11001-03-15-000-2021-04996-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, con base en los argumentos de impugnación del accionante.

(…) La Sala observa que, como lo concluyó el a quo, la tutela no supera el requisito de procedibilidad adjetiva de inmediatez, pues la decisión que el accionante pretende atacar fue proferida el 14 de mayo de 2020, notificada mediante correo electrónico el 1° de julio de la misma anualidad, quedando ejecutoriada el 6 de julio de 2020, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 29 de julio de 2021.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04996-01(AC) Actor: PAULO ADOLFO GARCÍA BALANTA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la impugnación presentada por el actor contra la providencia del 30 de agosto de 2021, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Paulo Adolfo García Balanta, mediante apoderado judicial, promovió acción de tutela radicada el 29 de julio de 2021, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al principio de favorabilidad en materia laboral, a la dignidad humana e irrenunciabilidad a los derechos laborales, al proferir la sentencia del 14 de mayo de 2020.

Mediante esta decisión confirmó parcialmente el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado 8° Administrativo del Circuito Judicial de Cali, en el que señaló que el ingreso base de liquidación sería calculado según lo previsto en la Ley 100 de 1993, reglamentada por los Decretos 691 de 1994 y 1158 del mismo año. Lo anterior dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: conceder la presente acción constitucional por vía de hecho por los defectos material sustantivo, factico (sic) y violación directa de la constitución. SEGUNDA: como consecuencia de la anterior declaración, ordénese que decreten la nulidad de la sentencia proferida y en su lugar se ordene la protección de los derechos demandados, debiendo emitir nueva sentencia que reconozcan la aplicación porcentual del 75% del IBL, durante el último año de servicio, donde reconozcan todos los emolumentos y factores económicos devengados debidamente indexados.

CUARTA (sic): con base en lo señalado en la aplicación del precedente judicial de sentencias sobre la ley de aportes, le solicito respetuosamente, se de aplicación a la extensión de la jurisprudencia del consejo de estado en cuanto al índice base de liquidación pensional. QUINTA; ordénese reconocer la mesada 14, conforme el acto legislativo 01 de 2005, Parágrafo transitorio 6, por ganar menos de 3 salarios mínimos.

SEXTA: la genérica que el despacho considere necesaria en la protección de los derechos fundamentales.» 1.2. Hechos La solicitud se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El actor manifiesto ser mayor de 71 años y haber trabajado como dragoneante en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC por cerca de 20 años.

Mediante Resolución 2611 del 12 de marzo de 1999, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL le negó el reconocimiento de su pensión, por cuanto le faltaban 2 días de servicio para completar los 20 años requeridos. Para completar los 2 días que le faltaban, manifestó haber laborado en el centro de reclusión de menores Valle del Lili y cotizó durante 5 meses al ISS para completar los 20 años, pero que pese a ello Colpensiones le negó la prestación de la pensión mediante Resolución 191107 de 2013, aduciendo que solo había cotizado 144 días.

Contra dicho auto interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por Colpensiones mediante Resolución 40467 del 2014, en el que indicó que el actor cotizó un total de 948 semanas y omitió tener en cuenta el tiempo laborado en la fuerza pública. Por lo anterior, el accionante presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (que asumió la carga pensional de CAJANAL) y Colpensiones, con el fin de que se anularan las mencionadas resoluciones y se le reconociera la pensión en los términos del régimen de transición. Mediante sentencia del 19 de diciembre de 2016, el Juzgado 8° Administrativo de Cali ordenó el reconocimiento de la pensión, pero no se refirió a los factores salariales que compondrían el ingreso base de liquidación (IBL).

El 14 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, pero precisó que el ingreso base de liquidación sería calculado según lo previsto en la Ley 100 de 1993, reglamentada por los Decretos 691 de 1994 y 1158 del mismo año. 1.3. Sustento de la vulneración El accionante alegó que mediante la sentencia del 14 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales, pues incurrió en un defecto sustantivo al aplicar erróneamente el Decreto 1158 de 1994 que reglamentó el IBL de la Ley 100 de 1993, cuando debió tener en cuenta el Decreto 2709 de 1994, el cual reglamentó la Ley 71 de 1988.

