INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO EN EL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS - Improcedencia La Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2002 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aún en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001 - ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 2001/ DIRECTIVA 10 DE 2005 INDEXACIÓN Y INTERES MORATORIOS - Diferencias Tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria.

No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción.En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo Aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante a pesar de haber resultado vencida conforme al numeral 8 del artículo 365 del CGP, puesto que no se demostró su causación en virtud del criterio valorativo, al revisar el juez si se comprobaron, como en asuntos similares se ha dispuesto por la Subsección A. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo para el reconocimiento de las costas del proceso, ver: C. de E., Sección Segunda, Sentencia del 7 de abril de 2016 rad:13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), C.P. William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CGP) - ARTÍCULO 365 - NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00149-02(1308-20) Actor: BLANCA ARNOBIA AGUDELO DE CASTAÑO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Condena en costas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-219-2021 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Blanca Arnobia Agudelo de Castaño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 2 vuelto a 3) 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 8231-6 del 8 de septiembre de 2015, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.

Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el 15 de abril de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.

Declarar que la señora Blanca Agudelo tiene derecho a que se reconozca y pague por parte de las demandadas, el ajuste de la indexación que le fue reconocida en el pago del retroactivo.    4. Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda.

Supuestos fácticos relevantes (Folios 3 a 4) 1. La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2. El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mencionada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.

El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.

El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1586-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4518-8 del 4 de julio de 2013, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Blanca Arnobia Agudelo, además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 5.

Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de abril de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. La señora Blanca Arnobia Agudelo de Castaño formuló petición el 13 de agosto de 2015 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin, así como la revisión y ajuste de la indexación. Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad demandada con la expedición de la Resolución 8231-6 del 8 de septiembre de 2015.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 11 de junio de 2019.

Resumen de las principales decisiones  Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: « […] En el presente asunto, el Ministerio de Educación Nacional, formuló las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional (ii) Prescripción, (iii) Inepta demanda, y (iv) Excepción Genérica. 1.

Sobre las excepciones denominadas Falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, Ineptita (sic) demanda, y Prescripción, vistos los argumentos expuestos en los acápites correspondientes, se arriba a la conclusión que las mismas no tienen vocación de terminar anticipadamente el proceso, sino que, atienden directamente a la resolución del fondo del asunto, al plantearse desde la órbita de señalar por una parte la entidad responsable del pago de las pretensiones esbozadas por la actora y por otro lado la extinción de los derechos reclamados.

En tal sentido la resolución de estos tópicos será resuelto en la sentencia que se profiera. 2. Adicionalmente, respecto a la petición expuesta por el ministerio de mantenerlo en el presente proceso como tercero interviniente pero no como parte ni llamado en garantía, el despacho no accede a la misma, en tanto es claro dentro de las pretensiones y hechos de la demanda que se incluye a la entidad como parte demandada, por lo tanto, como se explicó con antelación, pronunciarse sobre la vinculación de la misma como entidad responsable compete al fondo del asunto, y por ende, tal cuestión se resolverá con la sentencia que se profiera. 1.

El Departamento de Caldas, formuló las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva (ii) Caducidad, (iii) Buena fe, (iv) Inexistencia de la obligación con fundamento en la Ley, (v) inaplicabilidad de intereses moratorios, y (vi) prescripción. 1. Sobre la excepción de Caducidad de la acción, en atención a lo resuelto por el Honorable Consejo de Estado, en auto del 16 de agosto de 2018, se observa que la Resolución 8231-6 del 08 de septiembre de 2015, de la cual se depreca su nulidad y el correspondiente restablecimiento del derecho, fue notificada personalmente el 16 de septiembre de 2015 (fl.12, C.1), y al día siguiente comenzó a correr el término de caducidad, el cual fue interrumpido el 18 de enero de 2017 por la solicitud de conciliación elevada por la parte actora (fls.28, C.1), conciliación que no fue realizada al considerar la procuraduría 29 judicial II para asuntos administrativos que, el asunto no es susceptible de conciliación, como se evidencia en constancia del 05 de febrero de 2016 (fl.29, C.1), cuya decisión fue comunicada el 08 de febrero de 2016 (fls.43-48, C.1) reanudándose el 9 de febrero de 2016 los términos de caducidad, los cuales vencían el mismo día; en el cual la demandante interpuso el presente medio de control, lo cual quiero decir que se presentó la demanda antes de que caducara la acción. 2.

Sobre las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción, las mismas pretenden establecer la entidad responsable del pago de las pretensiones esbozadas por la actora y la extinción de los derechos reclamados, que, junto con las demás, vistos los argumentos expuestos en los acápites correspondientes, se arriba a la conclusión que las misma no tienen la vocación de terminar anticipadamente el proceso, sino que, atiende directamente a la resolución del fondo del asunto.

Por ende su resolución deberá llevarse a cabo en la respectiva sentencia. […]» (negrita y subrayado conforme con la transcripción). (Folios 126 y 127, vuelto y CD obrante a folio 134). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos:   «[…] Para resolver el asunto traído a control jurisdiccional el Despacho estima pertinente desatar los siguientes problemas jurídicos: 1.

¿Hay lugar al pago de intereses moratorios con ocasión de los reconocimientos económicos realizados al personal administrativo de la Secretaría de educación del Departamento de Caldas dentro del proceso de homologación y nivelación salarial, atendiendo a la fecha de pago de dichos dineros en confrontación con la fecha de su causación efectiva? 2.

¿En caso afirmativo, que entidad debe asumir el pago de las sumas reclamadas? 3. ¿Se configuró la prescripción de los derechos reclamados? […]» (Folio 128 y CD que reposa a folio 134). SENTENCIA APELADA (Folios 144 a 150) El a quo profirió sentencia escrita el 20 de septiembre de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante.

Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación salarial para señalar que, en cuanto a la situación de la demandante, esta causa tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de aquella, que era de orden nacional, a la planta de cargos del municipio.

De ello, que ante la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro, debían reconocerse los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. De manera paralela, hizo referencia a la naturaleza jurídica de las figuras correspondientes a la indexación e intereses moratorios, para exponer que, esta primera supone una actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda; mientras que los intereses moratorios tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa el retraso en el cumplimiento de las obligaciones, tal como lo previó el artículo 1617 del Código Civil.

Por lo anterior, concluyó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso.

Esta postura fue sostenida por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia del 7 de diciembre de 2017, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación tardía de la homologación o nivelación salarial. Seguidamente, precisó que el pago de intereses moratorios dentro de una relación legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social por su naturaleza indemnizatoria y no puede ser considerado como salario.

Por tanto, para que un servidor de cualquier entidad pública tenga derecho a percibir intereses moratorios por el no pago oportuno de sus emolumentos, tal circunstancia debe estar expresamente señalada en las disposiciones que reglamenten dicho régimen prestacional. De ello, arguyó que en el caso concreto no se observa que las normas que regulan el sistema prestacional de la demandante dispongan de manera expresa y concreta el derecho a reclamar los intereses que aquí se debaten, de manera que en efecto no era procedente su reconocimiento.

Precisó que por razones de equidad y justicia, los valores que deben pagarse a los trabajadores, deben ser indexados si se pagan en fecha posterior a lo expresado en los actos administrativos, no obstante en el caso en concreto sostuvo que el pago de los valores reconocidos en la Resolución 1586-6 del 22 de marzo de 2013, fue efectuado el 15 de abril del mismo año, por lo que no trascurrió más de un meses entre la fecha de reconocimiento y pago, motivo por el cual, consideró como un tiempo proporcionado y necesario para que la administración culminará con el proceso de homologación y efectuará los respectivos pagos, por lo que se abstuvo de ordenar la actualización. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva esgrimida por el Departamento de Caldas; ii) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el ente ministerial; iii) negó las pretensiones de la demanda, y; iv) condenó en costas a la parte demandante.

RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante (Folios 157 a 171): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que la única figura jurídicamente viable que permite indemnizar de una parte y sancionar de otra el pago tardío de una obligación de dinero, la constituye los intereses moratorios, pues abarcan tanto el componente resarcitorio como inflacionario, lo cual no sucede con la indexación. De cualquier forma, esgrimió que en caso de que no se atienda esta postura jurídica en la medida en que la suma pagada incluía una actualización monetaria, debe tenerse en cuenta que lo que prima en este caso es el derecho más favorable para el trabajador, el cual corresponde a los intereses de mora.

