11001-03-15-000-2021-03854-01 — Consejo de Estado

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Confirma / FALTA DE CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA EN LA IMPUGNACIÓN / VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 5 de agosto de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA-.

(…) La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, por cuanto, pese a que la impugnación se formuló en tiempo, la misma no cuenta con argumentos que permitan acometer su estudio (…) En el presente asunto, la autoridad judicial accionada, a través del magistrado ponente, no expuso las razones por las cuales está en desacuerdo con la decisión del 5 de agosto de 2021, motivo por el cual se torna imposible para esta Corporación realizar algún tipo de análisis de oficio.

Al respecto, resulta del caso precisar que constituye una carga para el recurrente exponer los motivos de inconformidad con base en los cuales impugna un fallo de tutela, sobre todo cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso de la materia.

(…) [C]omo la autoridad judicial accionada, en su escrito de impugnación, no expuso las razones por las cuales controvertía el fallo de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, resulta claro para la Sala que no se acreditó con la carga argumentativa mínima que le correspondía, y, por tal razón, no es posible realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03854-01(AC) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTRO |Tema: |Tutela contra providencia judicial – Confirma - | | |Falta de carga argumentativa mínima en la | | |impugnación[1]. | Decide la Sala la impugnación presentada por el magistrado ponente de la decisión cuestionada en sede de tutela contra el fallo de 5 de agosto de 2021, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito presentado a través de mensaje de datos enviado al aplicativo “Tutelas y Hábeas Corpus en línea” el 17 de junio de 2021, el SENA, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías las estimó vulneradas con las providencias de 19 de febrero de 2018 y 11 de diciembre de 2020, proferidas por las referidas autoridades judiciales, respectivamente, por medio de las cuales se negó librar mandamiento de pago a favor de la entidad, en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado No. 05001-23-33-000-2017-04850- 01(61605). 2.

Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • El SENA y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia -IDEA- celebraron un convenio de cooperación macro[2] en el cual se estipuló como contraprestación, a favor de la primera entidad en mención, la transferencia de un lote ubicado en el municipio de Envigado. • Al momento de realizar la liquidación del referido convenio se dispuso, en el Acta de 23 de diciembre de 2015, reconocer por parte del IDEA a favor del SENA, como compensación, el “(…) valor de los aportes efectivamente ejecutados, los cuales corresponden a Mil Seiscientos Cuarenta y Ocho Millones Diecinueve Mil Trescientos Dieciséis Pesos M/Cte.

($1.648.019.316), compensación que se materializará mediante la entrega material y transferencia de un lote de terreno (…)”. (Sic a toda la cita) • Por lo anterior, y luego de solicitar reiteradamente la entrega del predio, la aquí accionante instauró demanda ejecutiva que le correspondió a la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que el 19 de febrero de 2018 negó el mandamiento de pago solicitado, debido a que no se aportó el acta de liquidación bilateral del convenio, que integra el título ejecutivo, en original o en copia auténtica. • La parte ejecutante presentó recurso reposición, el cual se adecuó al de apelación y le correspondió resolver a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que el 11 de diciembre de 2020 dispuso confirmar la decisión, para lo cual compartió lo expuesto por el a quo, ello porque al momento de radicar la demanda ejecutiva, esta no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 215 y el numeral 3º del artículo 297 del CPACA. • Asimismo, precisó que “es posible corregir los defectos formales de la demanda ejecutiva y, por ello, el juez puede inadmitirla”, pero cuando se trata de los requisitos del título ejecutivo, como en este caso, “no puede completar, adicionar o mejorar este título y por ello procede su rechazo y no su inadmisión”. • Esta decisión se notificó personalmente a través de correo electrónico a las partes el 24 de mayo de 2021 y la solicitud de tutela se radicó el 17 de junio de 2021. 3.

Fundamentos de la solicitud La entidad considera que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus garantías constitucionales ante la configuracion de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, al no dar trámite a la demanda ejecutiva con fundamento en que no se aportó original o copia auténtica del título ejecutivo que, en este caso, se constituía con el acta de liquidación bilateral de un convenio de cooperación macro, máxime cuando el documento original fue aportado con el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 19 de febrero de 2018 de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó el mandamiento de pago.

Precisó que, si bien esa decisión obedeció a lo dispuesto en la normativa, la Corte Constitucional y el artículo 246 del Código General del Proceso, han determinado dar la misma validez a las copias simples, que a los documentos originales (SU-774 de 2014). Por último, señaló que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al evidenciar que el documento original fue aportado al expediente con el recurso, debió modificar la decisión de primera instancia, o, por lo menos, ordenar a esa colegiatura tenerlo en cuenta, en aras de garantizar el principio de economía procesal y el debido proceso de la entidad ejecutante, hoy accionante. 1.4.

Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Por todo lo anteriormente expuesto, se solicita al Juez Constitucional que proteja los Derechos Fundamentales invocados y se revoque el auto del 19 de febrero de 2018 emitido por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en cabeza de la Magistrada Ponente: Doctora Yolanda Obando Montes) y, el auto del 11 de diciembre de 2020, notificado por estados el 24 de mayo de 2021, emitido por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, en cabeza del Consejero Ponente: Doctor Guillermo Sánchez Luque; toda vez que ambas autoridades judiciales, con sus decisiones, violaron los derechos fundamentales invocados y ante el desconocimiento tanto de la norma sustantiva, artículo 246 del Código General del Proceso como el precedente judicial de unificación, al no tener en cuenta en primera instancia, la copia simple, y, en segunda instancia, el documento original aportada (sic) en la interposición del recurso.

Como consecuencia del reconocimiento de violación a los derechos fundamentales invocados, de DEBIDO PROCESO y DERECHO DE DEFENSA (artículo 29 Carta Política) ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (artículos 228 y 229 Carta Política). se revoque la decisión de ambos autos y se reconozca el valor probatorio del documento aportado en copia simple en primera instancia y documento original aportado con el recurso, esto es, acta de liquidación del convenio con fecha 23 DE DICIEMBRE DE 2015, el cual presta mérito ejecutivo invocado en la demanda ejecutiva inicial y por tanto se ordene librar mandamiento de pago como fue solicitado en la demanda». 5.

Trámite en primera instancia A través de auto de 23 de junio de 2021, el magistrado ponente admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar, como demandadas, a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y a la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y, como tercero con interés, al Instituto de Desarrollo de Antioquia – IDEA-, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente tutela.

Adicionalmente, se ordenó a la oficina de sistemas de esta Corporación, realizar la publicación de la información relativa al proceso de la referencia en la página web del Consejo de Estado, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados que quisieran intervenir. 1.6. Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la decisión controvertida, manifestó que “Las consideraciones esgrimidas en la providencia del 11 de diciembre de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado”. 1.6.2.

La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por intermedio de la ponente de la decisión de primera instancia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional, dado que no se cumplen los requisitos de procedibilidad, sumado a que la mencionada providencia se expidió con “observancia del debido proceso, con competencia para decidir el asunto y aplicando la normativa vigente”. 1.6.3.

Por su parte, el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA-, también requirió que se declarara improcedente la solicitud de tutela, toda vez que la parte accionante tuvo la oportunidad para presentar nuevamente el proceso ejecutivo, además de que cuenta con el medio de control de reparación directa para solicitar los perjuicios causados con ocasión de la eventual mora en resolver el proceso inicial.

Razón por la cual, con la “tutela no se reviven los términos judiciales que son perentorios y esta no actúa como un recurso adicional a los establecidos en la ley, los cuales ya fueron resueltos”. 7. Fallo de primera instancia El 5 de agosto de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA-, al considerar que las autoridades accionadas pudieron inadmitir la demanda ejecutiva, en el caso de que “se determina que la demanda carece de alguno de los requisitos formales, con el fin de armonizar los instrumentos procesales con el derecho sustancial (sic)”.

Además, agregó que “Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que, por un lado, con el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 19 de febrero de 2018, el SENA aportó al proceso el acta original de liquidación bilateral del convenio cuya ejecución pretendía, el cual, incluso, fue advertido por la segunda instancia, como quedó visto antes; y porque, además, para la fecha, el término de caducidad para intentar nuevamente una demanda ejecutiva se encuentra fenecido”.

En consecuencia, dispuso: “(…)

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, dentro del término de diez (10) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, decida nuevamente sobre el mandamiento de pago solicitado por el SENA, teniendo en cuenta los documentos que reposan en el expediente, de conformidad con los lineamientos a que ha hecho referencia la parte motiva de esta providencia. 8.

Impugnación[3] Inconforme con la anterior decisión, el 20 de agosto de la presente anualidad, el magistrado ponente de la decisión controvertida presentó escrito en el cual indicó “impugno”, como se puede evidenciar a continuación: [pic] El 30 de agosto de 2021, el conductor del proceso en primer grado concedió la impugnación. 1. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el magistrado ponente de la decisión de segunda instancia controvertida contra el fallo de 5 de agosto de 2021, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 5 de agosto de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA-.

Para el efecto, se estudiará: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) carga argumentativa en sede de tutela y, iii) estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 2012[4] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[5].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Carga argumentativa en sede de tutela La Corte Constitucional[8] y esta Corporación[9] han establecido que, cuando la tutela se dirige a cuestionar una providencia judicial, la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y “precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”. En efecto, en la última sentencia referenciada se estableció que “(…) El actor tiene la carga de identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”[10], y exponer en forma clara los defectos de los cuales adolece la decisión judicial, desplegando para el efecto una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de la providencia. Esta carga indudablemente se debe cumplir en igual forma cuando se presenta la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia proferida en sede de tutela, donde le corresponde al impugnante señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el a quo[11] que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.

En este sentido se pronunció la Sala en sentencia del 13 de octubre de 2016, en la que consideró[12]: “cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para que el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere”. 2.5.

Caso concreto La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, por cuanto, pese a que la impugnación se formuló en tiempo, la misma no cuenta con argumentos que permitan acometer su estudio, como se pasa a explicar: En el presente asunto, la autoridad judicial accionada, a través del magistrado ponente, no expuso las razones por las cuales está en desacuerdo con la decisión del 5 de agosto de 2021, motivo por el cual se torna imposible para esta Corporación realizar algún tipo de análisis de oficio.

Sobre este punto, se debe tener en cuenta que, en materia de tutelas contra providencias judiciales, le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando un estudio oficioso y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia. Ello es así, pues, como se indicó en precedencia, si bien la acción de tutela ha sido concebida como un mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, cuando se trata de desvirtuar una providencia judicial, ha de tenerse presente que las partes deben argumentar los motivos de su inconformidad en contra de esta, pues de otra manera no se atendería al principio de autonomía judicial.

Por su parte, la autoridad judicial de segunda instancia debe decidir a partir de los aspectos del fallo de primera que fueron objeto de impugnación, sin poder analizar, de manera oficiosa, la decisión frente a la cual, en forma expresa, no le hayan sido advertidos los argumentos de inconformidad. De esta manera, como la autoridad judicial accionada, en su escrito de impugnación, no expuso las razones por las cuales controvertía el fallo de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, resulta claro para la Sala que no se acreditó con la carga argumentativa mínima que le correspondía, y, por tal razón, no es posible realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de agosto de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA-.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.” ----------------------- [1] Ver entre otras las sentencias del Consejo de Estado de 14 de febrero de 2019 Exp. 11001-03-15-000-2018-03368-01, de 18 de febrero de 2021Exp. 11001-03-15-000-2020-04538-01, y de 22 de abril de 20 Exp. 11001-03-15-000- 2020-05146-01;

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, de 19 de septiembre de 2018. Exp. 11001-03-15-000-2018-01300-01, y de 14 de mayo de 2020, Exp 11001-03-15-000-2020-00180-01; M.P. Rocío Araújo Oñate, de 15 de diciembre de 2015 Exp. 11001-03-15-000-2015-01828-01, y de 28 de agosto de 2019 Exp. 11001-03-15-000-2019-02880-01; M.P Carlos Enrique Moreno Rubio, de 14 de marzo de 2019, Exp.11001-03-15-000-2018-04409-01;

M.P. Alberto Yepes Barreiro, y de 29 de abril de 2021 11001-03-15-000-2018-00067-01; M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. [2] El convenio de cooperación macro No. 00028 de 2009, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos para apoyar la formulación, promoción, implementación y puesta en funcionamiento del "Parque Tecnológico Manantiales" [3] El fallo fue notificado el 17 de agosto de 2021 y la impugnación se presentó el 20 siguiente. [4] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [6] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Ver entre otras la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. [9] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate.

Sentencia 19 de septiembre de 2018. Exp. 11001-03-15-000-2018-01300-01 [10] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal e) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [11] Así lo ha expresado esta Sección, entre otras, en la providencia del 15 de diciembre de 2015, con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio.

Exp. 11001-03-15-000-2015-01828-01, en el cual se efectuaron las siguientes consideraciones: “…se debe tener en cuenta que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. [12]#$¿Õ. 8 õ u ö ù / *+,ìÛìÊ´¢Ê¢Ê‹Êx‹`‹K: h32f5?CJOJ[13]QJ[14]\?^J[15]aJ(hG]²hmÃCJOJ[16]QJ[17]^J[18]aJmH$sH$/hG]²hmÃ6? CJOJ[19]PJQJ[20]^J[21]aJnH tH $hG]²hmÃCJOJ[22]PJ[23]QJ[24]^J[25]aJ,hG]²hmÃCJOJ[26]PJQJ[27]^J[28]aJnH tH #hG]²hmÃCJ Magistrado Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro.

Ver igualmente las sentencias del 9 de febrero de 2017. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2016-02014-01 y del 15 de noviembre de 2017. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2017-01880-01