Indico que incurrió además en un defecto fáctico, pues no se valoraron los certificados de los salarios devengados durante el último año de servicios y en violación directa de la Constitución por cuanto se desconocieron el artículo 29 superior, por no tenerse en cuenta la normativa aplicable a su caso, así como el artículo 53, por no aplicarse el principio de favorabilidad en materia laboral.

Afirmó que se vulneró su derecho a la igualdad, pues existe jurisprudencia del Consejo de Estado que debió ser considerada por el tribunal y según la cual el IBL aplicable era el previsto en el régimen anterior. En concreto, invocó la sentencia del 25 de mayo de 2017 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación (20001-23-39-000-2015-00211-01).

Expresó que la acción cumplía con el requisito de inmediatez, dado que en la sentencia SU-057 de 2018 la Corte Constitucional señaló que es admisible el transcurso de un tiempo considerable entre el hecho que generó la vulneración y la presentación de la solicitud de amparo, siempre que se demuestre que la afectación es permanente en el tiempo. 1.4.

Trámite de primera instancia La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante auto del 5 de agosto de 2021, admitió la solicitud y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y como terceros con interés en las resultas de este proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y a Colpensiones, así como también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. 1.5.

Intervenciones Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Mediante comunicación remitida por el subdirector de Defensa Judicial y Pensional, solicitó declarar la improcedencia de la acción, por cuanto “en la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA (sic), no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que le asistía el derecho a la PENSION DE VEJEZ POR APORTE, y la forma en que esta debería ser liquidada de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Ley 71 de 1988 y los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994” Señaló que, la tutela no puede ser usada como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente, ni es el mecanismo idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales.

Por último, manifestó que esta acción no cumple el requisito de inmediatez. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[1], Colpensiones y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a ser notificados en debida forma guardaron silencio. 1.6. Sentencia de primera instancia La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en providencia del 30 de agosto de 2021, declaró improcedente el amparo por no cumplir el requisito de inmediatez.

Como sustento de esta decisión, expresó en resumen lo siguiente: «(…) La Sala observa que la providencia enjuiciada fue proferida el 14 de mayo de 2020 y se notificó el 1° de julio del mismo año, según constancia que obra en el expediente. Por otro lado, la acción de tutela se interpuso el 29 de julio de 2021, es decir, más de doce (12) meses después de la notificación, sin que en el escrito de tutela se alegara o acreditara una situación especial que permitiera flexibilizar o inaplicar el término de seis (6) meses.

Lo anterior era necesario, pues la sola situación de hecho que genera la sentencia puede permanecer en el tiempo, lo que no quiere decir que no haya límite temporal para ejercer la acción.» 1.7. La impugnación El accionante, mediante apoderado judicial, presentó impugnación contra la providencia del 30 de agosto de 2021, manifestando que “el señor Paulo Adolfo, es una persona indefensa, que dejo (sic) que pasara el tiempo pues refirió que tenía un temor, en su pensar creía que le podían quitar su pensión si realizaba una acción, antes de entrar a nómina, pensión que adquirió después de 25 años de tener su derecho, desde 1995”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación de la providencia del 30 de agosto de 2021, presentada por la parte actora, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, con base en los argumentos de impugnación del accionante. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad y (iii) caso concreto. 2. 3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de treinta y uno (31) de julio de 2012,[2] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema y declaró su procedencia[3].

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo, sin que se estudie el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto discusión, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Requisitos adjetivos de procedibilidad Tutela contra tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, puesto que la acción constitucional de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, ya que las providencias judiciales que censura la parte accionante fueron proferidas en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Inmediatez Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la tutela debe incoarse en un plazo razonable[4], el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.

De acuerdo con lo anterior, esta Sección ha declarado la improcedencia de las acciones contra providencias judiciales, después de haber transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho generador que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, sin que medien razones suficientes que justifiquen el retardo.

De igual manera, la Corte Constitucional en la sentencia SU-439 del 13 de julio de 2017, manifestó sobre las reglas de este requisito de procedibilidad adjetiva lo siguiente: “48. Como es bien sabido, este Tribunal ha puntualizado que de conformidad con el presupuesto de inmediatez, la acción de tutela debe ser utilizada en un término prudencial, esto es, con cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional[5]. 49.

