ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / VACACIONES INDIVIDUALES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL / SOLICITUD DE VACACIONES / DERECHO AL GOCE DE LAS VACACIONES – Implica el respectivo nombramiento de reemplazo para la ejecución de las funciones de la persona a quién se le concede el descanso laboral / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS O DE ORDEN PRESUPUESTAL PARA PROVEER CARGO EN AUSENCIA TEMPORAL POR VACACIONES - No es justificación para negar el reconocimiento de las vacaciones individuales / OMISIÓN DE EXPEDICIÓN DEL CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL – Limitación injustificada para el disfrute del derecho / ORDEN JUDICIAL DE JUEZ DE TUTELA – Se ordena adelantar las gestiones requeridas para expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la accionante / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No resulta efectivo para garantizar los derechos fundamentales vulnerados o amenazados / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL GOCE DE LAS VACACIONES – Como consecuencia del rechazo de la solicitud de conceder las vacaciones anualizadas individuales [L]a Sala observa que, si bien en principio la acción de tutela resultaría improcedente en razón a que lo que cuestiona la actora corresponde a actos administrativos, a saber, el Oficio núm. DESAJCUO21-0399 del 10 de mayo de 2021 y la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, lo cierto es que, en este caso concreto, la solicitud de amparo procede de manera excepcional.
En efecto, la Sala encuentra que: La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, por cuanto la vulneración se originó con ocasión del Oficio núm. DESAJCUO21-0399 del 10 de mayo de 2021 y la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, en tanto que el escrito de amparo se radicó el 20 de mayo de 2021, es decir, se advierte la urgencia que caracteriza el uso de esta acción constitucional.
La interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de los actos administrativos acusados resultaría ineficaz, por cuanto, del escrito de tutela, se advierte que a) la actora comparte con su nominador la justificación expuesta en la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021 relacionada con la necesidad de que se expida partida de disponibilidad presupuestal para que se designé una persona en encargo, so pena de afectar el servicio de administración de justicia; y b) lo pretendido por la actora es el reconocimiento y disfrute de sus vacaciones laborales que, de acuerdo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, debe ser entendido como un derecho fundamental y una garantía mínima del trabajador, cuyo propósito consiste en recuperar las energías producto del desgaste físico y mental de la labor.
(…) Siguiendo esa misma línea argumentativa, la Sala advierte que, si bien es cierto algunas de las subsecciones de la Corporación han considerado que el mecanismo de amparo resulta improcedente para obtener al expedido de certificados de disponibilidad presupuestal, no es menos cierto que esta Sección así como la Subsección B de la Sección Segunda, la Sección Cuarta y la Sección Quinta de esta Corporación, hemos venido sosteniendo el criterio consistente en que los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores.
(…) De conformidad con lo expuesto, esta Sala confirmará el numeral primero y segundo de la sentencia de tutela de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de amparar el derecho fundamental al descanso de la señora [C.P.L.B.], el cual se encuentra vulnerado por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander, y dejar sin efectos la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta.
Igualmente revocará los numerales tercero y cuarto de la sentencia de tutela de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en consecuencia; i) ordenará a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander entidad que, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente proveído, adelante las gestiones requeridas para expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora [C.P.L.B.].
Una vez cuente con los recursos necesarios deberá comunicar tal novedad de manera inmediata al titular del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta. ii) ordenará al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, y ordenará que una vez, se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad el reemplazo de la señora, [C.P.L.B.], deberá pronunciarse, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.
SALVAMENTO DE VOTO / VACACIONES INDIVIDUALES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL – Concede / EXPEDICIÓN DEL CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL PARA ASIGNACIÓN DE REEMPLAZO – No guarda relación con el derecho que legalmente le asiste a disfrutarlas / ACCIÓN DE TUTELA – No es procedente que se ordenen hacer apropiaciones presupuestales para la designación de un reemplazo / CONFIRMACIÓN DEL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – El cual concedió el amparo Discrepo de lo señalado por la Sala, específicamente en el sentido de revocar los numerales tercero y cuarto de la sentencia de tutela proferida el 16 de julio de 2021 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, porque, si bien comparto la decisión de que se ampare el derecho fundamental al descanso, considero que la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para que se designe un reemplazo mientras la accionante sale a vacaciones no guarda relación con el derecho que legalmente le asiste a disfrutarlas.
Lo anterior, debido a que el derecho al descanso no está condicionado a que se nombre un reemplazo ni mucho menos a que exista presupuesto para ese fin, puesto que las vacaciones se causan por el solo transcurso del tiempo laborado. Cabe señalar que la acción de tutela está instituida para la protección de los derechos fundamentales, de manera que no es procedente que, a través de este mecanismo constitucional, se ordenen hacer apropiaciones presupuestales para la designación de un reemplazo, afectando el presupuesto de la rama, y menos por el breve término que se requiere para suplir las vacaciones de un funcionario judicial; por lo tanto, la orden para proteger el derecho conculcado debió circunscribirse a que el nominador conceda las vacaciones causadas por la accionante, que fue precisamente el derecho que se le amparó a la accionante, y el único para el cual estaba legitimada a reclamar.
Adicionalmente, es deber del nominador planear con la debida anticipación el cronograma de vacaciones del personal a su cargo para asegurar la efectiva prestación del servicio público de administración de justicia. En estos términos, si bien en ocasiones anteriores he apoyado la postura de la Sala en el sentido en que se profirió la decisión, una revisión detenida del tema me lleva a replantear mi posición, por lo que estimo que debió confirmarse la sentencia de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02853-01(AC) Actor: CLAUDIA PATRICIA LÓPEZ BAUTISTA Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y OTROS Referencia: Acción de tutela Tema: Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Salud ii) trabajo iii) dignidad humana iv) familia e v) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: i) Salud ii) trabajo iii) dignidad humana iv) familia e v) igualdad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado por medio de la cual amparó parcialmente los derechos fundamentales invocados por la accionante.
I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, porque, a su juicio, al negar la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal que se requiere para que pueda acceder al disfrute de sus vacaciones individuales, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 2.1. Manifestó que, “[…] me desempeño como servidor de la Rama Judicial desde el 18 de Octubre de 2016 inscrito en carrera judicial como Asistente Administrativa Grado 06 del Juzgado Segundo de Ejecución de penas y medidas de seguridad de la ciudad de Cúcuta. […]”. 2.2.
Precisó que “[…] trabajamos en el Juzgado un total de 01 Asistente Jurídico, 01 Sustanciador, 01 Asistente Administrativo con funciones específicas para el despacho judicial […]”. 2.3. Indicó que “[…] a la fecha registro con dos (02) periodos de vacaciones pendientes por disfrutar, de los periodos laborados desde el 18 de Octubre de 2018 a 17 de Octubre de 2019 y 18 de Octubre de 2019 a 17 de Octubre de 2020 […]”. 2.4.
Señaló que “[…] mediante oficio de fecha 07 de abril de los corrientes, se envía por correo electrónico solicitud de disfrute de vacaciones por el periodo comprendido desde de 18 de Octubre de 2018 a 17 de Octubre de 2019, dirigido al Juez Segundo de Ejecución de Penas y medidas de Seguridad, Dr. Rafael Meneses Parada […]”. 2.5. Sostuvo que el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Cúcuta – Norte de Santander, expedir un Certificado de Disponibilidad Presupuestal para proveer el reemplazo por vacaciones de la servidora judicial. 2.6.
Señaló que, a través de oficio núm. DESAJCUO21-0399 de 10 de mayo de 2021, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander, negó la emisión del certificado de disponibilidad presupuestal -CDP-, luego de considerar lo siguiente: “[…] se precisa la imposibilidad de expedir tales certificaciones cuando el servidor no es funcionario, entendiéndose como tal, jueces y magistrados.
Lo anterior tiene como fundamento lo previsto en el Decreto 1660 de 1978, por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 15 y 20 de 1972, los Decretos 250 y 762 de 1970, 546 de 1911 y 717 de 1978 y otras disposiciones sobre administración del personal de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público entre otros, de los cuales se extraen claramente el régimen vacacional que corresponde a cada despacho Judicial y las prohibiciones de realizar nombramientos con diferencia salarial. […]. […] ésta Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, no tiene facultades legales para expedir un Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) para cubrir gastos de personal que no se hayan establecido en el Presupuesto General de la entidad, máxime que por ser organismos técnicos dependemos para el funcionamiento, de los lineamientos establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial […]”. 2.7.
Aseveró que, con ocasión a lo anterior, el Juez Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, mediante con la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021 resolvió negarle, por necesidades del servicio, el disfrute del período de las vacaciones causado entre el 18 de octubre de 2018 y el 17 de octubre de 2019, luego de considerar que: “[…] el cargo de Asistente Administrativo de este Juzgado, desarrolla actividades administrativas y secretariales que exigen la presencia permanente y continua de una persona designada para tal efecto, y si hay ausencia del mismo, se crea una perturbación seria al funcionamiento del juzgado y en la recta, oportuna y eficaz impartición de justicia. De manera que al ser así las cosas, es decir, al no contar con personal en el juzgado que pueda adelantar las labores que desarrolla el asistente administrativo, no porque no se cuente con servidores judiciales calificados, sino porque el ingreso de peticiones es bastante numeroso, pues en lo corrido del año se han recibido 1587 peticiones por parte de los procesados y por ende, lo proyectos que elaboran los servidores judiciales que integran el juzgado, para dar respuesta a las solicitudes que se elevan a diario por procesados, es inmensamente nutrido, tal como se puede concluir pues solo en el año pasado se dictaron 1235 autos de sustanciación y 1445 autos interlocutorios mixtos.
Lo cual sumado al hecho de que no se haya designado presupuesto por parte de la Administración Judicial para nombrar reemplazo en vacaciones, aun cuando se hizo la petición en tal sentido [oficio DESAJCUO21-0399 de fecha 10 de mayo de 2021], es imposible contemplar la posibilidad de que un empleado del juzgado disfrute de vacaciones […].” Pretensiones 3.
La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. TUTELAR los derechos fundamentales al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad. 2. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Cúcuta - Norte de Santander, disponer lo necesario para generar el presupuesto para nombramientos en remplazo de los empleados en vacaciones individuales, en concreto la disponibilidad para disfrutar de mis vacaciones y por ende comunicar a la coordinación de los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad de Cúcuta sobre la disponibilidad para acceder al disfrute de mi periodo de vacaciones. […].” Actuación 4.
La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 26 de mayo de 2021, admitió la acción de tutela en contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta - Norte de Santander, y del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta (Norte de Santander). 5.
En la referida providencia se ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, Norte de Santander informar los períodos de vacaciones pendientes por disfrutar, de Claudia Patricia López Bautista, quien se desempeña como auxiliar administrativa en el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta - Norte de Santander; y los períodos en que se causaron cada uno de aquellos.
Intervenciones de la parte demandada 6. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander solicitó que se desestimara la solicitud de amparo, porque, a su juicio, la “[…] Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, no tiene entre sus facultades las de, a)conceder o autorizar vacaciones para el personal titular de los Despachos Judiciales, ni b) emitir certificados de disponibilidad presupuestal para cargos, que no hayan sido creados o autorizados, por la Honorable Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura […]”. 7.
Como sustento de lo anterior, citó el numeral 9 del artículo 85 y el artículo 101 de la Ley 270 de 19961, el artículo 71 del Decreto 111 de 19962 y el artículo 86 de la Ley 38 de 19893, y manifestó que: “[…] no es acertado suponer que, la solicitud de certificados de disponibilidad presupuestal, para cargos que no han sido creados o autorizados, está en cabeza y responsabilidad de mi representada.
Sino están presupuestados esos mayores valores que se generarían “en la nómina”, para el reconocimiento de dichas acreencias laborales, por remplazos de vacaciones del personal titular de los Despachos Judiciales, esto está prohibido por la norma, por ello es menester la autorización y/o creación para la Honorable Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura […].” 8.
Asimismo, indicó que acceder a la solicitud de amparo “[…] sin la autorización presupuestal requerida, implicaría actuaciones de tipo disciplinario como las consagradas en la Ley 734 de febrero 5 de 2002, que en sus artículos 22 y 23 […]”. 9. Adujo que: “[…] se hace menester evaluar si en el presente asunto, “no exista manera de distribuir las funciones del empleado ausente con los demás integrantes del despacho”, y en tal sentido manifestarse, para no precaver la legalidad de un acto administrativo, que no vulnera los derechos rogados tutelar, como quiera que si es posible la distribución de las funciones del empleado ausente, transitoriamente, para el hoce y disfrute de las vacaciones a que tiene derecho, no es necesario ir en contravía de lo ya señalado por la norma, respecto de la disponibilidad presupuestal para proveer remplazos por vacaciones de los empleados de Despachos judiciales. […].” 10.
El Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta (Norte de Santander) guardaron silencio en esta etapa procesal. La sentencia impugnada 11. Mediante sentencia de 16 de julio de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió conceder parcialmente el amparo al derecho fundamental al descanso de Claudia Patricia López Bautista. 12.
Consideró que “[…] (i) el derecho al descanso en el escenario judicial no está supeditado a la provisión de un reemplazo, ni a algún condicionamiento administrativo o presupuestal, pues “se trata de un derecho que se causa con el simple transcurso del tiempo laborado”; y (ii) el ente nominador, en su rol de gestor de talento humano del despacho del que es titular, tiene la posibilidad de programar y planear la forma en que concede las vacaciones de sus empleados, para garantizar la adecuada prestación del servicio público de administración de justicia. Sin embargo, (iii) en ningún caso el titular del despacho judicial puede negar o aplazar indefinidamente su disfrute trasladando a los empleados la carga que a él le corresponde, relativa a que el servicio se preste de forma continua y eficiente […]”. 13.
Teniendo en cuenta lo anterior afirmó que: “[…] el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, con la Resolución No. 03 del 19 de mayo de 2021, negó a la accionante el disfrute de sus vacaciones, por motivos de necesidad del servicio y con ocasión de la falta de asignación presupuestal para el reemplazo de la persona que exige su derecho al descanso.
Esta circunstancia evidencia una flagrante vulneración del derecho al descanso de la tutelante por parte del operador judicial, en la medida en que este es un derecho que “se causa con el simple transcurso del tiempo laborado” y que no depende de ningún trámite administrativo ni de cuestiones presupuestales para su disfrute. Por lo tanto, si bien el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta tenía la potestad para programarlo de acuerdo a las necesidades del servicio, no estaba facultado para negarlo de forma indefinida […]”. 14.
Sostuvo que: “[…] los asuntos relativos a la expedición de la partida presupuestal para el reemplazo, desbordan el campo de análisis del juez de tutela, que únicamente le corresponde referirse sobre los derechos fundamentales de la señora López Bautista, en tanto los aspectos administrativos y funcionales de cada dependencia, por involucrar decisiones de carácter estructural, del ámbito de la planificación, de la organización y de la asignación de los recursos, son del resorte de las entidades que administran la Rama Judicial.
Con base en todo lo visto, es de concluir, que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, en primer lugar, al no ser la entidad nominadora de Claudia Patricia López Bautista, no le corresponde definir asuntos relacionados con el derecho a las vacaciones de esta, y, en segundo lugar, que la negativa de esa autoridad a expedir el CDP es una cuestión administrativa que no condiciona el derecho fundamental aquí examinado, de manera que su actuar no causa vulneración. […]”. 15.
Con fundamento en las anteriores premisas, resolvió lo siguiente: “[…]PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al descanso de Claudia Patricia López Bautista, vulnerado por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, con la expedición de la Resolución No. 03 del 19 de mayo de 2021.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 03 del 19 de mayo de 2021 expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, que negó la solicitud de disfrute de las vacaciones a la accionante.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, que, en las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia, expida un nuevo acto administrativo, en el que conceda el derecho a las vacaciones de Claudia Patricia López Bautista y defina sobre el periodo vacacional solicitado, de acuerdo con lo indicado en la parte motiva (2.4.2.) de esta providencia.
CUARTO: NEGAR la acción de tutela presentada por Claudia Patricia López Bautista en contra del Oficio No. DESAJCUO21-0399 del 10 de mayo de 2021, expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”. La impugnación 16. La ciudadana Claudia Patricia López Bautista presentó escrito de impugnación en contra de la sentencia de primera instancia. En ese sentido, precisó que impugnaba “[ ] el numeral 4 de la sentencia de tutela de fecha 16 de julio de 2021 [ ]”. 17.
Adujo que “[…] el Juzgado 2 de Ejecución de Penas de Cúcuta, únicamente cuenta con 3 servidores en su planta de personal, un asistente jurídico, un oficial mayor, y mi cargo de asistente administrativo, los cuales tenemos tareas definidas y una carga laboral bastante alta […]”. 18. Manifestó que: “[ ] no estoy de acuerdo con esta decisión, pues debe ordenarse la expedición de Certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en mi reemplazo, para garantizar un descanso digno y no regresar y encontrarme con el puesto atrasado, y de contera, para no sobrecargar a mis compañeros, y garantizar que se presente un servicio pronto, eficaz que atienda las necesidades de los usuarios, poniendo de presente que la carga laboral ha aumentado debido a la pandemia ocasionada por el de COVID 19 y el uso de herramientas virtuales [ ]“. 19.
Por todo lo expuesto, solicitó revocar el numeral 4 de la sentencia de primera instancia, como consecuencia de ello, “[…] se ordene a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta la expedición del correspondiente CDP para nombrar reemplazo en mis vacaciones. […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 20.
Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 de 6 de abril de 20215 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20186 y con el artículo 13 Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20197, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Problemas jurídicos 21. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, y de ser así, ii) establecer si el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora, porque la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Cúcuta – Norte de Santander Cundinamarca no expidió el certificado de disponibilidad presupuestal que se requiere para que pueda acceder al disfrute de sus vacaciones individuales y el Juzgado, a través de la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, negó el reconocimiento de sus vacaciones. 22.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la salud; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; posteriormente a iv) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos 23. Sobre el particular, resulta importante poner de presente que, de conformidad con lo establecido por el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991, relativo a la subsidiariedad de la acción de tutela, esta no procede, por regla general, para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, excepcionalmente, el medio de control de nulidad. 24.
En ese sentido, la jurisprudencia8 de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en expresar que: “[…] En principio, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.
De un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo demandado.
De otro lado, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. […]”.
“[…] Sobre la base de lo expuesto, la persona que estime vulnerados sus derechos por un acto administrativo puede solicitar alternativamente la nulidad y restablecimiento del derecho o, en la medida en que esta acción no se ejerza dentro del término legalmente establecido para ello, pedir la nulidad simple del acto, caso en el cual la pretensión debe ser exclusivamente el control de legalidad en abstracto de dicho acto. […]”. 25.
Sin embargo, también la jurisprudencia ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, procede la acción de tutela contra actos administrativos, siempre que, i) se esté ante la presencia de la vulneración de derechos fundamentales y, ii) exista peligro de la ocurrencia de un perjuicio irremediable; con lo que el amparo procedería como mecanismo transitorio.
En ese sentido, en sentencia T-514 de 20039, la Corte Constitucional determinó: “[…] la Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […]”.
(Resaltado por la Sala). 26. Además, la Corte Constitucional ha admitido que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa y se demuestra un perjuicio irremediable, la acción de tutela puede incluso proceder, excepcionalmente como mecanismo definitivo. Sobre este punto, en Sentencia T-912 de 200610, señaló: “No obstante, esta Corporación también ha admitido que en ciertos casos, cuando existe una vía de hecho en un acto administrativo y se observa la existencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procederá no sólo como mecanismo transitorio, sino que excepcionalmente podrá concederse de forma definitiva.
En efecto, en la sentencia T-418 de 2003, se señaló sobre este punto lo siguiente: (…), si se trata de una decisión proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
En estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable, debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva.’ Así también lo señaló en la sentencia T-811 de 2003, en donde la Corte resaltó lo siguiente: ‘No obstante lo afirmado, ha de manifestarse que la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se ha denominado como ‘vía de hecho.” (Resaltado por la Sala). 27.
En ese orden de ideas, en principio la acción de tutela resulta improcedente para controvertir la legalidad de actos administrativos, a menos que esté en juego la vulneración de derechos fundamentales y se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual, procedería el amparo de manera transitoria. Sin embargo, cuando se está frente a una vía de hecho administrativa y un perjuicio irremediable, el juez de tutela podría conceder la protección definitiva mediante la acción constitucional.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la salud 28. Visto el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1751 de 16 de febrero de 201511 sobre el derecho fundamental a la salud. 29. Atendiendo a que la jurisprudencia Constitucional12, ha definido este derecho como la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, que además debe ser garantizado bajo condiciones de oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad, de acuerdo con el principio de integralidad.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 30. Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 31.
Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente13: “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho y como objetivo primordial de la organización política. Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento.
Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad. El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana 32. Visto el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”.
(Resaltado por la Sala). 33. Atendiendo a que la Corte Constitucional14 ha establecido que el derecho a la dignidad humana “[…] debe entenderse bajo dos (2) dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. En relación con el primero, este Tribunal ha identificado tres (3) lineamientos claros y diferenciables: i) la dignidad humana como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características; ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y iii) la dignidad humana como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, de la integridad física y moral o, en otras palabras, la garantía de que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de trato degrandante o humillante.
De otro lado, al tener como punto de vista la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha identificado tres (3) expresiones del derecho a la dignidad: i) Es un valor fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado; ii) constituye un principio constitucional; y iii) también tiene la naturaleza de derecho fundamental autónomo […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 34. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 35. Atendiendo a que la Corte Constitucional15 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Análisis del caso concreto 36. La actora, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, porque, a su juicio, al negar la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal que se requiere para que pueda acceder al disfrute de sus vacaciones individuales, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 37.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 38. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 39. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentran los siguientes documentos: 39.1 Informes presentados por las partes con sus debidos anexos. Solución del caso concreto 40. En el caso sub examine, la actora impugnó la sentencia del a quo, al considerar que es necesario para disfrutar de sus vacaciones que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Cúcuta – Norte de Santander Cundinamarca expida el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la contratación de una persona en su reemplazo. 41.
Al respecto, es necesario tener en cuenta que el régimen de vacaciones de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial se encuentra establecido en el artículo 146 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199616, en los siguientes términos: “[…] Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio. […]”. 42.
Por su parte, la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo mencionado supra, expresó que: “[…] Según se señaló a propósito del artículo 12 del presente proyecto de ley, el ejercicio de la función pública y permanente de administrar justicia deberá realizarse “con las excepciones que establezca la ley” (Art. 228). Significa ello, como se explicó, que el legislador tiene plena competencia para determinar los casos en que la rama judicial pueda cesar transitoriamente sus actividades, en las mismas condiciones que las normas laborales lo establecen para los demás funcionarios del Estado y los particulares.
Así, entonces, puede la ley -o en su defecto la autoridad competente- fijar o modificar, dentro de unos márgenes razonables, los horarios de trabajo, disponer los días de descanso y determinar los períodos de vacaciones -individuales o colectivas-, sin que ello atente o comprometa el carácter de permanente que la Carta Política le ha dado a la administración de justicia. […]” (Resaltado por la Sala) 43.
A partir de lo anterior, se concluye que el régimen de vacaciones de los empleados de la rama judicial se divide en dos: i) los empleados que disfrutan sus vacaciones de manera colectiva, y ii) los empleados pertenecientes a la “[…] Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las (sic) de los (sic) Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses [ ]”, cuyo régimen vacacional es individual. 44.
Sin embargo, la Sala advierte que en ambos supuestos el empleado de la Rama Judicial se hace acreedor del derecho a disfrutar de sus vacaciones, el cual se considera fundamental e irrenunciable. 45. Ahora bien, al abordar la procedencia de la tutela en el caso sub examine, la Sala observa que, si bien en principio la acción de tutela resultaría improcedente en razón a que lo que cuestiona la actora corresponde a actos administrativos, a saber, el Oficio núm. DESAJCUO21-0399 del 10 de mayo de 2021 y la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, lo cierto es que, en este caso concreto, la solicitud de amparo procede de manera excepcional. 46.
En efecto, la Sala encuentra que: 46.1. La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, por cuanto la vulneración se originó con ocasión del Oficio núm. DESAJCUO21-0399 del 10 de mayo de 2021 y la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, en tanto que el escrito de amparo se radicó el 20 de mayo de 2021, es decir, se advierte la urgencia que caracteriza el uso de esta acción constitucional. 46.2.
La interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de los actos administrativos acusados resultaría ineficaz, por cuanto, del escrito de tutela, se advierte que a) la actora comparte con su nominador la justificación expuesta en la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021 relacionada con la necesidad de que se expida partida de disponibilidad presupuestal para que se designé una persona en encargo, so pena de afectar el servicio de administración de justicia; y b) lo pretendido por la actora es el reconocimiento y disfrute de sus vacaciones laborales que, de acuerdo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, debe ser entendido como un derecho fundamental y una garantía mínima del trabajador, cuyo propósito consiste en recuperar las energías producto del desgaste físico y mental de la labor. 47.
Precisado lo anterior, procede la Sala a estudiar el fondo del asunto, en el cual está acreditado lo siguiente: 47.1. La señora Claudia Patricia López Bautista desempeña el cargo de asistente administrativo Grado 6 en el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Cúcuta. 47.2. La señora Claudia Patricia López Bautista, solicitó, el 7 de abril de 2021, el disfrute de sus vacaciones causadas entre el 18 de octubre de 2018 al 17 de octubre de 2019. 47.3.
El Juzgado al cual se encuentra adscrita la accionante, se rige por el régimen de vacaciones individuales. 47.4. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander, mediante el oficio DESAJCUO21-0399 de 10 de mayo de 2021, señaló que “[ ] no tiene facultades legales para expedir un Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) para cubrir gastos de personal que no se hayan establecudo en el Presupuesto General de la entidad [ ]". 47.5.
El Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, mediante Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021 resolvió negar a la señora Claudia Patricia López Bautista, por necesidades del servicio, el disfrute del periodo de las vacaciones causado entre el 18 de octubre de 2018 hasta el 17 de octubre de 2019. 48. Esta Sala pone de presente que en un caso similar al presente, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 5 de julio de 201917, tuteló el derecho fundamental de la accionante y, como consecuencia de ello, ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial – Medellín, expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la accionante, con base en los siguientes argumentos: “[…] para la Sala no es admisible que sea la parte actora quien tenga que soportar las omisiones o dificultades de índole administrativas que corresponden a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con miras a obtener los recursos necesarios para designar su reemplazo, debido a estas circunstancias se vislumbra una fragante (sic) vulneración de los derechos laborales del trabajador.
Al respecto la Sección Cuarta de la Corporación expresó: “[…] Para la Sala es claro que la correlación entre trabajo y dignidad humana hace pertinente y necesaria la intervención del juez constitucional en aquellas situaciones en las que se encuentre en riesgo el goce efectivo de alguna de las garantías mínimas laborales, como es el caso de las vacaciones […]”.
Aunado a lo anterior, restringir el disfrute de las vacaciones de la empleada judicial por falta de presupuesto o de actuaciones administrativas, se reitera, no es una carga que deba soportar la actora, en razón a que la misma Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, que fue utilizada como argumento por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Medellín para no autorizar los recursos correspondientes, estableció el procedimiento que deben adelantar los interesados para obtener el disfrute de sus vacaciones, entre las cuales están i) reportar hasta el mes de marzo de cada anualidad la programación de vacaciones a disfrutar ante el Consejo Seccional de su jurisdicción, a fin de que sea incluido en los turnos; ii) el reporte debe contener los siguientes datos: despacho, cargo, periodos (sic) pendientes por disfrutar, aplazados, periodos (sic) y fecha a disfrutar.
Cabe señalar que la mencionada Circular no estableció el procedimiento tendiente a la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal con miras a cubrir los recursos del nombramiento de reemplazo, de tal manera que tal omisión no puede ser el argumento para desconocer e impedir el derecho de las vacaciones de los empleados y funcionarios que están al servicio de la Rama Judicial.
En este sentido se pronunció la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación: “[…] Así las cosas, impedir el derecho al goce de las vacaciones por cuenta de restricciones administrativas, no es una gestión que, a voces del a quo, deba soportar la solicitante, toda vez que según el propio procedimiento diseñado por el Consejo Superior de la Judicatura en la Circular No. 44, se impone únicamente al interesado reportar ante el Consejo Seccional la correspondiente programación de vacaciones, para que sea incluido en los turnos […]”. […] En este contexto, la Sala considera que existe vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora, toda vez que la administración no puede trasladar a los trabajadores, su propia función […]”. 49.
La Sala advierte que el criterio expuesto supra, también ha sido sostenido por la Sección Cuarta y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridades que, mediante las sentencias de 12 de diciembre 201818 y de 30 de mayo de 201919, ordenaron a la Dirección Seccional de Administración de Justicia, expedir los certificados de disponibilidad presupuestal que garantizaran los recursos necesarios para nombrar en provisionalidad el reemplazo de la accionante. 50.
Igualmente, esta Sección, mediante providencia de 7 de mayo de 202120, estableció que: “[…] 47. Ahora bien, al abordar la procedencia de la tutela en el caso sub examine, la Sala observa que, si bien en principio la acción de tutela resultaría improcedente en razón a que lo que cuestiona el actor corresponde a actos administrativos, a saber, el Oficio núm. DESAJBOTHM21-350 de 18 de marzo de 2021 y la Resolución núm. 001 de 26 de marzo de 2021, lo cierto es que, en este caso concreto, la solicitud de amparo procede de manera excepcional. […]”. […] “[…] La interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de los actos administrados acusados resultaría ineficaz, por cuanto, del escrito de tutela, se advierte que a) el actor comparte con su nominador la justificación expuesta en la Resolución núm. 001 de 26 de marzo de 2021 relacionada con la necesidad de que se expida el CDP de la referencia, so pena de afectar el servicio de administración de justicia; y b) lo pretendido por el actor es el reconocimiento y disfrute de sus vacaciones laborales que, de acuerdo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, debe ser entendido como un derecho fundamental y una garantía mínima del trabajador, cuyo propósito consiste en recuperar las energías producto del desgaste físico y mental de la labor. […]”. […] “[…] 50.
Los actos administrativos cuestionados corresponden al Oficio núm. DESAJBOTHM21-350 de 18 de marzo de 2021, por medio del cual la DESABOG informó que no era posible expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo de vacaciones en el cargo de Oficial Mayor que ocupa el actor; y a la Resolución núm. 001 de 26 de marzo de 2021, a través de la cual, la Juez Veintidós de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá negó al actor el reconocimiento y disfrute de sus vacaciones. […]”. […] “[…] De conformidad con lo expuesto, esta Sala i) concederá el amparo de los derechos fundamentales del actor, los cuales se encuentran vulnerados por la Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Bogotá – DESABOG y por el Juzgado Veintidós de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y, en consecuencia; ii) ordenará a la Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Bogotá – DESABOG, que, en un plazo máximo de 15 días hábiles, contados a partir de la notificación del presente proveído, adelante las gestiones requeridas para expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones del señor Cristian Camilo Ossa Canabal.
Una vez cuente con los recursos necesarios deberá comunicar tal novedad de manera inmediata al Juzgado Veintidós de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá. iii) ordenará a la titular del Juzgado Veintidós de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, o quien haga sus veces, que una vez, se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad el reemplazo del señor Cristian Camilo Ossa Canabal, deberá pronunciarse, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones del tutelante. […]”. 51.
Ahora bien, el hecho de que la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 no haya establecido el procedimiento tendiente a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal con miras a cubrir los recursos del nombramiento de reemplazo, evidentemente no puede ser el motivo para negar el disfrute de las vacaciones de los empleados y funcionarios que están al servicio de la Rama Judicial.
Así lo resaltó la Sección Cuarta de esta Corporación, cuando en sentencia de 12 de diciembre de 2018 indicó lo siguiente: “[…] Así las cosas, considera la Sala que si bien la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió una circular en la que dispuso directrices dirigidas a las Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del país atinentes a la programación de vacaciones de los funcionarios públicos y la expedición del CDP para garantizar los reemplazos, la omisión de establecer un procedimiento para garantizar los rubros de los reemplazos de los empleados judiciales no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso de estos […]”21. 52.
Siguiendo esa misma línea argumentativa, la Sala advierte que, si bien es cierto algunas de las subsecciones de la Corporación han considerado que el mecanismo de amparo resulta improcedente para obtener al expedido de certificados de disponibilidad presupuestal, no es menos cierto que esta Sección así como la Subsección B de la Sección Segunda, la Sección Cuarta y la Sección Quinta de esta Corporación, hemos venido sosteniendo el criterio consistente en que los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores. 53.
En tal sentido, en reciente pronunciamiento de 1° de julio de la presente anualidad, esta Sala de Decisión, sostuvo lo siguiente: “[…] visto el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto bajo estudio, la Sala también comparte el criterio de la Sección Cuarta, en el sentido de que las circunstancias administrativas no se compadecen con el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente le asiste al actor, teniendo en cuenta la injerencia del derecho a las vacaciones en el derecho al trabajo en condiciones dignas, donde el descanso constituye una garantía fundamental del empleado, además de una prestación social y un derecho económico relacionado con la salud y la seguridad social de las personas.
Debe entenderse, además, que la función judicial, principalmente la penal, en el caso del actor, comprende un desgaste intelectual y moral especial, que amerita en contraprestación, condiciones adecuadas de descanso y distracción que redunden en la renovación de fuerzas para el ejercicio de la función jurisdiccional posterior al período vacacional.
En efecto, impedir el derecho al goce de las vacaciones por cuenta de restricciones administrativas, no es una carga que deba soportar el tutelante, por cuanto ello no implica que se puedan soslayar las dificultades que la carga laboral, la insuficiencia de recursos, y algunas veces, la acción desprendida y descuidada de quienes tienen a su cargo la organización de los asuntos administrativos, de recursos humanos y presupuestales de la rama, puedan proyectarse sobre los derechos de quienes laboran en los despachos judiciales […]”22.
(negrillas fuera del texto) 54. En igual sentido se pronunció la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado cuando indicó: “[…] el argumento de que la Circular No. PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011 no es aplicable a los servidores judiciales que ostentan la calidad de empleados, ya que ese instrumento solo se refirió a los funcionarios judiciales23 pertenecientes al régimen de vacaciones individuales.
Al respecto, si bien es cierto el referido instrumento solo mencionó a funcionarios judiciales, esto no puede servir de excusa para desconocer el derecho al descanso de los servidores judiciales que tienen la categoría de empleados24, pues no puede desconocerse que la finalidad de la Circular N° PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 fue garantizar el derecho fundamental al descanso de servidores judiciales, motivo por el cual buscó eliminar las condiciones que previamente se constituyeron en obstáculos al goce de tal garantía ius fundamental.
Ahora, si bien pudiera pensarse que la negativa a efectuar la respectiva asignación presupuestal para nombrar el reemplazo del señor Jaiber Stiben Holguín David, en el cargo de citador, no vulnera su derecho al descanso o no tiene injerencia alguna, tal razonamiento resulta errado. Lo anterior, pues está visto que proceder de tal manera atenta contra su derecho a un trabajo digno y el de sus otros compañeros de labores en el Centro de Servicios, al romper el desarrollo armónico y eficiente de sus tareas, máxime si se tiene en cuenta que es una dependencia encargada de manejar los trámites administrativos y relacionados con los juzgados que hacen parte del circuito judicial de Itagüí – Medellín […]”25.
(Negrillas de la Sala de Decisión) 55. De conformidad con lo expuesto, esta Sala confirmará el numeral primero y segundo de la sentencia de tutela de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de amparar el derecho fundamental al descanso de la señora Claudia Patricia López Bautista, el cual se encuentra vulnerado por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander, y dejar sin efectos la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta. 56.
Igualmente revocará los numerales tercero y cuarto de la sentencia de tutela de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en consecuencia; i) ordenará a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander entidad que, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación del presente proveído, adelante las gestiones requeridas para expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Claudia Patricia López Bautista.
Una vez cuente con los recursos necesarios deberá comunicar tal novedad de manera inmediata al titular del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta. ii) ordenará al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, y ordenará que una vez, se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad el reemplazo de la señora, Claudia Patricia López Bautista, deberá pronunciarse, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.
Conclusiones de la Sala 57. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará el numeral primero y segundo de la sentencia de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de los cuales amparó los derechos fundamentales de la señora Claudia Patricia López Bautista y dejó sin efectos la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta.
Igualmente revocará los numerales tercero y cuarto de la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero y segundo de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que concedió, amparó el derecho fundamental al descanso de la ciudadana Claudia Patricia López Bautista, y dejó sin efectos la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021 expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el cual quedará así:
TERCERO: ORDENAR a la Dirección Seccional de Administración Cúcuta – Norte de Santander, que, en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, adelante todas las gestiones tendientes a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Claudia Patricia López Bautista.
Una vez cuente con los recursos necesarios deberá COMUNICAR tal novedad de manera inmediata al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta.
TERCERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado así:
CUARTO: ORDENAR al titular del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, que una vez se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad el reemplazo de la señora Claudia Patricia López Bautista, deberá PRONUCIARSE, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto lo decidido por la Sala en la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021, que dispuso: “PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero y segundo de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que concedió, amparó (sic) el derecho fundamental al descanso de la ciudadana Claudia Patricia López Bautista, y dejó sin efectos la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021 expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el cual quedará así:
TERCERO: ORDENAR a la Dirección Seccional de Administración Cúcuta – Norte de Santander, que, en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, adelante todas las gestiones tendientes a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Claudia Patricia López Bautista.
Una vez cuente con los recursos necesarios deberá COMUNICAR tal novedad de manera inmediata al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta.
TERCERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado así:
CUARTO: ORDENAR al titular del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, que una vez se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad el reemplazo de la señora Claudia Patricia López Bautista, deberá PRONUCIARSE, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.
(…)” (negrillas en la providencia, subrayas ajenas) Los motivos por los cuales discrepo se concretan así: 1. La parte actora interpuso acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, porque, a su juicio, al negar la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal que se requiere para que pueda acceder al disfrute de sus vacaciones individuales, vulneraron sus derechos fundamentales invocados. 2.
Mediante sentencia de 16 de julio de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió conceder parcialmente el amparo al derecho fundamental al descanso de la señora Claudia Patricia López Bautista. Consideró que “[…] (i) el derecho al descanso en el escenario judicial no está supeditado a la provisión de un reemplazo, ni a algún condicionamiento administrativo o presupuestal, pues “se trata de un derecho que se causa con el simple transcurso del tiempo laborado”; y (ii) el ente nominador, en su rol de gestor de talento humano del despacho del que es titular, tiene la posibilidad de programar y planear la forma en que concede las vacaciones de sus empleados, para garantizar la adecuada prestación del servicio público de administración de justicia. Sin embargo, (iii) en ningún caso el titular del despacho judicial puede negar o aplazar indefinidamente su disfrute trasladando a los empleados la carga que a él le corresponde, relativa a que el servicio se preste de forma continua y eficiente […]”.
Con fundamento en lo señalado afirmó que: “[…] el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta, con la Resolución No. 03 del 19 de mayo de 2021, negó a la accionante el disfrute de sus vacaciones, por motivos de necesidad del servicio y con ocasión de la falta de asignación presupuestal para el reemplazo de la persona que exige su derecho al descanso.
Esta circunstancia evidencia una flagrante vulneración del derecho al descanso de la tutelante por parte del operador judicial, en la medida en que este es un derecho que “se causa con el simple transcurso del tiempo laborado” y que no depende de ningún trámite administrativo ni de cuestiones presupuestales para su disfrute. Por lo tanto, si bien el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta tenía la potestad para programarlo de acuerdo a las necesidades del servicio, no estaba facultado para negarlo de forma indefinida […]”. 3.
La accionante, esto es, la señora Claudia Patricia López Bautista, presentó escrito de impugnación en contra de la sentencia de primera instancia, y para ello adujo que “[…] el Juzgado 2 de Ejecución de Penas de Cúcuta, únicamente cuenta con 3 servidores en su planta de personal, un asistente jurídico, un oficial mayor, y mi cargo de asistente administrativo, los cuales tenemos tareas definidas y una carga laboral bastante alta […]”.
Para ello manifestó: “[ ] no estoy de acuerdo con esta decisión, pues debe ordenarse la expedición de Certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en mi reemplazo, para garantizar un descanso digno y no regresar y encontrarme con el puesto atrasado, y de contera, para no sobrecargar a mis compañeros, y garantizar que se presente un servicio pronto, eficaz que atienda las necesidades de los usuarios, poniendo de presente que la carga laboral ha aumentado debido a la pandemia ocasionada por el de COVID 19 y el uso de herramientas virtuales [ ]“.
En consecuencia, solicitó revocar el numeral 4 de la sentencia de primera instancia y como consecuencia de ello, “[…] se ordene a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta la expedición del correspondiente CDP para nombrar reemplazo en mis vacaciones. […]”. 4. La Sala, para resolver los reparos formulados por el extremo demandante, concluyó lo siguiente, según se desprende de la providencia motivo de salvamento: “(…) 51.
Ahora bien, el hecho de que la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 no haya establecido el procedimiento tendiente a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal con miras a cubrir los recursos del nombramiento de reemplazo, evidentemente no puede ser el motivo para negar el disfrute de las vacaciones de los empleados y funcionarios que están al servicio de la Rama Judicial.
Así lo resaltó la Sección Cuarta de esta Corporación, cuando en sentencia de 12 de diciembre de 2018 indicó lo siguiente: “[…] Así las cosas, considera la Sala que si bien la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió una circular en la que dispuso directrices dirigidas a las Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del país atinentes a la programación de vacaciones de los funcionarios públicos y la expedición del CDP para garantizar los reemplazos, la omisión de establecer un procedimiento para garantizar los rubros de los reemplazos de los empleados judiciales no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso de estos […]”26. 52.
Siguiendo esa misma línea argumentativa, la Sala advierte que, si bien es cierto algunas de las subsecciones de la Corporación han considerado que el mecanismo de amparo resulta improcedente para obtener al expedido de certificados de disponibilidad presupuestal (sic), no es menos cierto que esta Sección así como la Subsección B de la Sección Segunda, la Sección Cuarta y la Sección Quinta de esta Corporación, hemos venido sosteniendo el criterio consistente en que los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores. 53.
En tal sentido, en reciente pronunciamiento de 1° de julio de la presente anualidad, esta Sala de Decisión, sostuvo lo siguiente: “[…] visto el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto bajo estudio, la Sala también comparte el criterio de la Sección Cuarta, en el sentido de que las circunstancias administrativas no se compadecen con el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente le asiste al actor, teniendo en cuenta la injerencia del derecho a las vacaciones en el derecho al trabajo en condiciones dignas, donde el descanso constituye una garantía fundamental del empleado, además de una prestación social y un derecho económico relacionado con la salud y la seguridad social de las personas.
Debe entenderse, además, que la función judicial, principalmente la penal, en el caso del actor, comprende un desgaste intelectual y moral especial, que amerita en contraprestación, condiciones adecuadas de descanso y distracción que redunden en la renovación de fuerzas para el ejercicio de la función jurisdiccional posterior al período vacacional.
En efecto, impedir el derecho al goce de las vacaciones por cuenta de restricciones administrativas, no es una carga que deba soportar el tutelante, por cuanto ello no implica que se puedan soslayar las dificultades que la carga laboral, la insuficiencia de recursos, y algunas veces, la acción desprendida y descuidada de quienes tienen a su cargo la organización de los asuntos administrativos, de recursos humanos y presupuestales de la rama, puedan proyectarse sobre los derechos de quienes laboran en los despachos judiciales […]”27.
(negrillas en el texto) (…) 55. De conformidad con lo expuesto, esta Sala confirmará el numeral primero y segundo de la sentencia de tutela de 16 de julio de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de amparar el derecho fundamental al descanso de la señora Claudia Patricia López Bautista, el cual se encuentra vulnerado por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta – Norte de Santander, y dejar sin efectos la Resolución núm. 003 del 19 de mayo de 2021, expedida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta.
(…)”. (destacado en la providencia) 5. Al efecto, discrepo de lo señalado por la Sala, específicamente en el sentido de revocar los numerales tercero y cuarto de la sentencia de tutela proferida el 16 de julio de 2021 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, porque, si bien comparto la decisión de que se ampare el derecho fundamental al descanso, considero que la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para que se designe un reemplazo mientras la accionante sale a vacaciones no guarda relación con el derecho que legalmente le asiste a disfrutarlas.
Lo anterior, debido a que el derecho al descanso no está condicionado a que se nombre un reemplazo ni mucho menos a que exista presupuesto para ese fin, puesto que las vacaciones se causan por el solo transcurso del tiempo laborado. Cabe señalar que la acción de tutela está instituida para la protección de los derechos fundamentales, de manera que no es procedente que, a través de este mecanismo constitucional, se ordenen hacer apropiaciones presupuestales para la designación de un reemplazo, afectando el presupuesto de la rama, y menos por el breve término que se requiere para suplir las vacaciones de un funcionario judicial; por lo tanto, la orden para proteger el derecho conculcado debió circunscribirse a que el nominador conceda las vacaciones causadas por la accionante, que fue precisamente el derecho que se le amparó a la accionante, y el único para el cual estaba legitimada a reclamar.
Adicionalmente, es deber del nominador planear con la debida anticipación el cronograma de vacaciones del personal a su cargo para asegurar la efectiva prestación del servicio público de administración de justicia. En estos términos, si bien en ocasiones anteriores he apoyado la postura de la Sala en el sentido en que se profirió la decisión, una revisión detenida del tema me lleva a replantear mi posición, por lo que estimo que debió confirmarse la sentencia de primera instancia. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto.
Fecha ut supra, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado