PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL – Alcance. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional / PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO MUNICIPAL - Alcance. El municipio dará aplicabilidad al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional vigente y en las demás normas que incorporen cambios al procedimiento / CORRECCIÓN DE LA DECLARACIÓN DE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Procedimiento / CORRECCION DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS QUE DISMINUYEN EL VALOR A PAGAR O AUMENTAN EL SALDO A FAVOR – Término. Dentro del año siguiente al vencimiento del término para presentar la declaración [L]a Sala encuentra que, en pro de la unificación de los procedimientos en materia tributaria, el legislador estableció parámetros que debían seguir las entidades territoriales, para lo cual en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 dispuso: “ARTÍCULO 66.

ADMINISTRACIÓN Y CONTROL: Los municipios y distritos, para efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los Impuestos del orden nacional.” (énfasis propio).

Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 reiteró el mandato dado a los entes territoriales para que aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y dispuso, además, que podían simplificar los procedimientos y disminuir las sanciones consagradas en la norma nacional en los siguientes términos: “Artículo

69. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL: Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” De conformidad con dichos preceptos, la Sección ha precisado que los municipios, quedaron obligados aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de sanciones.

Pero, igualmente, con la Ley 788 de 2002 se les dio la posibilidad a los entes territoriales, entre otras cosas, para modificar y simplificar los términos de los procedimientos en materia tributaria y sanciones, siempre que no resulten mas gravosos que lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional. (…) Resulta menester entonces realizar una interpretación integral de los citados artículos, acorde con lo cual es preciso atender que la norma local, determinó su sujeción al procedimiento nacional, es así como expresamente señaló que todos los procedimientos debían estar en armonía con el Estatuto Tributario Nacional, lo cual presupone que las previsiones del acuerdo deben ser interpretadas en el marco de las normas procedimentales nacionales, no pueden ser aplicadas de manera aislada y autónoma, como lo pretende la parte actora cuando aduce que debe primar la aplicación del acuerdo municipal sobre la norma general.

Entonces la referencia del artículo 352 del Acuerdo 012 de 2016 al término de dos (2) años para corregir las declaraciones con su respectiva sanción e intereses, en el marco de la norma procedimental nacional, correspondería a las correcciones reguladas en el artículo 588 del Estatuto Tributario nacional que aumentan el valor a pagar o disminuyen el saldo a favor, que no a las correcciones reguladas en el artículo 589 del estatuto nacional, que regula las correcciones que disminuyen el impuesto a pagar o aumentan el saldo a favor, que por lo mismo no generan sanción y que, para la época de los hechos requerían la presentación de un proyecto de corrección ante la respectiva autoridad tributaria, a estas últimas es que alude expresamente el parágrafo del citado artículo 352 del acuerdo 012 de 2016, aunque sin señalar el término ni la ritualidad para su trámite, condiciones en las cuales forzoso era consultar la normativa nacional, como en efecto hizo la Administración municipal.

FUENTE FORMAL: LEY 383 DE 1997 - ARTÍCULO 66 / LEY 788 DE 2002 - ARTÍCULO 59 / ACUERDO 012 DE 2016 (MUNICIPIO DE EL PASO) – ARTÍCULO 305 / ACUERDO 012 DE 2016 (MUNICIPIO DE EL PASO) – ARTÍCULO 307 / ACUERDO 012 DE 2016 (MUNICIPIO DE EL PASO) – ARTÍCULO 352 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 589 PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA TRIBUTARIA – Aplicación / CORRECCIÓN DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS QUE DISMINUYAN EL VALOR A PAGAR O AUMENTEN EL SALDO A FAVOR – Procedimiento / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Imperativo constitucional [E]n aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, consagrado en el parágrafo 5 del artículo 640 del Estatuto Tributario, hay lugar a revocar la sanción impuesta en los actos.

Esto obedece a que al momento de su expedición, el artículo 589 del Estatuto Nacional consagraba una sanción del 20% del menor valor a pagar pretendido o del mayor saldo a favor. No obstante, con el artículo 274 de la Ley 1819 de 2016 se modificó esa norma y actualmente no se impone sanción por este concepto. Esta Sala ha manifestado que el principio de favorabilidad está estrechamente relacionado con el artículo 29 de la Constitución Política, razón por la cual es procedente la reducción de las sanciones impuestas, o como en este caso, declarar la nulidad la misma.

De igual forma, se ha acogido el criterio de la Sala de Consulta, en Concepto 1454 del 16 de octubre de 2002 C.P. Susana Montes de Echeverri, en el que se expuso lo siguiente: “El principio de favorabilidad, cuando es aplicable en materia sancionatoria administrativa, constituye un imperativo constitucional y, por ende, bien puede ser aplicado a solicitud de parte, o de oficio por la autoridad juzgadora competente".

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 640, PARAGRAFO 5 / LEY 1819 DE 2016 - ARTÍCULO 274 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 CONDENA EN COSTAS - Conformación / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Falta de prueba de su causación [E]n esta instancia no habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho), porque no fue demostrada su causación según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365, NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-39-000-2016-00064-02(25149) Actor: CHANEME COMERCIAL SA Demandado: MUNICIPIO DE EL PASO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar (fls.750 a 757), que decidió: “PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones de “Inexistencia de la obligación por falta de los requisitos formales de la solicitud de corrección y obligación tributaria por asentamiento geográfico de la demandante en el Municipio de El Paso - Cesar” propuestas por el Municipio de El Paso – Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda, por las razones señaladas en la parte considerativa de este proveído.

TERCERO: Sin costas en esta instancia. (…)”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 29 de marzo de 2012, la demandante presentó ante el municipio demandado la declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2011, por la cual realizó un pago de $355.493.000 (fls.18 a 19). De igual manera el 26 de marzo de 2013 declaró y pagó al municipio el mismo gravamen correspondiente al año 2012, por un valor de $465.582.000 (fls.20 a 21).

El 25 de marzo de 2014, la contribuyente presentó declaraciones de corrección del impuesto de industria y comercio correspondientes a los años 2011 y 2012 ante el Municipio de El Paso, en las que disminuyó el impuesto a cargo (fls.26 y 28). En la misma fecha la demandante solicitó ante la Administración municipal la devolución de $876.654.900 por concepto de pago de no debido correspondiente al ICA de los años 2011 y 2012.

Mediante Resolución Nro. 209 del 29 de julio de 2014 el municipio negó la devolución por el año 2011, argumentando la extemporaneidad en la presentación de la corrección de la declaración e impuso sanción correspondiente al 20% del valor pretendido en devolución. En el mismo acto, se ordenó respecto al año gravable 2012: “la práctica de la liquidación oficial de revisión, en lo que concierne a la solicitud de corrección de la declaración de industria y comercio del año 2012, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma, so pena de que el proyecto de corrección sustituya la declaración inicial.” (fls.35 a 43).

La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución Nro. 226 del 29 de septiembre de 2015, con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto por la actora (fls.61 a 66). En ese acto se señaló que como el municipio no cuenta con una norma especial para la corrección de declaraciones que disminuyen el impuesto o aumentan el saldo a favor debía acudirse a lo establecido en el artículo 589 del Estatuto Tributario Nacional.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fls.1 y 2): “PRIMERO.- Que se declare la Nulidad de las Resoluciones 209 de julio 29 de 2014 y 226 de septiembre 29 de 2015, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de El Paso, Departamento del Cesar, en cuanto por dichas Resoluciones se rechaza “parcialmente por improcedente la solicitud de corrección de la declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al año 2011 y 2012.

