IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN – En curso La Sala advierte que la pretensión de la accionante dirigida a que el Juzgado 35 Administrativo de Medellín considere si el llamamiento en garantía fue o no extemporáneo, será tema que debe valorar el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver el recurso de apelación. (…) En ese orden de ideas, es necesario aclarar que tanto la contestación como el llamamiento en garantía fueron declarados extemporáneos, por lo que si lo pretendido por la parte actora es que se otorgue el llamamiento en garantía solicitado, primero deben agotarse los recursos pertinentes, en este caso, el recurso de apelación que está pendiente de ser decidido, antes de acudir al mecanismo de tutela, que se señala es subsidiario.(…) Para la Sala es evidente que en este caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, ya que para la satisfacción de las pretensiones, la accionante cuenta con el recurso de apelación, que está pendiente de ser decidido, por ende la providencia que se cuestiona no está en firme aún, por lo que no se evidencia la fehaciente vulneración de derechos fundamentales, que compelan a esta Sala a emitir un pronunciamiento de fondo en el trámite de esta acción judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05121-00(AC) Actor: INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA IPS-UNIVERSITARIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia- IPS- Universitaria contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La IPS- Universitaria, en ejercicio de la acción de tutela, actuando mediante apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa, de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y los principios de primacía de la realidad sobre las formas, confianza legítima, buena fe y diligencia en la observancia de términos procesales, que estimó lesionados por el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín, al tener por no contestada la demanda ni otorgar el llamamiento en garantía solicitado por la IPS- Universitaria.
En el escrito de tutela, la accionante solicita: “PRIMERO. Que sean TUTELADOS los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de contradicción y de defensa, acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva y los principios constitucionales de diligencia en la observancia de los términos procesales, realidad sobre las formas, confianza legítima y buena fe de la INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA – IPS UNIVERSITARIA.
SEGUNDO. Que como consecuencia de la tutela, SE ORDENE al JUEZ TREINTA Y CINCO (35) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN que tenga por contestada la demanda por INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA – IPS UNIVERSITARIA dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el proceso bajo el radicado único nacional 050013333-035-2019-00231-00.
TERCERO. Que como consecuencia de la tutela, SE ORDENE al JUEZ TREINTA Y CINCO (35) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN que de trámite al llamamiento en garantía formulado por INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA – IPS UNIVERSITARIA a SEGUROS DEL ESTADO S.A. dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el proceso bajo el radicado único nacional 050013333-035-2019-00231-00.” (Sic) 2.
Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Manifestó que los señores Gloria Elsy Zuluaga Londoño, Merlín Vivianci Sanmartín Zuluaga, Maicon Estiben Sanmartín Zuluaga, María Yaneth Sanmartín Zuluaga, Luz Eugenia Sanmartín Zuluaga, Andrés Felipe Cano Sanmartín, José Joaquín Sanmartín Tabares y Juan Carlos Sanmartín Zuluaga, presentaron demanda de reparación directa contra la IPS Universitaria, de la cual conoció el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. Indicó que el auto admisorio se notificó el 25 de octubre de 2019, según consta en el cuaderno 1 folio 135, y que el término legal para contestar la demanda de que trata el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011 es de 30 días hábiles, que empiezan a contar a partir del día siguiente del vencimiento del término de 25 días hábiles comunes de que trata el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012; sin embargo, el artículo 118 del CGP dispone que “(…) en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado (…)”.
Precisó que los días 21 y 27 de noviembre de 2019 la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano y afines- ASONAL JUDICIAL declararon su apoyo al Paro Nacional 21N, que se extendió durante varios días en todo el país, razón por la cual no hubo atención al público en el servicio público de justicia en los distritos judiciales de Medellín y Antioquia[1].
Adujo que el 4 de diciembre de 2019 también hubo una anormalidad en la prestación del servicio público de justicia, ya que los funcionarios de la Rama Judicial anunciaron el cese de actividades por 24 horas[2]. Las anteriores situaciones fueron tenidas en cuenta por el Tribunal Superior de Medellín- Sala Unitaria de Decisión Civil, mediante auto 024 de 11 de mayo de 2020, proferido en el proceso con radicación No. 050013103- 004-2018-00580-01, por ende, el término de 25 días hábiles (artículo 199 del CPACA), comenzó a correr a partir del 28 de octubre de 2019, día siguiente hábil al de la notificación por correo electrónico, y hasta el 6 de diciembre de 2019, sin contar los días 21 y 27 de noviembre y 4 de diciembre de 2019, con ocasión del cese de actividades y suspensión del servicio público de justicia. Señaló que el Decreto 2766 de 1980 establece que el 17 de diciembre de cada año se conmemora el “Día de la justicia”, en el cual los empleados de la Rama Judicial tienen un día cívico y vacante.
Por otro lado, el Decreto 546 de 1971 en su artículo 2° dispone que los días de vacancia judicial están “ (…) comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero del siguiente, inclusive, lapso en el cual los funcionarios y empleados de la rama civil, contencioso administrativa, laboral y los de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Superior de Aduanas y Salas Penales de los Tribunales de Distrito, así como los respectivos agentes del Ministerio Público que corresponden a tales despachos, disfrutarán colectivamente de la prestación social de vacaciones anuales (…)”.
En virtud de lo anterior, en el proceso de la referencia el término de traslado de la demanda (Artículo 172 del CPACA) empezó a contarse desde el 9 de diciembre de 2019 hasta el 11 de febrero de 2020, sin contar el 17 de diciembre de 2019 y los días de vacancia judicial. La IPS- Universitaria presentó contestación de la demanda el 11 de febrero de 2020 y llamó en garantía a Seguros del Estado S.A., en ejercicio de sus derechos de contradicción y defensa.
Mediante auto de 17 de septiembre de 2020 el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín fijó la audiencia inicial para el 6 de octubre de 2020, fecha en la cual el despacho consideró que tanto la contestación como el llamamiento en garantía habían sido presentados de manera extemporánea, por ende tuvo como no contestada la demanda y no le dio trámite a la solicitud.
Contra la anterior decisión la IPS- Universitaria, mediante apoderado interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto de forma negativa, por lo que apeló dicha providencia; sin embargo, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín consideró que la decisión que resuelve un recurso de reposición no es susceptible del recurso de apelación, motivo por el cual la IPS-Universitaria interpuso recurso de reposición y en subsidio queja.
Señaló que actualmente, el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Primera de Decisión, para lo pertinente. Informó que mediante auto No. 310 de 27 de octubre de 2020 se: “i) Estimó mal negado el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Institución Prestadora de Servicios de Salud de la Universidad de Antioquia- IPS Universitaria, frente a la decisión del 6 de octubre de 2020, según lo expuesto en la parte motiva de esa providencia y; ii) en el efecto suspensivo, admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión del 6 de octubre de 2020 que negó la vinculación del llamado en garantía SEGUROS DEL ESTADO S.S (sic) en este proceso”.
Para la parte actora, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín incurrió en defecto fáctico al considerar que la contestación de la demanda fue extemporánea con base en la constancia secretarial de su Despacho (cuaderno 1, folio 180) que indica que el término máximo para presentar los actos procesales de contradicción y defensa era hasta el 10 de febrero de 2020.
Y en defecto procedimental, debido a que actuó al margen del procedimiento establecido, al pretermitir los artículos 117 y 118 del CGP aplicables al proceso contencioso administrativo de conformidad con lo señalado en el artículo 306 del CPACA, lo que se evidenció en que no se tuvieron en cuenta las suspensiones de términos en las consideraciones sobre la oportunidad procesal para contestar la demanda y la realizar la solicitud de llamamiento en garantía. 3.
Trámite procesal Mediante auto de 14 de diciembre de 2020 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado 35 Administrativo de Medellín, y se comunicó a los terceros con interés en el asunto, esto es, a los señores Andrés Felipe Cano Sanmartín, Merlín Vivianci Sanmartín Zuluaga, Maicon Estiben Sanmartín Zuluaga, Juan Carlos Sanmartín Zuluaga, José Joaquín Sanmartín Tabares, Gloria Elsy Zuluaga de Sanmartín, Luz Eugenia Sanmartín Zuluaga y María Yaneth Sanmartín Zuluaga, para que realizaran las manifestaciones pertinentes. 4.
Intervenciones 1. El Tribunal Administrativo de Medellín[3], remitió el expediente digital del proceso con radicación número 050013333035-2019-0231-01. 2. Las señoras Merlín Vivianci Sanmartín Zuluaga, Luz Eugenia Santamarín Zuluaga, Gloria Elsy Zuluaga Londoño de Sanmartín[4], solicitaron no acceder a las pretensiones de la presente acción o declararla improcedente, toda vez que el 27 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de reparación directa 2019-00231-00, resolvió positivamente el recurso de queja interpuesto por la parte actora, en donde consideró que el recurso de apelación fue denegado incorrectamente.
Por ende, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión del Juzgado 35 Administrativo de Medellín se encuentra pendiente de decisión en el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo cual permite ver que la motivación de la tutelante para promover la presente acción ya fue satisfecha, entonces no se cumple el requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela. 3.
El Juzgado 35 Administrativo de Medellín, y los señores Andrés Felipe Cano Sanmartín, Maicon Estiben Sanmartín Zuluaga, Juan Carlos Sanmartín Zuluaga, José Joaquín Sanmartín Tabares y María Yaneth Sanmartín Zuluaga, no se pronunciaron sobre los hechos o pretensiones de la demanda de tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. 2.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín, vulneraron los derechos fundamentales de la IPS- Universitaria, al incurrir en defecto fáctico o procedimental al tener por no contestada la demanda por parte de la IPS- Universitaria por considerar que había vencido el término establecido para tal fin. 3.
De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Resaltado por la Sala) De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente[5]. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)"[6].
Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 4.
Caso concreto La IPS- Universitaria plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa, de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y los principios de primacía de la realidad sobre las formas, confianza legítima, buena fe y diligencia en la observancia de términos procesales, porque considera que el Juzgado 35 Administrativo de Medellín no tuvo en cuenta la suspensión de términos con ocasión del paro nacional y el cese de actividades al valorar si la demanda había sido contestada o no dentro del término legal.
Por ende, aduce que incurrió en defecto fáctico al considerar que la contestación de la demanda fue extemporánea con base en la constancia secretarial de su Despacho (cuaderno 1, folio 180) que indica que el término máximo para presentar los actos procesales de contradicción y defensa era hasta el 10 de febrero de 2020. Y en defecto procedimental, debido a que actuó al margen del procedimiento establecido, al pretermitir los artículos 117 y 118 del CGP aplicables al proceso contencioso administrativo de conformidad con lo señalado en el artículo 306 del CPACA, lo que se evidenció en que no se tuvieron en cuenta las suspensiones de términos en las consideraciones sobre la oportunidad procesal para contestar la demanda y la realizar la solicitud de llamamiento en garantía. Una vez verificado el Sistema de Gestión Siglo XXI, el Despacho observa lo siguiente: • El 11 de febrero de 2020, la IPS-Universitaria contestó la demanda y solicitó proceder al llamamiento en garantía. • El 17 de septiembre de 2020 se convocó a audiencia inicial para el 6 de octubre de 2020 a las 9:00 am. • En la audiencia inicial se resolvió negativamente el recurso de reposición, se rechazó el recurso de apelación y se ordenó remitir copias al Tribunal Administrativo de Antioquia para que resolviera el recurso de queja contra el auto que rechazó el recurso de apelación. • El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 27 de octubre de 2020, resolvió el recurso de queja y declaró mal denegado el recurso de apelación. • El proceso pasó al Tribunal Administrativo de Antioquia, al despacho del Dr. John Jairo Alzate López para resolver el recurso de apelación el día 14 de diciembre de 2020, y está pendiente de ser resuelto.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que la pretensión de la accionante dirigida a que el Juzgado 35 Administrativo de Medellín considere si el llamamiento en garantía fue o no extemporáneo, será tema que debe valorar el Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver el recurso de apelación, De manera que el estudio relacionado con la contestación de la demanda, está estrechamente relacionado con la decisión que adopte el Tribunal al estudiar si el llamamiento en garantía fue o no extemporáneo, y, dependiendo de si le resulta favorable o no la decisión, los tutelantes luego podrán pedir con base en eso la nulidad por violación al debido proceso en caso de considerar vulnerados sus derechos al tener por no contestada la demanda.
En ese orden de ideas, es necesario aclarar que tanto la contestación como el llamamiento en garantía fueron declarados extemporáneos, por lo que si lo pretendido por la parte actora es que se otorgue el llamamiento en garantía solicitado, primero deben agotarse los recursos pertinentes, en este caso, el recurso de apelación que está pendiente de ser decidido, antes de acudir al mecanismo de tutela, que se señala es subsidiario.
Es importante precisar que el objeto de la acción de tutela es la protección de derechos fundamentales que se han puesto en peligro o que se vulneraron; sin embargo, no se observa que en el presente caso este mecanismo se haya incoado como transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni se avizora ninguna circunstancia excepcional de carácter improrrogable que ponga en peligro los derechos fundamentales de la actora y amerite un pronunciamiento por parte del juez constitucional.
Para la Sala es evidente que en este caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, ya que para la satisfacción de las pretensiones, la accionante cuenta con el recurso de apelación, que está pendiente de ser decidido, por ende la providencia que se cuestiona no está en firme aún, por lo que no se evidencia la fehaciente vulneración de derechos fundamentales, que compelan a esta Sala a emitir un pronunciamiento de fondo en el trámite de esta acción judicial.
III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, por tal motivo se declarará improcedente la solicitud de amparo invocada por la IPS-Universitaria, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 35 Administrativo de Medellín. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por la IPS- Universitaria, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 35 Administrativo de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Al respecto ver: http://www.asonaljudicial.co/jornada-nacional-protesta- la-rama-judicial-la-fiscalia-generalla-nacion-21-noviembre/. - https://twitter.com/asonaloficial/status/1199429186663923717. [2] Al respecto ver: https://www.rcnradio.com/judicial/rama-judicial- anuncia-paro-de-24-horas-para-este-4-dediciembre - https://www.ambitojuridico.com/el-dia-juridico/historico/asonal-participara- del-paro-demanana-4-diciembre [3] Enviado mediante correo electrónico des05taanq@cendoj.ramjudicial.gov.co [4] Enviado mediante correo electrónico carjud@cendoj.ramajudicial.gov.co [5] Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [6] Corte Constitucional, Sentencia T – 177 de 14 de marzo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.