ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Reiteración de argumentos [P]ara la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad judicial que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en las providencias objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se declaró la falta de competencia en razón al territorio y se ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de la ciudad de Cartagena.
Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional frente a actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, que fueron proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales, máxime aun si no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05736-00(AC) Actor: ROBERTO ANTONIO TARÓN ARRIETA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER[1], por estimar que vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor ROBERTO ANTONIO TARÓN ARRIETA, actuando por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, al haber proferido las providencias de 2 de diciembre de 2020 y 22 de julio de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00048-00.
I.2.- Hechos Señaló que mediante la Resolución GNR148685 de 23 de mayo de 2016, la seccional Bucaramanga de COLPENSIONES ordenó el reconocimiento y pago de su pensión de vejez a partir del 1o. de junio de 2016, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, el cual fue resuelto por esa seccional que, mediante la Resolución VPB2324 de 19 de enero de 2017, confirmó el acto administrativo primigenio.
Afirmó que inconforme con lo anterior, el 17 de enero de 2020, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue identificada con el número único de radicación 680012333-000-2020-000048-00 y le correspondió por reparto al TRIBUNAL que, mediante auto de 2 de diciembre de 2020, declaró la falta de competencia en razón al territorio y ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de la ciudad de Cartagena.
Adujo que contra dicha decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación que fue desatado por el TRIBUNAL que, a través de auto de 22 de julio de 2021, resolvió no reponer el auto de 2 de diciembre de 2020 y denegó el recurso de apelación por improcedente. I.3.- Fundamentos de derecho A juicio del actor, las providencias cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que la autoridad judicial accionada desconoció que le asiste competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado.
Alegó que lo pretendido en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, por lo cual lo que se discute no es un asunto de carácter laboral, sino un asunto relacionado con la seguridad social de un servidor público y, por ende, la competencia territorial no debe ser determinada por el último lugar en donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, sino por el lugar en donde se expidió el acto administrativo demandado.
Afirmó que las providencias controvertidas desconocieron el precedente jurisprudencial relacionado con la competencia territorial dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado al interior del proceso identificado con el núm. único de radicación 66001-23-33-000-2014- 00374-01 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-304 de 2014.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el accionante pretende lo siguiente: “[…]1. Solicito a los Honorables Magistrados, requieran a Francy del Pilar Pinilla Pedraza, magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander, o a quien haga sus veces, a garantizar el derecho fundamental al debido proceso, y a la pronta, recta y eficiente administración de la justicia, del señor Roberto Antonio Tarón Arrieta. 2.
Solicito a los Honorables Magistrados, ordenen a Francy del Pilar Pinilla Pedraza, magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander, dejar sin efecto el auto que declaró la falta de competencia territorial y ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de Cartagena. 3. Solicito a los Honorables Magistrados, ordenen a Francy del Pilar Pinilla Pedraza, magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander, proceda a realizar el estudio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y verificado los requisitos formales, proceda a su admisión, en cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 y numeral 2 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011.
III […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, toda vez que los hechos relatados y los fundamentos de derecho expuestos por el accionante como sustento de la misma, no reúnen los requisitos de procedencia determinados por la jurisprudencia constitucional. Alegó que las providencias cuestionadas cumplieron a cabalidad con las etapas propias del proceso y se encuentran ajustadas a derecho, pues la remisión del expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Bolívar se dio en virtud de la autonomía interpretativa que les asiste a los funcionarios judiciales, conforme lo establecen los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y de acuerdo a la interpretación rigurosa de las normas aplicables al caso concreto.
I.5.- Intervenciones I.5.1.- Colpensiones solicitó que denegar o, en su defecto, declarar improcedente la presente solicitud de amparo, ya que el actor pretende desnaturalizar la acción de tutela desconociendo el carácter subsidiario de la misma. Agregó que las decisiones judiciales cuestionadas se encuentran ajustadas a derecho y las pretensiones invocadas en la presente acción de tutela invaden la competencia del juez ordinario y la autonomía judicial que le asiste por mandato constitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Análisis del caso concreto En el presente caso, el actor pretende que se dejen sin efecto la providencia de 2 de diciembre de 2020, mediante la cual se declaró la falta de competencia en razón al territorio y se ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de la ciudad de Cartagena, así como el auto de 22 de julio de 2021, a través del cual se resolvió no reponer dicha decisión y se denegó el recurso de apelación por improcedente, proferidos por el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00048-00.
El actor atribuye a las referidas providencias la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto, a su juicio, la autoridad judicial accionada desconoció que le asiste competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado, habida cuenta que lo pretendido es el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por lo cual lo que se discute en la demanda no es un asunto de carácter laboral, sino un asunto relacionado con la seguridad social de un servidor público y, por ende, la competencia territorial no debe ser determinada por el último lugar en donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, sino por el lugar en donde se expidió el acto administrativo demandado.
Igualmente, afirmó que las providencias controvertidas desconocieron el precedente jurisprudencial relacionado con la competencia territorial dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado al interior del proceso identificado con el núm. único de radicación 66001-23- 33-000-2014-00374-01 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-304 de 2014.
Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de encontrarse superado tal derrotero ii) determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales del actor al proferir las providencias cuestionadas, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00048-00.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el requisito de la relevancia constitucional, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. De conformidad con la sentencia C-590 de 2005, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “[…] evidente relevancia constitucional […].
Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[2], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios.
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad.
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Destacado fuera del texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
En el caso bajo examen, la solicitud de tutela se fundamentó de la siguiente forma: “[…] Honorables Magistrados, de acuerdo a la interpretación sistemática del artículo 104 numeral 4 y al artículo 156 de la ley 1437 de 2011, es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público, lo que ocurre en el caso en concreto.
En el presente medio de control se está discutiendo la prosperidad del reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez a favor de mi mandante, lo que permite inferir, que no es este un asunto de carácter laboral en el que deba ser determinada su competencia en razón al último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, a contrario sensu, la competencia en razón al territorio en el caso que nos ocupa debe determinarse por el lugar donde se expidió y fue notificado el acto administrativo.
En ese orden de ideas, en tratándose de un asunto de seguridad social, le corresponde al Tribunal Administrativo de Santander, avocar el conocimiento del presente medio de control y en consecuencia proceder al estudio de su admisión, por ser en este circuito judicial, donde se hizo la Reclamación administrativa, y fueron notificados los actos administrativos, elementos que permitirán que la administración de justicia se imparta de conformidad con los principios de eficacia, celeridad, economía procesal, al existir contacto directo e inmediato con los documentos y pruebas del litigio.
Le solicito al Consejo de Estado, estudie el presente asunto, y nos señale la dinámica al momento de definir la competencia, teniendo en cuenta que, una situación es cuando el empleado público reclama prestaciones sociales teniéndose que definir la competencia por el último lugar donde prestó los servicios, pero ¿cuál es el alcance del numeral segundo, del artículo 156, cuando lo que se reclama es el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez? Desde mi interpretación, en los casos en los que se reclama un asunto de carácter pensional, se debe aplicar el numeral 2 del artículo 156, debiéndose determinar la competencia, por el lugar donde se expidió el acto administrativo. […] 2.1.
Del caso en concreto: El Consejo de Estado se ha encargado de estudiar lo atinente a la competencia en razón al territorio y al respecto en la sentencia con Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00374-01(4422-15) del 23 de enero de 2017, sección segunda, subsección B, consejera ponente SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, señaló: […] La Corte Constitucional ha dicho refiriéndose a la competencia por el factor territorial: El factor territorial para asignar competencia es aquella designación de juez que, de entre los que están en su mismo grado, su sede lo haga el más idóneo o natural para el caso en concreto.
El criterio principal es la territorialidad o la vecindad en donde se encuentren los elementos del proceso, personas o cosas. […] Para el caso en concreto, los actos administrativos que se busca se declare la nulidad, fueron expedidos y notificados en la seccional de Colpensiones Bucaramanga, por lo que es procedente se declare competente el Tribunal Administrativo de Santander, para conocer el asunto debatido […]”.
En este punto, la Sala resalta que las inconformidades expuestas por el actor no cumplen con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido es revivir una discusión que ya fue objeto de debate por el juez natural del asunto. En efecto, revisado el expediente constitutivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho allegado vía electrónica, se evidencia que el actor plasmó dentro del escrito del recurso de reposición en subsidio de apelación interpuesto contra la decisión que pretende controvertir en el presente trámite, los mismos desacuerdos que ahora trae a colación en esta solicitud de amparo constitucional.
A continuación, se trasliteran apartes del escrito del recurso de reposición en subsidio de apelación interpuesto por el actor contra la providencia de 2 de diciembre de 2020, mediante la cual se declaró la falta de competencia en razón al territorio y se ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de la ciudad de Cartagena, así: “[…] En desacuerdo con lo argumentado por su señoría, interpongo recurso de reposición y en subsidio el de apelación, haciéndose preciso señalar que de acuerdo a una interpretación sistemática del numeral 2 del artículo 104 del C.P.A.C.A. “es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público”.
En el auto recurrido, se determinó la competencia en razón al territorio, de conformidad al numeral 3 del artículo 156 del C.P.A.C.A que señala: “Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] Lo que se pretende en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de mi mandante, significando con esto, que lo que aquí se discute es relativo a la seguridad social de un servidor público y no es un asunto de carácter laboral, en el que deba determinarse la competencia en razón al último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.
La competencia en razón al territorio en el caso que nos ocupa debe determinarse por el lugar donde se expidió el acto administrativo. El Consejo de Estado se ha encargado de estudiar lo atinente a la competencia en razón al territorio y al respecto en la sentencia con Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00374-01(4422-15) del 23 de enero de 2017, sección segunda, subsección B, consejera ponente SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, señaló: […] La Corte Constitucional ha dicho refiriéndose a la competencia por el factor territorial: El factor territorial para asignar competencia es aquella designación de juez que de entre los que están en su mismo grado, su sede lo haga el más idóneo o natural para el caso en concreto.
El criterio principal es la territorialidad o la vecindad en donde se encuentren los elementos del proceso, personas o cosas. […] Desde mi interpretación, se está dando aplicación al numeral 3 del artículo 156 del C.P.A.C.A, sin entrar a diferenciar que lo que se pretende en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por el señor Roberto Tarón Arrieta corresponde a la seguridad social de un servidor público, donde la competencia se determina por el lugar donde se expidieron los actos administrativos demandados […]”.
Respecto de los argumentos expuestos anteriormente, se advierte que los mismos fueron contestados por el Tribunal, mediante la providencia de 22 de julio de 2021, así: “[…] Esta Corporación remitió la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho por competencia, en atención al factor territorial, considerando que al tratarse de un asunto de carácter laboral dicha competencia a la luz del artículo 156 numeral 3 de la ley 1437 de 2011 será determinado por el último lugar donde se debieron prestar o prestaron los servicios.
Y en el caso en concreto para el señor Roberto Antonio Taron Arrieta esto fue en la ciudad de Cartagena de Indias. […] Solicita el recurrente que se reponga el auto en el sentido de que lo pretendido con el medio de control interpuesto, es el reconocimiento y pago de la pensión de vejez significando eso que lo que se discute en la demanda no es un asunto de carácter laboral sino un asunto relacionado a la seguridad social de un servidor público.
Por ende, la competencia territorial no debe ser determinada por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, sino por el lugar donde se expidió el acto administrativo demandado. […] 2. Caso concreto En el caso en concreto se pretende que se reponga el auto argumentando que lo pretendido con el medio de control, que es el reconocimiento y pago de la pensión, no es un asunto de carácter laboral sino relacionado a la seguridad social de un servidor público y por ende la competencia territorial deberá estar determinada por el lugar en el que se expidió el acto demandado.
En relación a la naturaleza de las pensiones la Corte Constitucional en sentencia C-247 de 2001 estableció lo siguiente: “El pago de las pensiones, como todo pago de orden laboral, se funda en la idea de retribución por el trabajo de que tratan los artículos 25 y 53 de la Constitución. Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera la naturaleza jurídica de la pensión. En efecto, esta constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20 años-.
En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que, del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador”. En ese orden de ideas, se tiene que las pensiones y su reconocimiento si bien tiene que ver con la seguridad social estas devienen de la actividad y relación laboral que el trabajador sostiene para con su empleador, razón por la cual no puede desconocerse que es un derecho laboral […]”.
Conforme con lo anterior, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso o al acceso a la administración de justicia, invocados por el peticionario.
Por el contrario, se destaca que todos sus argumentos, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por el juez natural y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición del accionante, lo cual resulta improcedente. Resulta oportuno precisar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que el único fin del interesado ha sido reabrir un debate judicial ya clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 2018[3], en la que se sostuvo: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 2017[4], se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011-00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Destacado fuera del texto) En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad judicial que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en las providencias objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se declaró la falta de competencia en razón al territorio y se ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de la ciudad de Cartagena.
Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional frente a actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, que fueron proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales, máxime aun si no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
Consecuente con lo anterior, se declarará la improcedencia del amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de octubre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés.