ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / PROCESO EJECUTIVO / EMBARGO DE CUENTAS DE ENTIDAD ESTATAL / EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS PÚBLICOS - Cuando se trata de acreencias laborales / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración / INADECUADA APLICACIÓN DEL PRECEDENTE SOBRE LA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS PÚBLICOS / DEBER DEL JUEZ DE DETERMINAR LOS RECURSOS OBJETO DE EMBARGO / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, MÍNIMO VITAL E IGUALDAD [La Sala deberá] determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 20 de abril de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (despacho 011) revocó el de 1º de noviembre de 2019, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago decretó el embargo de las cuentas de la demandada en el trámite ejecutivo que promovió la tutelante contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional (expediente 76147-33-33- 002-2018-00259-00), para negarlas; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, mínimo vital e igualdad invocadas en la solicitud de amparo.
(…) [La Sala observa] que el auto censurado incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada desconocimiento del precedente, pues no tuvo en cuenta que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han determinado que es dable embargar recursos del fisco, cuando se busca satisfacer condenas laborales (que es lo que persigue la actora en el trámite ejecutivo 76147-33-33-002-2018-00259-00), no obstante, la autoridad accionada concluyó que la controversia suscitada no correspondía a derechos de esa naturaleza.
(…) Por otra parte, carece de asidero jurídico la afirmación consistente en que no se “[…] especificaron las cuentas que no comprometan recursos inembargables”, en primer lugar, porque en el auto de 1º de noviembre de 2019 el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago determinó el rubro al cual iba dirigida la medida cautelar ordenada (sentencias y conciliaciones), lo que contó con fundamento normativo y jurisprudencial, y en segundo lugar, comoquiera que, en todo caso, ante la eventual inembargabilidad de dichos emolumentos, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, corresponde al juez del ejecutivo, una vez establezca que concurren los supuestos legales necesarios para decretar la medida de embargo solicitada, determinar cuál de los rubros de la entidad debe afectarse sin que se cause un perjuicio a su sostenibilidad financiera o presupuestal.
En ese orden de ideas, la Sala (i) amparará los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital e igualdad de la tutelante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05374-00(AC) Actor: DIOSELINA HURTADO DE MAFLA Demandado: MAGISTRADA A CARGO DEL DESPACHO 011 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital e igualdad Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Dioselina Hurtado de Mafla contra la señora magistrada a cargo del despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital e igualdad.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Dioselina Hurtado de Mafla, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por la señora magistrada a cargo del despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el auto de 20 de abril de 2021, dictado en el trámite ejecutivo que promovió contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional (expediente 76147-33-33-002-2018-00259-00), mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó el de 1º de noviembre de 2019, por cuyo conducto el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago decretó el embargo «[…] de los dineros que [la allí demandada] posea en el rubro para pago de sentencias o conciliaciones [hasta por] DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($255.000.000)», para negarlo; en su lugar; se ordene a la autoridad accionada proferir una nueva providencia en la que se confirme la determinación adoptada en primera instancia. 1.2 Hechos[1].
Relata la actora que el 10 de enero de 1996 su hijo, el señor José Leonardo Mafla Hurtado (q. e. p. d.), ingresó al Ejército Nacional a prestar sus servicios como soldado conscripto, y el 3 de marzo de 1997 fue ascendido al grado de cabo segundo, de manera póstuma, «[…] por muerte en combate», por lo que, con Resolución 10375 de 22 de agosto de 1997[2], el Ministerio de Defensa Nacional le reconoció $19.434.102 como «[…] compensación por muerte», y dejó en suspenso el pago de $10.931.682.78 (hasta cuando el señor Manuel Ángel Mafla Aguirre acreditara su condición de padre del fallecido soldado), no obstante, con posterioridad, se le hizo entrega de dicho monto[3], puesto que el aludido señor fue declarado «[…] indigno mediante sentencia proferida por el Juzgado Primero de Familia de Cartago […]».
Que el 28 de junio de 2005 pidió del Ejército Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes «[…] a partir del 3 de marzo de 1997, a causa de la muerte en combate de su hijo […]», lo que le fue negado, con oficio MDAPS-177 de 16 de agosto de 2005, al considerar que para la época del deceso del señor Mafla Hurtado (q. e. p. d.) estaba vigente el «[…] Decreto 2728 de 1968 […], norma que no establec[ía] […]» esa prestación social.
Dice que, por lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional (expediente 76147-33-31-001-2007-00050-00), encaminada a obtener la anulación del acto administrativo relacionado en precedencia y lo deprecado en sede administrativa, de la que conoció el Juzgado Primero (1º) Administrativo de Descongestión de Cartago que, con sentencia de 30 de abril de 2013, accedió a las pretensiones formuladas, al estimar que sí le asiste el derecho a recibir la pensión de sobrevivientes consagrada en el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990 y ordenó su pago «[…] desde el 28 de junio de 2001»[4]; determinación confirmada el 10 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de descongestión).
Que el aludido ente estatal, en cumplimiento de la mencionada decisión judicial, expidió la Resolución 1004 de 16 de marzo de 2017, con la que se le reconoció una mesada de $734.087, sin embargo, en lo atañedero a las causadas entre el 28 de junio de 2001 y el 31 de marzo de 2017, a pesar de que se efectuó el cálculo e incluso la deducción de la suma que recibió por concepto de compensación por muerte ($30.365.785.50), no se determinó monto alguno. Sostiene que por la situación fáctica descrita promovió trámite ejecutivo contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 76147-33-33-002-2018-00259-00), que correspondió al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago que, con auto de 16 de octubre de 2018, libró mandamiento de pago en su favor por $151.866.166, «[…] correspondiente al valor total de las mesadas causadas desde el 28 de junio de 2001 hasta el 31 de marzo de 2017 con su respectiva indexación al mes de junio de 2018 y aplicada la deducción de compensación por muerte».
Que el 1º de noviembre de 2019 el despacho de conocimiento decretó «[…] el embargo de los dineros que [la demandada] posea en el rubro para pago de sentencias o conciliaciones [hasta por] DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($255.000.000)», decisión contra la que esta presentó recurso de apelación, desatado el 20 de abril de 2021 por el despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de revocar la medida cautelar, por cuanto «[…] la regla general respecto a los recursos de las entidades públicas es que son por naturaleza inembargables», y en este asunto no se colma la excepción de este principio general, puesto que «[…] la obligación que se reclama no es de estirpe laboral, por una parte, y por otra, no se especificaron las cuentas que no comprometen recursos inembargables».
Aduce que inconforme con la aludida determinación judicial, formuló recurso de súplica con fundamento en que en el sub lite sí se cumplen los requisitos fijados por la Corte Constitucional para que proceda el embargo, pues (i) «[…] el t[í]tulo ejecutivo ES CLARO, EXPRESO Y EXIGIBLE», (ii) «[…] los dineros desprendidos de derechos pensionales [son] de origen laboral» y (iii) no se le puede imponer «[…] que especifique al Juez que cuentas del demandado no comprometen recursos inembargables […], máxime cuando el [despacho] de primera instancia realizó la tarea […] de buscar ante las entidades financieras qu[é] cuentas podían ser embargables y finalmente, limitó con claridad a [cuáles] aplicaría la medida de embargo», no obstante, el 21 de julio del presente año aquel recurso fue declarado improcedente, «[…] de conformidad con el numeral 2 del art[ículo] 246 del […]» Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Que el auto de 20 de abril de 2021 incurre en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que en el asunto sub judice sí se satisfacen las exigencias señaladas en reiteradas oportunidades por la Corte Constitucional para que proceda el embargo de dineros de entidades públicas, toda vez que (i) «[…] el t[í]tulo ejecutivo ES CLARO, EXPRESO Y EXIGIBLE», (ii) corresponde a un crédito de naturaleza laboral y (iii) se trata del pago de una sentencia expedida hace más de 6 años sin que haya logrado obtener su cumplimiento, lo que quebranta el principio de «[…] seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dicha […] providencia».
Además, a la fecha cuenta con 65 años de edad, por consiguiente, tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional. II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 20 de agosto de 2021, admitió la presente acción, ordenó notificar a la señora magistrada a cargo del despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y dispuso vincular al señor Ministro de Defensa Nacional, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor Ministro de Defensa Nacional, por conducto de la señora coordinadora del grupo contencioso constitucional de esa cartera, pide se declare improcedente la presente acción, habida cuenta de que no colma el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que la actora no argumentó con suficiencia «[…] las razones de la violación» que le endilga a la providencia reprochada, la que, además, se dictó con el cumplimiento de todas las garantías legales y con total respeto del debido proceso de las partes. 2.1.2 La señora magistrada a cargo del despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamental al debido proceso, mínimo vital e igualdad. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 20 de abril de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (despacho 011) revocó el de 1º de noviembre de 2019, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago decretó el embargo de las cuentas de la demandada en el trámite ejecutivo que promovió la tutelante contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional (expediente 76147-33-33-002-2018-00259-00), para negarlas; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, mínimo vital e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[5], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[6], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[7].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[8], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital e igualdad de la actora; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno[9], en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada[10] quedó ejecutoriada el 30 de abril de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 17 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 17 días), y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a la causal específica denominada desconocimiento del precedente. 3.5.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[11], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[12] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[13].
Con el propósito de dilucidar este asunto, cabe anotar que el artículo 63 de la Constitución Política establece que son inalienables, imprescriptibles e inembargables los bienes de uso público, parques naturales, entre otros, y los que determine la ley, de modo que la prohibición de embargar activos públicos tiene como objeto preservar los recursos destinados a la consecución de los fines esenciales del Estado, en especial, la protección de la dignidad humana, pues de no existir tal veto, podría afectarse el funcionamiento de la Administración y privilegiarse el interés particular sobre el general.
Diversas leyes han desarrollado esta facultad, particularmente, algunas de ellas se han ocupado de calificar como inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman[14]. Por su parte, el artículo 594 del Código General del Proceso (CGP), que estableció una extensa lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordenara la retención de aquellos; esto dice la norma: Artículo 594.
Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. En relación con este marco normativo, la Corte Constitucional ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no puede ser absoluto[15], por tanto, en la sentencia C-1154 de 2008 recogió su posición jurisprudencial para señalar que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, «ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana», existen tres excepciones frente a su aplicación. La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.
En cuanto a la segunda de las salvedades, a saber, atinente al pago de sentencias, su fundamento jurisprudencial radica en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional, y luego de destacar los límites trazados en torno al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, se determinó que el precepto acusado era exequible solamente si se interpretaba en el siguiente sentido: […] que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar, los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Esta lectura se sustentó en un contexto normativo anterior al introducido por el CPACA, por consiguiente, su contenido debe adecuarse a las novedosas prescripciones que regulan el litigio administrativo. Además, la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 de dicha codificación, que ordena: Trámite para el pago de condenas o conciliaciones.
El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: […] Parágrafo 2º. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.
En suma, tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración. Al respecto, la sección tercera de esta Corporación, en auto de 28 de abril de 2021[16], sostuvo[17]: […] En el mismo sentido, esta Corporación mediante providencia de Sala Plena[18] reconoció que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, y estableció como excepción a la regla general, entre otras, cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tengan como título una sentencia aprobada por esta jurisdicción. Ahora bien, es oportuno precisar que, si bien el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA[19], establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias; cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: […] En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. [….] En el caso concreto, se advierte que operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto se pretende el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, y la orden de embargo proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena - en aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP[20] - estuvo dirigida a las sumas de dinero que tuviera o llegara a tener la Policía Nacional en cuentas de ahorro o corrientes abiertas por dicha entidad con recursos del Presupuesto General de la Nación[21]; además, en la providencia que decretó las medidas, se excluyeron expresamente aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias.
En conclusión, frente a eventos relacionados con la satisfacción de créditos u obligaciones de carácter laboral, así como aquellos derivados de contratos estatales y los reconocidos en fallos judiciales, el principio general de inembargabilidad de los recursos públicos pierde su supremacía, pues su afectación es necesaria para hacer efectivas otras prerrogativas de orden fundamental como la igualdad, la dignidad humana y el derecho al trabajo, cuya garantía también corre por cuenta del Estado.
Por último, se destaca que una vez ha sido decretada la medida cautelar que implique retención o sustracción de bienes o recursos públicos de carácter inembargable, la legislación ha previsto mecanismos procesales para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada. El primero de ellos consiste en la posibilidad que, según el artículo 597 del CGP, tienen el Procurador General de la Nación, el ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de deprecar el levantamiento de las medidas cautelares ejecutadas sobre recursos públicos.
También consagra el parágrafo del artículo 599 de la misma codificación que el ejecutado podrá solicitar que el embargo o secuestro decretado recaiga sobre otro de los bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. En el asunto sub judice se tiene que la actora aduce que la providencia de 20 de abril de 2021 adolece de desconocimiento del precedente, comoquiera que en su caso se cumplen las excepciones señaladas por la Corte Constitucional para que proceda el embargo de dineros públicos, toda vez que la sentencia objeto de ejecución satisface los presupuestos del título ejecutivo (claro, expreso y exigible), corresponde a un crédito de naturaleza laboral (por tratarse de un tema pensional) y concierne al pago de una decisión judicial, que lleva más de 6 años desde su ejecutoria[22] sin obtener su cumplimiento.
De los documentos allegados a estas diligencias, se advierte que la tutelante promovió trámite ejecutivo contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Ejército Nacional (expediente 76147-33-33-002-2018-00259- 00), encaminado a obtener el acatamiento de los fallos de 30 de abril de 2013 y 10 de junio de 2015 del Juzgado Primero (1º) Administrativo de Descongestión de Cartago y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala de descongestión), en su orden, por cuyo conducto se le reconoció pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 189 del Decreto 1211 de 1990, «[…] desde el 28 de junio de 2001»; con ocasión del fallecimiento de su hijo José Leonardo Mafla Hurtado (q. e. p. d.), habida cuenta de que, pese a que ha trascurrido un tiempo significativo desde la ejecutoria de esas decisiones judiciales, la entidad demandada no les había dado cumplimiento.
Que del referido asunto conoció, en primera instancia, el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago, que el 16 de octubre de 2018 libró mandamiento de pago en favor de la tutelante, por $151.866.166, y el 1º de noviembre de 2019 decretó el embargo del rubro de «[…] sentencias o conciliaciones» de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, hasta por $255.000.000, decisión contra la que este último, el 16 siguiente, interpuso recurso de apelación, desatado el 20 de abril de 2021[23] por el despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de revocar la medida impuesta, con fundamento en que «[…] NO se cumplen los presupuestos reiterados por la H. Corte Constitucional para que sea admisible el embargo de los recursos públicos por excepción, porque la obligación que se reclama no es de estirpe laboral, por una parte, y por otra, no se especificaron las cuentas que no comprometen recursos inembargables, con lo que podría paralizarse el cumplimiento de los fines esenciales de la entidad ejecutada si se llegare a emitir una orden generalizada de embargo».
Así las cosas, se evidencia que en el mencionado trámite ejecutivo la accionante depreca el pago de una sentencia que le reconoció una pensión de sobrevivientes, la cual entraña los derechos laborales del causante[24], en este caso, de su hijo fallecido, puesto que fue aquel quien consolidó durante su vida laboral los requisitos para su otorgamiento, de modo que atañe a la primera excepción fijada por la Corte Constitucional, en providencia C-1154 de 2008, esto es, que corresponde al cumplimiento de créditos de origen laboral, motivo por el cual era imperioso que se aplicara la postura jurisprudencial estudiada en párrafos anteriores, según la cual los recursos públicos son embargables cuando con ellos se pretende reivindicar prerrogativas de los trabajadores concedidas por la administración de justicia. En virtud del análisis realizado, se constata que el auto censurado incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada desconocimiento del precedente, pues no tuvo en cuenta que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han determinado que es dable embargar recursos del fisco, cuando se busca satisfacer condenas laborales (que es lo que persigue la actora en el trámite ejecutivo 76147-33-33-002-2018-00259-00), no obstante, la autoridad accionada concluyó que la controversia suscitada no correspondía a derechos de esa naturaleza.
Por otra parte, carece de asidero jurídico la afirmación consistente en que no se «[…] especificaron las cuentas que no comprometan recursos inembargables», en primer lugar, porque en el auto de 1º de noviembre de 2019 el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago determinó el rubro al cual iba dirigida la medida cautelar ordenada (sentencias y conciliaciones), lo que contó con fundamento normativo[25] y jurisprudencial[26], y en segundo lugar, comoquiera que, en todo caso, ante la eventual inembargabilidad de dichos emolumentos, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, corresponde al juez del ejecutivo, una vez establezca que concurren los supuestos legales necesarios para decretar la medida de embargo solicitada, determinar cuál de los rubros de la entidad debe afectarse sin que se cause un perjuicio a su sostenibilidad financiera o presupuestal.
En ese orden de ideas, la Sala (i) amparará los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital e igualdad de la tutelante; (ii) dejará sin efectos el auto de 20 de abril de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (despacho 011) revocó el de 1º de noviembre de 2019, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago accedió al embargo solicitado en el trámite ejecutivo que promovió la actora contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional (expediente 76147-33-33-002-2018-00259-00), para negarlas; y (iii) ordenará a la señora magistrada accionada que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva en la que analice, en segunda instancia, la petición de embargo presentada por la accionante, en atención a lo consignado en este fallo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, mínimo vital e igualdad de la señora Dioselina Hurtado de Mafla, conforme a la parte motiva. 2º.
Déjase sin efectos el auto de 20 de abril de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó el de 1º de noviembre de 2019, con el que el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cartago accedió a la medida cautelar de embargo solicitada en el trámite ejecutivo 76147-33-33-002-2018-00259-00, para negarla, en armonía con lo expuesto en este fallo. 3º.
En consecuencia, ordénase a la señora magistrada a cargo del despacho 011 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera un nuevo proveído en el que analice, en segunda instancia, la petición de embargo presentada por la señora Dioselina Hurtado de Mafla en el trámite ejecutivo 76147-33-33-002-2018-00259-00, en atención a las consideraciones de esta decisión. 4º.
Adviértese a la autoridad indicada en el ordinal precedente, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 5º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 6º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. [2] En el aludido acto administrativo también se reconoció a la actora la suma de $2.429.262.84 por concepto de cesantías definitivas dobles. [3] De acuerdo con lo señalado en la Resolución 2475 de 29 de diciembre de 2009. [4] Por prescripción cuatrienal. [5] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [7] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [8] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [9] Se advierte que la tutelante interpuso recurso de súplica contra el auto de 20 de abril de 2021, desatado el 21 de julio siguiente, en el sentido de declararlo improcedente, de acuerdo con el «[…] numeral 2 del artículo 243 [del CPACA], al imponer que contra las providencias relacionadas con la revocatoria de medidas cautelares no caben recursos ordinarios, lo cual concuerda con el artículo 246 que establece que no procede el recurso de súplica contra los autos mediante los cuales se resuelva la apelación». [10] Notificada por estado el 27 de abril de 2021. [11] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [12] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [13] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [14] Sobre el particular, el Decreto compilatorio 111 de 15 de enero de 1996 contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), señala en su artículo 19: «Inembargabilidad.
Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante, la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias». [15] Sentencias C- 546 de 1992, C-354 de 1997, C- 566-2003, C-1154 de 2008, y C-539 de 2010. [16] Expediente 47001-23-33-000-2019-00069-01 (66376), M. P. Alberto Plata Montaña. [17] Asimismo, en fallo de tutela de 25 de marzo del presente año, (expediente 20001-23-33-000-2020-00484-01), la sección quinta de esta Corporación precisó: «[…] Las circunstancias excepcionales referidas mantienen plena vigencia con respecto la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación aun con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte, pues únicamente así es dable garantizar los principios y valores contenidos en la Carta, exigiéndose sí que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado, lo cual ocurrió en el caso concreto y, adicionalmente, el proceso ejecutivo ha sido ineficaz para lograr el pago efectivo de la obligación, causándose intereses moratorios». [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S-694. Entre otras providencias véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 23 de noviembre de 2017, expediente No. 58.870. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 3 de julio de 2019, expediente No. 63790. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de abril de 2019, expediente No. 63506, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62.828. [19]«[…]
PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». [20] “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: (…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia”. [21] A los bancos: BBVA, Banco Caja Social, Bancolombia, Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Agrario de Colombia, AV Villas, Colpatria y Davivienda. [22] Lo que ocurrió el 23 de junio de 2015, comoquiera que se notificó por edicto fijado entre el 10 y el 15 de los mismos mes y año. [23] Decisión contra la que la tutelante formuló recurso de súplica, declarado improcedente el 21 de julio de 2021. [24] La Corte Constitucional, en sentencia T-071 de 2019, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, al referirse al artículo 46 de la Ley 100 de 1993, sostuvo: «De la norma precitada, la jurisprudencia constitucional distingue dos modalidades para hacerse beneficiario de la prestación en cuestión; por una parte, la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación que venía recibiendo su titular pensionado por vejez o invalidez-, por lo que ocurre strictu sensu una sustitución pensional.
Por otra parte, el reconocimiento y pago de una nueva prestación de la que no gozaba el causante, quien era un afiliado, caso en el cual, se trata, entonces, del cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure y no del cambio de titular de una prestación ya causada como en el evento anterior». [25] «Así las cosas y […] de conformidad con lo indicado en los artículos 593-10 del CGP., se decretará el embargo de los dineros que [la demandada] posean en primera medida [en] el rubro asignado al pago de sentencias y conciliaciones». [26] Sentencia de 7 de octubre de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima.