ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO / DEFECTO FÁCTICO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - Durante el proceso de liquidación de Cajanal / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / OMISIÓN DE CONTABILIZAR EL TÉRMINO SUSPENSIÓN PRODUCTO DE LA SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE CAJANAL La Sala considera que el auto de 12 de marzo de 2020 que confirmó el rechazo de la demanda por haber sido presentada fuera del término y por ende estar caducada, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, incurrió en defectos sustantivo, y fáctico, pues la decisión de confirmar el auto de 7 de noviembre de 2019, no estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa, la jurisprudencia aplicable al caso concreto y el material probatorio, porque concluyó de forma errónea que había operado la caducidad del medio de control sin ser esto cierto, teniendo en cuenta la suspensión de términos que hubo en los procesos adelantados contra CAJANAL, por la supresión y liquidación de la misma, la cual se basa en los Decretos 2196 de 2009, 877 de 2013 y soportado también en la sentencia de unificación SU 427 de 2016.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte una vulneración del derecho fundamental al debido proceso del [accionante] porque la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al proferir el auto de 12 de marzo de 2020, al no contabilizar el término establecido en el artículo 177 del CCA de 18 meses teniendo en cuenta la suspensión de términos producto de la supresión y liquidación de CAJANAL.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04100-01(AC) Actor: EDGAR ENRIQUE LEGUIZAMÓN ALBERTO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada, mediante apoderado por la parte actora contra el fallo de 26 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, por medio del cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto, en ejercicio de la acción de tutela, mediante apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso ejecutivo con radicación 850013333001-2019-00356-00 (01), instaurado por el señor Edgar Enrique Leguizamón contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En amparo de los derechos fundamentales invocados la parte actora solicitó: “1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso por vía de hecho al presentarse defecto sustantivo y probatorio en el Auto de 7 de noviembre de 2019, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y en la providencia del 12 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y como consecuencia, la violación del derecho al acceso a la administración de justicia del accionante. 2.Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE y al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la providencia del 12 de marzo de 2020 y el auto del 7 de noviembre de 2019, respectivamente; y en su lugar, se ordene librar mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP a favor del señor EDGAR ENRIQUE LEGUIZAMÓN ALBERTO identificado con cédula de ciudadanía No. 1.009.191 por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal de fecha 12 de marzo de 2009, debidamente ejecutoriada con fecha 26 de marzo 2009, los cuales fueron causados desde el 27 de marzo de 2009 hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984)” 2.
Los hechos y las consideraciones de los accionantes La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Manifestó que mediante sentencia de 12 de marzo de 2009, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal condenó a la ya liquidada CAJANAL E.I.C.E a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor Edgar Enrique Leguizamón incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Indicó que CAJANAL E.I.C.E mediante Resolución UGM 011655 de 3 de octubre de 2011 ordenó dar cumplimiento a la mencionada sentencia de conformidad con lo establecido en los artículos 177 y 178 del C.C.A. Señaló que mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 se ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL y como consecuencia se dio apertura al proceso concursal y universal de liquidación, estableciendo que mientras estuviera vigente dicho proceso, no se podía iniciar ni continuar proceso o actuación en contra de la entidad.
Situación que mediante Decreto 877 de 30 de abril de 2013 se prorrogó hasta el 11 de junio de dicho año. En virtud de lo anterior, el señor Leguizamón Alberto radicó formulario único de reclamaciones haciéndose parte dentro del proceso liquidatario, con el fin de que le fueran cancelados los valores correspondientes por concepto de mesadas atrasadas, indexación e intereses moratorios, por tal motivo la entidad reportó al FOPEP la novedad de inclusión en nómina de la Resolución UGM 011655 de 3 de octubre de 2011 y canceló a favor del actor en tutela la suma de $116.362.167 por concepto de pago de diferencias de mesadas atrasadas e indexación. Adujo que dentro del anterior pago no se incluyó lo correspondiente a intereses moratorios de conformidad con el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A, los cuales fueron ordenados en la sentencia y reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento.
Precisó que la parte actora inició un proceso ejecutivo, que correspondió conocer al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que mediante auto de 7 de noviembre de 2019, rechazó la demanda argumentando que había operado el fenómeno de la caducidad. Razón por la que la parte demandante interpuso recurso de apelación que resolvió el Tribunal Administrativo de Casanare que mediante auto de 12 de marzo de 2020 confirmó la decisión del a quo. 2.1 Consideraciones de la parte actora.
Adujo que el Juzgado y el Tribunal Administrativo de Casanare, incurrieron en vía de hecho por “defecto sustancial y probatorio”, en el entendido de considerar que la acción se encuentra afectada de caducidad, fundamentándose únicamente en el artículo 164 del CPACA, sin observar que el proceso de liquidación de la extinta CAJANAL se inició mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, por lo que durante ese período operó el fenómeno jurídico del fuero de atracción y, por ende, se estaba en imposibilidad legal para acudir ante la Administración de Justicia a reclamar los intereses moratorios reconocidos judicialmente, toda vez que el término para ejercer la acción se encontraba suspendido. 3.
Trámite procesal El Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, mediante auto de 23 de septiembre de 2020, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Juzgado Primero Administrativo de Yopal y al Tribunal Administrativo de Casanare, y vinculó a los terceros con interés en las resultas del proceso, esto es, a quienes hayan sido citados dentro del proceso ejecutivo tramitado bajo el radicado 850013333001-2019-00356-01 y a la UGPP, para que hicieran los pronunciamientos de rigor con respecto a la demanda y se aportaran las pruebas necesarias. 4.
Informe de las entidades accionadas 4.1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP[1], solicitó que se declare improcedente la acción de tutela con base en lo siguiente: Adujo que lo pretendido por el actor no cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, tales como operar un perjuicio irremediable o afectar al mínimo vital o la seguridad social, debido a que se le está garantizando su pago mensual de la pensión por el Consorcio FOPEP que fue reconocida por CAJANAL, de allí que no se esté vulnerando derecho alguno. Indicó que el presente mecanismo es improcedente, en el entendido de que lo pretendido es sustituir una decisión judicial ejecutoriada, por haber sido contraria a los intereses de la parte actora, pero se hace hincapié en que la tutela no puede ser utilizada como si fuera una tercera instancia adicional al proceso ordinario.
Manifestó que las decisiones adoptadas tanto por el juzgado como por el tribunal no incurrieron en defecto sustantivo, por el contrario, se ajustaron al ordenamiento legal y acataron el precedente jurisprudencial sobre el tema, que los llevó a concluir que no le asistía derecho al actor. 4.2 El Juzgado Primero Administrativo de Yopal[2], solicitó que se declare la improcedencia de la acción con base en lo siguiente: Señaló que en el auto proferido el 17 de noviembre de 2019 se aplicó el precedente del Consejo de Estado en relación con la suspensión de términos de prescripción y caducidad respecto de las obligaciones a cargo de la extinta Cajanal, de lo cual se llegó a la conclusión que había operado el fenómeno de la caducidad, por ende no se vulneró ningún derecho al actor.
Sobre el particular indicó que: “En el presente caso se tiene que la sentencia cuya ejecución se pretende, quedó ejecutoriada el 26 de marzo de 2009, según se observa en la constancia secretarial visible a folio 12, por lo que su cumplimiento se hizo exigible el 26 de septiembre de 2010, dieciocho meses después, tal como disponía el artículo 177 del CCA, norma que reguló el trámite del proceso del cual derivó la sentencia en ejecución. En providencia de 16 de junio de 2016, proferida por la Subsección A – Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, bajo la ponencia del Consejero William Hernández Gómez, dentro del proceso con radicado 25-000-23-42-000-2013-06593-01 y numero interno 2823-2014, se dejó sentado que los términos de prescripción y caducidad de las obligaciones de la extinta Cajanal se mantuvieron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013, periodo en que estuvo vigente el trámite de su liquidación. Así las cosas, la oportunidad para presentar la demanda fue del 12 de junio de 2013 al 12 de junio de 2018, de manera que al haberse presentado la demanda el 21 de febrero de 2019, tal como indica el sello de este juzgado visible a folio 1, es claro que en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad” 4.3 El Tribunal Administrativo de Casanare[3], solicitó se deniegue la solicitud con base en lo siguiente: Señaló que el análisis realizado en la decisión atacada se hizo con base en las normas aplicables al caso y al periodo de suspensión de la caducidad establecido durante el proceso de liquidación de la extinta Cajanal, pero la demanda se presentó cuando ya había fenecido la oportunidad para presentarla.
En virtud de lo anterior, advirtió que no se incurrió en defecto sustancial, ni probatorio, ni se vulneraron derechos fundamentales. Precisó que dentro del trámite del proceso ejecutivo no se vincularon terceros con interés. 4.4 El Consejo Superior de la Judicatura- Sala Jurisdiccional Disciplinaria- Secretaría Judicial[4], informó que sobre el abogado Luis Alfredo Rojas, León identificado con cédula de ciudadanía No. 6.752.166 y tarjeta profesional No. 54.264, en certificado de antecedentes disciplinarios No. 646763 de 22 de septiembre de 2020 no registra sanción alguna vigente. 5.
La providencia impugnada El Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, mediante sentencia de 26 de octubre de 2020[5], declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto, argumentando lo siguiente: Indicó que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de “suficiente carga argumentativa” que se exige al momento de cuestionar en sede de tutela una providencia judicial, debido a que para la Sala no es claro que el actor haya indicado cuál es el aspecto de los autos censurados que requiere de un examen constitucional.
Adicionalmente, adujo que el actor afirma que las providencias no tuvieron en cuenta el período durante el cual los términos de prescripción y caducidad estuvieron suspendidos, no obstante, en las providencias atacadas es evidente que si se tuvo en cuenta dicho tiempo y fue contabilizado solamente a partir de que finalizó la suspensión. Así pues, señaló que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional por lo que el cargo alegado es ambiguo y oscuro, en tanto que no se evidencia una vulneración a un derecho fundamental, y la argumentación que plantea es una transcripción del memorial de apelación[6] radicado con el fin de controvertir el auto de primera instancia censurado en este proceso, lo cual impide su examen de fondo. 6.
La impugnación La parte actora, mediante apoderado, impugnó[7] la sentencia del Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, solicitó su revocatoria y la prosperidad de todas sus pretensiones con fundamento en las siguientes razones: Expresó que, en el fallo de 26 de octubre de 2020, tanto el a quo y el ad quem incurrieron en un defecto sustancial y probatorio al considerar únicamente lo preceptuado en el literal k) del artículo 164 del CPACA, sin observar que el proceso de liquidación de CAJANAL se inició mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, por lo que durante ese período, existió el fenómeno jurídico del fuero de atracción y era imposible acudir legalmente ante la Administración de Justicia para reclamar los intereses moratorios reconocidos, ya que el término para ejercer la acción se encontraba suspendido.
Por otro lado, señaló que los términos deben contabilizarse de la siguiente manera: “ (…) a partir del 26 de marzo de 2.009, fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que se exhibe como título ejecutivo, esto es que hasta el 11 de Junio de 2.009, fecha de iniciación del proceso liquidatorio de la Entidad transcurrieron dos (2) meses y veintiséis (26) días y volvieron a reanudarse los términos a partir del día 12 de Junio de 2.013, fecha de terminación del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE, por lo que el tiempo restante para los dieciocho (18) meses del término de exigibilidad culminaron el día 26 de septiembre de 2.014 y desde esa fecha los cinco (5) años para la configuración de la caducidad se presentó el día 26 de septiembre de 2.019.
Es decir, que como la demanda ejecutiva fue presentada el día 26 de febrero de 2.019, entonces se concluye que en el presente caso no se configuró tal fenómeno jurídico”. (Subrayado por fuera del texto original) II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019[8]. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si se confirma la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, que declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto, o si como lo alega el accionante, el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, incurrieron en defecto sustantivo y probatorio, al rechazar la demanda ejecutiva. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[9] y el Consejo de Estado[10] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos destacados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) No se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes[11]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”[12].
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente(…)”[13]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”[14], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)” [15].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…) [16]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2 El defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”.[17] La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[18].
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[19] (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[20] (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). 5. Caso concreto 5.1 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las etapas pertinentes dentro del proceso ejecutivo instaurado por el señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto contra la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional, y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión[21].
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso ejecutivo. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que hoy se cuestiona en tutela, esto es, el auto de 12 de marzo de 2020, se notificó por estado el 13 de marzo de 2020, y la demanda de tutela se presentó[22] el 16 de septiembre de 2020, es decir, dentro de un término prudencial. 6.2 Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto, plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia porque considera que el Juzgado y el Tribunal Administrativo de Casanare, incurrieron en vía de hecho por “defecto sustancial y probatorio”, en el entendido de señalar que la acción se encuentra afectada de caducidad fundamentándose únicamente en el artículo 164 del CPACA, sin observar que el proceso de liquidación de la extinta CAJANAL se inició mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 y se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, por lo que durante ese período operó el fenómeno jurídico del fuero de atracción y, por ende, se estaba en imposibilidad legal para acudir ante la Administración de Justicia a reclamar los intereses moratorios reconocidos judicialmente, teniéndose que el término para ejercer la acción se encontraba suspendido.
Con el fin de analizar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo de Casanare en la providencia de 12 de marzo de 2020, en la que consideró lo siguiente: “ (…) al revisar los medios de prueba aportados con la demanda, se observa que la sentencia fue proferida el 12 de marzo de 2009, y quedó ejecutoriada el 26 del mismo mes y año, luego, el plazo de los 18 meses comenzó a correr desde el 27 de marzo de la misma anualidad, y culminaron el 27 de septiembre de 2010, momento a partir del cual la obligación se hizo exigible, por ello, desde ese momento debe contarse en principio el plazo de los 5 años, para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción ejecutiva.
No obstante, como acertadamente lo afirmó el a-quo, los términos de caducidad y prescripción relacionados con las obligaciones de la liquidada Caja Nacional de Prestaciones Sociales- CAJANAL fueron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013. Así las cosas, los términos se retomaron el 11 de junio de 2013, por ello, al día siguiente, reinició el conteo de los 5 años, esto es, 12 de junio de 2013, y se vencieron el 12 de junio de 2018.
En ese orden de ideas, los argumentos del apelante no son de recibo, pues, si bien el término de caducidad fue suspendido, también lo es, que se reanudó desde el 11 de junio de 2013, por consiguiente, el interesado tenía hasta el 12 de junio de 2018, para interponer de manera valida la demanda ejecutiva, sin embargo, ello ocurrió el 26 de febrero de 2019, cuando había fenecido la oportunidad para hacerlo (…).” Del contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo de Casanare, señaló que la caducidad es un fenómeno jurídico que limita el ejercicio de la acción para la reclamación judicial de los derechos y que cuando lo pretendido sea la ejecución de un título derivado de una decisión judicial, el plazo para solicitar su ejecución es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación. La autoridad judicial accionada agregó que con ocasión de la extinción de CAJANAL los términos de prescripción y caducidad estuvieron suspendidos entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, cumplida dicha fecha comenzó a correr el término de 5 años para presentar la demanda ejecutiva.
El Tribunal accionado resaltó que la sentencia cuyo cumplimiento se desea por medio de un proceso ejecutivo fue proferida el 12 de marzo de 2009 y quedó ejecutoriada el 26 del mismo mes y año, y que tanto, el plazo de los 18 meses comenzó a correr desde el 27 de marzo de dicho año y culminó el 27 de septiembre de 2010, momento en que la obligación se hizo exigible.
Asimismo, destacó que como la obligación que se pretende, vincula el pago de una suma de dinero por parte de CAJANAL, es necesario tener en cuenta que como fue liquidada, los términos de prescripción y caducidad estuvieron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, por lo que al día siguiente se reanudó el conteo de los 5 años, término que venció el día 12 de junio de 2018, de allí que la parte actora tenía hasta ese día para interponer válidamente la demanda ejecutiva; sin embargo, la presentó el 26 de febrero de 2019, es decir cuando ya había fenecido la oportunidad legal para hacerlo.
En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 12 de marzo de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, sí incurrió en vías de hecho por defecto sustantivo, pues la decisión de confirmar el auto de 7 de noviembre de 2019[23], no tuvo en cuenta el término de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Así las cosas, la Sala advierte que las pretensiones del señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto están encaminadas a dejar sin efecto la providencia accionada, en tanto consideró que en el conteo de la caducidad no tuvo en cuenta la suspensión de términos con ocasión del proceso concursal de liquidación de CAJANAL.
Sin embargo, en el análisis realizado en la providencia cuestionada, se evidenció que señalaron que: i) la sentencia fue proferida el 12 de marzo de 2009 y quedó ejecutoriada el 26 de marzo del mismo mes y año; ii) que el plazo de los 18 meses comenzó a correr el 27 de marzo y culminaron el 27 de septiembre de 2010, momento en el que se deben comenzar a contar los 5 años para acudir en acción ejecutiva ante la jurisdicción; iii) que Cajanal fue suprimida y liquidada por o que hubo una suspensión en la contabilización de los términos de caducidad entre el 12 de junio de 2009 y 11 de junio de 2013; iv) que se reanudo la contabilización de términos a partir del 12 de junio de 2013, y teniendo en cuenta el plazo de 5 años, el mismo se venció el 12 de junio de 2018.
Así las cosas, la Sala advierte que la Corporación Judicial acusada sí incurrió en defecto sustantivo, dado que no tuvo en cuenta la suspensión de términos con ocasión de la liquidación de CAJANAL en la contabilización de los 18 meses de plazo. Sobre este punto es de advertir que el Consejo de Estado en sentencia de 30 de junio de 2016 (3637-2014) indicó lo siguiente: “(…) la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso adminsitrativo, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena, en los siguientes términos: a) 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, si fue dictada de conformidad con el CCA o Decreto 01 de 1984 b) 10 meses siguientes a la misma ejecutoria, si se trata de sentencia dictada en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011, en la cual se condene al pago de sumas dinerarias c) 30 días siguientes a su comunicación, cuando la condena no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero en procesos regidos por el CPACA- art 192 inciso 1°ib”. d) Contrario a lo afirmado por la parte accionante, se analizó la normativa aplicable a la situación del demandante.
En este orden de ideas, contrario a lo expuesto por el Tribunal se tienen como hechos acreditados que: • El Juzgado Primero Administrativo de Yopal en sentencia de 12 de marzo de 2009 condenó a CAJANAL a reliquidar y pagar la pensión de jubilación al señor Edgar Enrique Leguizamón incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. • Mediante Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 se ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL y se estableció que mientras estuviera vigente dicho proceso, no se podía iniciar ni continuar procesos contra dicha entidad. • A través de Decreto 877 de 30 de abril de 2013 se prorrogó la suspensión de términos hasta el 11 de junio de 2013. • La contabilización de términos se reanudó a partir del 12 de junio de 2013.
De manera que en un curso normal de los hechos la sentencia de 12 de marzo de 2009 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal quedó ejecutoriada el 26 de marzo de 2009 y por ende hubiese sido exigible a partir del 27 de septiembre de 2010, fecha en la que terminaría el plazo de los 18 meses, sin embargo como CAJANAL fue suprimida y liquidada y dicho término coincide con el término de ejecutoria de la sentencia que hoy se discute lo cierto es que en la contabilización se debió tener en cuenta dicho término, así: • La sentencia de 12 de marzo de 2009 quedó ejecutoriada el 26 de marzo de 2009, a partir del día siguiente y hasta el 12 de junio de 2009, fecha en la que se suspendieron los términos habían transcurrido dos (2) meses y quince (15) días, por lo que del plazo de los 18 meses quedarían pendientes por contabilizar quince (15) meses y quince (15) días. • De manera que como el 11 de junio de 2013 se reanudó el término de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 877 de 2013, los 18 meses siguientes a la ejecutoria finalizarían el sábado 27 de septiembre de 2014, pero de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA que dispone que “cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año, si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente”, por lo anterior el día siguiente hábil sería el lunes 29 de septiembre de 2014. • Por lo anterior, pasado dicho plazo de 18 meses se comenzaría a contabilizar los 5 años para presentar la demanda ejecutiva ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es a partir de la fecha de exigibilidad de la obligación, que en este caso fue el 29 de septiembre de 2014. • De allí que los 5 años para iniciar la acción ejecutiva caducaron el 29 de septiembre de 2019. • El actor radicó demanda ejecutiva el 26 de febrero de 2019, por lo que fue radicada antes de que operara la caducidad de la acción. Consecuente con el análisis precedente, la Sala considera que el auto de 12 de marzo de 2020 que confirmó el rechazo de la demanda por haber sido presentada fuera del término y por ende estar caducada, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, incurrió en defectos sustantivo, y fáctico, pues la decisión de confirmar el auto de 7 de noviembre de 2019, no estuvo soportada en un estudio razonable de la normativa, la jurisprudencia aplicable al caso concreto y el material probatorio, porque concluyó de forma errónea que había operado la caducidad del medio de control sin ser esto cierto, teniendo en cuenta la suspensión de términos que hubo en los procesos adelantados contra CAJANAL, por la supresión y liquidación de la misma, la cual se basa en los Decretos 2196 de 2009, 877 de 2013 y soportado también en la sentencia de unificación SU 427 de 2016.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte una vulneración del derecho fundamental al debido proceso del señor Edgar Leguizamón, porque la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al proferir el auto de 12 de marzo de 2020, al no contabilizar el término establecido en el artículo 177 del CCA de 18 meses teniendo en cuenta la suspensión de términos producto de la supresión y liquidación de CAJANAL.
III. DECISIÓN. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de 26 de octubre de 2020, proferida por el Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, que declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto contra el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, y en su lugar amparará el derecho al debido proceso, y en consecuencia ordenará al Tribunal Administrativo de Casanare proferir nueva decisión acatando las razones acá expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 26 de octubre de 2020, proferida por el Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, que declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Edgar Enrique Leguizamón Alberto contra el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, y en su lugar, AMPARAR el derecho al debido proceso del señor Edgar Enrique Leguizamón, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Casanare, que dentro del término de diez (10) días siguientes, contadas a partir de la notificación de esta providencia, profiera nueva decisión, acatando lo expuesto en esta providencia. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Enviado mediante correo electrónico contactenos-documentic@ugpp.gov.co [2] Enviado mediante correo electrónico j01admyopal@cendoj.ramajudicial.gov.co [3] Enviado mediante correo electrónico sectribadmcnare@cendoj.ramajudicial.gov.co [4] Enviado mediante correo electrónico secsjbat@notificacionesrj.gov.co [5] El doctor Guillermo Sánchez Luque realizó aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 [6] Ver, archivo que se identifica con certificado 6A927588B0EF3DFE A62E278E403361D8 39EC66CCF17D14E8 E7C172571B5E5874, pp. 94-102.
El archivo en cita contiene el cuaderno n.° 1 del proceso ejecutivo incoado por el actor. [7] Enviado mediante correo electrónico asesoriasjuridicas504@hotmail.com [8] Reglamento interno del Consejo de Estado [9] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [10] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [11] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [12] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [13] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [14] Sentencia T-538 de 1994. [15] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [16] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [17] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [18] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [19] Cfr. Sentencia T-567 de 1998. [20] Cfr. Sentencia T-001 de 1999. [21] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 250. [22] Radicada mediante correo electrónico asesoriasjuridicas504@hotmail.com [23] Proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal.