SUSTITUCIÓN PENSIONAL / PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES DE LOS DOCENTES OFICIALES / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL / FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL / ENTIDADES TERRITORIALES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [E]s el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la fiduciaria que administra sus recursos, quien debe cancelar las sumas y emolumentos que se reconozcan a los docentes afiliados al Fondo y no a las entidades territoriales certificadas a las cuales pertenece dicho personal.
Para el presente caso y en atención a los argumentos expuestos, es procedente declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de San José de Cúcuta, toda vez que la obligación del pago de la sustitución pensional del demandante, le corresponde exclusivamente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y no al mencionado ente territorial.
En efecto, las secretarías de educación de las autoridades como la demandada apelante, únicamente tienen a su cargo elaborar el proyecto de resolución de reconocimiento pensional en este caso, en virtud de los artículos 2 a 4 del Decreto 2831 de 2005, para que sea aprobado o improbado por la entidad fiduciaria, por lo que es el FNPSM el obligado a efectuar o materializar el pago que de la suscripción del acto emane.
Lo mismo ocurre específicamente en este caso en el que se demandan actos administrativos que, pese a haber sido proferidos por parte del Municipio de San José de Cúcuta, dicha decisión se profiere en el marco de sus funciones como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para esa circunscripción y no como autoridad obligada a materializar la situación jurídica planteada, pues se reitera que la única entidad normativamente responsable para asumir las cargas prestacionales deprecadas es el Ministerio de Educación Nacional a través del mentado fondo y no el ente territorial que actúa como intermediario entre el empleado docente y la Nación nominadora. […] [E]n los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos ante esta jurisdicción contra el FOMAG en los que se discuta el reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes oficiales o sus beneficiarios, no es procedente la vinculación de las entidades territoriales y mucho menos la condena de aquellos frente a la eventual prosperidad de las pretensiones, pues las consecuencias económicas que se deriven de los actos administrativos proferidos en virtud de la desconcentración administrativa dada en las secretarías de educación de los entes certificados, radican única y exclusivamente en la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PRESCRIPCIÓN EN MATERIA LABORAL / PRESCRIPCIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS PENSIONALES Como bien se ha precisado, el fenómeno de la prescripción es un modo de extinguir los derechos por el paso del tiempo en el que éstos no se hayan exigido. Ahora bien, tratándose de la prescripción en materia laboral, la jurisprudencia ha dado un tratamiento especial a las prestaciones sociales periódicas, al atribuirles un carácter de irrenunciables e imprescriptibles, como es el caso del derecho a la pensión. Lo anterior, con el fin de garantizar un pleno desarrollo de los principios constitucionales respecto a la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para así, mantener unas condiciones de vida digna, bajo el precepto del derecho a la seguridad social.
No obstante, la Sala aclara que si bien este beneficio pensional no se ve afectado por el fenómeno prescriptivo, no sucede lo mismo respecto a las mesadas pensionales causadas, pues éstas pueden extinguirse si no son reclamadas dentro del término previsto por el legislador. […] [E]starán afectadas por la regla general de la prescripción las mesadas pensionales que no se soliciten dentro del término previsto por la ley, porque al atribuírseles un carácter de periódicas, conlleva directamente la configuración de dicha excepción de las mesadas causadas en dicho periodo, cuando su reclamación no se efectúe en el momento oportuno. […] [U]na vez el derecho se hace exigible el interesado cuenta con un término de 3 años para reclamarlo, el cual se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual. […] [P]resentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho.
NOTA DE RELATORIA: Sobre los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos contra el FOMAG en los que se discuta el reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes oficiales o sus beneficiarios, ver entre otras las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 26 de abril de 2018, radicado 68001-23-33-000-2015-00739-01 (0743-2016);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de julio de 2015, radicado 25000-23-25-000-2012-00262-01 (0836-2013); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 12 de julio de 2017, radicado 08001-23-33-000-2012-00400-01 (1874-2014); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de diciembre de 2013, radicado 25000-23-25-000-2009-00467-01 (2769-2012) y radicado 05001-23-31-000-2005-04218-01 (2713-2013);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de septiembre de 2016, radicado 15001-23-33-000-2013-00082-01 (1530-2014) y radicado 41001-23-33-000-2015- 00686-01 (4155-2016). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00010-01(3243-19) Actor: DANIEL RODRÍGUEZ ROBAYO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - MUNICIPIO DEL CAUCA - FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. VINCULADOS: LUIS DANIEL RODRÍGUEZ LUNA Y JORGE EDUARDO RODRÍGUEZ LUNA Referencia: SUSTITUCIÓN PENSIONAL.
COMPETENCIA DE LA ENTIDAD SOBRE LA CUAL RECAE EL DEBER MATERIAL DEL RECONOCIMIENTO Y PAGO PRESTACIONAL. PRESCRIPCIÓN DE MESADAS. ASUNTO La Subsección decide los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 15 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Daniel Rodríguez Robayo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones[2] 1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación del municipio de Cúcuta, en representación del Ministerio de Educación, FNPSM: - Resolución 0774 del 26 de noviembre de 2009, por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional y demás prestaciones sociales a favor de los señores Daniel Rodríguez Robayo, Luis Daniel Rodríguez Luna y Jorge Eduardo Rodríguez Luna, en sus calidades respectivas de compañero permanente e hijos de la causante Sinforosa Luna Gafaro; y que supeditó el pago del 50 % correspondiente al libelista, hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo dirimiere el conflicto suscitado respecto al requisito de la convivencia no demostrado. - Resolución 0836 del 30 de diciembre de 2009, a través de la cual se aclaró el precitado acto administrativo. - Resolución 0112 del 19 de febrero de 2010, que desató de manera desfavorable un recurso de reposición interpuesto contra el acto que data del 26 de noviembre de 2009, en el sentido de confirmarlo en todas sus partes. - Oficio del 25 de enero de 2013, mediante la cual se resolvió negativamente una solicitud de sustitución pensional presentada por el demandante. 2.
