73001-23-33-000-2018-00500-01 — Consejo de Estado

73001-23-33-000-2018-00500-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-09-30

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: José Manuel Roa Torres·Demandado: Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales - Dian

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala debe estudiar oficiosamente si en el caso se encuentran cumplidos los requisitos formales de la demanda o si, por el contrario, se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, según la atribución dada por el inciso 2.º del artículo 187 del CPACA. 2.1- Lo anterior, porque el artículo 161 ibidem dispone que «la presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos», dentro de los que el ordinal 2.º indica que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios». En esa medida, el juez como director del proceso debe controlar que no se acuda a la jurisdicción sin haber agotado previamente la vía administrativa, lo cual dependerá de que se hayan ejercido los recursos que en el procedimiento administrativo se prevean respecto de aquellos actos cuyo control de legalidad se pretende adelantar. 2.2- Sobre el particular, en el procedimiento de gestión administrativa tributaria está contemplado que procede el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales (artículo 720 del ET), del cual se puede prescindir «cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial». Bajo este precepto, los obligados tributarios pueden demandar directamente las liquidaciones oficiales de revisión, lo que ha dado pie a que esta Sección haya estimado procedente el ejercicio directo de la acción contenciosa, aun en eventos en los que se inadmita el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión; esto, siempre que se le haya dado contestación a las propuestas de modificación de la declaración tributaria hechas en el requerimiento especial y no haya trascurrido el plazo de caducidad de cuatro meses propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA). Valga citar, en este sentido, entre otras, las sentencias del 14 de junio de 2007, exp. 14589, CP: Héctor J. Romero Díaz; del 25 de marzo de 2010 exp. 16831 CP: Martha Teresa Briceño De Valencia; del 27 de marzo de 2014, exp. 19713, CP: ibidem; y del 20 de noviembre de 2019, exp. 21033, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 2.3- Dadas esas prescripciones legales, la Sala detalla el cuaderno de antecedentes administrativos para determinar si concurre en el caso un indebido agotamiento de la vía administrativa o si en cambio resulta procedente el ejercicio de la acción. De acuerdo con lo que se observa, el actor sí interpuso recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial de Revisión nro. 092412017000009, del 27 de junio de 2017. Señaladamente, lo hizo el 21 de noviembre de 2017 (ff. 684 a 688 caa). Pero sin aguardar la admisión o inadmisión de dicho recurso, demandó la liquidación oficial de revisión un día después, esto es, el 22 de noviembre de 2017 —según la boleta de reparto, folio 1 cp—. En esas circunstancias, está visto que el demandante ni ejerció, ni invocó la opción que brinda el parágrafo del artículo 720 del ET de demandar sin recurrir en vía administrativa la liquidación oficial de revisión. Por el contrario, recurrió en reconsideración la liquidación oficial y concomitantemente la demandó ante esta Judicatura sin dar espera a que la autoridad se pronunciara respecto de la impugnación adelantada. Esa forma de ejercicio de la acción contenciosa no está habilitada ni legal, ni jurisprudencialmente, y contraría la disposición del ordinal 2.º del artículo 161 del CPACA, según la cual es un requisito para la procedibilidad de la demanda que la Administración haya decidido, aun de manera ficta, los recursos ejercidos ante ella. 2.4- Por tanto, pese a que en el caso se dictó sentencia de primera instancia en la cual se determinó que el acto acusado fue correctamente notificado el 29 de junio de 2017, de acuerdo con las reglas del ET; y a que, el actor apeló esa decisión formulando un cargo que contraría el mandato expreso del artículo 2.º del CPACA en el sentido de que las reglas especiales del procedimiento administrativo se aplican de preferencia sobre las generales consagradas en el CPACA, la Sala se abstendrá de resolver el cargo de apelación y, en cambio, decidirá que el demandante incumplió un presupuesto procesal de la acción para el momento en el que radicó la demanda judicial —22 de noviembre de 2017— lo que conlleva a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. Por consiguiente, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se dispondrá a declarar probada, de oficio, la excepción anunciada.CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Por falta de prueba de su causaciónPor no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Excepción. En el procedimiento de gestión administrativa tributaria está contemplado que procede el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales (artículo 720 del ET), del cual se puede prescindir cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término de caducidad / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDO AGOTAMIENTO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – Declara probada de oficio [L]a Sala debe estudiar oficiosamente si en el caso se encuentran cumplidos los requisitos formales de la demanda o si, por el contrario, se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, según la atribución dada por el inciso 2.º del artículo 187 del CPACA. 2.1- Lo anterior, porque el artículo 161 ibidem dispone que «la presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos», dentro de los que el ordinal 2.º indica que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios».

En esa medida, el juez como director del proceso debe controlar que no se acuda a la jurisdicción sin haber agotado previamente la vía administrativa, lo cual dependerá de que se hayan ejercido los recursos que en el procedimiento administrativo se prevean respecto de aquellos actos cuyo control de legalidad se pretende adelantar. 2.2- Sobre el particular, en el procedimiento de gestión administrativa tributaria está contemplado que procede el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales (artículo 720 del ET), del cual se puede prescindir «cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial».

Bajo este precepto, los obligados tributarios pueden demandar directamente las liquidaciones oficiales de revisión, lo que ha dado pie a que esta Sección haya estimado procedente el ejercicio directo de la acción contenciosa, aun en eventos en los que se inadmita el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión; esto, siempre que se le haya dado contestación a las propuestas de modificación de la declaración tributaria hechas en el requerimiento especial y no haya trascurrido el plazo de caducidad de cuatro meses propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA).

Valga citar, en este sentido, entre otras, las sentencias del 14 de junio de 2007, exp. 14589, CP: Héctor J. Romero Díaz; del 25 de marzo de 2010 exp. 16831 CP: Martha Teresa Briceño De Valencia; del 27 de marzo de 2014, exp. 19713, CP: ibidem; y del 20 de noviembre de 2019, exp. 21033, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 2.3- Dadas esas prescripciones legales, la Sala detalla el cuaderno de antecedentes administrativos para determinar si concurre en el caso un indebido agotamiento de la vía administrativa o si en cambio resulta procedente el ejercicio de la acción. De acuerdo con lo que se observa, el actor sí interpuso recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial de Revisión nro. 092412017000009, del 27 de junio de 2017.

Señaladamente, lo hizo el 21 de noviembre de 2017 (ff. 684 a 688 caa). Pero sin aguardar la admisión o inadmisión de dicho recurso, demandó la liquidación oficial de revisión un día después, esto es, el 22 de noviembre de 2017 —según la boleta de reparto, folio 1 cp—. En esas circunstancias, está visto que el demandante ni ejerció, ni invocó la opción que brinda el parágrafo del artículo 720 del ET de demandar sin recurrir en vía administrativa la liquidación oficial de revisión. Por el contrario, recurrió en reconsideración la liquidación oficial y concomitantemente la demandó ante esta Judicatura sin dar espera a que la autoridad se pronunciara respecto de la impugnación adelantada.

Esa forma de ejercicio de la acción contenciosa no está habilitada ni legal, ni jurisprudencialmente, y contraría la disposición del ordinal 2.º del artículo 161 del CPACA, según la cual es un requisito para la procedibilidad de la demanda que la Administración haya decidido, aun de manera ficta, los recursos ejercidos ante ella. 2.4- Por tanto, pese a que en el caso se dictó sentencia de primera instancia en la cual se determinó que el acto acusado fue correctamente notificado el 29 de junio de 2017, de acuerdo con las reglas del ET; y a que, el actor apeló esa decisión formulando un cargo que contraría el mandato expreso del artículo 2.º del CPACA en el sentido de que las reglas especiales del procedimiento administrativo se aplican de preferencia sobre las generales consagradas en el CPACA, la Sala se abstendrá de resolver el cargo de apelación y, en cambio, decidirá que el demandante incumplió un presupuesto procesal de la acción para el momento en el que radicó la demanda judicial —22 de noviembre de 2017— lo que conlleva a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

Por consiguiente, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se dispondrá a declarar probada, de oficio, la excepción anunciada. FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 720 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 INCISO 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 2 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 73001-23-33-000-2018-00500-01 (25321) Actor: JOSÉ MANUEL ROA TORRES Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas (f. 126).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Liquidación Oficial de Revisión nro. 092412017000009, del 27 de junio de 2017, notificada por correo certificado el 29 junio de 2017, la demandada modificó la declaración del impuesto sobre la renta del actor correspondiente al año gravable 2013 y lo sancionó por inexactitud (ff. 669 a 678 caa).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), el actor formuló las siguientes pretensiones (f. 19): Primera: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio nro. 092412017000009 del 27 de junio del año 2017, expedido por el jefe de división de gestión de liquidación de la DIAN, por el cual se modifica la declaración de renta y complementarios del contribuyente Roa Torres José Manuel, determinando una nueva obligación impositiva y fijando la sanción por inexactitud a los mayores valores determinados, dejados de liquidar y pagar por el contribuyente, por la indebida notificación del respectivo acto administrativo.

Segunda: Como consecuencia de las anteriores declaraciones solicito se proceda a ordenar a la DIAN, se le notifique personalmente el acto administrativo demandado tal como lo establece el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dé oportunidad de presentar el recurso de reconsideración. A los anteriores efectos, invocó como norma vulnerada el artículo 67 del CPACA, indicando como concepto de violación que, debido a que no se le notificó personalmente la liquidación oficial de revisión, se desconoció el procedimiento de notificaciones de las actuaciones administrativas previsto en dicha norma.

Insistió en que esa situación afectó sus derechos al debido proceso y a la defensa; y reprochó que no le hubieran entregado a él directamente, sino a otra persona, la copia del acto remitido por correo. Relató que solo conoció la liquidación oficial de revisión el 27 de octubre de 2017, cuando el guardia de vigilancia que recibió el correo se lo facilitó. Planteó que por esa circunstancia, la notificación del acto se surtió en este día y no el 29 de junio de 2017, día en que el correo certificado fue entregado (ff. 17 a 21).

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la parte actora (ff. 73 a 83), para lo cual expresó que la notificación del acto demandado se regía por la norma especial consagrada en el artículo 565 del ET (Estatuto Tributario), que habilita la notificación por correo de las liquidaciones oficiales de los tributos nacionales.

Añadió que cuando la entrega del acto se realiza en la dirección correcta, la publicidad de este no se ve afectada por el hecho de que no se le entregue directamente al obligado tributario. Planteó la excepción de caducidad del medio de control, en el entendido de que la liquidación oficial se notificó el 29 de junio de 2017, así que el plazo para ejercer la acción contencioso-administrativa habría concluido el 30 de octubre del mismo año, pese a lo cual la demanda había sido radicada el 22 de noviembre[1].

Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda (ff. 115 a 127), pues juzgó que las reglas de notificación del ET son especiales y por tanto priman sobre aquellas establecidas en el CPACA. Manifestó que como el acto demandado fue enviado por correo a la dirección correcta, su entrega a una persona diferente al contribuyente no invalidaba la notificación. Recurso de apelación El demandante apeló la decisión de primera instancia (ff. 134 a 136) insistiendo en que la notificación de la liquidación oficial debió realizarse conforme al artículo 67 del CPACA y que el acto se le tendría que haber entregado directamente y no a un tercero. Alegatos de conclusión El actor se abstuvo de alegar de conclusión. La demandada insistió en los argumentos expuestos en las anteriores instancias procesales (índice 18[2]).

El ministerio público solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia en tanto que las reglas de notificación del ET priman por ser especiales y porque no se requería entregarle directamente al actor la liquidación oficial de revisión (índice 19). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad del acto demandado, atendiendo a los cargos planteados por el actor, en calidad de apelante único, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas. 2- No obstante, como la acción ejercida se dirige exclusivamente contra la liquidación oficial de revisión y el demandante no alegó encontrarse en las circunstancias que le habilitarían, con fundamento en el parágrafo del artículo 720 del ET, para prescindir de interponer el recurso de reconsideración y acudir directamente a la jurisdicción, antes de pronunciarse sobre los cargos de apelación, la Sala debe estudiar oficiosamente si en el caso se encuentran cumplidos los requisitos formales de la demanda o si, por el contrario, se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, según la atribución dada por el inciso 2.º del artículo 187 del CPACA. 2.1- Lo anterior, porque el artículo 161 ibidem dispone que «la presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos», dentro de los que el ordinal 2.º indica que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios».

En esa medida, el juez como director del proceso debe controlar que no se acuda a la jurisdicción sin haber agotado previamente la vía administrativa, lo cual dependerá de que se hayan ejercido los recursos que en el procedimiento administrativo se prevean respecto de aquellos actos cuyo control de legalidad se pretende adelantar. 2.2- Sobre el particular, en el procedimiento de gestión administrativa tributaria está contemplado que procede el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales (artículo 720 del ET), del cual se puede prescindir «cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial».

Bajo este precepto, los obligados tributarios pueden demandar directamente las liquidaciones oficiales de revisión, lo que ha dado pie a que esta Sección haya estimado procedente el ejercicio directo de la acción contenciosa, aun en eventos en los que se inadmita el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión; esto, siempre que se le haya dado contestación a las propuestas de modificación de la declaración tributaria hechas en el requerimiento especial y no haya trascurrido el plazo de caducidad de cuatro meses propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA).

Valga citar, en este sentido, entre otras, las sentencias del 14 de junio de 2007, exp. 14589, CP: Héctor J. Romero Díaz; del 25 de marzo de 2010 exp. 16831 CP: Martha Teresa Briceño De Valencia; del 27 de marzo de 2014, exp. 19713, CP: ibidem; y del 20 de noviembre de 2019, exp. 21033, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto[3]. 2.3- Dadas esas prescripciones legales, la Sala detalla el cuaderno de antecedentes administrativos para determinar si concurre en el caso un indebido agotamiento de la vía administrativa o si en cambio resulta procedente el ejercicio de la acción. De acuerdo con lo que se observa, el actor sí interpuso recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial de Revisión nro. 092412017000009, del 27 de junio de 2017.

Señaladamente, lo hizo el 21 de noviembre de 2017 (ff. 684 a 688 caa). Pero sin aguardar la admisión o inadmisión de dicho recurso, demandó la liquidación oficial de revisión un día después, esto es, el 22 de noviembre de 2017 —según la boleta de reparto, folio 1 cp—. En esas circunstancias, está visto que el demandante ni ejerció, ni invocó la opción que brinda el parágrafo del artículo 720 del ET de demandar sin recurrir en vía administrativa la liquidación oficial de revisión. Por el contrario, recurrió en reconsideración la liquidación oficial y concomitantemente la demandó ante esta Judicatura sin dar espera a que la autoridad se pronunciara respecto de la impugnación adelantada.

Esa forma de ejercicio de la acción contenciosa no está habilitada ni legal, ni jurisprudencialmente, y contraría la disposición del ordinal 2.º del artículo 161 del CPACA, según la cual es un requisito para la procedibilidad de la demanda que la Administración haya decidido, aun de manera ficta, los recursos ejercidos ante ella. 2.4- Por tanto, pese a que en el caso se dictó sentencia de primera instancia en la cual se determinó que el acto acusado fue correctamente notificado el 29 de junio de 2017, de acuerdo con las reglas del ET; y a que, el actor apeló esa decisión formulando un cargo que contraría el mandato expreso del artículo 2.º del CPACA en el sentido de que las reglas especiales del procedimiento administrativo se aplican de preferencia sobre las generales consagradas en el CPACA, la Sala se abstendrá de resolver el cargo de apelación y, en cambio, decidirá que el demandante incumplió un presupuesto procesal de la acción para el momento en el que radicó la demanda judicial —22 de noviembre de 2017— lo que conlleva a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

Por consiguiente, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se dispondrá a declarar probada, de oficio, la excepción anunciada. 3- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme a lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia apelada. En su lugar: Declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por indebido agotamiento de la actuación administrativa. En consecuencia, la Sala se inhibe fallar de fondo. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] En audiencia inicial, el tribunal consideró que la excepción propuesta se resolvería en la sentencia, luego de definirse si el acto acusado fue notificado en debida forma (ff. 96 a 102). [2] Del historial de actuaciones registradas en el aplicativo informático SAMAI.

Las demás menciones a «índices» están referidas al mismo repositorio. [3] El magistrado ponente de la presente sentencia discrepa de esa tesis que reconoce la procedencia de la acción contencioso-administrativa cuando se interpuso fallidamente el recurso de reconsideración, motivo por el cual, en su momento salvó el voto respecto de la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2019.