ACCIÓN DE REVISIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN / CUANDO LA CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY, PACTO O CONVENCIÓN COLECTIVA QUE LE ERAN LEGALMENTE APLICABLE / PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE LIQUIDACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / PERIODO DE LIQUIDACIÓN / FACTORES SALARIALES / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 4 DE AGOSTO DE 2010 – Tesis jurisprudencial imperante en la época en que se definió el proceso judicial.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decreten- el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública. […] [P]resenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. […] La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. […] [L]as providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la sentencia de unificación del Consejo de Estado 2012-00143 de 28 de agosto de 2018 (…) son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis formuladas por ambas cortes. […] [L]a Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 28 de abril de 2016, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente en esta corporación, que había sido definida en la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010, en cuya virtud, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse atendiendo a la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional aplicable, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior.

Bajo este criterio, en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los factores salariales a tener en cuenta estaban constituidos por todos aquellos emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio. […] [E]n línea con lo decidido previamente por esta corporación, la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que en la sentencia objeto de revisión se ordenó reliquidar la pensión conforme al marco normativo pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora (…) bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado imperante para la época en que se definió el proceso judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / LEY 62 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01490-00(4847-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Actor: GLORIA TERESA CRUZ ARIZA Referencia:

ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003, IBL LEY 33 DE 1985 (RÉGIMEN DE TRANSICIÓN) Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 28 de abril de 2016, mediante la cual confirmó la del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, de 4 de marzo de 2015, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.[1] En virtud de esta, pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a la señora gloria teresa cruz ariza, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor (sic) de un derecho adquirido amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en la sentencia SU-395 de 2017, puesto que la aplicación incorrecta del régimen de transición en la que se liquida la pensión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios constituye un defecto sustantivo y en violación directa de la constitución (sic).

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), reliquidar y pagar la mesada pensional de la señora gloria teresa cruz ariza, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en el artículo 1 del Decreto Ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.

Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) La señora Gloria Teresa Cruz Ariza nació el 11 de marzo de 1953[2] y prestó sus servicios al Estado en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el lapso comprendido entre el 14 de diciembre de 1977 y el 11 de enero de 2011, y su último cargo fue el auxiliar administrativo, código 4044, grado 11, en la Dirección Territorial de Boyacá.[3] ii) El 6 de octubre de 2010, mediante la Resolución PAP16322, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en cuantía de $580.390,00, efectiva a partir del 1 de enero de 2009 y condicionada al retiro definitivo del servicio.

Lo anterior, «( ) aplicando un 75% sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado el interesado entre el 1 de enero de 1999 y el 30 de diciembre de 2008, conforme al inciso 3 o 6 del artículo 36 de la ley 100 de 1993». En ese sentido, tuvo en cuenta, como factores salariales, la asignación básica mes y la bonificación por servicios prestados.[4] iii) El 8 de noviembre de 2012, la señora Cruz Ariza solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión, con el fin de que se le incluyeran todos los factores salariales que percibió en su último año de servicios.[5] iv) El 27 de febrero de 2013, a través de la Resolución RDP009252, la UGPP negó la solicitud de reliquidación, al considerar que para «la aplicación de factores y base de liquidación en beneficiarios de la Ley 33 de 1985, en virtud al régimen de transición de la Ley 100 ( ) [debe tenerse en cuenta] el promedio de lo devengado en el tiempo que le falta al afiliado para cumplir su status pensional, los últimos 10 años o todo el tiempo si le resultara más favorable, [y] los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 ( )».[6] Frente a esta decisión, la pensionada presentó el recurso de apelación. v) El 8 de mayo de 2013, mediante la Resolución RDP021099, la UGPP resolvió el recurso y decidió «confirmar en todas y cada una de sus partes» el acto administrativo del 27 de febrero de 2013.[7] vi) Contra las resoluciones del 27 de febrero y del 8 de mayo de 2013, la señora Cruz Ariza, por conducto de apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en orden a obtener la declaratoria de su nulidad y, como restablecimiento del derecho, la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores de salario que percibió en su último año de servicios.[8] vii) El 4 de marzo de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

