ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO / COMPARENDO POR INFRACCIÓN DE NORMAS DE TRÁNSITO / PRESCRIPCIÓN DEL COBRO COACTIVO – No se alegó / IMPUGNACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO – Se omitió / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Normas con fuerza material de ley o actos administrativos [E]n el marco del proceso de cobro coactivo, debió proponer la excepción de prescripción, en los términos de los artículos 159 de la Ley 769 de 2002 y 818 del Estatuto Tributario, para que la autoridad ejecutora se pronunciara sobre el particular y, en caso de que el argumento no llegara a prosperar, bien podía incoar el medio de control ordinario para controvertir la legalidad de la actuación del organismo de tránsito.
(…) Así mismo, se observa que en este caso la aplicación del fenómeno de la prescripción de la acción de cobro estaba condicionada a las resultas de la controversia que se llegara a plantear en torno a ello en el trámite de cobro coactivo, de manera que, como acertadamente lo sostuvo la autoridad judicial demandada, no se advierte que las normas cuyo cumplimiento se invocó contengan un mandato imperativo e inobjetable.
(…) En esas condiciones, si bien el demandante no pretende controvertir el acto administrativo que le declaró infractor de la norma de tránsito, lo cierto es que la prescripción invocada debía ser discutida en el escenario legalmente previsto para ello, luego la acción de cumplimiento tampoco procedía para que se ordenara al organismo de tránsito del Tolima declarar la prescripción del comparendo en cuestión, tal y como se expuso en los párrafos anteriores.
(…) Finalmente, la Sala debe declarar que la presunta falta de recursos del actor para asumir los costos del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no conlleva a que, por esa eventualidad, se habilite la procedencia de la acción de cumplimiento, en tanto la Ley 393 de 1997 no prevé que tal mecanismo proceda por esa circunstancia. (…) Así mismo, el demandante no acreditó la existencia de alguna medida de embargo de sus bienes y, aun así, ello tampoco habilita la procedencia de la acción de cumplimiento ante una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, puesto que contó en su momento con los escenarios procesales principales para ejercer su derecho de defensa.
En efecto, inicialmente pudo comparecer a la audiencia pública de que trata el artículo 136 del Código Nacional de Tránsito, para rechazar la imposición del comparendo que le fue impuesto el 22 de octubre de 2011, o bien proponer la excepción de prescripción contra el mandamiento de pago OC8231 del 26 de diciembre de 2013, sin embargo no acreditó el cumplimiento de las referidas cargas.
(…) No sobra agregar que, al concluirse la improcedencia de la acción de cumplimiento, la autoridad judicial no estaba obligada a resolver el fondo de la controversia, de manera que no debía pronunciarse acerca de la configuración de la prescripción en el caso concreto, luego no hay lugar a analizar los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, por sustracción de materia.
FUENTE FORMAL: LEY 769 DE 2002 - ARTÍCULO 159 / LEY 769 DE 2002 -ARTÍCULO 818 / LEY 393 DE 1997. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06332-00(AC) Actor: NELSON SARMIENTO IBAÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCION B Y OTROS Procede la Sala a decidir la solicitud de tutela presentada por el señor Nelson Sarmiento Ibáñez, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 20 de septiembre de 2021 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial, el señor Nelson Sarmiento Ibáñez, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la “Secretaría de Movilidad de Alvarado – Tolima” (sic)[1], el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la legalidad, defensa, debido proceso y de acceso a la administración de justicia. El actor considera que la vulneración de sus derechos fundamentales tuvo lugar por parte del organismo de tránsito de Alvarado al no decretar la prescripción de la infracción de tránsito dentro del trámite de un comparendo que le fue impuesto, y con ocasión de las sentencias del 11 de agosto y 6 de septiembre de 2021, dictadas en su orden por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante las cuales se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos tramitado bajo la radicación 11001-33-37-042-2021-00167-01.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones: “Que se amparen mis derechos fundamentales a la legalidad, defensa, debido proceso y acceso a la justicia y se ordene al organismo de tránsito aplicar la prescripción del (los) comparendo(s) 99999999000000510320 y los elimine del SIMIT y de toda base de datos de infractores.” La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2.
Hechos Expuso que la “Secretaría de Tránsito de Alvarado”, Tolima, le impuso el comparendo 99999999000000510320, y posteriormente expidió el acto administrativo sancionatorio[2]. Explicó que, en los términos de los artículos 159 y 162 del Código Nacional de Tránsito, 818 y 826 del Estatuto Tributario y 100 de la Ley 1437 de 2011, y la sentencia del Consejo de Estado del 11 de febrero de 2016[3], el término de prescripción de los comparendos es de tres años y no el de cinco del que trata el artículo 817 del referido estatuto.
Advirtió que presentó petición ante la “Secretaría de Tránsito de Alvarado”, solicitando que se decretara la prescripción de la acción de cobro coactivo, por haber transcurrido más de tres años desde la notificación del mandamiento de pago, tal como lo estableció la sentencia bajo cita. Sostuvo que, sin embargo, el organismo de tránsito le negó la solicitud, “con argumentos legales mal interpretados”.
Señaló que, por lo anterior, promovió la acción de cumplimiento de que trata la Ley 393 de 1997, con el propósito de obtener el acatamiento de los artículos 159 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, y 818 del Estatuto Tributario; no obstante, el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá[4], mediante fallo del 11 de agosto de 2021, negó sus pretensiones al considerar que debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, modificó el proveído anterior en el sentido de declarar improcedente el medio de control. Al respecto, la autoridad judicial consideró que el actor disponía de otros mecanismos para reclamar lo pretendido con la acción de cumplimiento, pues bien pudo presentar recursos o excepciones contra el mandamiento de pago, y en el evento de considerar que lo allí decidido no se ajusta a la legislación podía ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Sustento de la petición Indicó que el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá pasó por alto que su pretensión no consistió en que se declarara la nulidad de un acto administrativo, sino que se le aplique la figura legal de la prescripción, por lo que el medio judicial idóneo para ello es la acción de cumplimiento. Mencionó que el referido juez no tuvo en cuenta que para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe actuar a través de apoderado, para lo cual no cuenta con recursos, además que los tiempos de dicho trámite son amplios, y el organismo de tránsito puede embargar sus bienes.
Por lo anterior, consideró lesionado su derecho al debido proceso, comoquiera que al tenor del artículo 159 del Código Nacional de Tránsito, las multas prescriben en tres años, “Y si les hacen cobro coactivo se cuentan otros tres (3) años según el artículo 818 del Estatuto Tributario. Se debe tener en cuenta que no se puede usar el artículo 817 del Estatuto Tributario tal como lo establece el Concepto Unificado en Materia de Prescripción 20191340341551 del 17 de julio de 2017 (sic)[5] del Ministerio de Transporte.” Advirtió que de acuerdo con el artículo 28 de la Constitución Política, no habrá penas ni medidas de seguridad imprescriptibles, garantía que aplica para toda clase de actuaciones administrativas según lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-240 de 1994.
Agregó que el artículo 162 del Código Nacional de Tránsito establece que en los aspectos no regulados allí se debe acudir al CPACA, preceptiva que en su artículo 100 dispuso que en los procesos de cobro coactivo que no tengan reglas especiales se rigen por dicha codificación y el Estatuto Tributario. Mencionó que el Estatuto Tributario, en su artículo 818, establece que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, y que al operar tal interrupción, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la citada notificación. Señaló que al tenor del artículo 826 Ibidem, “Este mandamiento se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días.
Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo.” Sostuvo que, pese a la claridad de estas normas, las autoridades administrativas y judiciales determinaron que el término de prescripción de la acción de cobro coactivo es de cinco años, de acuerdo con el artículo 817 del Estatuto Tributario, lo que reafirmaron con la errónea interpretación de los artículos 8 y 17 de la Ley 1066 de 2006.
Advirtió que el Consejo de Estado, en la referida sentencia del 11 de febrero de 2016[6], zanjó cualquier discusión sobre el particular, en el sentido de precisar que la acción de cobro coactivo prescribe en el término de tres años, según el artículo 818 del Estatuto Tributario. Explicó que conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, los fallos del Consejo de Estado son de obligatorio cumplimiento, por lo que las autoridades demandadas debieron aplicar el precedente bajo cita. 4.
Trámite 1. Primera instancia Por auto del 14 de septiembre de 2021, el Juzgado Promiscuo Municipal de Alvarado, Tolima, autoridad judicial ante la cual se presentó la solicitud de amparo, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, por lo que, en consecuencia, ordenó su remisión al Consejo de Estado. Hecho el reparto en esta Corporación, mediante auto del 23 de septiembre de 2021 se admitió la solicitud de amparo contra el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, y dispuso la notificación de estas autoridades.
En dicha providencia se aclaró que “Revisada la estructura interna de la Alcaldía de Alvarado, Tolima[7], se advierte que dicho ente territorial no cuenta con Secretaría de Movilidad. Por consiguiente, deberá notificarse al alcalde del municipio en mención quien, en todo caso, ostenta la representación de cualquiera de sus dependencias. De igual forma, se tendrá al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima como parte pasiva, por ser la autoridad de tránsito competente para tramitar los comparendos, entre los cuales se encuentra el impuesto al tutelante y que hoy es objeto de reproche a través de esta acción constitucional.” Por lo tanto, en el auto en mención se dispuso la notificación, aunque como terceros, del alcalde del municipio de Alvarado- Tolima, y del gobernador del Tolima. 5.
Contestación 5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B La magistrada ponente de la decisión bajo cuestionamiento rindió informe en los siguientes términos: Advirtió que la decisión adoptada por ese tribunal se ajustó a derecho y fue debidamente motivada desde los puntos de vista fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial y las razones de ser de aquella se encuentran consignadas en ella. 5.2.
Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima Por conducto de su director, sostuvo que ese organismo de tránsito no ha desconocido los derechos del demandante, toda vez que el día 19 de mayo de 2021 contestó la petición respecto de la solicitud de prescripción, se le expuso la razón por la que no procedía, y se notificó a la dirección de correo electrónico que aportó. Mencionó que en esa respuesta se le comunicó al tutelante que podía comparecer dentro de los diez días siguientes para notificarse de dicha decisión e interponer recurso de reposición, sin embargo, no compareció ni presentó recursos.
Expuso, que según el estudio que se realizó con ocasión de la petición del actor, se constató que la orden de comparendo 9999999900000510320 del 22 de octubre de 2011, la Resolución 14902 del 25 de noviembre de 2011 y el mandamiento de pago OC8231 del 26 de diciembre de 2013 se dictaron con observancia de las formalidades legales previstas en la Ley 769 de 2002.
Indicó que el contraventor no se presentó a la audiencia prevista en el Código Nacional de Tránsito, por lo que se dio aplicación al artículo 136 de dicha preceptiva en el sentido de continuar con el proceso, dictar la resolución sancionatoria en audiencia pública y notificarlo por estados. Explicó que al tenor del artículo 159 de la Ley 769 de 2002, las sanciones impuestas por infracciones de tránsito prescriben en tres años a partir de la ocurrencia del hecho, por lo que desde que se dictó la resolución sanción, notificada a través de la página web de la entidad, la administración contaba con tres años para emitir el mandamiento de pago y notificarlo.
Advirtió que el demandante puede proponer excepciones al mandamiento de pago, acorde con el trámite previsto en el Estatuto Tributario. 5.3. Municipio de Alvarado, Tolima Por conducto del alcalde[8], manifestó que el Municipio de Alvarado no cuenta con secretaría de tránsito, y que la competencia respecto de las pretensiones del tutelante radica en la Gobernación del Tolima, quien tiene competencia para generar y actualizar los pagos por concepto de comparendos de tránsito, mientras que frente a la solicitud de prescripción, la decisión del asunto corresponde a Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima, en su sede del referido municipio.
Por lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.4. Otros vinculados EL gobernador del Tolima, y el juez Cuarenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, notificados en debida forma[9], guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[10], modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019. 2.
Cuestión previa La Alcaldía Municipal de Alvarado, Tolima, manifestó su ausencia de legitimación en la causa por pasiva, por no ser a quien corresponde pronunciarse acerca de las pretensiones de la acción de tutela. Al respecto, se observa que en el auto admisorio de la demanda fue vinculado el alcalde del citado ente territorial, en calidad de tercero con interés en las resultas de este asunto y con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa, por lo que no procede su desvinculación. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los derechos fundamentales del demandante han sido vulnerados por parte del organismo de tránsito, Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima, al no decretar la prescripción de la infracción de tránsito dentro del trámite de un comparendo que le fue impuesto, y con ocasión de la sentencias del 11 de agosto y 6 de septiembre de 2021, dictadas en su orden por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante las cuales se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos tramitado bajo la radicación 11001-33-37-042-2021-00167-01.
Por ello se estudiará, en primer lugar, si el órgano de tránsito en mención desconoció los derechos fundamentales del actor por no haber decretado la prescripción del comparendo de tránsito. En segundo lugar, se establecerá si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en algún yerro que haga procedente el amparo deprecado, por haber declarado improcedente la acción de cumplimiento que el tutelante promovió con el propósito de hacer cumplir las normas sobre prescripción de la acción de cobro coactivo. 1.
De la prescripción del comparendo Sobre este aspecto, el demandante alegó que el organismo de tránsito lesionó su derecho al debido proceso al no declarar la prescripción del comparendo y, por lo tanto, de la acción de cobro coactivo, pese a que las normas del Código Nacional de Tránsito y del Estatuto Tributario establecen un término de prescripción de tres años. 2.
Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como un mecanismo constitucional, cuyo objeto es obtener la protección inmediata de derechos fundamentales, vulnerados por acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos previstos por el Decreto 2591 de 1991, "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''.
El ejercicio de dicha acción está supeditado a la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que se acredite un perjuicio irremediable, exigencia que se mantuvo ampliamente en el artículo 6º del decreto antes señalado, bajo los siguientes términos: “ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.”. 3. Caso concreto La Sala negará el amparo deprecado, toda vez que el demandante bien pudo proponer la excepción de prescripción contra el mandamiento de pago OC8231 del 26 de diciembre de 2013.
En efecto, tal como se desprende de la Resolución 0424 del 16 de junio de 2021, proferida por el director del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima, la orden de comparendo 9999999900000510320 del 22 de octubre de 2011 dio lugar a que el organismo de tránsito dictara la Resolución 14902 del 25 de noviembre de 2011, mediante la cual declaró contraventor al tutelante.
En consecuencia, la entidad dio inicio al proceso de cobro coactivo (Expediente 12646), dentro del cual profirió el mandamiento de pago OC8231 del 26 de diciembre de 2013, notificado a través de la página web de la Gobernación del Tolima, como lo dispone el reglamento de recaudo de cartera del ente territorial. Como bien lo expuso el demandante, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 100 de la Ley 1437 de 2011, los procedimientos de cobro coactivo “(…) que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.” De acuerdo con lo previsto por el artículo 831 de esta última preceptiva, “Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones (…) 6.
La prescripción de la acción de cobro, (…)”. Por lo tanto, el actor debió acogerse a las ritualidades que gobiernan el proceso de cobro coactivo y, en esa medida, plantear la excepción de prescripción de la acción de cobro, para que la autoridad de tránsito la resolviera. No sobra agregar que según lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, “Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.”, lo que permite colegir que el acto que culmina el procedimiento de cobro coactivo, bien sea declarando probada la excepción o el que ordena seguir adelante la ejecución, tiene control jurisdiccional.
Por lo tanto, ante la existencia de otro mecanismo de defensa en sede administrativa, la Sala concluye que el actor debió agotar este antes de acudir a la acción de tutela, por lo que se negará el amparo deprecado en este aspecto. 3. 2. De las providencias judiciales atacadas El demandante advierte que las sentencias del 11 de agosto y 6 de septiembre de 2021, dictadas en su orden por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante las cuales se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos tramitado bajo la radicación 11001- 33-37-042-2021-00167-01, lesionaron sus derechos fundamentales. 3.2.1.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[11] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[12] y declaró su procedencia[13].
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 3.2.1.1.
Examen de requisitos Se advierte que con los reparos contra las providencias bajo cuestionamiento se pretende poner de presente las presuntas irregularidades en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas al dictarlas, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias ordinarias, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.
Así, la circunstancia particular aquí expuesta puede conducir a un resultado lesivo de garantías fundamentales en materia judicial, como son el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, ya que la decisión censurada tiene como efecto que al demandante no le fuera resuelta de fondo la acción de cumplimiento que presentó en procura de obtener el acatamiento de los artículos 159 del Código Nacional de Tránsito y 818 del Estatuto Tributario.
También cabe resaltar que no se trata de una tutela contra decisión de esa naturaleza, pues las providencias que censura la parte demandante se profirieron en el trámite del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez[14], toda vez que la sentencia de segunda instancia cuestionada data del 6 de septiembre de 2021, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 20 de septiembre de la misma anualidad, por lo que, sin necesidad de verificar su ejecutoria, se tiene como presentada dentro de un lapso razonable.
Cabe destacar que el pleno de esta Corporación, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014[15], acogió el lapso de seis meses como plazo razonable para solicitar la protección de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados por las providencias judiciales. Ahora bien, en lo referente a la subsidiariedad, se advierte que la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, por lo que se procederá a estudiar el fondo del asunto; adicionalmente, los recursos extraordinarios de revisión y unificación, taxativamente contemplados en el ordenamiento contencioso administrativo, no proceden contra las providencias dictadas en el marco del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. 3.2.2.
Caso concreto En el sub lite la parte accionante consideró que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por las sentencias del 11 de agosto y 6 de septiembre de 2021, dictadas en su orden por el Juzgado 42 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, mediante las cuales se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos tramitado bajo la radicación 11001-33-37-042-2021-00167-01.
El análisis que debe abordar la Sala deberá efectuarse con base en la sentencia de segunda instancia del 6 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por ser la providencia que resolvió el recurso de apelación que presentó el demandante contra el proveído de primer grado y, por lo tanto, concentró los argumentos que ahora se controvierten en la acción de tutela.
Ahora bien, el demandante no expuso en concreto la configuración de algún defecto que haga procedente la solicitud de amparo, sin embargo, conforme a sus argumentos, se desprende que estos consisten en el sustantivo por la presunta indebida interpretación de las normas sobre prescripción de comparendos, desconocimiento del precedente del Consejo de Estado plasmado en la sentencia del 11 de febrero de 2016[16], y procedimental, por cuanto la autoridad judicial advirtió que el demandante contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que no pretende controvertir la legalidad de un acto administrativo, sino que se cumpla la ley.
Bajo el escenario descrito, la Sala anticipa que negará el amparo deprecado, toda vez que la providencia bajo cuestionamiento no adolece de defecto alguno. La conclusión anterior tiene sustento en los razonamientos que se exponen en los párrafos posteriores. En relación con el defecto sustantivo, se ha considerado que este se configura cuando: “(…) la actuación controvertida desconoce una ley adaptable al caso o se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (i) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (ii) es inconstitucional, (iii) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso.
También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le (sic) reconoce a las autoridades judiciales, se produce (iv) un grave error en la interpretación de la norma, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a la Constitución”[17].
En lo que respecta al defecto procedimental absoluto, este acontece cuando la autoridad judicial “…se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.”[18] (Destacado por la Sala) De otro laso, la Sala ha establecido que precedente “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”.
Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “… no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”.[19] En el asunto que ocupa a la Sala, se advierte que la providencia del 6 de septiembre de 2021 no adolece de alguno de los defectos en mención, ya que el Tribunal demandado expuso, acertadamente, que “(…) la parte actora cuenta con otro instrumento judicial para reclamar las pretensiones de la demanda de este proceso pues, lo pretendido en el fondo por el demandante es controvertir el trámite adelantado por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima en el proceso de acción de cobro coactivo para lograr el efectivo recaudo del comparendo que le fue impuesto en el año 2013 ya que, en su parecer, operó la prescripción de las obligaciones, motivo por el cual se tiene que el medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos no es el mecanismo idóneo para el efecto, puesto que, para ello la parte actora disponía de otros mecanismos para reclamar las pretensiones de la demanda lo mismo que para discutir la legalidad de las decisiones emitidas por la autoridad demandada, esto es, interpone (sic) dentro de la oportunidad procesal los respectivos recursos y excepciones en el trámite de cobro coactivo adelantado por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima, y en el evento de considerar que lo allí decidió no se ajusta a la legislación ejercer el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho en su oportunidad legal.” (Destacado por la Sala) Esta interpretación guarda armonía con lo expuesto en el acápite anterior, en el que se indicó que el actor, al ser notificado del mandamiento de pago, debió proponer la excepción de prescripción cuya declaratoria ahora pretende por conducto de otros mecanismos judiciales que no proceden en el caso concreto.
Además, que, en efecto, al tenor del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, “Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.” (Destacado por la Sala) Por lo que, si eventualmente el proceso de cobro coactivo no culminara con una decisión favorable al demandante, como sería el auto que ordena seguir adelante la ejecución, bien podría controvertirlo ante esta jurisdicción, de manera que la improcedencia que declaró autoridad judicial demandada no obedeció a un argumento caprichoso o fuera de contexto legal.
Ahora bien, el actor alegó que la decisión de la autoridad judicial adolece de defecto procedimental por remitirle al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues su objetivo no consiste en controvertir actos administrativos sino hacer que se cumpla la ley. Al respecto, la Sala debe aclarar que, como bien lo advirtió el Tribunal demandado, “la acción de cumplimiento deviene improcedente porque la petición de la parte actora no se limita a exigir el acatamiento de los artículos 159 de la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito y 818 del Estatuto Tributario, sino que sus reparos están dirigidos a discutir la legalidad de las decisiones emitidas por la autoridad demandada, frente a lo cual el ordenamiento jurídico prevé un juez natural y otros medios de control diferente al de cumplimiento, (…).” En efecto, como lo precisó esta Sala[20], “(…), la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
(…).” (Destacado por la Sala) En el mismo pronunciamiento, se expuso que la subsidiariedad “(…) se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
(…)”[21]. (Destacado por la Sala) De tal suerte que el demandante, en el marco del proceso de cobro coactivo, debió proponer la excepción de prescripción, en los términos de los artículos 159 de la Ley 769 de 2002 y 818 del Estatuto Tributario, para que la autoridad ejecutora se pronunciara sobre el particular y, en caso de que el argumento no llegara a prosperar, bien podía incoar el medio de control ordinario para controvertir la legalidad de la actuación del organismo de tránsito.
Así mismo, se observa que en este caso la aplicación del fenómeno de la prescripción de la acción de cobro estaba condicionada a las resultas de la controversia que se llegara a plantear en torno a ello en el trámite de cobro coactivo, de manera que, como acertadamente lo sostuvo la autoridad judicial demandada, no se advierte que las normas cuyo cumplimiento se invocó contengan un mandato imperativo e inobjetable.
En esas condiciones, si bien el demandante no pretende controvertir el acto administrativo que le declaró infractor de la norma de tránsito, lo cierto es que la prescripción invocada debía ser discutida en el escenario legalmente previsto para ello, luego la acción de cumplimiento tampoco procedía para que se ordenara al organismo de tránsito del Tolima declarar la prescripción del comparendo en cuestión, tal y como se expuso en los párrafos anteriores.
Finalmente, la Sala debe declarar que la presunta falta de recursos del actor para asumir los costos del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no conlleva a que, por esa eventualidad, se habilite la procedencia de la acción de cumplimiento, en tanto la Ley 393 de 1997 no prevé que tal mecanismo proceda por esa circunstancia. Así mismo, el demandante no acreditó la existencia de alguna medida de embargo de sus bienes y, aun así, ello tampoco habilita la procedencia de la acción de cumplimiento ante una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, puesto que contó en su momento con los escenarios procesales principales para ejercer su derecho de defensa.
En efecto, inicialmente pudo comparecer a la audiencia pública de que trata el artículo 136 del Código Nacional de Tránsito, para rechazar la imposición del comparendo que le fue impuesto el 22 de octubre de 2011, o bien proponer la excepción de prescripción contra el mandamiento de pago OC8231 del 26 de diciembre de 2013, sin embargo no acreditó el cumplimiento de las referidas cargas.
No sobra agregar que, al concluirse la improcedencia de la acción de cumplimiento, la autoridad judicial no estaba obligada a resolver el fondo de la controversia, de manera que no debía pronunciarse acerca de la configuración de la prescripción en el caso concreto, luego no hay lugar a analizar los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, por sustracción de materia.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Sala negará el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Deniégase la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Alvarado, Tolima.
SEGUNDO. - Niégase la solicitud de amparo deprecada por el señor Nelson Sarmiento Ibáñez, respecto de sus censuras contra la decisión de no declarar la prescripción alegada, y las elevadas en contra de las providencias judiciales, por las razones señaladas en las consideraciones de esta providencia. TERCERO.- Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. - Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] El tutelante manifestó que presentaba la acción de tutela contra dicha autoridad, sin embargo, de la revisión del expediente y de acuerdo con los informes recibidos en el presente trámite, se estableció que la autoridad de tránsito a cargo del asunto es el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Tolima. [2] No menciona la fecha del comparendo o del acto. [3] Exp: 11001-03-15-000-2015-03248-00.
M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. [4] Autoridad a quien correspondió el asunto. [5] En realidad, es de 2019. [6] Exp: 11001-03-15-000-2015-03248-00. M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. [7] Visible en la página web https://www.alvarado-tolima.gov.co/ [8] Condición que acreditó con copia del acta de posesión 002 del 27 de diciembre de 2019, ante el notario Séptimo del Circulo de Ibagué, Tolima y la credencial correspondiente expedida por la Comisión Escrutadora Municipal. [9] Según los oficios 97395 y 97396 del 27 de septiembre de 2021y sus soportes de entrega en el buzón de correo electrónico. [10] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” [11] Exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P.: María Elizabeth García González. [12] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [13] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [14] El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica. [15] Expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [16] Exp: 11001-03-15-000-2015-03248-00. M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. [17] Corte Constitucional, sentencia T - 464 de 2011, con ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [18] Sentencia T-367 de 2018 de la Corte Constitucional. [19] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [20] Sentencia del 29 de julio de 2021. Exp: 08001-23-33-000-2021-00058-01. M.P: Luis Alberto Álvarez Parra. [21] Cita de cita: Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499- 01(ACU).