En esa medida, para constatar el cumplimiento de dicho requisito de procedibilidad, el juez de tutela simplemente debe comprobar si resulta razonable el tiempo comprendido entre el día en que ocurrió o se conoció el hecho vulnerador y/o constitutivo de la amenaza de un derecho fundamental y, el día en que el derecho de acción se ejerció mediante la formulación de la acción de tutela[6]”.

En similar sentido se ha pronunciado esta Sección del Consejo de Estado, al estudiar el requisito de inmediatez cuando la acción constitucional cuestiona providencias judiciales. Así, como se hizo en sentencia del 26 de febrero de 2015, expediente No. 11001-03-15-000-2014-01063-00,[7] con ponencia del magistrado Alberto Yepes Barreiro, en la cual expresó: “Frente al requisito de inmediatez se ha insistido en que la acción de tutela debe incoarse en un plazo razonable[8], el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.

De tal modo, el período de 6 meses es razonable para ejercer la tutela, lo cual no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de dicha acción. La inmediatez es más bien un requisito que busca que esta solicitud de amparo se presente desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, ello en consideración a que la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos.

Por consiguiente, la finalidad de la acción como vía judicial es la protección inmediata de los derechos fundamentales, por lo tanto, la autoridad judicial está obligada a tomar en cuenta el tiempo que transcurre entre el hecho generador de la violación de los derechos presuntamente transgredidos y la solicitud de amparo, lo anterior en virtud a que un lapso irrazonable puede llegar a demostrar que la medida que se reclama no se requiere con prontitud. 2.5.

Caso concreto El accionante pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al principio de favorabilidad en materia laboral, a la dignidad humana e irrenunciabilidad a los derechos laborales, los cuales estimó vulnerados con la sentencia del 14 de mayo de 2020 que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia. Lo anterior dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

La Sala observa que, como lo concluyó el a quo, la tutela no supera el requisito de procedibilidad adjetiva de inmediatez, pues la decisión que el accionante pretende atacar fue proferida el 14 de mayo de 2020, notificada mediante correo electrónico el 1° de julio de la misma anualidad, quedando ejecutoriada el 6 de julio de 2020, mientras que la solicitud de amparo fue radicada el 29 de julio de 2021.

Por lo anterior, resulta evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término superior a los 12 meses después de ejecutoriada la sentencia, lo cual resulta irrazonable en este caso para acudir al juez constitucional. Así mismo, la Sala observa que el actor no se encuentra en alguna de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han acogido y según las cuales la tutela será procedente «cuando fuere promovida en un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual[9]».

Si bien la parte accionante manifestó en su escrito de impugnación que ““el señor Paulo Adolfo, es una persona indefensa, que dejo (sic) que pasara el tiempo pues refirió que tenía un temor, en su pensar creía que le podían quitar su pensión si realizaba una acción, antes de entrar a nómina, pensión que adquirió después de 25 años de tener su derecho, desde 1995” tal situación, no fue demostrada aun cuando se haya entregado copia de los servicios públicos y declaración juramentada de su condición socioeconómica, lo anterior, por cuanto ello por sí mismo, no acredita el supuesto estado de indefensión, por tanto, no puede ser admitida para justificar la tardanza en la presentación de la presente acción de amparo.

Cabe señalar que la Corte Constitucional ha considerado que en los asuntos referentes a acciones de tutela contra providencias judiciales, el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, pues «la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente»[10] En ese orden de ideas, en el sub examine no existe una justificación válida para el ejercicio de la acción por fuera del tiempo proporcional y razonable adoptado por la Corporación, razón por la cual argumentos esgrimidos frente a la inmediatez no están llamados a prosperar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del 30 de agosto de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente la presente acción de tutela promovida por el señor Paulo Adolfo García Balanta.

SEGUNDO: Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081 ----------------------- [1] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solo aportó copia digital del expediente [2]Ref.: Exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. [3] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Rad. 11001-03- 15-000-2008-01018-01(AC), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [5] Al respecto, consultar, entre otras, la Providencia SU-961 de 1999. [6] «Fallo T-135 de 2015». [7] «Decisión confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, con sentencia del 26 de junio de 2015». [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Rad. 11001-03- 15-000-2008-01018-01(AC), Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [9] Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T- 574 de 2010, T-576 de 2010, y más recientemente T-253 de 2015. [10] Sentencia T-594 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada en las Sentencias T-410 de 2013 y T-206 de 2014, entre otras.