A su juicio, al haber adquirido el estatus de pensionada el 11 de marzo de 2008, fecha en la que cumplió los 55 años de edad y cuando contaba con más de 20 años de servicios, la demandante era beneficiaria del régimen de transición, por lo que tenía derecho a que su pensión le fuera liquidada conforme al régimen pensional de la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del promedio de los factores salariales que devengó durante su último año de servicios, adicionando, a los ya reconocidos, los auxilios de transporte alimentación y las primas de vacaciones servicios y Navidad, de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, del Consejo de Estado.[9] ix) Contra la anterior sentencia, la parte demandada interpuso el recurso de apelación, para que se revocara el fallo y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, porque «al momento de liquidarse la prestación se procedió con total apego a la ley, reconociendo[se] que la actora se encuentra dentro del régimen de transición respecto a los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985 ( ) en cuanto a la edad, el tiempo de servicios y el monto de la prestación, pero con la inclusión de los factores expresamente señalados en el Decreto 1158 de 1994 devengados en los últimos 10 años [de servicio]». x) El 28 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá, al resolver el recurso de apelación contra el fallo del 4 de marzo de 2015, profirió sentencia de segunda instancia en la que decidió confirmar dicha decisión. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión[10] El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 28 de abril de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Gloria Teresa Cruz Ariza contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), confirmó la del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, 4 de marzo de 2015, que había accedido a las pretensiones de la demanda.

Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia pueden resumirse de la siguiente manera: i) La demandante, en tanto beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada con base en el régimen anterior que la cobijaba, es decir, el contenido en las leyes 33 y 62 de 1985, el cual, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado,[11] comprendía «( ) el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios». ii) En aplicación del mencionado régimen anterior, la pensión de jubilación de la señora Cruz Ariza debía ser reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores de salario que percibió en su último año de servicios; es decir, aquellos que acreditó mediante «Certificación de salarios expedida el 16 de octubre de 2012 por la Coordinadora (sic) de Gestión de Talento Humano del IGAC ( )», los cuales comprendían, además de los factores ya reconocidos por el ente de previsión social (asignación básica y bonificación por servicios prestados) el subsidio de alimentación, el subsidio de transporte y las primas de servicios, Navidad y vacaciones. iii) Finalmente, modificó el ordinal tercero del fallo de primera instancia para ordenar a la UGPP realizar los «descuentos que no se hubieren efectuado al Sistema General de Pensiones, durante los últimos cinco (5) años de vida laboral ( ) en el porcentaje que corresponda a la entonces empleada, mes a mes ( )».

La sentencia cobró ejecutoria el día 5 de mayo de 2016.[12] 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[13] Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 28 de abril de 2016, transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución; la «Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Decreto 1158 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes», en razón a que se aparta del tenor literal de la normativa aplicable en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible»[14] que el régimen especial aplicable a la señora María Arnubia Pérez Doncel es el contemplado en «la Ley 33 de 1985 (…) por estar inmerso en el régimen de transición (…)»,[15] el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas; pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho»[16] que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».[17] 1.2.

Contestación a la acción de revisión Por escrito de 30 de mayo de 2019,[18] la señora Gloria Teresa Cruz Ariza, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar infundada la causal de revisión, de acuerdo con los siguientes argumentos: i) La liquidación de su pensión fue ordenada en un fallo en el cual existió controversia por la parte demandada, y tanto el juzgado como el tribunal acogieron la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, unificada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. ii) De acuerdo con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, para liquidar su pensión de jubilación debía tenerse en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en su último año de servicios, los cuales certificó debidamente, tal como lo encontró probado tanto el juzgado como el tribunal, en sus respectivas sentencias. iii) Si bien lo que pretende la UGPP es que se revise el ingreso base de liquidación que se tuvo en cuenta para ordenar la reliquidación de la pensión de la demandada, en el trámite ordinario quedó demostrado que este fue legalmente sustentado, y tanto el juzgado como el tribunal se acogieron a la Constitución, la ley y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, por lo que no cabe alegar un abuso del derecho. iv) Finalmente, propuso como excepciones las de improcedencia de la acción de revisión y cosa juzgada. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 4 de octubre de 2018,[19] esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011[20]-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.[21] Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[22] De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».[23] 2.1.2.

Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el sub lite, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá quedó ejecutoriada el 5 de mayo de 2016, [24] y la acción especial de revisión se interpuso el 4 de octubre de 2018, la presente demanda se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. 2.2.

Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 28 de abril de 2016, está inmersa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003[25] estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado -o decreten- el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera:    i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación.    ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.   iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.      iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde.  v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró[26] que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,[27] procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Por consiguiente, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos[28] de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.

La siguiente fue la explicación que al respecto se consignó: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) Por su parte, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».[29] Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[30] Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 extendió la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.

En relación con la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.[31] Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Sumado a lo anterior, no cualquier ente administrativo fue legitimado para incoar la acción. Esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación; y el numeral el numeral 6[32] del artículo 6 del Decreto 575 de 2013[33] atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.

Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018[34], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.

La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[35].

Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

De acuerdo con ellas, la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,[36] la ley y la Corte Constitucional,[37] tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Negrillas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4. Análisis de la Sala. El caso concreto La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 28 de abril de 2016, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó la del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, que había ordenado la reliquidación de la pensión de vejez de la demandada con el 75% del promedio de lo devengado en su último año de servicios, teniendo en cuenta todos los factores salariales que percibió en ese mismo periodo.

Para la entidad, la decisión del tribunal desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017), en cuya virtud, para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable sería el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

En ese sentido, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en una de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.[38] Sentado lo anterior, luego de analizarse las circunstancias fácticas de la demanda, así como la normativa y la jurisprudencia vigentes y aplicables al momento de proferirse la sentencia objeto de censura, la Sala arriba a las siguientes consideraciones: i) El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé las reglas de transición aplicables a las personas que estaban próximas a consolidar el derecho pensional al momento del cambio normativo que conllevó su promulgación, con el fin de garantizar las expectativas legítimas de pensionarse conforme a lo dispuesto en el régimen pensional anterior.

Con ese propósito, la norma fijó los requisitos para ser acreedor de la transición, y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicio y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en el régimen anterior. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL), la norma en cita, en su inciso 3, establece lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. ii) En la sentencia C-168 de 1995, que declaró inexequible la frase arriba tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación previsto en la frase declarada exequible salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse cuando ocurrió el cambio legislativo, lo que consideró que es «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, la relación de éste con el IBL ni los factores o emolumentos para calcularlo.

En definitiva, la Corte no fijó allí la subregla invocada por la entidad recurrente[39]. Adicionalmente, en las sentencias C-058 de 1998 y C- 146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-168 de 1995. iii) Si bien la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, en un primer momento, consideró que los beneficiarios de la transición «estarán sujetos al régimen de transición establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamenten por lo que respecto de dichos servidores el reconocimiento pensional se hará conforme a los parámetros ya fijados en la normatividad y providencias interpretativas de las mismas»,[40] dentro de los que se encuentran los factores base de liquidación, cuya determinación no podía dejarse a la entidad que liquidara,[41] más adelante, ante «criterios oscilantes» de las subsecciones sobre el alcance del artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985,[42] profirió la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010,[43] en la que concluyó lo siguiente: [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia, esta sección reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. iv) Retomando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 declaró la inexequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establecía un régimen pensional especial para senadores y representantes, en el que esta prestación equivalía a no menos del 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, hubiera percibido el congresista.

En la parte resolutiva, la Corte dispuso lo siguiente: Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso. v) La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia SU del 28 de agosto de 2018,[44] unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. En todo caso, al fijar los efectos de la nueva posición unificada, en la sentencia se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la sentencia de unificación del Consejo de Estado 2012-00143 de 28 de agosto de 2018 (que, se itera, ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013), son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis formuladas por ambas cortes, y, valga subrayarlo, fueron coincidentes en varias decisiones de revisión de tutela[45] en las que se dio la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993. vi) Descendiendo al sub lite, esta Sala encuentra que, conforme a lo expuesto en la Resolución PAP016322, de 6 de octubre de 2010,[46] expedida por la extinta Cajanal, y por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a la señora Gloria Teresa Cruz Ariza, esta es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; una condición que no fue puesta en duda por la entidad recurrente, que, por el contrario, afirma que «no existe discusión» sobre el régimen especial aplicable a la demandada.[47] vii) El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia censurada, confirmó la decisión del a quo, que había ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de la demandada, teniendo en cuenta «el 75% del promedio de los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, comprendido entre el 12 de enero de 2010 [y el] 11 de enero de 2011, incluyendo, además de los ya reconocidos en la Resolución PAP016322 del 6 de octubre de 2010 (asignación básica y bonificación por servicios prestados) el subsidio de alimentación, el de transporte y las doceavas de las primas de servicios, vacaciones y Navidad»,[48] certificados por la coordinadora de la Oficina de Gestión de Talento Humano del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (folios 29 al 31 del expediente ordinario), previos los descuentos a pensión no realizados. viii) En este orden de ideas, la Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 28 de abril de 2016, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente en esta corporación, que había sido definida en la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010, en cuya virtud, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse atendiendo a la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional aplicable, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior.

Bajo este criterio, en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los factores salariales a tener en cuenta estaban constituidos por todos aquellos emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio. En el caso de la señora Gloria Teresa Cruz Ariza, esta demostró, a partir del certificado expedido por la coordinadora de Gestión Talento Humano del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,[49] haber percibido en su último año de servicio los mismos factores salariales que ordenó incluir el tribunal en su sentencia, a saber: asignación básica, subsidio de alimentación, subsidio de transporte, bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, navidad y vacaciones; por lo tanto, no hubo ningún reconocimiento o liquidación que excediera a la norma aplicable. [50] ix) Además, cabe señalar que si bien para entonces se había pronunciado la Corte Constitucional con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, esta se refirió únicamente al régimen pensional de los congresistas y altos dignatarios del Estado; una condición que no reúne la señora Cruz Ariza.

En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual no resulta aplicable al sub examine.[51] Lo mismo ocurre con la sentencia SU-230 de 2015, que también invoca la demandante como precedente jurisprudencial. De igual manera, las demás providencias de la Corte Constitucional, citadas como desconocidas por la recurrente, como son las sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T- 039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 son posteriores a la fecha de expedición de la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y, por lo tanto, no pueden presentarse ni admitirse como precedentes. x) En consecuencia, es claro para esta Sala que el Tribunal Administrativo de Boyacá, en ejercicio de su independencia y autonomía judicial, no solo aplicó correctamente la normativa al caso concreto y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa- administrativa; también valoró las pruebas allegadas al proceso, en particular, los certificados salariales[52] donde se aprecia que los factores devengados por la demandante, en su último año de servicios (asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, navidad y servicios) fueron los mismos que ordenaron incluir en el fallo.

Por lo tanto, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho; en cambio, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. xi) Para finalizar, es necesario precisar que si bien es cierto que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esta corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió la forma en la que deben liquidarse las pensiones de dicho régimen, también lo es que en esa sentencia se limitaron sus efectos, de manera que estos no afectaran a las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior, contenida en la Sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde haya cosa juzgada, tal y como ocurre en el presente asunto. xii) En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación,[53] la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que en la sentencia objeto de revisión se ordenó reliquidar la pensión conforme al marco normativo pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiaria la señora Gloria Teresa Cruz Ariza, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado imperante para la época en que se definió el proceso judicial. 2.4.1.

De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que en el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida liquidar la pensión de la demandada en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante su último año de servicios, con la inclusión, además de la asignación básica y de la bonificación por servicios prestados, de los siguientes factores salariales: auxilio de alimentación, el auxilio de transporte y las primas de vacaciones, navidad y servicios, comoquiera que estos no exceden lo legalmente previsto por la norma aplicable.

No se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 28 de abril de 2016, de acuerdo con las razones expuestas.

Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Una vez en firme esta providencia, archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. ----------------------- [1] Folio 159 de la acción de revisión. [2] Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 16 del expediente ordinario. [3] Según la Resolución PAP016322, de 6 de octubre de 2010, expedida por Cajanal, fs.17 y 18 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [4] Folios 17 y 18 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [5] Folio 118 de la acción de revisión. [6] Folios 118 al 120 ibídem. [7] Folios 120 al 122 ibídem. [8] Folios 2 al 15 de cuaderno 3 del expediente ordinario. [9] Folios 135 al 140 de la acción de revisión. [10] Folios 218 al 226 del cuaderno 4 del expediente ordinario. [11] Se acudió a la sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 0112- 2009;

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [12] Según la página de Consulta de Proceso de la Rama Judicial: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.a spx?EntryId=wzxw2ZQsZcGAt0IO%2bPLiBeRPw9c%3d [13] Folio 569 de la acción de revisión. [14] Folio 583 de la acción de revisión. [15] Ibídem. [16] Folio 542 ibídem. [17] Ibídem. [18] Folios 640 al 653 de la acción de revisión. [19] Folio 603 de la acción de revisión. [20] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [21] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [22] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [23] Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [24] Según la página de Consulta de Proceso de la Rama Judicial: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.a spx?EntryId=wzxw2ZQsZcGAt0IO%2bPLiBeRPw9c%3d [25] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [26] Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». [27] Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;

(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. [28] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm# Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 [29] Ibídem. [30] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. [31] Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [32] «6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». [33] «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». [34] Consejo de Estado;

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [35] Ley 100 de 1993. «Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». [36] Constitución Política, Artículo 237, ordinal 1. [37] C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. [38] La sentencia recurrida cobro ejecutoria el día 5 de mayo de 2016. [39] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01943-00. [40] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 14 de agosto de 2003, radicado 1782-00. [41] Ibídem. [42] «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión|| Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. || En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». [43] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.

Sobre el tema, ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de febrero de 2012, radicación número 11001-03-06-000-2011-00049-00(2069), en el que se afirmó: «Respecto del asunto consultado, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido de manera constante un criterio restringido sobre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica la ley 33 de 1985.

En particular, ha señalado que sólo se pueden incluirse [sic] los factores de liquidación previstos expresamente en dicha ley (lista taxativa), con exclusión, por tanto, de las primas de servicios, navidad o vacaciones. […] Conforme a lo anterior, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a que se ha hecho referencia son vinculantes para el Instituto de Seguros Sociales, según se trate en cada situación particular, de asuntos que en caso de controversia corresponderían a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso administrativa, respectivamente».

Por tanto, el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 estará circunscrito a los asuntos que pudieran ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, únicamente se extenderá a las relaciones de la Universidad de Antioquia con el ISS y con sus docentes, si la competencia en tales casos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. [44] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012- 00143-01(IJ);

C.P. César Palomino Cortés. [45] Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12. En la última citada, la Corte Constitucional consideró: “Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.” [46] Folios 40 y 41 de la acción de revisión. [47] Folio 583 de la acción especial. [48] Folios 148 al 149 de la acción de revisión. [49] Folios 28 al 31 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [50] Folios 50 de la acción de revisión. [51] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15- 000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [52] Folios 29 al 31 del cuaderno 3 del expediente ordinario. [53] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad. núm. 11001-03-15-000-2018-01943-00.