SEGUNDO. - Que como consecuencia de lo anterior ese Honorable Tribunal disponga restablecer el derecho de mi representada declarando que la Sociedad CHANEME COMERCIAL S.A. Nit. 830.065.609-5 tiene derecho a las liquidaciones de corrección de las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los años 2011 y 2012 determinando un mayor saldo a favor total por la cantidad de OCHOCIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS MIL (sic) PESOS M.L ($876.654.900.00) y al reconocimiento de los intereses por pérdida del poder adquisitivo de la moneda en los términos del artículo 1617 del Código Civil y a los intereses corrientes y moratorios fijados por el Estatuto Tributario municipal, artículos 487 y 488 del Acuerdo 016 de 2012 del Concejo de El Paso, tanto con respecto al año 2011 como al año 2012.

TERCERO: Que como consecuencia de la Nulidad de los citados Actos Administrativos y el Restablecimiento del Derecho se ordene al Municipio del Paso – Cesar, a pagar la cantidad de OCHOCIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS MIL(sic) PESOS ($876.654.900.00) las costas del proceso, agencias en derecho, demás gastos, e indemnizaciones de perjuicios, intereses corrientes y moratorios de Ley, toda vez que están demostrados de (sic) los elementos fácticos y jurídicos que prueban las actuaciones irregulares y de mala fe de la entidad demandada.” La sociedad demandante invocó como violados los artículos 29 y 338 de la Constitución Política; 59 de la Ley 788 de 2002; 589 del Estatuto Tributario y 305, 306, 307, 352, 355 y 392 del Acuerdo 016 de 2012 (Estatuto Tributario del Municipio de El Paso).

Los cargos de la violación se resumen así: Señaló que el Acuerdo 016 de 2012, expedido por el Concejo Municipal de El Paso (Cesar), consagró los lineamientos a seguir con respecto a la aplicación de las normas del Estatuto Tributario, de tal manera que cuando la norma local (especial) estableciera alguna disposición que no coincidiera con el Estatuto Tributario Nacional (norma general), debía aplicarse lo ordenado por la norma especial, es decir, el acuerdo municipal.

Puso de presente que el artículo 352 del acuerdo municipal reguló todo lo relacionado con las correcciones de las declaraciones presentadas por los contribuyentes y dispuso que cuando la corrección determinara un mayor gravamen se sancionaría, pero cuando la corrección no estableciera una mayor carga o determinara una menor, no habría lugar a imponer sanción. La Administración en las decisiones acusadas optó por aplicar lo dispuesto en el Estatuto Tributario, desconociendo con ello la norma especial del municipio, por tanto, al abstenerse de seguir el debido proceso y no haber expedido requerimientos especiales sobre las declaraciones de corrección presentadas por la sociedad, estas adquirieron firmeza, dando lugar al derecho a la devolución de las sumas pagadas en exceso.

Agregó que, por mandato legal, en su caso había lugar al reconocimiento de la pérdida del poder adquisitivo de las sumas pagadas indebidamente en los términos del artículo 1617 del Código Civil, así como de los intereses corrientes y moratorios fijados en la norma local. Oposición de la demanda La entidad controvirtió las pretensiones de la demanda (fls.121 a 135) con fundamento en las siguientes razones: Sostuvo que los actos demandados fueron expedidos con fundamento en las normas que regulan la materia, especialmente el artículo 589 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 383 de 1997, norma de aplicación supletoria en virtud de lo señalado en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y el código de rentas del municipio, lo que implicaba que la corrección de la declaración de ICA por el año gravable 2011 debió solicitarse dentro del año (1) siguiente a su presentación, a fin que la Administración decidiera si la aceptaba o no mediante una liquidación oficial de corrección. Como la actora presentó la corrección por fuera del término, la solicitud no era procedente, por lo que el acto administrativo en relación con dicho período estaba acorde a derecho.

En lo que respecta a la corrección de la declaración de ICA del período 2012, esta fue presentada por la interesada dentro del término, pero hizo mención a que no se accedió a lo pretendido por la actora al considerarla sujeto pasivo del gravamen al estar ubicada y realizar operaciones dentro de la mina Calenturita de CI Prodeco S.A., la cual está dentro de los límites geográficos y territoriales pertenecientes al corregimiento de la Loma, jurisdicción de El Paso (Cesar).

La entidad propuso como excepción previa “la indebida estimación de la cuantía de la demanda” al considerar que no se determinan de manera clara conceptos como costas, agencias en derecho e intereses. Como excepción de fondo propuso la “inexistencia de la obligación por falta de los requisitos formales”, por cuanto, como se expuso antes, la sociedad presentó por fuera del término de un (1) la corrección de la declaración de 2011, por lo que había lugar a rechazar la solicitud e imponerse la sanción correspondiente.

Agregó que la corrección a la declaración del año gravable 2012 si fue oportuna, por lo que la Administración procedería a practicar la liquidación oficial de la corrección dentro de los seis (6) meses siguientes a la solicitud, tal como lo establecía la norma. La segunda excepción de fondo consistió en “la obligación tributaria por asentamiento geográfico de la demandante en el Municipio de El Paso” para lo cual insistió que, como la sociedad realizaba sus operaciones dentro de una mina ubicada en el municipio, era sujeto pasivo del ICA.

Además, la empresa continuó pagando dicho gravamen en favor de la entidad, con lo cual reconoció tal calidad y, en consecuencia, no había lugar a sustraerse del cumplimiento de su obligación. La última fue la innominada, con el fin de que se declaren las excepciones probadas en el proceso. Sentencia apelada El Tribunal declaró probadas las excepciones de (i) inexistencia de la obligación por falta de los requisitos formales de la solicitud de corrección y (ii) la obligación tributaria por asentamiento geográfico de la demandante en el municipio de El Paso (Cesar).

En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (fls.750 a 757). Expuso que el Acuerdo Municipal 016 de 2012 no contempló el procedimiento a seguir en caso de que la corrección tributaria presentada por un contribuyente disminuyera el valor a pagar o aumentara el saldo a su favor, por tanto, debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 589 del Estatuto Tributario, por remisión expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y el artículo 565 del acuerdo local.

De conformidad con el mencionado artículo 589 del Estatuto Tributario, la corrección debía presentarse dentro del año (1) siguiente al vencimiento del término para declarar o de la fecha de presentación de la declaración de corrección, según el caso, solicitudes que únicamente podían rechazarse por requisitos de forma. En este caso, la sociedad presentó la declaración de ICA por el año gravable 2011 el 29 de marzo de 2012, y la corrección de dicha declaración se solicitó el 25 de marzo de 2014, por lo que fue extemporánea.

Por esta razón, consideró que el acto administrativo que negó la corrección del gravamen por el período 2011 estuvo ajustado a derecho. En relación con el año 2012 indicó que la corrección a la declaración fue presentada dentro del término legal, motivo por el cual fueron razones de fondo las que llevaron al ente territorial a rechazar la solicitud.

Al efecto, expuso que, dentro de la demanda y la contestación de la misma, esta corrección fue rechazada en virtud de que la sociedad ejerció la actividad gravable dentro del territorio municipal, pues estaba demostrado que tenía asentamiento dentro de la mina Calenturitas de CI Prodeco SA, la cual se encuentra ubicada dentro de los límites geográficos y territoriales pertenecientes al corregimiento de la Loma, jurisdicción de El Paso.

Agregó que, en sede judicial, las pruebas aportadas y especialmente el dictamen practicado permitieron llegar a la conclusión que la sociedad debía declarar y pagar ICA en ese municipio. Así mismo, la demandante no allegó al expediente prueba alguna que demostrara que durante el período 2012 no realizó actividad sujeta al gravamen en la jurisdicción demandada.

No condenó en costas por no encontrar ninguna actuación temeraria o de mala fe. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente (fls.762 a 773): El Acuerdo Municipal 016 de 2012, en su artículo 352, estableció que los contribuyentes del Municipio de El Paso podían corregir sus declaraciones de impuestos dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar.

Esta norma no hace distinción sobre el tipo ni la materia de corrección, lo cual se evidencia en el parágrafo que estipuló que las correcciones que no varíen el valor a pagar del impuesto o que lo disminuyan no causa sanción por corrección. Se tiene, entonces, que la normativa local reguló de manera especial el procedimiento de las correcciones de las declaraciones tributarias, razón por la cual no había lugar a aplicar lo dispuesto en el artículo 589 del Estatuto Tributario.

Al respecto señaló que la norma especial se aplica por encima de la norma general y, para el caso concreto, la primera es el Estatuto Municipal. Precisó que, con fundamento en el Acuerdo Municipal 016 de 2012, acto administrativo de carácter general que goza de plena validez, y en ejercicio de los principios de confianza legítima y buena fe, la sociedad presentó las correcciones de las declaraciones de ICA por los años 2011 y 2012 conforme a los dos años que consagra la norma local.

Manifestó que, de acuerdo a la ubicación territorial de la sociedad, también desarrolló sus actividades en los municipios de Becerril y la Jagua de Ibirico, en los cuales declaró y pagó el ICA por los períodos 2011 y 2012. Sin embargo, para el caso del Municipio del El Paso, únicamente llevo a cabo actividades administrativas y de acarreo, por los cuales obtuvo los ingresos reportados en las correcciones de las declaraciones de ICA por dichos años, razón por la que disminuyó el impuesto a cargo.

Así las cosas, como las declaraciones privadas que fueron presentadas inicialmente incluyeron valores que no correspondían a la realidad económica de la sociedad, el procedimiento a seguir era la corrección de las mismas en los términos del artículo 352 del Acuerdo Municipal 016 de 2012. Agregó que en el expediente lo único que logró demostrar la Administración fue la ubicación geográfica de la sociedad en la mina que colinda con varios municipios, sin embargo, no comprobó la generación de ingresos adicionales a los incluidos en las correcciones de las declaraciones de los años 2011 y 2012 en su jurisdicción. Alegatos de conclusión La demandante alegó de conclusión (índices 20 y 21 Samai), para lo cual insistió que el Acuerdo Municipal 016 de 2012, en el artículo 352, consagra el término de las correcciones de las declaraciones tributarias presentadas por los contribuyentes.

Señaló que el Concejo Municipal se alejó legítimamente de lo establecido en la norma nacional, consagrando una única disposición para todas las correcciones de las declaraciones tributarias de los obligados, no siendo dable a la Administración local aplicar por extensión el artículo 589 del Estatuto Tributario Nacional. El hecho que la Administración no tuviera en consideración su estatuto de rentas y aplicara una disposición distinta, configuraba una violación del derecho al debido proceso de la sociedad.

Agregó que pagó el impuesto discutido en exceso, en el municipio demandado, por lo cual tenía derecho a que se le reconocieran todas las pretensiones y se revocara la sentencia de primera instancia. Lo contrario, implicaría que la autoridad tributaria local, sin sustento alguno, pudiera gravar en su territorio ingresos que fueron generados en otras jurisdicciones.

Además, en el expediente no logró demostrar que los ingresos corregidos fueron obtenidos en su territorio. El demandado indicó que ratificaba los argumentos de la contestación de la demanda y las excepciones (índice 22 Samai). Reiteró que la sociedad incumplió con la obligación de presentar la corrección a la declaración del ICA 2011 dentro del término legal establecido en el Estatuto Tributario y que de conformidad con el dictamen pericial y las demás pruebas, quedó acreditado que la demandante ejerció actividades comerciales en su jurisdicción, convirtiéndose en sujeto pasivo del gravamen discutido.

Concepto del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada y rindió concepto en los siguientes términos (índice 23 Samai) En relación con el término con el que contaba la contribuyente para corregir la declaración privada de ICA 2011, sostuvo que el hecho que el parágrafo del artículo 352 del Acuerdo Municipal 016 de 2012 advirtiera que no había lugar a sanción por corrección cuando no variara el valor del impuesto a pagar o se disminuyera, no indica que sea procedente la interpretación hecha por la actora, según la cual, el mencionado artículo regula el procedimiento de la corrección cuando su objeto consiste en disminuir el valor del gravamen o aumentar el saldo a favor.

Al no contemplar la norma el procedimiento especial para este tipo de correcciones, surgía la obligación de remitirse a la norma del Estatuto Tributario, es decir, al artículo 589, según el cual, el término para corregir la declaración es de un (1) año contado a partir del vencimiento del término para presentar la declaración. En consecuencia, procedía el rechazo de la corrección correspondiente al período 2011 por extemporánea, tal como lo manifestó la Administración en los actos acusados.

Resaltó que no era de recibo la prevalencia de la norma especial sobre la general a la que aludía la demandante para justificar la no aplicación del artículo 589 del Estatuto Tributario, toda vez que en este caso no hubo norma local que regulara el procedimiento de las correcciones que disminuyen el valor a pagar. En lo referente a la corrección del período 2012 anotó que la Administración en los actos acusados dispuso que procedería a practicar la liquidación de corrección en un acto administrativo independiente, por tanto, no era del caso analizar de fondo la corrección presentada por la sociedad con relación a dicho período.

Lo anterior, por cuanto los actos enjuiciados únicamente se refirieron a la decisión de la administración de negar la devolución de las sumas pagadas en exceso y reclamadas por la contribuyente. Además, la sola presentación de la corrección cuando se disminuye el valor a pagar, no da lugar a reclamar la devolución de pagos en exceso, pues es necesario que la Administración expida una liquidación oficial de revisión, acto que tampoco fue objeto de estudio en este proceso, en la medida que el municipio sólo anunció que lo haría en acto independiente.

Agregó que no era del caso debatir sobre el cumplimiento de la obligación de declarar y pagar el ICA por parte de la sociedad. En esa medida, no había fundamentos para revocar la decisión apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 1.

En primer lugar, la actora expresó que el término para presentar la corrección de las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2011 era el de dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, tal como lo establecía el artículo 352 del Acuerdo Municipal 016 de 2012, norma local que debía aplicarse de manera preferente en virtud del principio de confianza legítima que regía la relación de los administrados con la entidad territorial.

Por su parte, el municipio demandado sostuvo que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, estaba facultado para aplicar directamente lo dispuesto en el artículo 589 del Estatuto Tributario Nacional, el cual disponía que el plazo para presentar correcciones a las declaraciones tributarias era de un (1) año, contado desde la presentación de la respectiva declaración. Como en este caso la actora corrigió la declaración privada por ICA 2011 de manera extemporánea, los actos administrativos que negaron la devolución por este período estaban ajustados a derecho, tesis que acogió el Tribunal para negar las pretensiones de demanda.

Para resolver, la Sala encuentra que, en pro de la unificación de los procedimientos en materia tributaria, el legislador estableció parámetros que debían seguir las entidades territoriales, para lo cual en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 dispuso: “ARTÍCULO 66. ADMINISTRACIÓN Y CONTROL: Los municipios y distritos, para efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los Impuestos del orden nacional.” (énfasis propio).

Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 reiteró el mandato dado a los entes territoriales para que aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y dispuso, además, que podían simplificar los procedimientos y disminuir las sanciones consagradas en la norma nacional en los siguientes términos: “Artículo

69. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL: Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.” De conformidad con dichos preceptos, la Sección ha precisado que los municipios, quedaron obligados aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de sanciones.

Pero, igualmente, con la Ley 788 de 2002 se les dio la posibilidad a los entes territoriales, entre otras cosas, para modificar y simplificar los términos de los procedimientos en materia tributaria y sanciones, siempre que no resulten mas gravosos que lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional[1]. Por su parte, la Corte Constitucional al resolver sobre la exequibilidad del artículo 59 de la Ley 788 de 2002[2], mediante la sentencia C-1114 de 2003, destacó que la norma bajo análisis «deja a salvo la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los procedimientos, dependiendo de la naturaleza de los tributos y la proporcionalidad de las sanciones respecto del monto de los impuestos», por lo que indicó que, la interferencia del legislador no es ilimitada sino «razonable, orientada a la promoción de procedimientos tributarios equitativos para los administrados y eficaces para la administración y susceptible de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de esas entidades».

Ahora bien, en el presente caso, el Concejo Municipal de El Paso, adoptó su estatuto tributario mediante el Acuerdo 012 de 2016. De esta regulación, se destacan los siguientes artículos: “ARTÍCULO 305.- PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO MUNICIPAL. El municipio de EL PASO para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, fiscalización, imposición de sanciones a los impuestos, tasas, contribuciones, multas, derechos y demás recursos territoriales dará aplicabilidad al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional vigente y en las demás normas que incorporen cambios al procedimiento.

(resaltado y subrayado propio).

ARTÍCULO 307. - REMISIÓN AL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL. Las normas del Estatuto Tributario nacional en lo atinente a procedimiento, sanciones, declaraciones, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos, serán aplicables en El Municipio de EL PASO, conforme a la estructura funcional y naturaleza de sus impuestos.(subrayado propio).

ARTÍCULO 352. - CORRECCIÓN EXPONTÁNEA (sic) DE LAS DECLARACIONES. Los contribuyentes podrán corregir sus declaraciones de impuestos dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, liquidándose la correspondiente sanción por corrección, sin perjuicio de los intereses moratorios. Toda declaración el contribuyente presente con posterioridad a la declaración inicial será considerada como corrección a esta o a la última corrección presentada, según el caso.

PARÁGRAFO. - La corrección de las declaraciones de impuestos que no varíen el valor a pagar o que lo disminuya, no causará sanción por corrección.” Resulta menester entonces realizar una interpretación integral de los citados artículos, acorde con lo cual es preciso atender que la norma local, determinó su sujeción al procedimiento nacional, es así como expresamente señaló que todos los procedimientos debían estar en armonía con el Estatuto Tributario Nacional, lo cual presupone que las previsiones del acuerdo deben ser interpretadas en el marco de las normas procedimentales nacionales, no pueden ser aplicadas de manera aislada y autónoma, como lo pretende la parte actora cuando aduce que debe primar la aplicación del acuerdo municipal sobre la norma general.

Entonces la referencia del artículo 352 del Acuerdo 012 de 2016 al término de dos (2) años para corregir las declaraciones con su respectiva sanción e intereses, en el marco de la norma procedimental nacional, correspondería a las correcciones reguladas en el artículo 588 del Estatuto Tributario nacional que aumentan el valor a pagar o disminuyen el saldo a favor, que no a las correcciones reguladas en el artículo 589 del estatuto nacional, que regula las correcciones que disminuyen el impuesto a pagar o aumentan el saldo a favor, que por lo mismo no generan sanción y que, para la época de los hechos requerían la presentación de un proyecto de corrección ante la respectiva autoridad tributaria, a estas últimas es que alude expresamente el parágrafo del citado artículo 352 del acuerdo 012 de 2016, aunque sin señalar el término ni la ritualidad para su trámite, condiciones en las cuales forzoso era consultar la normativa nacional, como en efecto hizo la Administración municipal.

Tras lo anterior, resultaba extemporánea la corrección para disminuir el impuesto a cargo, como quiera que ya había transcurrido el término de un (1) año, contado a partir de la fecha del vencimiento del plazo para declarar, en tanto, la actora había declarado y pagado el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2011 el día 29 de marzo de 2012, y la corrección invocada fue efectuada el 25 de marzo de 2014.

Por tanto, no prospera la apelación respecto al año gravable 2011. Respecto del año 2012, advierte la Sala que, en los actos demandados, la entidad ordenó: “la práctica de la liquidación oficial de corrección, en lo que concierne a la solicitud de corrección de la declaración de Industria y Comercio del año 2012, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de solicitud en debida forma; so pena de que el proyecto de corrección sustituya la declaración inicial.”.

Al contrario de lo acecido con el año gravable 2011, no negó el municipio la devolución impetrada, sino que, ordenó adecuar el procedimiento al previsto la norma nacional, artículo 589, acogiendo la corrección presentada a través de una liquidación oficial de corrección, a partir de la cual le resultaba legítimo a la actora solicitar la correspondiente devolución de lo pagado en exceso una vez surtido el procedimiento correspondiente.

En consecuencia, tampoco prospera el cargo de apelación respecto del año gravable 2012. 2. Respecto del segundo cargo de apelación, la demandante discutió que, durante los períodos 2011 y 2012, sólo desarrolló actividades administrativas y de acarreo en el municipio demandado por las que obtuvo ingresos que fueron reportados debidamente en las correcciones de las declaraciones.

También sostuvo que en el expediente lo único que logró demostrar la Administración fue la ubicación geográfica de la mina Calenturita de CI Prodeco S.A. y no probó la generación de ingresos adicionales a los incluidos en dichas correcciones. Dado que la oportunidad para corregir la declaración del año 2011 precluyó, resultan irrelevantes los aspectos de fondo que la motivaron.

Por su parte, la corrección del año gravable 2012, requería de la expedición de una liquidación oficial de corrección, conforme lo ordenó el municipio, y solo a partir de ese momento, procedía la revisión de fondo sobre las modificaciones. Teniendo en cuenta que los argumentos de este segundo cargo de apelación, versan sobre aspectos de fondo de las correcciones invocadas, que no sobre la oportunidad y procedimiento aplicable a las mismas, aspectos que fueron los determinantes en el análisis, se relevará la Sala de su estudio.

De conformidad con lo expuesto, no prospera ninguno de los argumentos de la apelación. Sin embargo, y en aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, consagrado en el parágrafo 5 del artículo 640 del Estatuto Tributario, hay lugar a revocar la sanción impuesta en los actos. Esto obedece a que al momento de su expedición, el artículo 589 del Estatuto Nacional consagraba una sanción del 20% del menor valor a pagar pretendido o del mayor saldo a favor.

No obstante, con el artículo 274 de la Ley 1819 de 2016 se modificó esa norma y actualmente no se impone sanción por este concepto. Esta Sala ha manifestado que el principio de favorabilidad está estrechamente relacionado con el artículo 29 de la Constitución Política[3], razón por la cual es procedente la reducción de las sanciones impuestas, o como en este caso, declarar la nulidad la misma.

De igual forma, se ha acogido el criterio de la Sala de Consulta, en Concepto 1454 del 16 de octubre de 2002 C.P. Susana Montes de Echeverri, en el que se expuso lo siguiente: “El principio de favorabilidad, cuando es aplicable en materia sancionatoria administrativa, constituye un imperativo constitucional y, por ende, bien puede ser aplicado a solicitud de parte, o de oficio por la autoridad juzgadora competente".

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la nulidad parcial de los actos acusados con relación a la sanción impuesta. Por último, en esta instancia no habrá condena en costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho), porque no fue demostrada su causación según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar se dispone: 1. Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones 209 del 29 de julio de 2014 y la 226 del 29 de septiembre de 2015, únicamente en lo concerniente a la sanción impuesta a la contribuyente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, se ordena que no habrá lugar a la sanción a cargo de la sociedad demandante. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. Reconocer personería al abogado al abogado Cesar Eduardo Ángel Ospino como abogado del municipio de El Paso, para actué en los términos del poder visible en el índice 19 de Samai.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. |AUSENTE CON EXCUSA |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de diciembre de 2012, exp. 17596, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Sentencia de 6 de septiembre de 2017, exp. 20953, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto [2] M.P. Jaime Córdoba Triviño. [3] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Sentencia del 25 de febrero de 2021 exp.24667, C..P. Stella Jeannette Carvajal Basto