ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ARGUMENTO NUEVO – El argumento planteado no fue propuesto en el medio de control iniciado por el accionante / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / SOBRECOSTOS EN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – No fueron reclamados de forma oportuna por el accionante / COMPETENCIA DEL JUEZ NATURAL / CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Inexistencia En el caso concreto, la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues, según pasa a exponerse, está sustentada en argumentos que no fueron expuestos en el proceso de controversias contractuales.

En la demanda de controversias contractuales, la parte actora alegó que hubo desequilibrio económico en la ejecución del contrato de obra 475 de 2006 y pidió que «con base en ese desequilibrio se declare y se ordene al Departamento del Cesar que pague al contratista los mayores valores presentados en la ejecución del Contrato de Obra No. 475 de 2006».

Asimismo, la parte actora manifestó que «la administración, en este caso en cabeza del departamento del Cesar, no siguió como debió hacerlo, el principio rector de la contratación estatal de planeación, en aras de proporcionar las herramientas necesarias al contratista para la ejecución del objeto contratado y también con el objetivo de conservar el equilibrio económico del contrato, como quiera que las modificaciones en plazo y las suspensiones suscritas dentro de la ejecución del contrato de obra No. 475 de 2006 que aquí nos ocupa, se vieron expresamente motivadas por la falta de planeación del departamento […]».

(…) Ahora bien, en la demanda de tutela y en la impugnación, la parte actora reitera que fue desconocido el precedente judicial fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que, en su criterio, la habilitaba para que en el acta de liquidación fueran formuladas las inconformidades derivadas del rompimiento del equilibrio económico del contrato y de la falta de planeación del departamento del Cesar.

Así, la parte actora indicó que la negativa a las pretensiones no podía sustentarse en el hecho de no haberse formulado reclamaciones en los actos de suspensión o prórroga de la ejecución del contrato 475 de 2006. (…) Es evidente que, en la demanda de tutela, la parte actora modifica la discusión planteada en el proceso de controversias contractuales.

Como se vio, en el proceso de controversias contractuales nada fue alegado con respecto a la supuesta improcedencia de exigir que las reclamaciones fueran formuladas en los actos de suspensión o prórroga de la ejecución del contrato de obra 475 de 2006. Incluso, en el recurso de apelación que se presentó contra la sentencia de primera instancia la parte actora aceptó que en dos actas de suspensión o prórroga no reclamó los sobrecostos causados.

Sólo en la demanda de tutela vino a alegar que las reclamaciones no debían proponerse en el acta de suspensión o prórroga, sino en el acta de liquidación de dicho contrato. Sin duda, la parte actora sustenta la demanda de tutela en un argumento no propuesto en el proceso ordinario, esto es, que las reclamaciones sólo podían formularse en el acta de liquidación y no en los actos de suspensión o prórroga.

Esta circunstancia también deja en evidencia que la autoridad judicial demandada, como juez natural del proceso de controversias contractuales, no tuvo la oportunidad de decidir sobre la inconformidad que ahora sustenta la demanda de tutela. De hecho, en este caso, también sería desconocido el derecho al debido proceso del departamento del Cesar, pues, como parte demandada en el proceso de controversias contractuales, tampoco tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el nuevo argumento propuesto por la parte actora.

Conviene recordar que los principios de subsidiariedad y de relevancia constitucional exigen que la acción de tutela no sea utilizada para mejorar o modificar los argumentos propuestos en los procesos ordinarios. Permitir esa situación derivaría en el desconocimiento de los principios de seguridad jurídica, de autonomía judicial y de igualdad de partes.

(…) Así, queda resuelto el problema jurídico planteado: la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional. Por consiguiente, será revocada la providencia impugnada y, en su lugar, será declarada la improcedencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03836-01(AC) Actor: AQUILINO ALFONSO MURGAS CASTAÑEDA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Contra providencia que denegó parcialmente pretensiones en proceso de controversias contractuales.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 15 de julio de 2021, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que denegó la tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 17 de junio de 2021, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Aquilino Alfonso Murgas Castañeda, Luz Elaine Rodríguez Díaz1 y Julieta Araújo Calderón2 pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la sentencia del 17 de marzo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En consecuencia, los actores propusieron las siguientes pretensiones: Primero: AMPARAR los derechos constitucionales invocados como infringidos de mis representados, a saber, debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y a la confianza legítima.

Segundo: REVOCAR O DEJAR SIN EFECTO PARCIALMENTE la providencia de fecha 17 de marzo de 2021, proferida por la Sección Tercera – Subsección B, de esta corporación, en el proceso distinguido con el radicado No. 20001-23-31-000-2012-00140-02, adelantado en contra del DEPARTAMENTO DEL CESAR, por ser violatoria de los derechos de mis poderdantes, y en consecuencia, se concedan todas las pretensiones de la demanda, en el sentido de que se declare que en el Contrato de Obra No. 475 de 2006 se produjo un desequilibrio de la ecuación contractual en detrimento del contratista CONSORCIO CALOY, y a su vez se condene al departamento del Cesar a pagar a favor de mis mandantes los mayores valores representados en la ejecución del contrato de obra en cuestión; las sumas correspondientes a mayor permanencia en la obra de equipos, maquinaria, personal y gastos administrativos en que tuvo que incurrir el consorcio, así como el reembolso de intereses cancelados a entidades bancarias e hipotecas; y por las obras ejecutadas y no canceladas, suma total que a la fecha supera los ochocientos ochenta y nueve millones cuatrocientos cinco mil ochocientos veintinueve pesos ($889.405.829) reclamados en la demanda de controversias contractuales.

Tercero: ORDENAR remitir el proceso a la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación, para que profiera sentencia en la que conceda todas las pretensiones de la demanda, en el sentido de que se declare que en el contrato de obra No. 476 de 2006 se produjo un desequilibrio en la ecuación contractual en detrimento del contratista CONSORCIO CALOY, y a su vez se condene al departamento del Cesar a pagar a favor de mis mandantes los mayores valores presentados en la ejecución del contrato en cuestión; las sumas correspondientes a mayor permanencia en la obra de equipos, maquinaria, personal y gastos administrativos en que tuvo que incurrir el consorcio, así como el reembolso de intereses cancelados a entidades bancarias e hipotecas; y por las obras ejecutadas y no canceladas, suma total que a la fecha supera los ochocientos ochenta y nueve millones cuatrocientos cinco mil ochocientos veintinueve pesos ($889.405.829) reclamados en la demanda de controversias contractuales. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 27 de marzo de 2012, los señores Aquilino Alfonso Murgas Castañeda y Casimiro Rodríguez Chinchía, integrantes del Consorcio Caloy, interpusieron demanda de controversias contractuales contra el departamento del Cesar, por el presunto desequilibrio económico derivado de la ejecución del contrato de obra No. 475 de 2007.

Los demandantes alegaron que hubo falta de planeación por parte del departamento del Cesar y que eso derivó en múltiples suspensiones y prórrogas no atribuibles al contratista. Asimismo, en la demanda, la parte actora solicitó la liquidación judicial del contrato de obra No. 475 de 2007. 2.2. Por sentencia del 20 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo del Cesar denegó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales, toda vez que el Consorcio Caloy, al suscribir las respectivas suspensiones y prórrogas del contrato, no reclamó los conceptos que demanda ante la jurisdicción. El tribunal explicó que, con base en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, «no solo no resulta jurídico sino que constituye una práctica malsana que violenta los deberes de corrección, claridad y lealtad negociales, guardar silencio respecto de reclamaciones económicas que tengan las partes al momento de celebrar los contratos modificatorios o adicionales». 2.3.

La parte actora apeló dicha decisión, por lo siguiente: (i) que, de las 5 adiciones de plazo, sólo en dos se acordó que el contratista no haría ningún tipo de reclamación; (ii) que, de conformidad con el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los contratos estatales debe seguirse los principios de planeación y de equilibrio económico del contrato, y (iii) que lo cierto es que las 5 adiciones de plazo y 2 suspensiones de obra derivaron en perjuicios económicos al contratista. 2.4.

Mediante sentencia del 17 de marzo de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, revocó parcialmente la sentencia apelada y, en su lugar, dispuso lo siguiente:

PRIMERO: CONDENAR al departamento de Cesar a pagar a Aquilino Alfonso Murgas Castañeda la suma de $1.119.194,37, a Luz Elaine Rodríguez Díaz la suma de $559.597,19, y a Julieta Araújo Calderón la suma de $559.597,19, por concepto de intereses, por la mora en el pago del acta de avance de obra No. 5.

SEGUNDO: DECLARAR liquidado judicialmente el contrato de obra No. 475 de 2006, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: sin condena en costas. 2.4.1. En síntesis, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, consideró lo siguiente: (i) que no procede el reconocimiento económico derivado del supuesto desequilibrio contractual, toda vez que dicha figura sólo procede por el hecho del príncipe y por la teoría de la imprevisión; (ii) que la mayor permanencia en la obra, los intereses moratorios por el pago tardío de actas de avance de obra y las obras ejecutadas y no pagadas no se derivan de ninguno de los supuestos de ruptura del equilibrio económico de los contratos;

(iii) que comparte lo expuesto por el tribunal en cuanto a los perjuicios derivados de la mayor permanencia en la obra, puesto que el Consorcio Caloy no formuló salvedades al respecto antes o después de suscribir los actos de prórroga y suspensión del contrato de obra No. 475 de 2006, según lo exige el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado;

(iv) que no procede el pago de intereses moratorios por el pago de las actas de avance de obra 3 y 4, por cuanto no se evidenció cuando fue reclamado el pago, y (v) que procede el pago de intereses moratorios frente al acta de avance de obra 5, pues fue presentada el 11 de abril de 2008, debía pagarse el 11 de mayo de 2008 y el pago fue efectivo el 17 de junio de 2008. 3.

Argumentos de la demanda 3.1. La parte actora alegó que la sentencia del 17 de marzo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, desconoció el precedente fijado en materia de desequilibrio económico de los contratos estatales. Que el precedente señala que el desequilibrio económico del contrato puede producirse por actos o hechos de la autoridad contratante, como cuando incumple el contrato o introduce modificaciones, sean abusivas o no. 3.2.

Explicó que el desequilibrio económico es producto de la falta de planeación, toda vez que no contaba con los diseños de obra y esto derivó en demoras en la ejecución. Que, además, había problemas de orden público en la zona de ejecución del contrato y la entidad contratante no los corrigió. Que también había problemas con las vías de acceso a la zona de la obra. 3.3.

Manifestó que, de conformidad con el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, las salvedades o reclamaciones debían formularse en la respectiva acta de liquidación de contrato y no en los documentos que dan cuenta de las prórrogas o suspensiones del contrato. Que, justamente, el desequilibrio económico del contrato fue el que derivó en la solicitud de liquidación judicial del contrato de obra 475 de 2006.

En palabras de los demandantes: “al no liquidarse el contrato, no había posibilidad alguna de mis representados dejaran constancia expresa en un documento inexistente, a saber, el acta de liquidación, el cual es exigido por la jurisprudencia de esta Corporación. Razón por la que solo por vía judicial les fue viable en primer lugar, solicitar la liquidación del contrato, y en segundo lugar, presentar sus reclamaciones”. 4.

Intervenciones 4.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, manifestó que la providencia cuestionada da cuenta de los elementos necesarios para que se decida si hubo o no vulneración de derechos fundamentales. 4.2. El Tribunal Administrativo del Cesar, el departamento del Cesar y el señor Casimiro Rodríguez Chinchía no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia3. 5.

Sentencia impugnada 5.1. Por sentencia del 15 de julio de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado denegó la tutela. En síntesis, el a quo explicó lo siguiente: 5.1.1. Que la tutela resulta procedente, por estar cumplidos los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, puesto que está comprometida la razonabilidad de la decisión cuestionada.

Que la tutela fue interpuesta en un término razonable. Que fueron agotados los recursos procedentes. Que no se cuestionan sentencias de tutela. 5.1.2. Que, en términos generales, la parte actora alega el desconocimiento del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto a que las salvedades sólo son exigibles en la liquidación del contrato y no en los actos de prórroga o suspensión de la obra. 5.1.3.

Que la sentencia del 6 de julio de 20054, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado e invocada por la parte actora, señala que, en las actas de liquidación contractual, pueden disponer de sus derechos y obligaciones y pueden formular inconformidades. Que la sentencia del 26 de septiembre de 20135, también invocada por la parte actora y dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, indica el acta de liquidación del contrato y contiene el balance financiero en cumplimiento de las obligaciones a cargo de las partes, de manera que cuando se firmen de común acuerdo entre éstas, sin objeciones o salvedades, se pierde la oportunidad de efectuar reclamaciones judiciales posteriores. 5.1.4.

Que la decisión cuestionada no desconoce el criterio fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues si bien el precedente invocado por la parte actora señala que en el acta de liquidación se pueden formular inconformidades, lo cierto es que también existe un precedente que señala la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por hechos previos conocidos a la fecha de suscripción de un contrato modificatorio, adicional o un acta de suspensión que tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente esos hechos anteriores (excepto por vicios del consentimiento), por no ser lícito a las partes venir contra sus propios actos. 5.1.5.

Que, justamente, la sentencia cuestionada tuvo en cuenta el precedente que exige que las inconformidades que pretendan reclamarse en sede judicial sean expuestas en los actos de suspensión o prórroga. Que, de hecho, dicha decisión encuentra fundamento en el artículo 1602 del Código Civil, que prevé que el contrato es ley para las partes. 6.

Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 15 de julio de 2021. Textualmente, los demandantes reiteraron lo siguiente: «es menester precisar que el documento en el que las partes deben dejar plasmadas sus reclamaciones, es el acta de liquidación y no los documentos contentivos de las suspensiones y prórrogas del contrato, situación que no ocurrió en el presente caso, toda vez que el contrato nunca fue liquidado por el Consorcio Caloy y el Departamento del Cesar, es por esto que mis poderdantes sí adquirieron la legitimación para realizar el reclamo por vía judicial de las pretensiones que fueron negadas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por la accionada». 6.2.

Agregaron que fue desconocido el principio de confianza legítima, por cuanto los demandantes obraron con el convencimiento de que las inconformidades derivadas de la ejecución del contrato debían alegarse en el acta de liquidación. CONSIDERACIONES 1. De la tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Planteamiento y respuesta al problema jurídico 2.1. Aunque el a quo estimó cumplidos los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, a juicio de la Sala, previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, debe verificarse si está cumplido el requisito de relevancia constitucional.

De encontrarse cumplido dicho requisito, será planteado y decidido el problema jurídico de fondo, en los términos propuestos en la impugnación. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1.En ese sentido, la Corte Constitucional8 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2 De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»10. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.3. En el caso concreto, la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues, según pasa a exponerse, está sustentada en argumentos que no fueron expuestos en el proceso de controversias contractuales. 2.3.1 En la demanda de controversias contractuales, la parte actora alegó que hubo desequilibrio económico en la ejecución del contrato de obra 475 de 2006 y pidió que «con base en ese desequilibrio se declare y se ordene al Departamento del Cesar que pague al contratista los mayores valores presentados en la ejecución del Contrato de Obra No. 475 de 2006».

Asimismo, la parte actora manifestó que «la administración, en este caso en cabeza del departamento del Cesar, no siguió como debió hacerlo, el principio rector de la contratación estatal de planeación, en aras de proporcionar las herramientas necesarias al contratista para la ejecución del objeto contratado y también con el objetivo de conservar el equilibrio económico del contrato, como quiera que las modificaciones en plazo y las suspensiones suscritas dentro de la ejecución del contrato de obra No. 475 de 2006 que aquí nos ocupa, se vieron expresamente motivadas por la falta de planeación del departamento […]». 2.3.2.

Al resolver la primera instancia, en sentencia del 20 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cesar explicó lo siguiente: Teniendo en cuenta lo anterior, ha dicho la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo, que no solo no resulta jurídico sino que constituye una práctica malsana que violenta los deberes de corrección, claridad y lealtad negociales, guardar silencio respecto de reclamaciones económicas que tengan las partes al momento de celebrar los contratos modificatorios o adicionales cuyo propósito precisamente es ajustar el acuerdo a la realidad fáctica, financiera y jurídica del momento de su realización, sorprendiendo luego al culminar el contrato a la otra parte con una reclamación esa índole.

Recuérdese que la aplicación de la buena fe en materia contractual implica para las partes la observancia de una conducta enmarcada dentro del contexto de los deberes de corrección, claridad y recíproca lealtad que se deben los contratantes, para permitir la realización de los efectos finales buscados con el contrato. […] en relación con los sobrecostos reclamados por una mayor permanencia de obra, considera la Sala que no pueden prosperar las pretensiones del consorcio demandante, dado que, como ya se observó, las suspensiones y ampliación del plazo, así como los motivos y causas que originaron el mayor tiempo del contrato quedaron consignados en actas y documentos que suscribió el contratista sin protesta alguna, esto es, en negocios jurídicos que concretaron las postergaciones de las cuales pretende ahora percibir beneficios indemnizatorios. 2.3.3.

Ahora, en la apelación formulada contra la sentencia del 20 de agosto de 2015, la parte demandante manifestó lo siguiente: Respecto de la sentencia impugnada es preciso aclarar que si bien es cierto que las actas y documentos que suscribió el contratista se hicieron sin protesta alguna, no es menos cierto que las cinco ampliaciones de plazo presentadas dentro de la ejecución del contrato, solo en dos de ellas el contratista acordó no hacer ningún tipo de reclamación por mayor permanencia ni costos adicionales causados durante dichas ampliaciones que en total fueron CIENTO OCHENTA (180) días de adición de plazo, descontando los días de las dos últimas adiciones de tiempo, donde el contratista manifestó no hacer ningún tipo de reclamación, con respecto a estas adiciones; toda vez que después de analizar los gastos que generarían estas dos (2) adiciones se podían descontar de los imprevistos.

El Despacho erróneamente estima que el contratista incumplió con sus obligaciones, como lo fue el suministro oportuno de materiales, en este caso de la tubería, cuando esto se presentó debido a la falta de planeación del Departamento del Cesar al contratar la obra del contrato No. 475 de 2006, como quiera que no se tenían los diseños definidos antes de iniciar la ejecución del contrato lo que produjo como consecuencia el retraso de la ejecución del objeto contratado […]. 2.3.4.

Al resolver la apelación, en sentencia del 17 de marzo de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, explicó lo siguiente: 15. 1) Declaratoria de ruptura de la ecuación financiera del contrato de obra No. 475 de 2006. En lo atinente a esta pretensión, debe recordarse que son 3 los supuestos en los que puede romperse el equilibrio económico de un contrato, tradicionalmente conocidos como “ius variandi”, hecho del príncipe y teoría de la imprevisión, cada uno con sus respectivos requisitos.

En el presente caso, dado que lo que se persigue es el reconocimiento de unas sumas de dinero por concepto de perjuicios derivados de la mayor permanencia en la obra, de intereses moratorios por el pago tardío de actas de avance de obra y de obras ejecutadas y no pagadas, no se advierte la configuración de ninguno de los supuestos de ruptura del equilibrio económico de los contratos, razón por la cual esta pretensión será negada. 16. 2) Perjuicios derivados de la mayor permanencia en la obra.

La Sala comparte íntegramente las consideraciones expuestas por el Tribunal para negar esta pretensión. En efecto, la pretensión de reconocimiento de perjuicios derivados de la mayor permanencia en la obra estaba llamada a fracasar, puesto que el Consorcio Caloy no efectuó salvedades al respecto antes o después de suscribir los actos de prórroga y suspensión del contrato de obra No. 475 de 2006 o en los mismos actos y, como lo han reiterado esta Sección y, por supuesto, esta Subsección, de acuerdo con el principio de buena fe que debe gobernar la ejecución de los contratos estatales, “la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos, observaciones o salvedades por hechos previos conocidos a la fecha de suscripción de un contrato modificatorio, adicional o un acta de suspensión tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir posteriormente esos hechos anteriores (excepto por vicios del consentimiento), toda vez que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos12”.

Por consiguiente, se confirmará esta decisión adoptada en primera instancia. 2.3.5. Como se ve, el objeto de discusión en el proceso de controversias contractuales se limitó a tres asuntos: (i) el rompimiento del equilibro económico en la ejecución del contrato 475 de 2006, por razón de los sobrecostos causados por prórrogas y suspensiones;

(ii) la responsabilidad del departamento del Cesar en dicha demora, por tratarse de demoras de ejecución derivadas de falta de planeación, y (iii) el hecho de que sólo en dos actas de suspensión o prórroga se aceptó no realizar reclamación por los sobrecostos causados. 2.3.6. Ahora bien, en la demanda de tutela y en la impugnación, la parte actora reitera que fue desconocido el precedente judicial fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que, en su criterio, la habilitaba para que en el acta de liquidación fueran formuladas las inconformidades derivadas del rompimiento del equilibrio económico del contrato y de la falta de planeación del departamento del Cesar.

Así, la parte actora indicó que la negativa a las pretensiones no podía sustentarse en el hecho de no haberse formulado reclamaciones en los actos de suspensión o prórroga de la ejecución del contrato 475 de 2006. En lo que interesa, en la demanda de tutela se lee lo siguiente: […] debemos precisar que esta Corporación (Consejo de Estado) ha sido clara al señalar que el documento en el cual deben dejarse de manera expresa las salvedades, reclamaciones a las que haya lugar, es el acta de liquidación, pues ésta es la expresión final de las partes y el único y preciso momento en el que pueden definir los reclamos que a bien consideren, y no los documentos que contienen suspensiones o prórrogas del contrato, como lo manifestó el Tribunal Administrativo del Cesar y lo confirmó la Sección Tercera – Subsección B de este cuerpo colegiado.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el contrato de obra nunca fue liquidado por las partes contratantes, sino que fue solicitado mediante demanda adelantada por el consorcio Caloy, no le es dable al ad quem negar las pretensiones de la demanda compartiendo un argumento del a quo, que claramente desconoce los parámetros establecidos por este cuerpo colegiado. 2.3.7.

Es evidente que, en la demanda de tutela, la parte actora modifica la discusión planteada en el proceso de controversias contractuales. Como se vio, en el proceso de controversias contractuales nada fue alegado con respecto a la supuesta improcedencia de exigir que las reclamaciones fueran formuladas en los actos de suspensión o prórroga de la ejecución del contrato de obra 475 de 2006.

Incluso, en el recurso de apelación que se presentó contra la sentencia de primera instancia la parte actora aceptó que en dos actas de suspensión o prórroga no reclamó los sobrecostos causados. Sólo en la demanda de tutela vino a alegar que las reclamaciones no debían proponerse en el acta de suspensión o prórroga, sino en el acta de liquidación de dicho contrato. 2.3.8.

Sin duda, la parte actora sustenta la demanda de tutela en un argumento no propuesto en el proceso ordinario, esto es, que las reclamaciones sólo podían formularse en el acta de liquidación y no en los actos de suspensión o prórroga. Esta circunstancia también deja en evidencia que la autoridad judicial demandada, como juez natural del proceso de controversias contractuales, no tuvo la oportunidad de decidir sobre la inconformidad que ahora sustenta la demanda de tutela.

De hecho, en este caso, también sería desconocido el derecho al debido proceso del departamento del Cesar, pues, como parte demandada en el proceso de controversias contractuales, tampoco tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el nuevo argumento propuesto por la parte actora. 2.3.9. Conviene recordar que los principios de subsidiariedad y de relevancia constitucional exigen que la acción de tutela no sea utilizada para mejorar o modificar los argumentos propuestos en los procesos ordinarios.

Permitir esa situación derivaría en el desconocimiento de los principios de seguridad jurídica, de autonomía judicial y de igualdad de partes. 2.4. Además, la Sala debe precisar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son más estrictos cuando se cuestiona una decisión expedida por un órgano de cierre, como ocurre en este caso, que se acusa una providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T-398 de 2017: Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”. 2.5 Así, queda resuelto el problema jurídico planteado: la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional.

Por consiguiente, será revocada la providencia impugnada y, en su lugar, será declarada la improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar improcedente la tutela promovida por Alquilino Alfonso Murgas Castañeda y otros, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado