11001-03-15-000-2021-06287-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no subsanación / AUSENCIA DE DEFECTO POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / SANCIÓN AMBIENTAL – Es objeto de conciliación / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD – No acreditada Al revisar la providencia de segunda instancia atacada, se pudo constatar que no se incurrió en el defecto procedimental de exceso ritual manifiesto al exigirse el cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para la presentación de la demanda porque no se considera que las normas ambientales vayan a ser objeto de transacción, sino que los efectos de dichas normas que llevaron consigo la imposición de una sanción ambiental, en este caso, puede ser objeto de conciliación, es decir, se pueda aplicar un medio alternativo de solución de conflictos para dirimir la controversia de carácter particular la cual tiene efectos patrimoniales.

(…) En consecuencia, para la Sala, la exigencia de la aplicación del requisito previo a la presentación de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en materia ambiental no es una aplicación indebida de la norma procedimental y, por el contrario, cumpliría con el fin de la conciliación prejudicial.

(…) Para la Sala es claro que tampoco se presenta el defecto alegado por cuanto la decisión de la autoridad judicial, se basó en una interpretación realizada por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, en el sentido de diferenciar los efectos y el carácter patrimonial que pueden tener los actos administrativos. Como ya se precisó, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que las medidas de carácter patrimonial pueden ser, por ejemplo, un embargo, en tanto, directamente sustrae del comercio el bien sobre el cual recae la medida, lo cual no ocurre con la suspensión de los actos administrativos.

La Sala considera que en el proceso ordinario, la autoridad judicial accionada aplicó la posición actual que sobre la materia tiene la Sección Primera del Consejo de Estado y de manera acertada, una vez estudiada la medida cautelar solicitada por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., dedujo que la suspensión del acto no tenía un contenido patrimonial porque no afecta inmediatamente el patrimonio de la persona jurídica, pese a que sí tiene efectos patrimoniales por lo que lo pretendido era la suspensión provisional de las Resoluciones 3774 de 2018 y 529 de 2019 en la que se le sancionó con una multa de $138.767.788 por la infracción del régimen ambiental.

En virtud de lo anterior, la autoridad judicial demandada explicó que no era dable aplicar el artículo 613 del CGP y, por el contrario, era necesario agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial contenido en el artículo 161 del CPACA. En ese sentido, se evidencia que la autoridad judicial demandada, en desarrollo del principio de autonomía judicial y con base en las pruebas allegadas al proceso hasta ese momento, pudo constatar que los actos administrativos demandados tienen efectos patrimoniales pero su carácter no es de esa naturaleza y, en consecuencia, la presentación de la medida cautelar no lo eximía de la presentación del requisito de procedibilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06287-00(AC) Actor: A CRÉDITO CONSTRUYENDO JUNTOS LTDA. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 28 de agosto de 2020 y el 3 de junio de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, en las que se rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso identificado con el radicado número 11001-3334- 003-2019-00164-00.

En consecuencia, los demandantes solicitaron: “1.1. Se tutele a la sociedad A CREDITO CONSTRUYENDO JUNTOS LTDA. el derecho al debido proceso en conexidad al derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado en el Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, presuntamente vulnerados por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ D.C. Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. 1.2.

Como consecuencia de la anterior se revoquen los autos que se relacionan a continuación. A. Auto del día veintiocho (28) de agosto del año dos mil veinte (2020), el cual fue notificado por estado el día treinta y uno de agosto de dos mil veinte (2020), por medio del cual se rechaza la demanda, proferido por el JUZGADO TERCERO ADMINSITRATIVO ORAL DE BOGOTÁ D.C. B. Auto proferido el día tres (3) de junio del año dos mil veintiuno (2021), el cual fuera notificado en estado del día dieciséis (16) de junio de dos mil veintiuno (2021), proferido por la Subsección B, Sección Primera, del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. 1.3.

Dada la revocatoria de los autos antes mencionados se proceda a la admisión de la demanda, y el trámite respectivo al proceso de ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, la cual fuera debidamente impetrada.” (Sic para toda la cita). 2. Hechos Expuso que el 7 de junio de 2019 se radicó la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Control Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 3774 del 28 de noviembre de 2018 y 529 del 30 de marzo de 2019 en la que se le sanciona con una multa de $138.767.788 por la infracción del régimen ambiental; de igual forma, se solicitó el decreto de medidas cautelares de suspensión provisional de tales actos administrativos.

Señaló que el proceso, con radicado número 11001-3334-003-2019-00164-00, fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que el 8 de noviembre de 2019 profirió un auto de inadmisión de demanda para que se acreditara el trámite de la conciliación prejudicial establecido en el numeral 1° del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La decisión mencionada fue notificada por estado el 12 de noviembre de 2019. Indicó que el 14 de noviembre de 2019 se radicó un recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda, escrito en el cual se precisó que como la demanda se refería a actos administrativos dictados dentro de un proceso ambiental, el requisito a cumplir era el establecido en el numeral 2° del artículo 161 del CPACA y que la conciliación en esos asuntos se encontraba prohibida.

Añadió que el 31 de enero de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá no repuso la providencia atacada y confirmó la decisión de inadmitir la demanda bajo el argumento de que se debía acreditar la conciliación como un requisito previo. Esta decisión fue notificada el 3 de febrero de 2020. Precisó que mediante escrito radicado el 17 de febrero de 2020 procedió a subsanar la demanda, escrito en el que manifestó la improcedencia de la conciliación en materia ambiental y advirtió, además, que la demanda contenía una solicitud de medida cautelar.

Sostuvo que el 28 de agosto de 2020 el juzgado mencionado profirió un auto en el cual rechazó la demanda por no haber sido subsanada, providencia que fue notificada el 31 de agosto de 2020. Señaló que contra la anterior decisión interpuso el correspondiente recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, autoridad judicial que el 3 de junio de 2021 confirmó la decisión recurrida.

Esta providencia fue notificada el 16 de junio de 2021. 3. Sustento de la petición A juicio de la parte actora, las providencias atacadas incurrieron en una violación a sus derechos fundamentales porque se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que se exigió la conciliación prejudicial cuando la misma era improcedente, en atención a que se trataba de un asunto ambiental.

Explicó que el requisito de procedibilidad de la conciliación se encuentra establecido en el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, pero en dicha disposición claramente se precisa que este aplica para todos los casos, excepto cuando se encuentre prohibido por la ley. Sostuvo que, de igual manera, el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 establece que la conciliación como requisito previo a la presentación de la demanda será exigible en los eventos en que la materia sea susceptible de ser conciliable.

Aclaró que al revisar las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento y los actos administrativos que se atacan en dicho trámite, es claro que la materia objeto de debate no admite transacción porque se trata de una sanción de carácter ambiental y, en consecuencia, no puede ser objeto de conciliación alguna.

Esto con base en lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 99 de 1993. Resaltó que otro de los puntos en que se fundamenta la violación de los derechos fundamentales se evidencia en que con la demanda se formuló una petición de medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados, lo cual también hace improcedente el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación porque, en su sentir, la medida presentada es de carácter patrimonial.

Expuso que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá indicó que la medida cautelar no tiene carácter patrimonial por cuanto sus efectos no se dan con la suspensión de los actos demandados, posición que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, pero los argumentos expuestos son contradictorios porque para exigir el cumplimiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad afirman que los actos administrativos tienen carácter patrimonial, pero frente a la solicitud de medida cautelar consideran que estos no lo tienen.

Reiteró que en el caso en estudio, pese a existir dos causales de excepción para la no presentación de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, esto es, la imposibilidad por tratarse de actos proferidos dentro de un proceso ambiental las cuales no pueden ser objeto de transacción y por la interposición de una medida cautelar debidamente presentada con la demanda, tanto el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mantienen su posición de exigir el cumplimiento de esa obligación. Concluyó que las autoridades judiciales demandadas vulneran sus derechos fundamentales al impedir el ejercicio del acceso a la administración de justicia con el argumento de cumplir con la conciliación prejudicial en un asunto que no es conciliable, más aún cuando el proceso judicial contempla etapas de conciliación. 4.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 23 de septiembre de 2021, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar esta decisión a la parte demandante, al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, como parte demandada.

Además, por tener interés en el resultado de la presente tutela, decidió comunicar la iniciación del presente trámite a la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Ambiente, entidad que es la parte pasiva dentro del trámite iniciado por la sociedad demandante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.

Contestaciones e intervenciones 5.1. Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá La juez titular del despacho rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Alegó que en el caso en estudio se presenta una falta de legitimación en la causa por activa porque el que dice actuar en representación de la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda. no tiene esa calidad, por cuanto se trata del apoderado especial para adelantar el medio de control, pero no para acudir a través de la acción constitucional.

Expuso que la demanda presentada en ejercicio de la acción de tutela no cumple con los requisitos generales de procedibilidad porque no se advierte en qué defecto se incurrió. Señaló que en el auto mediante el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la providencia que inadmitió la demandada, se decidió confirmar la decisión con base en un precedente del Consejo de Estado en el que se consideró que era necesario agotar el requisito de conciliación, previo a interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Añadió que se hizo referencia a que la pretensión de nulidad involucra de manera conjunta la responsabilidad ambiental y la sanción impuesta, en consecuencia, si era necesario cumplir con el requisito de procedibilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 del CPACA. Sostuvo que, frente a la medida cautelar como circunstancia para no hacer exigible la conciliación prejudicial, era necesario tener presente lo dispuesto en los artículos 52 de la Ley 1395 de 2010, 35 de la Ley 640 de 2001, 309, inciso 2, del CPACA y 626, 509 y 613 del CGP, para concluir que en los procesos contenciosos administrativos no sería necesario agotar el requisito de procedibilidad en los eventos en los que se soliciten medidas cautelares de carácter patrimonial.

Explicó que si bien la parte demandante solicitó la suspensión provisional de los actos enjuiciados, ello por sí solo no torna a la medida cautelar como de naturaleza patrimonial, por lo que se decidió analizar la solicitud presentada y se evidenció que la misma no tenía dicha naturaleza, de manera que no era posible considerar que no debía cumplir el requisito de conciliación extrajudicial como acto previo para demandar, decisión que se basó en jurisprudencia del Consejo de Estado en el que se ha analizado la diferencia entre la suspensión provisional y el contenido patrimonial.

Alegó que, después de ese análisis se concluyó que la medida provisional de suspensión de los efectos de los actos administrativos sancionatorios de naturaleza pecuniaria no tiene un contenido patrimonial, puesto que una cosa es que los actos demandados tengan un carácter patrimonial porque imponen una multa y otra diferentes es que la medida también posea ese carácter. 5.2.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B El magistrado ponente de la decisión de segunda instancia atacada rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Explicó que no se vulneraron ni amenazaron los derechos fundamentales invocados por cuanto el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial debe cumplirse, previo a la presentación de la demanda ante el juez contencioso administrativo y solo se exceptúa de dicho requisito cuando se presenten medidas cautelares de contenido patrimonial, evento que no se presenta en el caso en estudio y, por lo tanto, la parte demandante debe asumir la consecuencia de su negligencia. Señaló que la demanda presentada en ejercicio de la acción de tutela no cumple con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional porque se pretende que la misma se convierta en una tercera instancia en la que se debaten los mismos argumentos que fueron analizados y resueltos dentro del proceso.

Concluyó que no puede el actor hacer uso del mecanismo constitucional como tercera instancia para revivir el debate de la litis ya dirimida y volver a controvertir los argumentos expuestos en las decisiones que adoptaron las autoridades judiciales competentes. 5.3. Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Ambiente Mediante apoderada judicial, la Secretaría Distrital de Ambiente se manifestó en relación con los hechos y pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Sostuvo que de la simple lectura de los fundamentos fácticos se podía evidenciar que la entidad no ha intervenido en las actuaciones que la parte demandante afirma han vulnerado sus derechos, más aún cuando la demanda interpuesta en su contra fue rechazada.

Solicitó que se declarare la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad por cuanto no existe omisión u acción de la entidad que haya vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la sociedad demandante. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991[2] y el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[3], modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá sostuvo que en el caso en estudio el abogado que interpuso la acción de tutela no contaba con el poder necesario para representar a la sociedad demandante. Mediante memorial enviado el 15 de octubre de 2021, el abogado Edgar Alfonso Rodríguez Pedraza allegó el poder suscrito por este y el señor Ricardo Enrique Cáceres Gil, quien es el representante legal de la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., de conformidad con lo consagrado en el Certificado de Existencia y Representación expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el abogado que representa los intereses legales de la sociedad demandante cuenta con el poder que lo acredita para el efecto y, en consecuencia, se negará la excepción propuesta por la autoridad judicial demandada.

De otro lado, se evidenció que la Secretaría de Ambiente solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, se advierte que dicha petición también será negada teniendo en cuenta que su vinculación al proceso se hizo en calidad de tercero, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite debido a era la parte demandada en el trámite judicial dentro del cual se dictaron las providencias atacadas. 2.3.

Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte demandante, al considerar que la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda. debió celebrar la conciliación extrajudicial como requisito previo a la presentación de la demanda iniciada contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Ambiente, con el fin de obtener la nulidad de unos actos proferidos dentro de un proceso administrativo ambiental.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del asunto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[4], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[6] (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.5.1. No se trata de una tutela contra una decisión de igual naturaleza, puesto que las providencias que censura la parte actora fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda. contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Ambiente, identificado con el radicado número 11001333400320190016400. 2.5.2.

De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, ya que la providencia dictada por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue proferida el 3 de junio de 2021, mientras que la demanda en ejercicio de la acción de tutela se presentó el 16 de septiembre de 2021 de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que fue notificada ni aquella en que cobró fuerza ejecutoria, el término en que se interpuso la acción constitucional resulta razonable. 2.5.3.

Respecto a la subsidiariedad, la Sala encuentra que la parte demandada interpuso los recursos ordinarios a su alcance para controvertir las decisiones dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y las mismas quedaron en firme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Por otro lado, contra las decisiones atacadas no son procedentes los recursos extraordinarios. 2.5.4.

Por último, se advierte que los reparos contra las providencias cuestionadas pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas al dictarlas, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.

Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el caso en concreto, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.

Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la sociedad demandante manifiesta que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las providencias objeto de reproche, vulneraron los derechos fundamentales invocados, toda vez que incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al exigir la conciliación prejudicial como requisito previo a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 3774 de 2018 y 529 de 2019 en las que se le sanciona con una multa de $138.767.788 por la infracción del régimen ambiental.

En este punto, la Sala considera necesario indicar que el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandante se hará solo frente a la providencia dictada por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativa, puesto que esta puso fin al proceso al confirmar la decisión que rechazó la demanda. En sentir de la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., las autoridades demandadas desconocieron que: a) La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para la interposición de la demanda requiere que el asunto sea conciliable y, de conformidad con el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 las normas ambientales no admiten transacción, por lo que la sanción de carácter ambiental no es conciliable y, por tanto, la conciliación, en este asunto, no puede ser una exigencia para la interposición de la demanda. b) La demanda presentada fue acompañada de una solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados y, en virtud de lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso, este requisito no es obligatorio en los casos en que se soliciten medidas cautelares de carácter patrimonial, tal y como ocurre en el presente caso.

Para resolver el problema jurídico expuesto, la Sala tendrá en cuenta lo siguiente: 6.1. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto La Corte Constitucional[8] ha considerado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando las normas procedimentales se aplican como un obstáculo para la protección de un derecho sustancial y no como un medio para lograrlo.

Implica la afectación de los derechos de acceso a la administración de justicia y a la primacía del derecho sustancial, en los casos en los que las autoridades judiciales, bajo el pretexto del apego en las normas procedimentales, incumplen las obligaciones de impartir justicia, proferir decisiones fundamentadas en una verdad judicial, garantizar la efectividad de los derechos constitucionales y evitar pronunciamientos inhibitorios.

El Alto Tribunal Constitucional fue claro en indicar que[9]: “Los lineamientos de la ley no eximen la responsabilidad de valorar los elementos probatorios en conjunto, en procura de lograr la verdad material, lo contrario puede implicar fallos desproporcionados e incompatibles con los postulados constitucionales e, incluso, legales. A la vez que se incurre en un exceso ritual manifiesto, se puede incurrir en un defecto sustantivo y fáctico cuando, por ejemplo, por la imposición de requisitos adicionales a los señalados en la ley o la sujeción arbitraria y caprichosa del juez al procedimiento, en contravía del derecho sustancial, se desconocen los elementos probatorios aportados al proceso, a pesar de que estos tengan la entidad suficiente para acreditar los hechos objeto de controversia.

Las reglas procesales no pueden leerse con tal rigor que se sacrifique la garantía y protección de los derechos fundamentales.” En atención a lo considerado por la Corte Constitucional, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando las normas procedimentales no se aplican con el fin de garantizar los derechos fundamentales y desconocen la verdad debidamente acreditada en el proceso. 6.2.

Decisión proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto del 3 de junio de 2021, confirmó la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento por no haber sido aportada la constancia de la celebración de la conciliación extrajudicial como requisito previo a la interposición de la demanda.

La decisión de segunda instancia atacada se sustentó en los siguientes términos: “(…) Así las cosas, como quiera que el rechazo de la demanda se dio por la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, y adicionalmente el actor indica que en atención a que la medida cautelar solicitada cuenta con un carácter patrimonial en el sentido de que con ella se pretende impedir un cobro coactivo con la ejecución de los actos administrativos demandados, resulta procedente que la Sala traiga a colación el análisis hecho por el Consejo de estado en el que la Sección Primera rectifica la posición expuesta que al respecto había tomado en distintas providencias judiciales frente a casos similares, veamos: “(…) Esta Sala, entonces, como órgano de cierre de los asuntos de su competencia, establece, a manera de jurisprudencia anunciada, la posición consistente en que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no está incluida dentro de las medidas cautelares que permiten, al tenor del artículo 613 del CGP, en procesos diferentes a los ejecutivos, acudir directamente a la jurisdicción contenciosa administrativa sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (numeral 1° del artículo 161 del CPACA), en la medida en que el precitado artículo del CGP hace referencia a las medidas de carácter patrimonial, naturaleza que no se encuentra presente en la precitada cautela, conforme se explicó líneas atrás. (…)” Ahora bien, para continuar con el análisis concreto del presente asunto, es necesario decir en primer lugar, que conforme lo advirtió el a quo ya la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, ha precisado que en los actos administrativos sancionatorios en materia ambiental se debe agotar el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad para poder ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando los mismos tengan efectos de carácter patrimonial, como es el caso de la multa pecuniaria, dentro de los cuales, los actos administrativos que la contengan pueden ser objeto de conciliación ante la administración, por cuanto en dicho evento no se concilia su validez sino los efectos patrimoniales y la forma de pago de los mismos.

Adicionalmente, la Sala precisa que con relación al hecho de que se trate de una sanción ambiental, véase que todos los sancionatorios no implican que se trate de un impuesto, una tasa o una contribución que serían los elementos con los cuales en principio no están habilitados para ser conciliados porque tienen que ver con el patrimonio público que ya está causado a su favor, y se impida que excepcionalmente sea posible llevar a cabo la conciliación como las que ha autorizado las últimas legislaciones, de manera que por esa razón no sería uno de los autos tributarios, así el haber de la sanción se haya cumplido puede dar lugar a un proceso coactivo, que pueda ser ejecutado a favor de la entidad, pero no significa que las obligaciones por esa naturaleza se conviertan en tributarias, diferente sería que se estuviera discutiendo por ejemplo una tasa o una contribución en favor de una Corporación Autónoma Regional, en donde si se trataría de un régimen tributario y no sería susceptible de conciliar y por tanto si estaría eximido de dicho requisito.

En segunda medida, conforme lo solicitado en la demanda, frente al estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar solicitada, la Sala encuentra que es un argumento con el que se pretende obviar el requisito de procedibilidad de la conciliación administrativa, y en ese sentido, se acoge el análisis hecho por el Consejo de Estado en su Sección Primera, en el cual se indicó que su estudio no puede llevarse a cabo cuando se trata de un medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, pues la misma no tiene una naturaleza patrimonial, como ya se ha indicado.

Verificada entonces la demanda radicada, el Auto de inadmisión, el Auto de rechazo y el recurso interpuesto, valora la Sala que dados los elementos ordenados para la subsanación, la parte actora no ajustó en debida forma su escrito petitorio, y es que en efecto se identifica que no se cumple con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto, en el caso en concreto es exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial; así mismo, al no haber sido subsanada en debida forma la demanda, se identifica que esta no cumple con un requisito obligatorio y esencial.

Lo anterior, sin perjuicio de que se hubiese podido discutir si se trataba de actos de Policía que requieren estricto cumplimiento o si se tratara de asunto que fuere necesario discutir a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la medida en que estaban imponiendo sanciones particulares y concretas, quienes con los actos individuales debían haber demandado mediante el medio de control adecuado, además si se tratara de sanciones de mayor envergadura o afectación de los derechos fundamentales, hubieran podido acudir los directos afectados a la acción de tutela o acción popular.

(…)” De la transcripción realizada de la providencia atacada, se evidencia que la razón fundamental para confirmar la decisión que rechazó la demanda radica en que los actos administrativos cuya nulidad se pretende tienen efectos patrimoniales pero no tienen carácter patrimonial, lo que lleva consigo que no puedan ser objeto de la excepción consagrada en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 y tampoco de la presentación facultativa de la conciliación como requisito de procedibilidad.

Esta decisión se basó en la postura de la Sección Primera del Consejo de Estado[10] que explicó que el artículo 613 del Código General del Proceso se refiere a las medidas de carácter patrimonial y no señala que la excepción incluya las medidas que tienen efectos patrimoniales. El Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo precisó que las medidas cautelares a las que se refiere la excepción del Código General del Proceso, son aquellas que directa o inmediatamente afectan el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas y cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que le han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida. 6.3.

Análisis de los defectos a) La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para la interposición de la demanda requiere que el asunto sea conciliable y los asuntos ambientales no tienen esa característica. La sociedad demandante afirmó que en el caso en estudio no es posible exigir la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad porque el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 es clara en indicar que las normas ambientales no admiten transacción. La norma en cita establece expresamente: “ARTÍCULO 107.

UTILIDAD PÚBLICA E INTERES SOCIAL, FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD. Decláranse de utilidad pública e interés social la adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley.

Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares. (…)” (Negrillas fuera de texto). Al revisar la providencia de segunda instancia atacada, se pudo constatar que no se incurrió en el defecto procedimental de exceso ritual manifiesto al exigirse el cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para la presentación de la demanda porque no se considera que las normas ambientales vayan a ser objeto de transacción, sino que los efectos de dichas normas que llevaron consigo la imposición de una sanción ambiental, en este caso, puede ser objeto de conciliación, es decir, se pueda aplicar un medio alternativo de solución de conflictos para dirimir la controversia de carácter particular la cual tiene efectos patrimoniales.

La conciliación como requisito de procedibilidad pretende (i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas; y (v) descongestionar los despachos judiciales, tal y como lo ha advertido la Corte Constitucional en la sentencia C-1195 del 15 de noviembre de 2001, con ponencia de los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.

En consecuencia, para la Sala, la exigencia de la aplicación del requisito previo a la presentación de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en materia ambiental no es una aplicación indebida de la norma procedimental y, por el contrario, cumpliría con el fin de la conciliación prejudicial. b) La demanda presentada fue acompañada de una solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados y, en virtud de lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso, este requisito no es obligatorio en los casos en que se soliciten medidas cautelares de carácter patrimonial, tal y como ocurre en el presente caso.

La sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda. afirmó que la autoridad judicial demandada vulnera sus derechos fundamentales al considerar que los actos administrativos demandados mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho son de carácter patrimonial y, en consecuencia, la solicitud de medida cautelar presentada también lo es.

Por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso, no le es exigible agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. La norma en cita establece: “ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.

No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. (…)” (Negrillas fuera de texto). Frente a este asunto, para la Sala es claro que tampoco se presenta el defecto alegado por cuanto la decisión de la autoridad judicial, se basó en una interpretación realizada por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, en el sentido de diferenciar los efectos y el carácter patrimonial que pueden tener los actos administrativos.

Como ya se precisó, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que las medidas de carácter patrimonial pueden ser, por ejemplo, un embargo, en tanto, directamente sustrae del comercio el bien sobre el cual recae la medida, lo cual no ocurre con la suspensión de los actos administrativos. La Sala considera que en el proceso ordinario, la autoridad judicial accionada aplicó la posición actual que sobre la materia tiene la Sección Primera del Consejo de Estado y de manera acertada, una vez estudiada la medida cautelar solicitada por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., dedujo que la suspensión del acto no tenía un contenido patrimonial porque no afecta inmediatamente el patrimonio de la persona jurídica, pese a que sí tiene efectos patrimoniales por lo que lo pretendido era la suspensión provisional de las Resoluciones 3774 de 2018 y 529 de 2019 en la que se le sancionó con una multa de $138.767.788 por la infracción del régimen ambiental.

En atención a lo anterior, esta Sección concluye que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Así las cosas, esta Sala denegará la acción de tutela interpuesta por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., al no encontrar demostrada la ocurrencia del defecto alegado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., solicitada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Niégase la solicitud de desvinculación de la Secretaría de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.

TERCERO: Niégase la acción de tutela presentada por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., conforme a lo analizado en la parte motiva de este proveído.

CUARTO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 17 de septiembre de 2021 a través de la aplicación de recepción de tutelas y habeas corpus en línea dispuesto por la Rama Judicial. [2] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” [3] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” [4] Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [6] Ibídem. [7] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [8] Pueden revisarse, entre otras, la sentencia T-363 del 26 de junio de 2013, con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva. [9] Sentencia SU-573 del 14 de septiembre de 2017, con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. [10] Providencia del 6 de octubre de 2017, con ponencia del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés.