en la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR.

CSB - y se imparten otras disposiciones", expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR - CSB. I.

ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[2], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385[3] de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[4] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[5], sin que haya sido prorrogado[6]. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020[7], por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia[8] y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo 440 de 2020[9]. La CSB remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. 140 de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo, entre otros, en el Decreto Legislativo 440 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] RESOLUCIÓN No. 140 (25 MARZO DE 2020) "Por medio de la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del covid-19, en la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR.

CSB - y se imparten otras disposiciones". EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR, EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES Y ESTATUTARIAS, EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS POR LOS ARTÍCULOS 28 Y 29 DE LA LEY 99 DE 1993, LA RESOLUCIÓN No. 385 DE MARZO 12 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL, LOS DECRETOS DEL GOBIERNO NACIONAL 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020, 440 DEL 20 DE MARZO DE 2020, 457 Y 465 DE 22 DE MARZO DE 2020 Y DEMÁS NORMATIVAS CONCORDANTES Y CONSIDERANDO Atendiendo a la situación de conocimiento público, sobre la afectación de la salud pública en el país, por la posibilidad de expansión de contagio del COVID-19, situación catalogada por la Organización Mundial de la Salud como emergencia de impacto mundial.

Que mediante Resolución No. 685 de 12 de marzo de 2020, El (sic) Ministerio de Salud y de Protección Social, declaró la Emergencia Sanitaria en el país, tras la clasificación del COVID-19 como pandemia, por parte de la OMS. Que el ministerio (sic) de Salud y de Protección Social mediante Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la Emergencia Sanitaria en todo el territorio Nacional.

Tras (sic) la clasificación del COVID-19 como pandemia, por parte de la OMS, en la cual se establecen una serie de lineamiento (sic) con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus. Que mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 se declaró por parte del señor Presidente de la República el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el termino (sic) de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta el país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.

Que el Decreto 440 de 20 de marzo de 2020 expedido por la Presidencia de la República, por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión al estado de emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19. Que el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 el señor Presidente de la República imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

Que en el Decreto arriba en mención, en su artículo primero ordenó el aislamiento obligatorio de todos los habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (0:0 am) hora del día 25 de marzo de 2020 y hasta las cero horas (0:0 am) hora del día 13 de abril de 2020. Que mediante el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020, proferido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ministro (sic) de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, se adiciona el Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de aguas para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la pandemia COVID-19.

Que una de las principales medidas recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual las tecnologías de la información y los servicios de comunicaciones en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos. Que la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar – CSB-, profirió la Resolución No. 129 de marzo 16 de 2020 “por medio de la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del COVID-19, en la CSB (sic).

Que se hace necesario adoptar las siguientes disposiciones e impartir una serie de lineamientos para el funcionamiento de la Corporación. En mérito de lo anterior,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Adoptar los lineamientos dados por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y Decreto 465 de 22 (sic) de marzo de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: Como medida de prevención, se dispone suspender la atención al público de manera presencial, por lo cual se dispondrá de las herramientas tecnológicas y de comunicación para la recepción de las quejas, consultas, reclamos o solicitudes de trámites, éstas se radicaran a través del siguiente correo electrónico: generalcsbsecretaria@gmail.com; y atenderán en los términos de ley, excepto en los casos que, para su atención, se requiera visita de campo, cuyos términos para su atención comenzaran a correr, una vez se levante la medida de suspensión; y se coordinara la verificación y seguimiento de los trámites por parte de los responsables al interior de la Corporación para dar cumplimiento a las actividades misionales.

La medida que se adopta es con la finalidad de controlar la presencia masiva de personas en las instalaciones. La suspensión se mantendrá desde el 25 de marzo hasta el 12 de abril de 2020; sin embargo y al ser las próximas semanas cruciales para controlar el virus los plazos acá previstos podrán ser prorrogados.

PARAGRAFO (sic): El trámite de recepción y atención de especies o productos de flora y fauna no sufrirá modificación alguna.

ARTÍCULO TERCERO: Se mantendrá la suspensión de términos procesales a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar -CSB-. Suspender en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas en trámite y que requieran el cómputo de términos, desde el 25 de marzo hasta el 12 de abril de 2020; sin embargo y al ser las próximas semanas cruciales para controlar el virus los plazos acá previstos podrán ser prorrogados.

PARÁGRAFO PRIMERO: La suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta la CSB.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para los aspectos relacionados con concesiones de agua, cobro y facturación por el uso de estas, se dará aplicación a lo esbozado en el Decreto 465 de 23 de marzo de 2020.

ARTÍCULO CUARTO: Se mantendrán suspendidas las salidas de los funcionarios a visitas de campo, reuniones, comisiones, capacitaciones y eventos en general. De manera excepcional los que cuenten con permisos especiales expedidos por la oficina de Talento Humano, por ejemplo el personal para la atención de especies o productos de flora y fauna.

ARTÍCULO QUINTO: Adelántese de manera virtual todas las reuniones y sesiones de trabajo necesarias, con el fin de dar continuidad a los aspectos misionales de la entidad y no interrumpir el servicio de la Corporación, de las mismas se dejarán las respectivas constancias a que hubiere lugar.

ARTÍCULO SEXTO: En materia de contratación se adoptarán los lineamientos establecidos en el Decreto No. 440 del 20 de marzo de 2020. En virtud de lo anterior la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, no suspenderá los términos dentro de los procesos de Selección (licitación pública, mínimas cuantías, menor cuantía, selección abreviada, etc.), por lo tanto procederá a facilitar los medios electrónicos y de comunicaciones necesarios para llevar a cabo las Audiencias Públicas obligatorias, a fin de garantizar el acceso de los proponentes, control y a cualquier ciudadano interesado en participar, así mismo garantizar el procedimiento de intervención a los interesados, y se levantará un acta de lo acontecido en la audiencia, esta disposición será informada a los interesados con antelación dentro de los términos establecidos para ello.

ARTÍCULO SÉPTIMO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en la ciudad de Magangué, Bolívar, a los veinticinco (25) días de mes de marzo del año dos mil veinte (2020). ENRIQUE NÚÑEZ DÍAZ Director General CSB […]” (Negrillas y mayúsculas originales del texto) III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 24 de abril de 2020, se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA[10].

Igualmente, se invitó al Centro de Estudios Jurídicos y Sociales de Justicia, a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, y a las Universidades Javeriana, del Rosario y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 INTERVENCIONES Durante el término conferido en el auto que avocó este control, se presentaron los siguientes escritos de intervención: 3.1.1 Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar El Director General de la entidad solicitó declarar la legalidad de la Resolución núm. 140 de 2020, por considerar que se encuentra ajustada a los requisitos formales y materiales que se predican en ese tipo de actos administrativos, observando el principio de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Luego de referirse a las funciones de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales, establecidas en los artículos 28 y 29 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[11], indicó que el acto administrativo objeto de estudio se expidió en ejercicio de la función administrativa con el fin de dar aplicación y acatar las reglas impartidas en el Decreto declarativo núm. 417 de 2020 y los decretos núms. 440 y 465[12] de 2020, expedidos por el Gobierno Nacional, sin exceder ni restringir dichas disposiciones ni ninguna otra de orden legal o constitucional.

Sostuvo que según el contexto fáctico, normativo y de regulación establecido por el Gobierno Nacional para minimizar los posibles efectos de la pandemia, la entidad adoptó medidas extraordinarias, provisionales y urgentes relacionadas con la prevención, contención y mitigación del virus en los ámbitos funcional y misional de la entidad. Destacó, específicamente, que para el adelantamiento de las funciones de los empleados, la atención al usuario y el adelantamiento de trámites, promovió: i) la utilización de herramientas tecnológicas y de comunicaciones y también dispuso: ii) la suspensión de términos en procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios y de cobro coactivo, a fin de garantizar los derechos al debido proceso, de defensa y contradicción y las notificaciones exigidas en esas actuaciones durante este período.

Concluyó que el acto objeto de control se expidió conforme a las normas superiores y a la realidad de los motivos y fines señalados en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, para superar el estado de emergencia causado por la pandemia del COVID-19, razón por la cual, en su criterio, las medidas implementadas apuntan a “conjurar la grave situación en que se encuentra el país del cual no es ajeno el Departamento de Bolívar en el que la CSB ejerce jurisdicción en materia ambiental sobre 25 municipios”. 3.1.2 Centro de Estudios Jurídicos y Sociales de Justicia -Dejusticia- Su Directora manifestó que teniendo en cuenta las circunstancias actuales no cuentan con la capacidad de participar en el proceso de la referencia. 3.1.3 Las Agencias Nacionales de Defensa Jurídica del Estado y de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, así como las Universidades Javeriana, del Rosario y Nacional de Colombia, no emitieron pronunciamiento alguno. IV.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución 140 de 2020 sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general, pues la regulación allí contenida se encuentra dirigida a una pluralidad indeterminada de personas, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa que le está atribuida a las corporaciones autónomas regionales consistente en administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020.

En el examen formal, destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En cuanto al examen material, indicó que se implementó para prevenir, contener y mitigar los efectos del COVID-19, la suspensión de “[…] la atención al público y poner a disposición de los usuarios herramientas tecnológicas del caso, […] de términos en los procesos sancionatorios, de cobro coactivo y administrativos, […] la congelación de los términos de prescripción y caducidad, […] de visitas de campo […] y la adopción de los lineamientos contemplados en el Decreto 440 de 2020 […]”.

Agregó que el acto en estudio no vulnera ni limita ningún derecho fundamental, pues, por el contrario, busca atender la protección de la salud, la información y el debido proceso administrativo, esto es, armonizar los procesos y trámites de la entidad a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. Afirmó que se cumplen con los criterios de necesidad, finalidad y proporcionalidad, comoquiera que los efectos de la pandemia hacen necesario la existencia de procesos rápidos y ágiles en materia de contratación estatal.

De esta manera, estimó que era indispensable, -para enfrentar y combatir el virus y garantizar la salud de los funcionarios-, que los procesos administrativos de la entidad se ajustaran a los lineamientos establecidos en el Decreto Legislativo núm. 440 de 2020 y las leyes 80 de 28 de octubre de 1993[13] y 1150 de 16 de julio de 2007[14]. Indicó que el acto estudiado regula aspectos concretos del proceso de contratación estatal, teniendo en cuenta el marco legal establecido en el Decreto Legislativo núm. 440 de 2020, disposición que previó: i) la celebración de audiencias públicas en los procesos de selección, ii) el uso de los medios electrónicos de comunicación, iii) la suspensión de procesos de selección de contratistas y la revocatoria de los actos de apertura, iv) la contratación de urgencia, v) adquisición de bienes en grandes superficies y vi) flexibiliza el proceso de pago de los contratistas, entre otros.

Que el acto objeto de control no contiene disposiciones discriminatorias ni incurre en ninguna de las prohibiciones establecidas en el artículo 15[15] de la Ley 137 de 2 de junio de 1994[16]. Concluyó que las medidas adoptadas en la Resolución núm. 140 de 2020, no contradicen mandatos constitucionales o legales y respetan los lineamientos previstos en la Ley 137 de 1994, por lo cual resulta ajustada a derecho.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Precisado lo anterior, se tiene que la Resolución objeto de control fue expedida por la CBS[17], autoridad del orden nacional, carácter que, según la jurisprudencia[18] de la Corte Constitucional[19], tienen estos entes autónomos, criterio que comparte esta Corporación[20]. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 140 de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el Director General de la CSB como autoridad administrativa, y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción[21]; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo.

Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994[22], que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”[23].

En los términos del artículo 20[24] de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417[25] de 17 de marzo de 2020 que declaró[26] la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 5.3.1 Presupuestos de procedibilidad Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los siguientes presupuestos que deben concurrir para adelantar el trámite judicial previsto por el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[27] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[28] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][29]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[30], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[31].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático Examinada la Resolución núm. 140 de 2020, se aprecia en relación con el acto, que: i) Es un acto de contenido general.

Las determinaciones adoptadas por la CSB en la Resolución núm. 140 de 2020 constituyen reglas generales[32] que la entidad fijó en relación con: i) la suspensión de la atención al público de manera presencial; ii) el fomento del uso de herramientas tecnológicas y de comunicación; iii) la implementación de un correo electrónico para la recepción de quejas, consultas, reclamos y solicitudes; iv) la continuidad de la suspensión de términos administrativos y trámites derivados del funcionamiento de la entidad[33]; v) la suspensión del cómputo de términos en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios, de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas en trámite, entre el 25 de marzo y el 12 de abril de 2020; vi) el acoger los lineamientos establecidos en el Decreto núm. 465 de 2020 sobre cobro y facturación de la tasa por utilización de agua correspondiente a la vigencia 2019; vii) el mantener suspendidas las salidas de sus funcionarios a visitas de campo, reuniones, comisiones, capacitaciones y eventos en general[34]; viii) el adelantar de manera virtual las reuniones y sesiones de trabajo; e ix) implementar las directrices establecidas en el Decreto núm. 440 de 2020, en cuanto a competencias en materia precontractual.

Lo anterior, delimita esas decisiones de carácter general para hacer frente a las circunstancias que afectaron el normal desarrollo de las actividades contractuales que adelanta la entidad, con ocasión de las medidas sanitarias y las órdenes de aislamiento preventivo obligatorio que dispuso el Gobierno. En ese sentido, está probado el presupuesto de generalidad que se exige del acto objeto de control. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: La Resolución núm. 140 de 2020, es manifestación del ejercicio de la función administrativa[35] en tanto a la CBS le corresponde “ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción”, “celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas” y “recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente”[36], de conformidad con lo previsto el artículo 31 de la Ley 99[37]. iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional[38]: “[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes: a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario. b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente. f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto original) Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 40[39] de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que el control inmediato debe recaer únicamente respecto de los artículos 1º y 6° de la Resolución núm. 140 de 2020, expedida por la CSB, habida cuenta que solo en estas disposiciones se tuvo como fundamento normativo el Decreto Legislativo 440 de 2020[40]. En efecto, los artículos restantes no desarrollan decreto legislativo alguno, como se explica a continuación:.- El artículo 2° del acto en cita: i) suspendió la atención al público de manera presencial en las instalaciones de la entidad, con el propósito de controlar la presencia masiva de usuarios y limitar la posibilidad de contagio del COVID- 19, ii) privilegió el uso de herramientas tecnológicas y de comunicaciones para atender la recepción de quejas, consultas, reclamos o solicitudes de trámite[41] y iii) dispuso que las medidas podrían ser prorrogadas en coordinación con las normas que se dicten en el curso de la emergencia sanitaria.

Tales medidas se adoptaron de conformidad con lo establecido en el Decreto núm. 457 de 2020, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde el miércoles 25 de marzo de 2020 hasta el lunes 13 de abril de 2020, Decreto este que no tiene el carácter de decreto legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Constitucional y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, según la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social..- Respecto de los artículos 3º y 4º, el Director General de la CSB, también, con fundamento en el artículo 1º del Decreto núm. 457 de 2020, el que no tiene carácter de legislativo, decidió mantener[42] la suspensión de: i) los términos de los procesos y/o trámites a cargo de la entidad, como licencias, permisos, autorizaciones y procesos administrativos ambientales, excepto los de naturaleza contractual previamente iniciados y, ii) las comisiones de servicios e inspecciones de campo de los servidores públicos y personal contratista; y además, dispuso la suspensión del cómputo de términos de los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas.

Adicionalmente, en el parágrafo segundo del artículo 3º, el Director General de la CSB acogió los lineamientos establecidos en el Decreto núm. 465[43] de 2020, sobre cobro y facturación de la tasa por utilización de agua correspondiente a la vigencia 2019[44] dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, normativa que tampoco tiene el carácter de legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 189 Constitucional y el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 1974[45] y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social..- Por su parte, el artículo 5º privilegió el uso de las herramientas colaborativas mediante las tecnologías de la información y las comunicaciones para la realización de reuniones y sesiones de trabajo, necesarias para la continuidad de los aspectos misionales de la entidad y la prestación del servicio público, determinación que acogió los lineamientos de la Directiva Presidencial núm. 018 de 10 de marzo de 2020[46], que estableció como mecanismos de contingencia de los posibles impactos del COVID-19 en la salud de las personas el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, acto este que no tiene el carácter legislativo y fue expedido con anterioridad a la declaratoria de emergencia[47].

Finalmente, el artículo 7º establece que los efectos del acto objeto de control surgen desde el momento de su expedición, disposición que está relacionada con la estructura el acto y resulta necesaria para contextualizar las órdenes adoptadas y su vigencia. 5.4 Examen formal de los artículos 1º y 6º de la Resolución núm. 140 de 2020 Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, se tiene que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercen, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página web[48] de la entidad el 25 de marzo de 2020. 5.5 Examen Material de los artículos 1º y 6º de la Resolución núm. 140 de 2020 Procede la Sala a examinar si los artículos 1º y 6º de la Resolución núm. 140 de 2020: i) se expidieron en ejercicio de las competencias atribuidas al Director General de la CBS; ii) si supera el juicio de conexidad iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario y iv) si se ajustó al ordenamiento superior al que debió fundarse. 5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió el acto controlado La Resolución núm. 140 de 2020, se expidió por el Director General de la CSB, quien en su condición de representante legal de la entidad y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28[49] y 29, numeral 1[50] de la Ley 99 y del artículo 1° de la Resolución núm. 635 de 5 de diciembre de 2018[51], le corresponde: “[…] DIRECCIÓN GENERAL […]

1.4. FUNCIONES ESPECÍFICAS 1. Representar jurídicamente a la Corporación en toda clase de asuntos. 2. Fijar las políticas y adoptar los planes generales relacionados con la Corporación y velar por el cumplimiento de los términos y condiciones establecidos para su ejecución. 3. Establecer políticas para la gestión ambiental de la Corporación en todo el territorio de su competencia. 4.

Organizar el funcionamiento de la entidad, proponer ajustes a la organización interna y demás disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos internos. 5. Expedir y ejecutar los actos y celebrar los contratos que sean de su competencia. […] 10. Celebrar los contratos que sean de su competencia, de conformidad con lo establecido por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y de las normas legales o reglamentarias vigentes. […] 17.

Dirigir las relaciones laborales de la Corporación, velando por el debido manejo del recurso humano. […] 22. Adelantar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno cumplimiento de los planes, programas y proyectos y adoptar sistemas o canales de información para la ejecución y seguimiento de los planes del sector donde la corporación ejerce jurisdicción […]”.

De las anteriores funciones se aprecia que al Director General de la CSB le correspondía informar a sus servidores, contratistas, participantes en los procedimientos contractuales y a la comunidad en general, que la actividad precontractual de la entidad se regiría por las reglas dispuestas en el Decreto Legislativo núm. 440 de 2020 y que implementarían las herramientas tecnológicas y de comunicación necesarias para garantizar la continuidad de dichos procesos y la participación de sus intervinientes. 5.5.2 Examen de conexidad Para adelantar este examen es preciso determinar cuáles de las medidas de urgencia en materia de contratación estatal que se impartieron en el Decreto Legislativo núm. 440 de 2020, fueron implementadas por el Director General de la CSB a través de la Resolución núm. 140 de 2020.

Suspensión de los | | |procedimientos de selección de | | |contratistas y revocatoria de los | | |actos de apertura. Las Entidades | | |Estatales por razón del servicio y | | |como consecuencia la emergencia, | | |podrán suspender los procedimientos | | |de selección. Contra este acto | | |administrativo no proceden recursos.| | |[…] (Subrayas fuera de texto). | | Del comparativo anterior se aprecia que el Director General de la CSB en desarrolló de los artículos 1º y 3º del Decreto Legislativo núm. 440 de 2020, optó por: i) no suspender los términos en los procesos de selección y dar continuidad a ese tipo de procedimientos, ii) celebrar las audiencias públicas de esos mecanismos precontractuales a través de medios electrónicos, iii) garantizar el acceso a los proponentes, entes de control y demás interesados en participar, y iv) levantar actas de lo acontecido en esas diligencias.

Todas estas medidas orientadas a evitar el contacto entre las personas y promover el aislamiento y el distanciamiento social como orientaciones necesarias para proteger la vida y la salud de los colombianos, prevenir, contener y mitigar los efectos del COVID-19, y organizar el funcionamiento de la entidad en materia precontractual durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia. De acuerdo con lo anterior, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y las causas que generaron la expedición del decreto legislativo fundamento de este, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de algunas de las medidas que se consideraron para afrontar, contener y conjurar la crisis en la entidad y orientadas en lo fundamental a continuar los trámites precontractuales con la garantía y participación de los interesados a través de los medios tecnológicos. 5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994 Revisado el acto en su contexto, la Sala examinará, bajo los mandatos de la Ley 137 de 1994[52], si la norma, objeto de control, atiende a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad e iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación. 5.5.3.1 Principio de finalidad[53] De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

En ese sentido, se advierte que los artículos que adoptó el Director General de la CSB, en materia de contratación estatal en la Resolución núm. 140 de 2020, priorizaron la salvaguarda de la salud y la vida de las personas, al decidir que los procesos precontractuales no se suspenderían; y que para su adelantamiento se privilegiaría el uso de las tecnologías, con lo cual se garantizaría la continuidad de los procedimientos sin el contacto físico de los interesados y responsables de dicha actividad. 5.5.3.2 Principio de necesidad[54] Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia. Como quedó visto, la Resolución expedida por la CSB adaptó a sus necesidades las posibilidades que le otorgó el legislador excepcional y, en el contexto de la emergencia sanitaria, continuó los procedimientos precontractuales, para lo cual privilegió el uso de herramientas tecnológicas con el fin de evitar el contagio de la enfermedad y su exponencial propagación. 5.5.3.3 Principio de proporcionalidad[55] Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales"[56].

En este punto, debe considerarse que era apropiado que la CSB implementara las medidas que delimitó el Decreto 440 de 2020 para conjurar los efectos derivados de la pandemia cuyo costo social, sanitario y económico fue validado por la Corte Constitucional al examinar el carácter de sobreviniente y extraordinario[57] de la declaratoria de emergencia por el Decreto 417 de 2020; y por cuanto ya había adoptado en el funcionamiento de la entidad el distanciamiento social[58] como medida para evitar y minimizar los contagios, la que también se encontró razonable.

De esta manera, para la Sala: i) la continuidad de los procedimientos de selección, ii) la realización de audiencias públicas de esos mecanismos precontractuales a través de medios electrónicos, iii) el acceso a los proponentes, entes de control y demás interesados en participar, y iv) el levantamiento de actas de lo acontecido en esas diligencias, son medidas que se justifican para evitar el contacto entre los usuarios, funcionarios y contratistas que asisten de manera periódica y regular a las instalaciones de la entidad, cuyo aislamiento reduce la situación de los contagios a fin de evitar una mayor propagación de la enfermedad y garantizan el debido proceso en ese tipo de actuaciones.

Así las cosas, para la Sala tales determinaciones resultan proporcionales y adecuadas a los lineamientos previstos en el Decreto Legislativo 440 de 2020, en que se fundamentaron los artículos 1º y 6º de la Resolución objeto de control, Decreto este que fue declarado exequible por la Corte Constitucional. Para tal efecto, señaló: “[…] 114.Respecto del juicio de proporcionalidad, la Corte evidencia que el DL 440 supera dicho examen porque, por un lado, las medidas adoptadas no limitan garantías constitucionales y, por otro, son proporcionales a la grave situación que se pretende atender.

En efecto, ninguna de las medidas adoptadas en dicho Decreto resulta excesiva en relación con la naturaleza de la crisis que se busca conjurar, así mismo contribuyen a la satisfacción de derechos no sólo de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública, sino de todos habitantes del territorio nacional; y están limitadas y restringidas a la finalidad que se busca alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y la mitigación de sus efectos. 115.

Las medidas que habilitan expresamente el uso de mecanismos electrónicos para adelantar actividades contractuales y de selección, como mecanismo para promover el distanciamiento social requerido (primer grupo de medidas), no resultan excesivas ni desproporcionadas en relación con la crisis. Por el contrario, se trata de medidas razonables y justificadas, pues (i) garantizan la libertad de concurrencia y participación, al prever la garantía del acceso a los proponentes, entes de control y cualquier ciudadano interesado;

(ii) promueven la transparencia y la publicidad de las actuaciones, pues disponen la necesidad de garantizar e indicar los mecanismos de registro, metodología, procedimientos y demás protocolos para el desarrollo de la audiencia; (iii) el artículo 273 CP señala que “[l]os casos en que se aplique el mecanismo de audiencia pública, la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizará aquella, serán señalados por la ley”, por lo que dichas medidas no implican por sí mismas una extralimitación por parte del legislador de excepción; […]”[59].

De manera que los artículos 1º y 6º de la Resolución estudiada, al proteger la vida y salud de las personas mediante las medidas adoptadas que le permiten controlar la presencia masiva en las instalaciones de la entidad, contribuyen a prevenir la propagación de la pandemia. 5.5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derechos[60] y no discriminación[61] En lo que respecta a estos principios, la Sala considera que las medidas adoptadas por la CSB no desconocen derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es la de prevenir la propagación de la pandemia, evitar el contacto entre personas, propiciar el distanciamiento social y aislamiento y permitir la protección de la vida y la salud de servidores, contratistas y usuarios de la entidad.

En cuanto a la no discriminación, se tiene que las medidas adoptadas por la CSB no vulneran dicho principio, pues la entidad al optar por continuar con la realización de los procedimientos precontractuales, también acogió con esta decisión las medidas establecidas en el Decreto 440 de 2020 frente a su adelantamiento por medios tecnológicos, en el que se garantice la participación de todos los interesados, lo que promueve la garantía y publicidad de los procedimientos de selección. 5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad Finalmente y en razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que los artículos 1º y 6º de la Resolución núm. 140 de 2020, expedida por la CSB, se ajustan a la legalidad, pues las decisiones adoptadas en materia de contratación estatal son desarrollo del Decreto Legislativo núm. 440 de 2020 y encuentran justificación en la competencia del funcionario que lo expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que imponen declararla ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el medio de control inmediato de legalidad frente a los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, "Por medio de la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del covid-19, en la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR CSB - y se imparten otras disposiciones", expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR - CSB, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR AJUSTADOS A DERECHO los artículos 1º y 6º de la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR - CSB-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR por correo electrónico al Director General de la CSB y a los demás intervinientes. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha. | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta |Salvamento de voto | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Salvamento parcial de voto |Aclaración de voto | | | |JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ | |Salvamento de voto | | | | | | | |JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA | |Conjuez | | | | | | | |ELIZABETH WHITTINGHAM GARCÍA | |Conjuez | CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procede frente a medidas generales dispuesta en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción [S]i bien se comparte la decisión de declarar improcedente el control inmediato de legalidad, frente a los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, no sucede lo mismo respecto a la decisión de declarar ajustados a derecho los artículos 1º y 6º de la Resolución 140 de 25 de marzo de 2020, pues en mi criterio el control inmediato de legalidad únicamente procedía respecto del parágrafo del artículo tercero que señala que la “suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta la CSB”.

Ninguno de los demás artículos de la Resolución objeto de control desarrollan una medida general dispuesta en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01150-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR (CSB) Demandado: RESOLUCIÓN 140 DEL 25 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar parcialmente el voto en la decisión adoptada en sentencia del 15 de marzo de 2021 mediante la cual se declaró improcedente el control inmediato de legalidad frente a los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución 140 de 25 de marzo de 2020 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar y declarar ajustados a derecho los artículos 1º y 6º de la misma resolución. En efecto, si bien se comparte la decisión de declarar improcedente el control inmediato de legalidad, frente a los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución núm. 140 de 25 de marzo de 2020, no sucede lo mismo respecto a la decisión de declarar ajustados a derecho los artículos 1º y 6º de la Resolución 140 de 25 de marzo de 2020, pues en mi criterio el control inmediato de legalidad únicamente procedía respecto del parágrafo del artículo tercero que señala que la “suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta la CSB”.

Ninguno de los demás artículos de la Resolución objeto de control desarrollan una medida general dispuesta en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. Solo en lo que respecta a la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta la CSB era posible el estudio comoquiera que, dicha potestad corresponde al desarrollo de una medida que, de ordinario, no tienen las autoridades administrativas en tanto que los términos de caducidad y prescripción son materia de reserva legal; luego, ello constituye el desarrollo de una medida dispuesta en el Decreto Legislativo 491 de 2020, artículo 6.

Ahora, frente a los artículos 1 y 6 sobre los cuales se hace el estudio de fondo, se considera que los mismos simplemente se limitaron a adoptar los lineamientos previstos en el Decreto 440 de 2020, respecto a medidas puntuales en materia de contratación estatal, tales como: i) celebrar las audiencias públicas de esos mecanismos precontractuales a través de medios electrónicos, ii) garantizar el acceso a los proponentes, entes de control y demás interesados en participar, y iii) levantar actas de lo acontecido en esas diligencias.

Todos estos lineamientos están orientados a evitar el contacto entre las personas y promover el aislamiento y el distanciamiento social como orientaciones necesarias para proteger la vida y la salud de los colombianos, prevenir, contener y mitigar los efectos del COVID-19, y organizar el funcionamiento de la entidad en materia precontractual durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia. Sin embargo, esas disposiciones aun cuando fueron consignados en el Decreto 4040 de 2020, lo cierto es que el acto objeto de control únicamente se atiene a lo dispuesto en dicho decreto, sin desarrollarlo de ninguna manera, por lo que se advierte que tales medidas corresponden a la réplica de algunas funciones que ordinariamente tiene el director de una entidad como la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar.

En consecuencia, considero que el control inmediato de legalidad procedía únicamente respecto del parágrafo 1 del artículo 3 de la resolución objeto de control. Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia frente a medidas generales dispuesta en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción Si bien comparto la decisión tomada por la Sala Especial de Decisión No. 8, la razón de mi aclaración de voto tiene que ver con la declaratoria de improcedencia del medio de control inmediato de legalidad de los artículos 3 y 4 de la Resolución 140 del 25 de marzo de 2020, respecto de los cuales la providencia consideró que no desarrollaban decreto legislativo alguno (…).

Sobre este tema en particular, advierto que se han planteado varios criterios en las diferentes Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, y podría llegar a considerarse, con fundamento en algunos de ellos, que los artículos 3 y 4 de la Resolución objeto de control implican en el plano normativo un desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, sirviéndose de sus presupuestos fácticos, valorativos y de justificación. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01150-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR (CSB) Demandado: RESOLUCIÓN 140 DEL 25 DE MARZO DE 2020 Fallo del 15 de marzo de 2021 Con mi acostumbrado respeto, consigno a continuación las razones por las cuales aclaro mi voto en la providencia del 15 de marzo de 2021, por medio de la cual la Sala Especial de Decisión No. 8 declaró improcedente el control inmediato de legalidad respecto de algunos artículos de la Resolución 140 del 25 de marzo de 2020 de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR - CSB, “"Por medio de la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del covid-19, en la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR.

CSB - y se imparten otras disposiciones” y ajustados a derecho las demás disposiciones del acto objeto de control. Si bien comparto la decisión tomada por la Sala Especial de Decisión No. 8, la razón de mi aclaración de voto tiene que ver con la declaratoria de improcedencia del medio de control inmediato de legalidad de los artículos 3 y 4 de la Resolución 140 del 25 de marzo de 2020, respecto de los cuales la providencia consideró que no desarrollaban decreto legislativo alguno y señaló lo siguiente: “Respecto de los artículos 3o y 4o, el Director General de la CSB, también, con fundamento en el artículo 1o del Decreto núm. 457 de 2020, el que no tiene carácter de legislativo, decidió́ mantener42 la suspensión de: i) los términos de los procesos y/o trámites a cargo de la entidad, como licencias, permisos, autorizaciones y procesos administrativos ambientales, excepto los de naturaleza contractual previamente iniciados y, ii) las comisiones de servicios e inspecciones de campo de los servidores públicos y personal contratista; y además, dispuso la suspensión del cómputo de términos de los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios y de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas”.

Para la Sala, las disposiciones primera, segunda y tercera de la Resolución objeto de control, resultan conexas y congruentes con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia y que se encuentran en la motivación del Decreto Legislativo 417 de 2020, en la que, de acuerdo a los hechos suficientemente relatados y acreditados en dicho Decreto y con el fin de afrontar la grave situación social y de salud pública que aqueja, no solo al país sino, al mundo entero, consideró que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, y que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. […] 68.

Para la Sala, en primer lugar, la Resolución objeto de control no corresponde a una estrategia laboral, se trata de una verdadera medida de carácter general en ejercicio de una función administrativa y tomada en desarrollo del Estado de Emergencia declarado por el Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 2020. En segundo lugar, el acto no pierde tal naturaleza por el hecho que, en sus considerandos, invoque, como fundamento, otro tipo de disposiciones que no corresponden a Decretos Legislativos del estado de excepción, como ya lo ha considerado esta Corporación al precisar: […] 69.

Y es que las causas que dieron lugar a la declaratoria del presente Estado de Emergencia han afectado todos los sectores de la vida nacional, tanto sociales, como administrativos y económicos, por lo tanto, no le resta la procedencia de este medio de control, el que la resolución, objeto de análisis, haya sido expedida para ajustar sus funciones misionales a la medida del aislamiento preventivo obligatorio tomada por el Decreto 457 de 2020, pues esta disposición hace parte de todo el ordenamiento que ha sido necesario expedir para conjurar la crisis de la pandemia por el COVID-19, por lo tanto, contrario a lo expresado por el Ministerio Público, la conexidad de la Resolución 695 con el Estado de Emergencia y el Decreto 417 de 2020 no es aparente, es innegable”[63].

En atención a lo anterior, aunque en mi tesis hubiera podido estudiarse de fondo la legalidad de los artículos 3 y 4 de la Resolución objeto de control, decidí acompañar al ponente en su proyecto por lo discutible del tema. En los anteriores términos preciso mi aclaración de voto. Cordialmente, (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Fecha Ut Supra.

Se deja constancia de que este documento se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción Al contrario de la decisión mayoritaria, la Sala Plena del Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados “con fundamento y durante los estados de excepción”, según dispone el artículo 111-8 del CPACA.

El texto literal de esta disposición indica que el ejercicio del control automático de legalidad no solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01150-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR (CSB) Demandado: RESOLUCIÓN 140 DEL 25 DE MARZO DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DEL 15 DE MARZO DE 2021, C.P NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN [pic] Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala porque considero que la Sala debió resolver sobre la legalidad los artículos 2°, 3°, 4° y 5° de la Resolución 140 del 25 de marzo de 2020, a través del medio de control inmediato de legalidad.

De conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.

Si estos actos emanan de autoridades nacionales, el control le corresponde al Consejo de Estado. El control automático de legalidad se ejerce frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades. Sin embargo, en seguida, la mayoría de la sala decidió abstenerse de ejercer el control inmediato de legalidad bajo el argumento que una parte de la Resolución no desarrolla un decreto legislativo.

Al contrario de la decisión mayoritaria, la Sala Plena del Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados “con fundamento y durante los estados de excepción”, según dispone el artículo 111-8 del CPACA. El texto literal de esta disposición indica que el ejercicio del control automático de legalidad no solo se dirige a aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. No podemos dejar de lado que la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es precisamente controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.

Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”. De lo anterior, resulta forzoso concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y que se dicten con fundamento en los decretos legislativos o durante los estados de excepción. El Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en el que en sus considerandos se precisa que es “con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación”.

Previamente, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de salud y protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.

Buena parte de los actos dictados en ejercicio de la función administrativa, después de haber sido declarado el estado de emergencia, no se sustentan en decretos legislativos, sino en la Resolución 385 de 2020 del ministro de salud o bien en otras disposiciones, como en este caso, el Decreto 531 de 2020. Sin embargo, tanto las medidas dictadas en desarrollo del estado de emergencia, como las demás disposiciones administrativas proferidas con sustento en otras normas, han tenido el mismo fundamento fáctico de prevenir la propagación del Covid-19 y mitigar sus efectos.

Con la misma finalidad de mitigación y contención de la pandemia se dictaron disposiciones que principalmente limitan la movilidad de las personas y afectan derechos fundamentales consagrados en la constitución: El derecho al libre desarrollo de la personalidad, a profesar libremente su religión, al trabajo, libertad de enseñanza, de aprendizaje, de reunión. Al igual que la Corte Constitucional cuando controla los decretos legislativos, al Consejo de Estado le corresponde también verificar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, particularmente el artículo 214 superior.

Así mismo, verificar el acatamiento de la Ley 137 de 1994 y las limitaciones que se impone al ejecutivo en los estados de excepción. Constatar que no se afecte el núcleo esencial de los derechos fundamentales a pesar de su restricción. El ejercicio de esta competencia no puede depender de las normas que invoque la administración. De tal manera que, como en este caso, no pueda continuar el control automático de legalidad bajo el argumento de que no se citó un decreto legislativo.

Resulta, por lo menos novedoso, el criterio que se ha fijado por varias salas de decisión de revisar parcialmente los actos administrativos, bajo el supuesto que alguna parte del acto no se sustenta en un decreto legislativo. En mi opinión, si hay una parte de la resolución que se sustenta en normas diferentes a los decretos legislativos, también debe ser estudiada, como en efecto está ocurriendo, pero para concluir que está acorde o no con dichas disposiciones.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi salvamento de voto parcial. (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia territorial / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES - No fungen como una autoridad del nivel nacional para efectos del control inmediato de legalidad El punto central en que se funda este salvamento se encuentra en la idea de armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA – y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem–, en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad.

De lo anterior emergen dos postulados infaltables a la hora de definir la competencia: el primero, establece que si el acto emana de entidades territoriales el competente será el Tribunal Administrativo del lugar donde éste fue expedido, regla procesal que se acompasa con la jurisdicción donde proyecta sus efectos; y el segundo criterio, señala que cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en esos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.

Conforme a estas reglas, el control inmediato de legalidad de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, es de competencia de los Tribunales Administrativos del lugar de su expedición y no de esta Corporación. (…) Con esta perspectiva, me aparto del análisis efectuado en torno a la competencia de esta Corporación para conocer del control inmediato de legalidad avocado, pues más allá de las discusiones que esta materia ha suscitado, puede decirse que las CAR son consideradas autoridades nacionales de cara a la norma de creación y por las funciones atribuidas bajo el sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; sin embargo para el caso del control inmediato de legalidad, no fungen como una autoridad de tal nivel y, por lo mismo, a juicio del suscrito Magistrado, ello evidencia la falta de competencia de esta Corporación para conocer de tales decisiones.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01150-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR (CSB) Demandado: RESOLUCIÓN 140 DEL 25 DE MARZO DE 2020 Asunto: Salvamento de voto Con el acostumbrado respeto, me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto respecto de la decisión adoptada en la sentencia del 15 de marzo de 2021, en tanto y cuanto he sostenido que no es posible para esta Corporación avocar el control inmediato de legalidad frente a un acto administrativo expedido por una Corporación Autónoma Regional[64] (CAR), razón por la cual, siendo coherente con esta postura, me he apartado de cualquier análisis de fondo que active o despliegue tal competencia, pues se trata de un factor que antecede al juicio de improcedencia de que trata el fallo.

El punto central en que se funda este salvamento se encuentra en la idea de armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –art. 151.14 del CPACA[65]– y el Consejo de Estado –art. 136 ibidem–, en relación con el ejercicio del control inmediato de legalidad. De lo anterior emergen dos postulados infaltables a la hora de definir la competencia: el primero, establece que si el acto emana de entidades territoriales el competente será el Tribunal Administrativo del lugar donde éste fue expedido, regla procesal que se acompasa con la jurisdicción donde proyecta sus efectos; y el segundo criterio, señala que cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en esos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.

Conforme a estas reglas, el control inmediato de legalidad de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, es de competencia de los Tribunales Administrativos del lugar de su expedición y no de esta Corporación, conforme a las siguientes reflexiones: La competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 20 de la ley 137 de 1994, se vincula al factor territorial de expedición del acto.

Así lo establece el artículo 136 del CPACA, al señalar que dicho control, será “ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código” (negrilla propia).

A su vez, el objeto del control inmediato de legalidad no es otro que el acto administrativo respectivo; por lo tanto, el elemento material al que se dirige este mecanismo de control, en conjunto con el factor de competencia territorial, impone distinguir entre (i) un acto proferido por una autoridad pública, cuyo alcance material es de orden nacional, es decir, se proyecta a todo el territorio nacional; o, (ii) un acto emanado de una autoridad pública, cuya jurisdicción no es nacional, y por lo mismo su ámbito de aplicación se limita a la jurisdicción en la cual ejerce competencia. En el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, hay que señalar que si bien a éstas se les ha reconocido una naturaleza jurídica sui generis por la Corte Constitucional “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”[66], lo cierto es que la misma Corte Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”[67] (resaltado propio).

Así, entonces, al razonar sobre los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional, encuentra el suscrito que éstos responden únicamente a dos aspectos centrales: uno, dirigido a la función que se les ha conferido relacionada con el sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; otro, que proviene de la naturaleza de sus actos de creación, pues si bien el constituyente defirió al Congreso la atribución de crear tales Corporaciones a través de una ley general, de allí no se desprende una equivalencia entre el ámbito en que éstas proyectan su jurisdicción y la naturaleza general de sus actos de origen.

En apoyo de esta reflexión, hago notar que el legislador definió de manera explícita una jurisdicción limitada e invariable para el ejercicio de las competencias de cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, de manera que, a dichos límites territoriales se encuentra sujeta la expedición de sus actos administrativos, poniendo así en evidencia que éstos no corresponden al ámbito del territorio nacional.

Para soportar este aserto, la Ley 99 de 1993 se presenta como la norma que hace explícita la naturaleza jurídica de estos organismos y promulga la atribución de su limitada jurisdicción, al señalar: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (negrilla propia).

La existencia de una jurisdicción que demarca el ámbito de competencia de las funciones de las CAR, se particulariza en el caso concreto en el artículo 33 de la citada Ley 99 de 1993, por cuya virtud se dispuso que algunas CAR “conservarán su denominación, sedes y jurisdicción territorial actual”, al paso que ordenó la creación, entre otras, de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar (CSB), autoridad que expidió el acto objeto de control inmediato de legalidad bajo análisis, asignándole una jurisdicción: “Créense las siguientes corporaciones autónomas regionales: (…) Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, CSB, tendrá su sede principal en Magangué y su jurisdicción comprenderá el territorio del Departamento de Bolívar con Excepción de los municipios incluidos en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del canal del Dique, CARDIQUE” (se subraya).

De esta manera, la Ley 99 de 1993 determinó y afirmó la jurisdicción de la CSB en un territorio plenamente identificado, implicando con ello que, contrario sensu, y por fuera tales áreas, no puede proyectar su competencia. Así las cosas, los actos de las corporaciones autónomas regionales, en particular los de la Corporación Autónoma del Sur de Bolívar, en manera alguna pueden considerarse de orden nacional, ni son, para los efectos del control inmediato de legalidad, actos que correspondan a una autoridad de tal nivel, de cara a la proyección de sus decisiones y a la aplicación del factor territorial, al que, a la vez, queda atada la competencia judicial.

Como soporte de lo dicho, es menester señalar que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador, pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”[68] y, por sus características, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales”.

Con esta perspectiva, me aparto del análisis efectuado en torno a la competencia de esta Corporación para conocer del control inmediato de legalidad avocado, pues más allá de las discusiones que esta materia ha suscitado, puede decirse que las CAR son consideradas autoridades nacionales de cara a la norma de creación y por las funciones atribuidas bajo el sistema nacional ambiental de preservación y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; sin embargo para el caso del control inmediato de legalidad, no fungen como una autoridad de tal nivel y, por lo mismo, a juicio del suscrito Magistrado, ello evidencia la falta de competencia de esta Corporación para conocer de tales decisiones.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala 8 Especial de Decisión en sentencia del 15 de marzo de 2021. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ----------------------- [1] Tal circunstancia obedece a que sometido a examen en la sala convocada el 20 de noviembre de 2020, no se logró completar la mayoría decisoria para aprobar o improbar la decisión. Por auto de 19 de febrero de 2021 se ordenó el sorteo de dos (2) conjueces para integrar el cuórum, siendo designados los doctores ELIZABETH WHITTINGHAM GARCÍA y JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA, quienes integran esta Sala Especial de Decisión. [2] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [3] Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020.

Posteriormente se expidieron las resoluciones: i) 1462 de 2020, que extendió la medida hasta el 30 de noviembre de 2020, ii) la 2330 de 2020 que la prorrogó hasta el 28 de febrero de 2021 y iii) la 222 de 2021 que la amplió hasta el 31 de mayo de 2021. el próximo 30 de noviembre de 2020. [4] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [5] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [6] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. [7] Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. [8] La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidad- han de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”.

M.P. Mauricio González Cuervo. [9] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". La Corte Constitucional mediante Sentencia C-162-20 M.P. Alejandro Linares Cantillo, declaró ajustado a la Constitución este Decreto. [10] Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. [11] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. [12] “Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la Pandemia COVID- 19”. [13] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. [14] “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”. [15] “[…]

ARTÍCULO 15. PROHIBICIONES. Además de las prohibiciones señaladas en esta ley, en los Estados de Excepción de acuerdo con la Constitución, no se podrá: a) Suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales; b) Interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; c) Suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento”. [16] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [17] Creada por el inciso segundo del artículo 33 de la Ley 99.

“[…] Artículo 33. Creación y Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales. […] Créense las siguientes corporaciones autónomas regionales: […] - Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, CSB, tendrá su sede principal en Magangué y su jurisdicción comprenderá el territorio del Departamento de Bolívar con Excepción de los municipios incluidos en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del canal del Dique, CARDIQUE […]”. [18] La Corte Constitucional en sentencia C-596 de 21 de octubre de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, precisó: “[…] como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.

No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central […]”. [19] La anterior tesis fue reiterada en la sentencia C-689 de 21 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en el sentido de señalar que: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento […]”. [20]Ver providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, autos de 28 de mayo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-02134-00; y de 18 de mayo de 2020, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-01764-00; entre otros. [21] Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1.

Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. art. 215). 2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado.

En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida. 2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado Social de Derecho.

Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo.

Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”[6]. 2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215).

Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P. art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de Excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994 […]” Sentencia C-218-2011. C.P. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [22] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [23] “ARTÍCULO 2o.

OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” [24] “Control de legalidad.

Las MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL que sean DICTADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA y como DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [25] La declaratoria de emergencia adoptada por el Decreto 417 de 2020 no fue prorrogada; sin embargo, el Presidente expidió con posterioridad el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual declaró nuevamente el estado de emergencia durante una vigencia de 30 días. [26] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [27] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [28] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [30] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [31] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[32] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[33]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [34] Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, señaló: “[…] La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]” Sentencia del 18 de junio de 2015.

Expediente núm. 2011-00271- 00. Acción: Nulidad. C.P. María Elizabeth García González. [35] Medida establecida en el artículo cuarto de la Resolución núm. 129 de 16 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se establecen medidas con carácter temporal para atender la contingencia generada por el COVID-19, dentro de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar” […] Artículo Cuarto: Se suspenden a partir de la fecha los términos administrativos ambientales de todos los procesos y/o trámites (licencias, permisos, autorizaciones, procesos administrativos ambientales, entre otros), que se deriven del cabal funcionamiento misional de la entidad como Autoridad Ambiental.

Se exceptúan del presente, los términos de los procesos contractuales iniciados por la entidad […]”. [36] Ibidem, artículo segundo de la Resolución núm. 129 de 2020 […] Artículo Segundo: Se suspenderá (sic) todos los eventos masivos en los cuales el personal de la CSB requiere participación, de acuerdo con las directrices dadas por la Secretaria de Salud Departamental, como sembratones, reuniones con comunidades, actividades en el auditorio.

De igual forma se suspenden las comisiones de servicio y visitas de inspección al campo tanto a servidores públicos, como personal contratista […]”. [37] La Jurisprudencia de la Corte Constitucional la define como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.

(Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997). Dicho de otra manera, la función administrativa es la acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del Estado y servir al bien común” (La Corte también se ha pronunciado en múltiples ocasiones al respecto en las sentencias C-071 de 1994, C-431 de 2000, C-629 de 2003, T- 142 de 2006, T-699A de 2011 y C-300 de 2012, entre otras)[…].

Sentencia T- 648-2013 M.P. Mauricio González Cuervo. [38] Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […] 6.

Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; […] 13.

Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente; […]”. [39] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. [40] Corte Constitucional.

Sentencia C-145-09. C.P. Nilson Pinilla Pinilla. [41] “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]” [42] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19" [43] Para ello dispuso del correo electrónico generalcsbsecretaria@gmail.com. [44] En relación con estas medidas, es necesario precisar que estas habían sido adoptadas por el Director General de la CSB en la Resolución núm. 129 de 16 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se establecen medidas con carácter temporal para atender la contingencia generada por el COVID-19 dentro de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, CSB”.

Debe señalarse que esta Resolución fue remitida por la CSB para que esta Corporación realizara el control inmediato de legalidad; sin embargo, por auto del 20 de abril de 2020 no se avocó su conocimiento porque: “[…] la Resolución 129 del 16 de marzo de 2020 no reglamenta, ni desarrolla el decreto legislativo 417 del mismo año, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, ni ningún otro decreto legislativo proferido en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. De hecho, dicho decreto legislativo es posterior a la expedición de la Resolución 129.

Además, en la resolución se invocaron como fundamento actos previos a la declaratoria de emergencia […]”. Esta providencia se puede consultar en el expediente radicado bajo el núm: 110010315000202001149-00. C.P.(E) Julio Roberto Piza Rodríguez. [45] Este Decreto fue objeto de control inmediato de legalidad por cuanto se concluyó que desarrolló el Decreto Legislativo 441 de 2020.

La Sala Especial N° 10 dictó fallo el 13 de agosto de 2020 en el expediente radicado bajo el número 11001-03-15-000-2020-01058-00. [46] Según el artículo 7° que prevé: “[…] Artículo 7. Adicionar artículo 1.14 Decreto 1076 2015, con el siguiente parágrafo transitorio:

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVI 9, por Ministerio de Salud y Protección Social, la entrega de facturas cobro de la por utilización de agua correspondiente a vigencia 2019 podrán entregarse dentro los cuatro (4) meses siguientes a la finalización la emergencia sanitaria. […] Las Autoridades Ambientales Competentes deberán informar a sus usuarios por los medios comunicación institucional que la factura del cobro de la tasa por utilización de agua causada en la vigencia 2019 se entregarán dentro de los cuatro (4) meses siguientes a finalización de emergencia […]". [47] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. [48] “[…]

2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS 2.1. Minimizar las reuniones presenciales de grupo, y cuando sea necesario realizarlas, propender por reuniones virtuales mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones […]”. [49] Se precisa que el Decreto Legislativo núm. 491 de 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, es posterior al acto objeto de control. [50] https://drive.google.com/file/d/17eUgR4Zqz2jmryiL8QEK_pInSr8dKO4M/view [51] “[…] Artículo 28.

Del Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1o de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez […]”. [52] “[…] Artículo 29.

Funciones del Director General. Son funciones de los Directores Generales las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los estatutos respectivos. En particular les corresponde: 1. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal […]”. [53] “Por medio de la cual se actualiza el Manual Especifico de Funciones, Competencias Laborales, Requisitos, Nomenclatura y Clasificación de los empleos públicos de la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional del sur de Bolívar- "CSB”. [54] “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia” [55] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. [56] Ley 137/94. “ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. [57] Ley 137/94.

“ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad” [58] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

Citada en la Sentencia C-911-10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [59] Corte Constitucional. Sentencia C-145 de 2020. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [60] Al respecto indicó la Corte en la Sentencia C-145-20: “[…] Los riesgos para el mantenimiento de la propia vida son evidentes, imponiéndose restricciones de variado orden como el distanciamiento social, el confinamiento de la población y la cuarentena, entre otros, que comportan la interrupción de las dinámicas económicas y sociales cotidianas, y con ello la paralización de buena parte de la economía, afectando la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes, quienes ven reducidos o suprimidos sus ingresos, pero asimismo, impactándose el crecimiento económico del país. No se duda que los efectos del COVID-19 en la economía y la sociedad comportan un carácter de imprevistos y extraordinarios […]”. [61] Corte Constitucional.

Sentencia C-162-20. M.P. Alejandro Linares Cantillo [62] Ley 137/94. “[…] ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. [63]

ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. <Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados de Excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa. [64] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [65] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, CIL 11001-03-15-000- 2020-01013-00.

M.P. César Palomino Cortés. [66] En este sentido ver Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 23, Auto del 3 de agosto de 2020, radicado 11001031500020200176200; Consejero Ponente José Roberto Sáchica Méndez. [67] “Artículo 151 del CPACA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) “14.

Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” (se subraya). [68] Corte Constitucional, Sentencia C-578 de 1999, MP Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-035 de 2016, MP.

Gloria Stella Ortiz Delgado. [69] Corte Constitucional, Sentencia T- 338 de 2017 [70] Corte Constitucional, Sentencia C- 127 de 2018