A título de restablecimiento del derecho, que se ordene a las autoridades demandadas efectuar el reconocimiento y pago, sin ningún condicionamiento, de la sustitución pensional de invalidez al señor Daniel Rodríguez Robayo, desde el 29 de marzo de 2009, cuando ocurrió el deceso de su compañera permanente, la señora Sinforosa Luna Gafaro.
Fundamentos fácticos relevantes[3] 1. El señor Daniel Rodríguez Robayo fungió como compañero permanente, singular e ininterrumpidamente de la señora Sinforosa Luna Gafaro, durante más de 35 años hasta el momento del fallecimiento de esta última. De dicha unión fueron procreados seis hijos, quienes son mayores de edad. 2. La causante laboró al servicio de la Secretaría de Educación del municipio de Cúcuta, por lo que mediante Resolución 766 del 11 de septiembre de 2007 le fue otorgada una pensión de invalidez por parte del FOMAG. 3.
El señor Jorge Eduardo Rodríguez Luna, hijo de la docente fallecida, presentó derecho de petición ante la Fiduciaria Popular S.A., a fin de que le fuera sustituida en su totalidad la prestación mensual que su madre gozaba en vida. La referida entidad, a través de oficio del 22 de septiembre de 2011, le comunicó al interesado que dicho trámite ya había sido surtido a favor del señor Daniel Rodríguez Robayo, a quien se le reconoció el 100 % del derecho pensional, en su calidad de compañero permanente de la finada. 4.
En virtud de ello, el demandante requirió ante la Fiduprevisora S.A. el reconocimiento de la sustitución de invalidez, solicitud la cual fue resuelta de manera negativa bajo el argumento que dicho ente únicamente se encargaba de la administración de dineros y recursos del FOMAG. 5. Mediante petición del 10 de enero de 2013, el libelista solicitó ante la Secretaría de Educación del municipio de Cúcuta la sustitución pensional aludida.
En consecuencia, el ente territorial emitió la Resolución 774 del 26 de noviembre de 2009, en la que resolvió reconocer y pagar al señor Rodríguez Robayo, en su calidad de compañero permanente de la causante, el 50 % de la pensión de invalidez que aquella devengaba, y el 50 % restante dividido en partes iguales entre los hijos Luis Daniel Rodríguez Luna y Jorge Eduardo Rodríguez Luna.
Asimismo, se indicó que el pago del demandante quedaría retenido al existir controversia en cuanto a la convivencia de los implicados. 6. Adujo que los actos administrativos referidos no fueron notificados personalmente, ni comunicados al recipiendario. 7. A través de fallo de tutela del 27 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió amparar transitoriamente los derechos fundamentales a la salud, la vida, la seguridad social y el mínimo vital del señor Daniel Rodríguez Robayo, por lo que ordenó a las entidades demandadas efectuar el pago correspondiente al 100% de la sustitución pensional de invalidez.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[4], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 18 de octubre de 2016.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva. Interviene el señor Magistrado y declara no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de San José de Cúcuta, la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A. pese a proponer excepciones, contestó la demanda extemporáneamente.
Los terceros no contestaron la demanda. No existiendo otras excepciones que deban resolverse en la presente audiencia se continúa con la siguiente etapa.» (Folios 225 vuelto a 226, C1 y en cd que reposa a folio 229 ibidem). Se notificó la decisión en estrados y no se interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Bajo éste escenario se cuenta como objeto del presente medio de control decidir sobre la legalidad de las resoluciones N° 774 de 26 de noviembre de 2009, 836 de diciembre 30 de 2009, 112 de febrero 19 de 2010 y oficio 2013 PQR 211 de fecha 25 de enero de 2013, emanados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de San José de Cúcuta, a través de las cuales se suspende el reconocimiento de la sustitución de pensión de invalidez al señor Daniel Rodríguez Robayo en calidad de compañero permanente de la señora Sinforosa Luna Gafaro.
A título de restablecimiento del derecho solicita se reconozca y se ordene pagar sin ningún condicionamiento la sustitución pensional de invalidez.» (Folios 226 a 227, C1 vuelto y en cd obrante a folio 229 ibidem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA[5] El a quo profirió sentencia escrita el 15 de enero de 2019 en la cual accedió a las pretensiones del demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: Indicó que, en lo atinente al régimen de pensiones, su objetivo era procurar el amparo de todas las personas con ocasión de los riesgos ocasionados por la vejez, invalidez y muerte.
En relación con ello, expuso que en este último caso, se constituyeron las llamadas pensión de sobreviviente y sustitución pensional, las cuales han sido objeto de desarrollo por parte de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, específicamente en la sentencia del 9 de noviembre de 2017. Acto seguido, realizó un análisis de las pruebas practicadas y allegadas al plenario para concluir que, el requisito de la convivencia entre el demandante y la causante, aspecto debatido en la presente causa judicial, quedó demostrado a través de los testimonios y las declaraciones extrajuicio rendidas, pues los deponentes fueron claros en exponer la cohabitación bajo el mismo techo durante más de 20 años que existió entre los implicados, aunado el hecho que se probó que el libelista era la persona encargada de los cuidados que requería su compañera permanente debido a la enfermedad que padeció ad portas de fallecer.
En punto a la negativa sostenida por la autoridad demandada para otorgar el derecho económico reclamado, fundamentada en que los señores Rodríguez Robayo y Luna Gafaro se encontraban separados desde hace 15 años atrás al momento del deceso de esta última, el tribunal señaló que dicho argumento no tiene soporte alguno, por cuanto en sede administrativa y judicial fue desestimado con los elementos de prueba presentados por el reclamante de la prestación, los cuales son diáfanos en enunciar que si bien es cierto que aquellos estuvieron separados por un periodo, también lo es que de manera posterior volvieron a convivir bajo el mismo techo, especialmente durante los últimos años de vida de la causante.
Sostuvo que, muestra de la relación existente entre el libelista y la fallecida, es precisamente el hecho que la mujer, antes de su muerte, hubiere declarado ante notario la existencia de la unión marital de hecho vigente con el señor Rodríguez Robayo. Si además se tiene en cuenta que el referido ciudadano se encontraba afiliado al sistema de seguridad social en salud como beneficiario-cónyuge de la causante.
Pues agregó que mucho menos se puede desconocer que como fruto de la relación que se suscitó entre ellos, fueron procreados seis hijos; situación la cual brinda certeza del vínculo que permaneció en el tiempo, en el sentido que no se trataba de una relación casual o efímera de la que se pretendiera únicamente obtener un beneficio económico.
De otro lado, recordó que la sustitución pensional a favor de los hijos del pensionado fallecido, concurre siempre que estos primeros fueren menores de 18 años de edad, inválidos a cualquier edad o cuando se tratare de estudiantes de 18 años de edad o más mientras subsistan las condiciones de estudio. Bajo dicho entendimiento, concluyó que el derecho prestacional se encontraba extinguido frente a los señores Luis Daniel Rodríguez Luna y Jorge Eduardo Rodríguez Luna, en sus calidades de hijos de la causante, pues se logró comprobar en el plenario que estos ya alcanzaron la mayoría de edad y habían culminado sus labores académicas como estudiantes.
Por consiguiente, el a quo adujo que la sustitución pensional que se declararía a favor del demandante debía ser reconocida en un 100 % del valor que en vida le fue asignado a la señora Sinforosa Luna Gafaro, como único beneficiario legítimo de esta. Finalmente, declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de octubre de 2010, ello porque entre la data de la primera solicitud de reconocimiento pensional (3 de julio de 2009) y la presentación de la demanda ante esta jurisdicción (25 de octubre de 2013), transcurrieron más de 3 años, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Conforme a lo anterior, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró no probada la excepción de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley propuesta por el Municipio de San José de Cúcuta; ii) declaró probado el medio exceptivo de prescripción propuesto por el referido ente territorial; iii) declaró la nulidad de las Resoluciones 774 del 26 de noviembre de 2009, 836 del 30 de diciembre de 2009, 112 del 19 de febrero de 2010 y del Oficio 2013 PQR2011 del 25 de enero de 2013, emitidos por el FOMAG y el municipio de San José de Cúcuta, y; iv) a título de restablecimiento del derecho, ordenó a todas las entidades demandadas al reconocimiento de la sustitución pensional de invalidez al señor Daniel Rodríguez Robayo, desde el 25 de octubre de 2010 y con una distribución del 100 %, debiéndose descontar lo ya pagado con ocasión a la orden de tutela del 27 de junio de 2013.
RECURSOS DE APELACIÓN Municipio de San José de Cúcuta[6]: formuló recurso de alzada contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada, al estimar que, al margen de que dicho ente territorial hubiere sido el encargado de expedir los actos administrativos enjuiciados, la obligación del reconocimiento y pago del derecho económico objeto de controversia recae únicamente sobre el FOMAG.
Para fundamentar su postura, se remitió a lo preceptuado en el artículo 2 de la Ley 91 de 1989, en cuanto allí se previó que las prestaciones sociales que se causaran a partir de la fecha de promulgación de dicha normativa, serían asumidas por el mentado fondo. La parte demandante[7]: requirió modificar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, en cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales decretada por el a quo, al esgrimir que este incurrió en un desacierto interpretativo al tener en cuenta el 5 de octubre de 2013 como fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional en sede administrativa, pues aquella acaeció el 10 de enero de 2013, como en efecto se puede corroborar con los elementos probatorios aportados.
De ello que, contrario a lo resuelto por el tribunal, la orden de restablecimiento del derecho en cuanto al pago de las sumas adeudadas a favor del señor Rodríguez Robayo, debía delimitarse a partir del 10 de enero de 2010, por haberse configurado dicho medio exceptivo a partir de la referida data y no una posterior. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[8]: indicó que reiteraba en su totalidad los argumentos esbozados en el recurso de alzada.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 334 del cuaderno 1. CONSIDERACIONES Cuestión previa Antes de proceder a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponde al trámite de segunda instancia, resulta imperioso resaltar que, si bien la parte demandante y el municipio de San José de Cúcuta formularon recursos de apelación contra la sentencia de primer grado, lo cierto es que ello no faculta a esta Sala para resolver el asunto de la controversia sin limitaciones, pues en el plenario se evidencia que el recurso de alzada instaurado por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FNPSM (extremo procesal pasivo de esta Litis), fue declarado desierto a través de auto O-1021-2019 del 12 de septiembre de 2019 (folio 316, C1) bajo el supuesto de que la apelante no asistió a la audiencia de conciliación, ello de conformidad con el artículo 192 del CPACA.
Por consiguiente, es dable colegir que no se controvirtió la totalidad de la sentencia. En estos términos, esta Subsección se centrará en resolver de fondo únicamente los argumentos esbozados en los recursos de apelación presentados por las mentadas partes. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En el presente caso solo lo presentó la parte demandante y el municipio de San José de Cúcuta. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.
¿Cuál es la entidad que debe responder materialmente por la condena de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes impuesta en primera instancia? 2. ¿A partir de qué momento se configuró la prescripción de las mesadas pensionales reconocidas a favor del señor Daniel Rodríguez Robayo por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander? Primer problema jurídico ¿Cuál es la entidad que debe responder materialmente por la condena de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes impuesta en primera instancia? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: el municipio de San José de Cúcuta carece de legitimación en la causa por pasiva desde la perspectiva material de esta figura jurídica, por lo que no debe responder por la condena impuesta en primera instancia, pues es el FOMAG quien ostenta la competencia para reconocer la prestación objeto de debate, tal como se expone a continuación. Sobre la falta de legitimación en la causa material incoada por la autoridad demandada Debido a que las formulaciones impugnativas del Municipio de San José de Cúcuta tienden a determinar su capacidad jurídica para asumir o no la responsabilidad de la condena impuesta en primera instancia, resulta necesario diferenciar entre las aristas formal o de hecho y material o sustancial de la legitimación predicada respecto de las partes en un proceso judicial.
En tanto, se advierte que la excepción esgrimida por el ente territorial en su contestación de la demanda como «falta de legitimación por pasiva» (la cual se acompasa con los argumentos de la apelación interpuesta por aquel en esta instancia), fue resuelta negativamente por el a quo en desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 18 de octubre de 2016 (folios 225 vuelto a 226, C1) y en la sentencia de primer grado del 15 de enero de 2019 (folios 260 vuelto a 261 ibidem).
Acerca del planteamiento diferencial aludido, es pertinente traer a colación la sentencia proferida por esta Subsección el 6 de junio de 2019[9], a través de la cual se planteó sobre el particular lo siguiente: «[…] [E]n lo relativo a la legitimación en la causa esta Corporación explicó que se entiende en dos sentidos, uno de hecho o procesal y otro material o sustancial, cuya diferencia está dada por lo siguiente: «[…] la legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina y para los juicios de cognición desde dos puntos de vista: de hecho y material.
Por la primera (…) se entiende la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda (…) la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Es decir, todo legitimado de hecho no necesariamente será legitimado material, pues sólo están legitimados materialmente quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.» […] [L]a falta de legitimación en la causa no impide al juez pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, precisamente, en razón a que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción (…) no deben confundirse la capacidad para ser parte en un proceso con la legitimación en la causa, pues entre otras diferencias, la primera es presupuesto de la acción, su ausencia no permite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda; mientras la segunda es un presupuesto de la sentencia favorable, a falta de aquel es viable que el juez emita un pronunciamiento de fondo sobre el petitum, pues hace referencia a la titularidad de la situación jurídica material discutida en el juicio.» Bajo este contexto se estima que la legitimación sustancial en la causa por pasiva, hace referencia a la virtualidad de la parte demandada para responder por las pretensiones del extremo activo de la controversia, siempre y cuando exista una relación directa e inescindible entre la primera y el sustento fáctico de la demanda junto con el marco jurídico aplicable a la situación en litigio, de la cual se desprenda la responsabilidad a su cargo frente a la orden o condena que se llegue a imponer; situación que ostensiblemente incumbe a la decisión de fondo sobre el asunto, es decir a las circunstancias de hecho y de derecho que circunscriben el caso y que deben resolverse solo en la sentencia con la correlativa determinación de un sujeto obligado a materializar dicha decisión judicial.
Contrario a esta noción, la legitimación formal en la causa por pasiva, obedece a la necesidad o no de vinculación procesal de una persona natural o jurídica como parte demandada, en razón única y exclusivamente de su naturaleza, personalidad jurídica, capacidad para comparecer judicialmente y relacionamiento preliminar directo o indirecto con los hechos de la demanda, sin que sea del caso verificar su viabilidad para ser declarado responsable o no de una posible condena, pues no sería del caso para este supuesto analizar las condiciones jurídicas de su situación o nexo con el objeto de litigio, sino tan solo su posible condición para intervenir en la actuación con el fin de contestar la demanda, proponer excepciones e interponer recursos ante un aparente relacionamiento con el marco factual del asunto, lo cual puede y debe ser decidido como excepción previa o mixta en desarrollo de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, pues tal postulado se predica de la demanda en forma y no del fondo de la controversia.
Ante este escenario se observa que en primera medida la excepción denominada por el Municipio de San José de Cúcuta en su memorial de contestación como «falta de legitimación por pasiva» (folio 101, C2), se dirige puntualmente a controvertir tanto la forma, como el fondo del asunto de manera exclusiva respecto de su situación jurídica en el proceso, pues argumentó que: «[…] el Municipio de San José de Cúcuta no es la entidad llamada a responder a la actora; las obligaciones y reconocimientos que deban cancelarse a los docentes corresponden en cuanto a su reconocimiento a la entidad pública que presto (sic) su servicio (Municipio San José de Cúcuta-Secretaría de Educación) y la entidad que paga dicha prestación económica (Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio) en tal razón jurídica esta entidad es la llamada a responder por el reconocimiento y pago de la pensión. […] El Municipio de San José de Cúcuta no tiene ninguna responsabilidad en la obligación que pueda generar el acto administrativo que niega la pensión de jubilación, las resoluciones se elaboran en el cumplimiento de deber de cooperación que le asiste conforme a la ley por haber sido el ente territorial que vinculó a la demandante al Fondo de Pensiones.
Este fondo tiene a su vez un contrato para los pagos con la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.» Al respecto se avizora que el tribunal de primera instancia desató este medio de defensa en la etapa de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, al estimar que su resolución debía prolongarse hasta cuando se profiera la sentencia que en derecho corresponda.
Así, en el fallo de primer grado, declaró no probada la excepción propuesta por el ente territorial, bajo el entendido que en las prestaciones económicas a que tienen derecho los docentes oficiales, intervienen tanto la Secretearía de Educación certificada, como la Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo, y a este último es a quien le corresponde estudiar y aprobar o improbar el proyecto de resolución. Ahora bien, ante la ausencia de manifestación sobre el concepto sustancial en comento tanto en la resolución del medio exceptivo aludido como en la sentencia apelada que no se pronunció frente a la situación particular del Municipio de San José de Cúcuta, se aclara que es procedente verificar dicho aspecto en esta instancia en razón al recurso de alzada interpuesto por el ente territorial respecto de aquel punto específico y en atención a la ambivalencia de la excepción de falta de legitimación en la causa que permite resolver no solo su arista formal, sino también su variante material en la oportunidad de proferir sentencia, siempre y cuando haya resultado condenada la parte que alega su estudio de fondo.
Tal como acontece en el caso particular, cuando en la providencia impugnada se advierte que la entidad territorial también fue sujeto de la orden de restablecimiento, así: «[…]
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNESE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A. y al Municipio de San José de Cúcuta que conforme a sus competencias, efectúen el reconocimiento de la sustitución pensional de invalidez al demandante DANIEL RODRÍGUEZ ROBAYO desde el 19 de marzo de 2009 fecha de fallecimiento de la señora Sinforosa Luna Gáfaro y pago desde el día 25 de octubre de 2010 y con una distribución del 100%, debiéndose descontar lo ya cancelado con ocasión de la orden de tutela de fecha 27 de junio de 2013. […]».
(Subrayas de la Sala, negritas del texto original) (Folio 268 vuelto, C1). La entidad encargada del reconocimiento de las pensiones y prestaciones de los docentes afiliados al FOMAG Al respecto, es pertinente indicar que el Consejo de Estado[10] ha señalado que la entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En efecto, el artículo 5.º de la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989 indica: «[…] El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado […]» La citada norma señaló que quedarían automáticamente afiliados al fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la citada ley, esto es, el 29 de diciembre de 1989 y, así mismo, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
Esto debido al proceso de nacionalización de la educación oficial llevado a cabo mediante la Ley 43 de 1975. Por su parte, respecto al manejo de los recursos que integran el FOMAG, el artículo 3.º de la Ley 91 de 1989, reguló que para tal efecto el Gobierno Nacional suscribiría un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria de naturaleza estatal o de economía mixta la cual se encargaría de ello.
Textualmente, señaló: «[…] El Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con los costos administrativos que se generen.
La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional […]». Con posterioridad, por Decreto 1775 de 3 de agosto de 1990, artículos 5.º a 8.º, se reglamentó el funcionamiento del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la siguiente manera: «Artículo 5º Recepción de solicitudes. Las solicitudes relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas del Magisterio, serán radicadas en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional.
La documentación sólo será radicada si llena los requisitos establecidos en las normas reglamentarias. Artículo 6º Estudio de solicitudes. Una vez radicada la solicitud, la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, procederá a realizar el estudio de la documentación. Artículo 7º Liquidación. Realizado el estudio de la documentación, se procederá a efectuar la liquidación respectiva con el visto bueno de la entidad fiduciaria.
Artículo 8º Reconocimiento. Efectuada la liquidación, el delegado permanente del Ministerio ante el Fondo Educativo Regional, expedirá la resolución de reconocimiento […]» Finalmente el Decreto 2831 de 2005 en cuanto al trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del FOMAG prescribió: «Artículo 2°. Radicación de solicitudes.
Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, deberán ser radicadas en la secretaría de educación, o la dependencia o entidad que haga sus veces, de la respectiva entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante o causahabiente, de acuerdo con el formulario adoptado para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, implementará un sistema de radicación único, que registre las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en forma simultánea en la respectiva entidad territorial certificada y en la sociedad fiduciaria y que permita a los solicitantes conocer electrónicamente el estado de su trámite.
Artículo 3°. Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.
Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1. Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. 3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo. 4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. 5.
Remitir, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de este, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que estos se encuentren en firme.
Parágrafo 1°. Igual trámite se surtirá para resolver los recursos que sean interpuestos contra las decisiones adoptadas de conformidad con el procedimiento aquí establecido y aquellas que modifiquen decisiones que con anterioridad se hayan adoptado respecto del reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar, las resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo.
Artículo 4°. Trámite de solicitudes. El proyecto de acto administrativo de reconocimiento de prestaciones que elabore la secretaría de educación, o la entidad que haga sus veces, de la entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante, será remitido a la sociedad fiduciaria que se encargue del manejo de los recursos del Fondo para su aprobación. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar de ello a la respectiva secretaría de educación. Artículo 5°.
Reconocimiento. Aprobado el proyecto de resolución por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo, deberá ser suscrito por el secretario de educación del ente territorial certificado y notificado en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. […]» En suma, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la fiduciaria que administra sus recursos, quien debe cancelar las sumas y emolumentos que se reconozcan a los docentes afiliados al Fondo y no a las entidades territoriales certificadas a las cuales pertenece dicho personal.
Para el presente caso y en atención a los argumentos expuestos, es procedente declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de San José de Cúcuta, toda vez que la obligación del pago de la sustitución pensional del demandante, le corresponde exclusivamente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y no al mencionado ente territorial.
En efecto, las secretarías de educación de las autoridades como la demandada apelante, únicamente tienen a su cargo elaborar el proyecto de resolución de reconocimiento pensional en este caso, en virtud de los artículos 2.° a 4.° del Decreto 2831 de 2005, para que sea aprobado o improbado por la entidad fiduciaria, por lo que es el FNPSM el obligado a efectuar o materializar el pago que de la suscripción del acto emane.
Lo mismo ocurre específicamente en este caso en el que se demandan actos administrativos que, pese a haber sido proferidos por parte del Municipio de San José de Cúcuta, dicha decisión se profiere en el marco de sus funciones como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para esa circunscripción y no como autoridad obligada a materializar la situación jurídica planteada, pues se reitera que la única entidad normativamente responsable para asumir las cargas prestacionales deprecadas es el Ministerio de Educación Nacional a través del mentado fondo y no el ente territorial que actúa como intermediario entre el empleado docente y la Nación nominadora.
Con base en lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha desarrollado que y como en efecto se demostró en el sub-iudice, en los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos ante esta jurisdicción contra el FOMAG en los que se discuta el reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes oficiales o sus beneficiarios, no es procedente la vinculación de las entidades territoriales y mucho menos la condena de aquellos frente a la eventual prosperidad de las pretensiones[11], pues las consecuencias económicas que se deriven de los actos administrativos proferidos en virtud de la desconcentración administrativa dada en las secretarías de educación de los entes certificados, radican única y exclusivamente en la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En conclusión: no le asiste legitimación material en la causa por pasiva al Municipio de San José de Cúcuta, y en consecuencia es evidente la necesidad de declarar probado el medio de defensa propuesto en orden de desvincularlo del proceso con motivo de la condena impuesta en su contra en primera instancia, pues conforme quedó evidenciado, el cumplimiento de la orden a título de restablecimiento del derecho ordenada por el a quo recae inexorablemente sobre la competencia de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo problema jurídico ¿A partir de qué momento se configuró la prescripción de las mesadas pensionales reconocidas a favor del señor Daniel Rodríguez Robayo por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: en el caso del demandante, las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de octubre de 2010 prescribieron porque entre la reclamación administrativa y la presentación de la demanda transcurrieron más de tres años sin que se interrumpiera el fenómeno prescriptivo, como se explica a continuación. Generalidades de la prescripción La prescripción es definida por la jurisprudencia como la acción o efecto de «[…] adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley “o en otra acepción” como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo […]»[12].
Dicho fenómeno hace alusión directa a la pretensión, esto es, al derecho, y constituye el término particular para adquirirlo o extinguirlo[13]. Es decir, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las disposiciones que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva[14].
Sobre el particular esta Corporación señaló: «[…] La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente (…), estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. [ ] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”.
De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo[15] […]» (Subrayado y negrillas fuera de texto). Por consiguiente, es dable inferir que: i) la prescripción se predica del ejercicio del derecho, el cual puede adquirirse o extinguirse con el paso del tiempo; ii) es renunciable una vez ocurrida, así lo señala el artículo 2514 del Código Civil: «[…] La prescripción puede ser renunciada expresa o tácitamente; pero sólo después de cumplida. […]» y iii) puede ser objeto de suspensión frente a algunas personas dentro de ciertas circunstancias.
Así, el artículo 2530 del Código Civil indica que se suspende a favor de los incapaces y en general, de quienes se encuentran bajo tutela o curaduría. En efecto, la aludida norma determina que no se contará el tiempo de prescripción en contra de quien se encuentre en imposibilidad absoluta de hacer valer su derecho, mientras dicha imposibilidad subsista.
Efectos de la prescripción frente a la pensión de jubilación Como bien se ha precisado, el fenómeno de la prescripción es un modo de extinguir los derechos por el paso del tiempo en el que éstos no se hayan exigido. Ahora bien, tratándose de la prescripción en materia laboral, la jurisprudencia ha dado un tratamiento especial a las prestaciones sociales periódicas, al atribuirles un carácter de irrenunciables e imprescriptibles, como es el caso del derecho a la pensión. Lo anterior, con el fin de garantizar un pleno desarrollo de los principios constitucionales respecto a la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para así, mantener unas condiciones de vida digna, bajo el precepto del derecho a la seguridad social[16].
No obstante, la Sala aclara que si bien este beneficio pensional no se ve afectado por el fenómeno prescriptivo, no sucede lo mismo respecto a las mesadas pensionales causadas, pues éstas pueden extinguirse si no son reclamadas dentro del término previsto por el legislador. Respecto a ello, la Corte Constitucional[17] ha sostenido: «[…] Particularmente, en relación con la prescripción de las acciones laborales, esta Corporación ha advertido que el derecho a la pensión es imprescriptible, sin embargo, el Congreso puede fijar la prescripción extintiva de los derechos que surgen en virtud de un derecho fundamental.
En concreto, la jurisprudencia ha expresado que los créditos o mesadas pensionales, deben ser reclamados durante un lapso determinado de tres años, so pena de perder el derecho a recibirlos: “Cabe agregar, que dada la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al momento en que se presente la reclamación del derecho” […]» (Subraya la Sala).
Bajo este entendido, es diáfano que estarán afectadas por la regla general de la prescripción las mesadas pensionales que no se soliciten dentro del término previsto por la ley, porque al atribuírseles un carácter de periódicas, conlleva directamente la configuración de dicha excepción de las mesadas causadas en dicho periodo, cuando su reclamación no se efectúe en el momento oportuno. Término de prescripción La prescripción respecto de derechos laborales está regulada concretamente por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que en su tenor literal prevén: «Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.» «Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.» De los artículos citados se colige que, una vez el derecho se hace exigible el interesado cuenta con un término de 3 años para reclamarlo, el cual se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual.
Igualmente, que presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho. Por su parte, el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, también regula el término de la prescripción, así: «Artículo 151.
Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, el simple reclamo escrito del trabajador recibido por el [empleador] sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual». Como se puede observar, el artículo anterior es concordante con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en cuanto al término que tiene el empleado o trabajador para acudir a la autoridad competente para reclamar un derecho, lo cual se hace a través de las respectivas acciones contempladas en el ordenamiento legal correspondiente.
Interrupción de la prescripción frente a la sustitución pensional del demandante A fin de determinar la data de configuración del fenómeno prescriptivo, aspecto debatido por la parte demandante en su impugnación vertical, la Subsección encuentra probado en el sub examine los siguientes hechos: 1. Según copia del registro civil de defunción (folio 40, C2), se observa que la señora Sinforosa Luna Gafaro, causante de la prestación objeto de debate, falleció el 29 de marzo de 2009. 2.
El señor Daniel Rodríguez Robayo deprecó ante la Secretaría de Educación del municipio de San José de Cúcuta el reconocimiento de la sustitución pensional con ocasión al fallecimiento de su compañera permanente, la señora Sinforosa Luna Gafaro, el 3 de julio de 2009 (folios 131 a 132, C4). 3. Frente a la solicitud anterior, el mentado ente territorial expidió la Resolución 0774 del 26 de noviembre de 2009 (folios 19 a 21, C2), mediante la cual resolvió otorgar el 50 % del derecho prestacional en favor del reclamante y el 50 % restante dividido en iguales proporciones para los señores Luis Daniel Rodríguez Luna y Jorge Eduardo Rodríguez Luna, en sus calidades de hijos de la fallecida, condicionado el primero de los referidos pagos a la decisión que resultare por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente a la controversia surgida con ocasión al aspecto de la convivencia no demostrado entre la causante y el interesado.
Posteriormente, fue emitida la Resolución 0836 del 30 de diciembre de 2009 (folios 22 a 23, C2) que aclaró el anterior acto administrativo, en el sentido de indicar que se reconocía la sustitución pensional a los mentados hijos de la pensionada fallecida, y reiteró la suspensión del pago porcentual de la prestación otorgada al presunto compañero permanente por los motivos ya enunciados. 4.
Inconforme con ello, el libelista instauró recurso de reposición (folios 46 a 49, C4) contra el acto administrativo que data del 26 de noviembre de 2009. Por consiguiente, el ente municipal mediante Resolución 112 del 19 de febrero de 2010 (folios 25 a 26, C2) desató desfavorablemente su requerimiento, y en su lugar, confirmó en todas sus partes la decisión controvertida. 5.
Luego, el señor Rodríguez Robayo presentó una solicitud de reconocimiento pensional ante el FOMAG, el 5 de octubre de 2012 (folio 90, C4), por medio de la cual instó la expedición de un nuevo acto administrativo que ordenara el reconocimiento y pago del 100 % de la sustitución pensional de la docente Luna Gafaro. 6. Seguidamente, mediante petición del 10 de enero de 2013 (folios 18 a 21, C3), solicitó nuevamente ante la Secretaría de Educación del municipio de San José de Cúcuta el reconocimiento de la sustitución de la pensión de invalidez que en vida ostentaba su compañera permanente fallecida.
De ello que se expidió el oficio del 25 de enero de 2013 (folios 28 a 29, C2), a través del cual se puso en conocimiento del interesado que no se podía ordenar el desembolso de los valores retenidos hasta que el juez competente ordenara lo propio mediante fallo judicial. 7. El libelista instauró demanda ante esta jurisdicción en ejercicio del presente medio de control el 25 de octubre de 2013 (folio 48, C2).
Bajo ese entendido, es dable colegir que la señora Sinforosa Luna Gafaro falleció el 29 de marzo de 2009; que la primera petición presentada por el demandante, a fin de contabilizar el término de prescripción de las mesadas pensionales que únicamente se interrumpe por una vez y por el término de 3 años, corresponde a aquella del 3 de julio de 2009 cuando se dirigió ante la Secretaría de Educación del municipio de San José de Cúcuta a fin de instar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional, en su aludida condición de compañero permanente supérstite; y que se radicó la demanda ante esta jurisdicción el 25 de octubre de 2013.
Por consiguiente, es diáfano que la parte activa tenía hasta el 3 de julio de 2012 para ejercer el medio de control correspondiente a fin de reclamar ante el juez competente el reconocimiento del derecho pretendido, pero fue hasta el 25 de octubre de 2013 que dicha actuación se desplegó, por lo que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción trienal frente a las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de octubre de 2010.
En conclusión: por los motivos expuestos, la Sala no comparte las inconformidades esgrimidas por la parte demandante en su recurso de alzada, por cuanto este permitió que venciera el término de prescripción al haber transcurrido más de 3 años entre el momento en que se hizo la reclamación en sede administrativa del derecho pensional y la presentación de la demanda ante esta jurisdicción. De este modo, deberá confirmarse la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 25 de octubre de 2010, tal como lo declaró el a quo.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone adicionar un ordinal a la sentencia apelada en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de San José de Cúcuta. Asimismo, se modificará el ordinal cuarto de dicha providencia, en el sentido de que la orden a título de restablecimiento del derecho recaiga únicamente sobre el ente ministerial, y se confirmará en todo lo demás dicha providencia, habida cuenta que prosperaron los argumentos de la impugnación vertical presentada por el mentado ente territorial, no así el de la parte activa.
De la condena en costas Esta subsección[18] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[19], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Bajo este hilo argumentativo, en el presente caso, en atención a que no se observa su causación, de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, y por haber prosperado los argumentos de la apelación del municipio de San José de Cúcuta, la Subsección se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Adicionar un ordinal a la sentencia del 15 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso que en ejercicio del medio de control y restablecimiento del derecho promovió el señor Daniel Rodríguez Robayo contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Municipio del Cauca, Fiduciaria La Previsora S.A., y vinculados los señores Luis Daniel Rodríguez Luna y Jorge Eduardo Rodríguez Luna, en los siguientes términos: «Declárese probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de San José de Cúcuta, de conformidad con los motivos expuestos en este proveído.» Segundo: Modificar el ordinal cuarto de la sentencia impugnada, el cual quedará así: «CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, ordénese a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que conforme sus competencias, efectúe el reconocimiento de la sustitución pensional de invalidez al demandante DANIEL RODRÍGUEZ ROBAYO desde el 29 de marzo de 2009 fecha de fallecimiento de la señora Sinforosa Luna Gáfaro y pago desde el día 25 de octubre de 2010 y con una distribución del 100 %, debiéndose descontar lo ya cancelado con ocasión de la orden de tutela de fecha 27 de junio de 2013.» Tercero: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada.
Cuarto: Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. [2] Folios 1 a 2, C2. [3] Folios 4 a 6, C2. [4] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [5] Folios 258 a 269, C1. [6] Folios 288 a 293 y 294 a 299, C1. [7] Folios 300 a 301, C1. [8] Folio 332, C1. [9] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administartivo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 6 de junio de 2019. Radicado: 08001-23- 31-000-2011-00814-01(4115-15). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de febrero de 2013, número interno 1048 de 2012. [11] Ver entre otras las siguientes providencias: auto del 26 de abril de 2018 radicado: 68-001-23-33-000-2015-00739-01 (0743-2016).
En las sentencias del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo (i) de la subsección A: del 2 de julio de 2015, Expediente: 25000-23-25-000- 2012-00262-01(0836-13). del 12 de julio de 2017 Expediente: 08001-23-33-000- 2012-00400-01(1874-14). (ii) de la subsección B del 5 de diciembre de 2013 Expediente: 25000-23-25-000-2009-00467-01(2769-12) y expediente: 05001233100020050421801 (2713-2013), del 8 de septiembre de 2016 Expediente: 15001-23-33-000-2013-00082-01(1530-14) y expediente: 41001-23- 33-000-2015-00686-01(4155-16). [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 20 de noviembre de 2014.
Demandante: Javier Enrique Muñoz Fruto. Número interno: 3404-2013. [13] Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 18 de octubre de 1996. Radicación: 7934. [14] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 4 de julio de 2013. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00301-00(1131-12). Demandante: Luz Stella Trujillo Cortés. [15] Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de septiembre de 2015.
Radicación: 270012333000201300346 01 (0327-2014). Demandante: Sandra Patricia Mena Martínez. Ver también sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 26 de marzo de 2009, radicado: 08001233100020030250001 (1134-2007). Demandante: José Luis Acuña Henríquez. [16] Sentencia C 230 del 20 de mayo de 1998. Corte Constitucional.
Expediente: D-1881. [17] Sentencia SU 298 del 21 de mayo de 2015. Corte Constitucional. Expediente: T-4615005. [18] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [19] «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]»