Planteó que en todo caso, con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, pues la primera figura no excluye el derecho a reclamar la segunda cuando se presenta tardanza en los pagos adeudados, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996.

Resaltó que en su asunto particular se reclama el pago de intereses moratorios por el cumplimiento tardío de sendas obligaciones de carácter laboral, sin embargo el a quo consideró que debía existir una norma expresa que así lo contemple. Pues bien, frente a ello adujo que el juez de primera instancia omitió su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía y de criterios auxiliares, entre los cuales se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho, con los que pudo haber impartido una decisión justa que equilibre las cargas por el pago tardío de los emolumentos, tal como sería dar aplicación a normas civiles sobre intereses moratorios, sin que sea de recibo entonces exigir un precepto taxativo que regule lo propio para una situación específica como la homologación. Acotó que la Ley 734 de 2002 en su artículo 33, numeral 1.°, fue enfática en determinar que todos los servidores públicos tienen el derecho a percibir puntualmente la remuneración fijada para el respectivo cargo, por lo que se concluye que no es justificable que el empleador en casos como el presente, demore el reconocimiento de tales haberes, puesto que deberá hacerse cargo entonces de los intereses moratorios que operan de pleno derecho y sí se encuentran regulados en el ordenamiento jurídico a diferencia de lo estimado por el a quo, al punto de ser procedente el restablecimiento deprecado.

Planteó que en casos con similitud fáctica y jurídica, el Tribunal Administrativo de Caldas ha reconocido con base en principios de equidad y justicia un ajuste a la indexación, lo cual implica que el proceder moroso a cargo del Estado, sí trajo consigo una consecuencia de orden económico. Ahora, si bien la administración suplió el componente inflacionario por el paso del tiempo sin solventar la deuda, esta omitió reconocer lo correspondiente a la indemnización por la mora en el pago oportuno y completo de los salarios y prestaciones sociales.

Por ello, considerar como lo hace el a quo que no se puede aplicar por analogía las previsiones que regulan el reconocimiento de intereses como el Código Civil, el Código de Comercio, la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141, resulta inadecuado dado que con base en esos mismos principios se debió conceder la sanción por la mora contemplada a título de intereses.

Finalmente, dispuso que la parte demandante actúo de buena fe, por cuanto al interior de las actuaciones adelantadas dentro del proceso permiten determinar que sobre las mismas no existió algún comportamiento que pueda considerarse como temerario o doloso, que justifique la condena en costas. Lo anterior, de conformidad con los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso.

Asimismo, aduce que no están probados los gastos o agencias en derecho en los que pudo incurrir la parte demandada ni que estuviesen acreditados en el proceso, que dieran lugar a la imposición de la suma económica discutida. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante[3]: instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia de primera instancia a fin de acceder a sus pretensiones.

En esencia reiteró la totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación. No obstante, recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del Municipio de Caldas, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 16 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas, situación que transgrede abiertamente los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad de las actuaciones administrativas.

Finalmente adujo que solo los intereses moratorios podrían satisfacer tanto el componente sancionatorio como indemnizatorio que se predica de esta tardanza injustificada en el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo de las entidades demandadas. Departamento de Caldas[4]. Solicitó negar las pretensiones de la demanda, al respecto, señaló que el Ministerio de Educación elevó solicitud ante el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en cuanto al proceso de homologación en las entidades descentralizadas del servicio educativo.

Así, la solicitud fue resuelta por la Corporación mediante Concepto 1607 de 2004 y conforme al cual, el Ministerio de Educación mediante Directiva del 10 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 2006 indicó a las entidades territoriales certificadas en educación, el procedimiento que debían seguir para la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos.

Adujó que posteriormente el Ministerio de Educación Nacional con recursos del Sistema General de Participaciones y no con dineros propios del ente territorial, debió adoptar la metodología para revisar que las funciones correspondieran al nivel jerárquico en el que se encontraba ubicado cada funcionario con los pares del Departamento de Caldas.

En consecuencia, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 9 de mayo de 2007, los salarios se consolidaron año por año. Advirtió que sobre el asunto en particular, el Consejo de Estado en la sentencia proferida dentro del expediente con radicado: 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15), demandante: Luz Elena de la Pava Correa, demandado: Ministerio de Educación Nacional y Departamento del Tolima, negó las pretensiones de la demanda, realizando un análisis profundo al caso, caso que resulta con identidad de pretensiones al actual proceso.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 182 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En el presente caso solo presentó la alzada, la demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿La señora Blanca Arnobia Agudelo de Castaño tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2. ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por ésta? Primer problema jurídico ¿La señora Blanca Arnobia Agudelo de Castaño tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.

Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.

Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».

Para ello, previo estudio técnico, se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en las plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.

Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.

Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo ente territorial certificado homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.

Conforme con el sustento fáctico expresamente señalado por la parte activa en su demanda[5], así como el esbozado por el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación en sus respectivas contestaciones[6] e incluso en el acto administrativo demandado (folios 9 a 12), se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se efectuó de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.

En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva según las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1586-6 del 22 de marzo de 2013 (folios 13 a 16), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Blanca Agudelo.

Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 4518-6 del 4 de julio de 2013 (folios 17 a 19), pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: • De folios 21 a 25, se observa la petición formulada por la demandante ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, por medio de la cual deprecó el reconocimiento de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. • Por otro lado, a folios 9 a 12, obra Resolución 8231-6 del 8 de septiembre de 2015, emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del cual se da respuesta a la solicitud presentada por la libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial. • Ahora, a folio 20 obra certificación expedida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en la que se hizo constar que mediante Resoluciones 1586-6 del 22 de marzo de 2013 y aclaratoria 4518 del 4 de julio del mismo año, a la señora Blanca Arnobia Agudelo del Castaño le fueron consignadas en el mes de abril de la misma anualidad las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: |AÑO |DEVENGOS |INDEXACIÓN |TOTAL | | | | | | |1997 |$4.470.999 |$4.645.710 |$9.116.710 | | | | | | |1998 |$5.613.547 |$4.684.574 |$10.298.122 | | | | | | |1999 |$7.540.855 |$5.426.798 |$12.967.653 | | | | | | |2000 |$8.500.889 |$5.099.029 |$13.599.918 | | | | | | |2001 |$8.930.157 |$4.425.329 |$13.355.456 | | | | | | |2002 |$8.734.224 |$3.598.325 |$12.332.549 | |2003 | | | | | |$0 |$0 |$0 | |2004 | | |$0 | | |$0 |$0 | | |2005 | | |$0 | | |$0 |$0 | | |2006 | | |$0 | | |$0 |$0 | | |2007 | | |$0 | | |$0 |$0 | | |2008 | | |$0 | | |$0 |$0 | | |2009 | | |$0 | | |$0 |$0 | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 4518-6 del 4 de julio de 2013 que determinó finalmente los montos a reconocer a la demandante.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[7] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 1586-6 del 22 de marzo de 2013, 4518-6 del 4 de julio de la misma anualidad, por medio de las cuales se ordenó pagar a la demandante la suma total de $71.670.433 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $40.907.681 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante $30.762.752 por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados.

Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2002 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección[8] ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.

Segundo problema jurídico ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por ésta? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante, tal como se sustenta a continuación: ➢ De la condena en costas Esta Subsección[9] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[10], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[11]. Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a quo no demostró la actitud temeraria en las actuaciones adelantadas dentro del proceso.

Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser éste un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular de la libelista que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencido en la contienda judicial.

En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra de la demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por éste, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe cancelar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de la valoración de la conducta de las partes.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas Aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante a pesar de haber resultado vencida conforme al numeral 8 del artículo 365 del CGP, puesto que no se demostró su causación en virtud del criterio valorativo, al revisar el juez si se comprobaron, como en asuntos similares se ha dispuesto por la Subsección A[12].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 20 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Blanca Arnobia Agudelo de Castaño contra el Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015).  [3] Memorial allegado vía correo electrónico, registrado en la plataforma SAMAI, visible a índice 13. [4] Memorial allegado vía correo electrónico, registrado en la plataforma SAMAI, visible a índice 14. [5] Folios 3 a 16. [6] Obrantes de folios 82 a 98 y 108 a 115. [7] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074- 2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23-33-000- 2016-00979-01 (2646-2019).

De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza. [9] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [10] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» [11] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021), Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicación:08001-23-33-000-2014-00981-01 (3344-2019), Demandante: Yonis Raquel Padilla Gutiérrez, Demandado: Departamento del Atlántico- Secretaría De Educación Departamental.