IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia [C]oncluye la Sala que la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación contra la decisión del tribunal en primera instancia, buscando revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, conforme a las pruebas obrantes en el proceso y con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables, sin que sea posible, como pretende la actora, que se vuelva sobre el estudio de un asunto que ya definió el juez natural de manera motivada y razonable.
(…) Debe precisarse que lo relacionado con el fuero sindical no se presentó como argumento del recurso de apelación, de manera que no era posible que el juez natural en segunda instancia se pronunciara de aspectos no relacionados en el recurso, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso. (…) En este orden de ideas, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte accionante acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo medio de control, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse.
(…) Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. (…) Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto.
(…) Por último, precisa la Sala que, tratándose de providencias judiciales proferidas por altas Cortes –quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones–, se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Lo cual no acontece en el sub examine. (…) De conformidad con los argumentos expuestos, esta Sala confirmará la decisión del juez de tutela de primera instancia, de declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora [R.R.B.M.], pero por no estar acreditado el requisito de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03671-01(AC) Actor: ROSARIO RAQUEL BLANCO MORENO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 5 de agosto de 2021, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el abogado Carlos Arturo Arzuaga Guerrero a nombre y en representación de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno, acorde con lo señalado en precedencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 15 de junio de 2021[1], el abogado Carlos Arturo Arzuaga Guerrero invocando la calidad de apoderado de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la estabilidad laboral reforzada y a la libertad de asociación sindical.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Honorables magistrados, solicito respetuosamente que una vez analizados todos y cada uno de los acervos probatorios allegados a este proceso de tutela se toma una decisión de fondo en el sentido de TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS, EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, GARANTÍAS CONTENIDAS EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL ARTÍCULOS 2, 13, 25 Y
48. EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL MÍNIMO VITAL Y VIOLA TAMBIÉN EL ARTÍCULO 26 DE LA LEY 361 DE 1997 AL DESPEDIRLA ESTANDO PROTEGIDA POR LA ESTABILIDAD REFORZADA. DERECHO A LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN SINDICAL, A LA DIGNIDAD HUMANA, LA SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR Y LOS DERECHOS ADQUIRIDOS. LOS PRINCIPIOS DE RESPETO A LA DIGNIDAD HUMANA, SOLIDARIDAD E IGUALDAD (CP.
ARTS. 12, 13), ASÍ COMO LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES QUE ESTABLECEN UNA PROTECCIÓN ESPECIAL PARA LOS DISMINUIDOS FÍSICOS, SENSORIALES Y PSÍQUICOS (CP. ARTS. 49 Y 54). EL DEBIDO PROCESO ARTÍCULO 29 C.N.
SEGUNDO: COMO CONSECUENCIA SE ORDENE REVOCAR LAS SENTENCIAS DEMANDADAS Y como restablecimiento del derecho se ordene A LA CLÍNICA DE MATERNIDAD RAFAEL CALVO C. el reintegro de mi mandante al mismo cargo que ocupaba o en otro de igual o superior categoría y se condene a la demandada al pago de los sueldos y prestaciones sociales a que haya lugar desde la fecha de la desvinculación hasta que se haga efectivo el reintegro”. 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. La señora Rosario Raquel Blanco Moreno se desempeñó en el empleo de Auxiliar de Enfermería, Código 555 en la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, desde el 1º de junio de 1981 al 16 de septiembre de 2004. Su vinculación fue en carrera administrativa. 2.
Mediante Acuerdo Nro. 004 del 10 de septiembre de 2004 expedido por la Junta Directiva de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, se modificó la planta de personal de la entidad de salud, por lo que se suprimieron varios empleos, entre ellos, 71 cargos de Auxiliar de Enfermería. Mediante Oficio del 15 de septiembre de 2004, se le comunicó a la accionante que el empleo de Auxiliar de Enfermería, Código 555 que venía desempeñando fue suprimido y que, en consecuencia, por tratarse de una servidora inscrita en carrera administrativa, podía optar por ser indemnizada o por el estudio de la viabilidad de su incorporación, dentro de los seis meses siguientes [2]. 3.
Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Rosario Raquel Blanco Moreno demandó a la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, pretendiendo la nulidad del Acuerdo Nro. 004 del 10 de septiembre de 2004 y del Oficio del 15 de septiembre de 2004. A título de restablecimiento del derecho, pidió ser reintegrada al cargo que ocupaba o a uno de igual o superior jerarquía, y el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su retiro de la entidad. 4.
Del asunto, conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Especial de Descongestión Nro. 003 (radicación Nro. 13001- 23-31-000-2005-00050-00) que, mediante sentencia del 31 de julio de 2013 negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal se refirió a la naturaleza jurídica de la ESE demandada, a las normas sobre conformación y funciones de las Juntas Directivas de estas entidades, y a la facultad de la Junta Directiva de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo para efectuar la modificación de su planta de personal.
Hizo un recuento de los puntos desarrollados en el estudio técnico que sirvió de soporte para la supresión de empleos en la planta de personal de la Clínica de Maternidad Rafael Calvo, y encontró que las razones que motivaron la supresión de cargos en la institución estaban debidamente sustentadas en dicho estudio, que consistían básicamente en las necesidades del servicio originadas en la reducción de competencias y ajuste presupuestal que llevó a aplicar políticas de austeridad y modernización de la entidad, toda vez que, “las dimensiones de su estructura generaban unos costos de funcionamiento que superaban sus ingresos, situación que hacía necesario diseñar una planta de personal más flexible, para lo cual era necesario unificar algunos cargos, acompañado de un ajuste de costos de producción y funcionamiento hasta lograr el equilibrio financiero”[3].
De este modo concluyó que el proceso de modificación de la planta de personal y la consecuente supresión de cargos de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, atendió criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, razones por las que no había lugar a declarar la nulidad del acto de supresión contenido en el Acuerdo Nro. 004 del 10 de septiembre de 2004. 5.
La anterior decisión fue apelada por la parte demandante ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que la confirmó íntegramente, en sentencia del 25 de marzo de 2021, notificada por edicto el 23 de abril de 2021[4]. El a quem estudió los cargos formulados en el recurso de alzada y los resolvió de la siguiente manera: En cuanto a las calidades profesionales y el buen desempeño de las funciones que, a juicio de la actora, debieron ser tenidas en cuenta en el proceso de restructuración, sostuvo que tal aspecto no fue objeto de discusión en los actos acusados, que habían sido expedidos para garantizar el interés general y teniendo en cuenta los costos administrativos y operativos de la institución que sobrepasaban los ingresos para atender las necesidades en salud y, destacó además, que no era un argumento de peso, ya que la idoneidad para desempeñar las funciones se exige frente a todos los servidores públicos.
De la alegada situación de salud que la accionante afirmó tener al momento de su despido, por haber sido diagnosticada con síndrome de túnel carpiano y contar con la calificación de pérdida de capacidad laboral por esa patología, la Subsección B de la Sección Segunda explicó que no estaba probado en el expediente que la actora hubiera puesto en conocimiento de su empleador tal condición de salud; que aportó al proceso una serie de incapacidades que no tenían que ver con esta patología y que la pérdida de capacidad laboral que dictaminaron fue del 25%.
Agregó que en el Oficio del 15 de septiembre de 2004 se le indicó a la accionante que, como empleada de carrera administrativa podía optar por la indemnización correspondiente o que la entidad dentro de los 6 meses siguientes estudiara la viabilidad de su incorporación, pero que no estaba demostrado que la interesada realizara manifestación alguna al respecto, ni mucho menos, que hubiera puesto de presente la referida condición médica.
En relación con la indebida notificación del Oficio del 15 de septiembre de 2004, evidenció que este argumento no había sido planteado en la demanda sino hasta el recurso de apelación, de manera que cualquier pronunciamiento implicaría mejorar los argumentos de una de las partes en contravía del derecho de defensa de la entidad demandada para pronunciarse sobre este cargo.
Por último, se refirió al estudio técnico que sirvió de soporte a la reestructuración de la planta de personal de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, y consideró que en efecto dicho documento, soportaba la necesidad de la institución de salud de reducir la planta de personal, sin que estuviera probado en el expediente como lo anunció la recurrente, que se hubiera contratado personal a través de cooperativas para el ejercicio de las mismas funciones que ella desempeñaba, por lo que no podía hacer juicio alguno frente a tal argumento. 3.
Fundamentos de la acción Si bien en el escrito de tutela la parte actora no enunció expresamente la denominación de algún defecto o causal específica de procedencia de la acción de tutela contra la providencia del 25 de marzo de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, encuentra la Sala que los argumentos que presentó en el acápite de “fundamentos de la acción”, se enmarcan en la caracterización de los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente constitucional y sustantivo. 1.
Sostuvo que en la sentencia de segunda instancia se reconoció que venía padeciendo de varias patologías y que sufrió varios accidentes durante su relación laboral, y que dichas incapacidades fueron presentadas en la Oficina de Recursos Humanos, con lo que se demostraba que se encontraba en situación de debilidad manifiesta. Agregó que en la decisión acusada, se reconoció igualmente que tenía una enfermedad catastrófica, degenerativa, progresiva y crónica que fue diagnosticada desde el 23 de agosto de 2004, que el resultado de la Electromiografía evidenciaba compromiso del nervio a través del túnel carpiano, resultado que obtuvo el 6 de septiembre de 2004 y que, posteriormente, de acuerdo con un examen por parte de ortopedia le fue evidenciada una neuralgia por la misma causa del túnel del carpo de fecha 5 de marzo de 2006, todo lo cual implicaba que estaba cobijada por una estabilidad ocupacional reforzada, pero que, pese a que tenía una cirugía que le programaron el día 6 de septiembre de 2004 y que le realizaron el 23 de septiembre de ese mismo año, fue retirada el 15 de septiembre de 2004.
Anunció que el 9 de mayo de 2005 solicitó a la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo ser remitida para valoración a la junta regional de invalidez para que se determinara el origen de la enfermedad padecida al momento de ser despedida a lo que no se dio respuesta por lo que hizo la gestión por sí misma y que el 24 de julio de 2007 le fue dictaminado un 50.33% de pérdida de capacidad laboral, de origen común, sin tenerse en cuenta que su enfermedad al ser de túnel carpiano tenía origen laboral.
Destacó la ausencia de un examen de retiro y una valoración por parte de medicina laboral en relación con su patología, que tampoco estuvo afiliada a una Administradora de Riesgos Laborales ARL de manera que era el empleador quien debía responder por las enfermedades de tipo laboral como la que dice padecer. 2. Citó las siguientes sentencias de tutela de la Corte Constitucional: 850 de 2011, 742 de 2011, 936 de 2009, 198 de 2006.
También la providencia con radicación Nro. 1001-01-02-000-2012-00507-00 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria. 3. Consideró que la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo demandada no cumplió con los planes de acción contenidos en los Decretos 1295 de 1994, 614 de 1984, 2013 de 1986, la Ley 361 de 1997 artículo 26 y la Resolución 1016 de 1989. 4.
Acusó a la Clínica de Maternidad Rafael Calvo de no contar con un programa de salud ocupacional y de un comité paritario de salud ocupacional, además de no haberse hecho la inducción respectiva para desempeñarse como Auxiliar de Enfermería y de no habérsele entregado los elementos de seguridad personal para desempeñar adecuadamente su labor.
Además, se refirió al fuero sindical que la cobijaba y anunció que para el momento de su retiro ella era delegada del Sindicato ANTHOC desde el año 1998 como lo demostraba el acto de nombramiento en la asociación sindical y que en el expediente no obraba prueba de nombramiento de su remplazo como delegada del sindicato, de manera que para el momento del despido pertenecía al mismo.
Por otra parte, se refirió a la indebida notificación del Oficio del 15 de noviembre de 2004, pues dijo que no le fue entregado el Acuerdo 004 de 2004 y que tampoco se le señalaron los recursos que procedían contra esa decisión, razón por la que era inválida la notificación efectuada. 4. Trámite impartido e intervenciones 1. En auto del 17 de junio de 2021, el despacho ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes; vinculó, en calidad de terceros a ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo quien fue parte demandada en el proceso ordinario y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Igualmente se requirió al abogado quien presentó la tutela a nombre de la actora para que, en el término de 3 días contados a partir de la notificación de la providencia, aportara el poder que lo legitimaba para actuar. 2. La Empresa Social del Estado ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo, por conducto del gerente de la institución rindió informe en el que hizo un recuento de la situación de la entidad de salud y la necesidad que en su momento existió para reestructurarla, soportado en los estudios técnicos debidamente fundamentados y que dice, fue la razón que expuso el Tribunal Administrativo de Bolívar en primera instancia para negar las pretensiones de la demanda. 3.
La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Bolívar, pese haber sido notificados, guardaron silencio. 5. Providencia impugnada En sentencia del 5 de agosto de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. Indicó la providencia de tutela de primera instancia que el profesional del derecho Carlos Arturo Arzuaga Guerrero interpuso acción de tutela invocando la calidad de “apoderado judicial de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno”[5], pero que no allegó poder especial para representar a la accionante en el trámite constitucional.
Explicó que en el auto por el que se admitió la acción de tutela, se le requirió para que aportara el poder conferido por la actora y, pese a haber sido notificado en debida forma de esa decisión, revisado íntegramente el expediente, tal carga fue desatendida, por lo que consideró que la tutela era improcedente ya que quien la interponía carecía de poder especial para actuar en la presente acción constitucional como apoderado de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno. Precisó que, si bien el abogado Arzuaga Guerrero actuó como apoderado de la señora Blanco Moreno en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tal circunstancia no lo habilitaba para interponer la presente tutela en nombre y representación de la accionante ya que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, requería de poder especial.
Por último, recordó que conforme con el Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco de Emergencia, Social y Ecológica”, concretamente lo establecido en el artículo 5º “los poderes especiales para cualquier actuación judicial se podrán conferir mediante mensajes de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma, se presumirán auténticos y no requerirán presentación personal o reconocimiento”, de manera que se había flexibilizado la forma de otorgar los poderes y en esa medida, no era de recibo que ni siquiera contando con dichas herramientas tecnológicas se hubiera desatendido tal requisito por parte del abogado. 6.
Impugnación El abogado Carlos Arturo Arzuaga Guerrero, actuando en representación de la accionante Rosario Raquel Blanco Moreno, impugnó la decisión de primera instancia. Indicó que la decisión de tutela de primera instancia menciona que fue requerido para aportar el poder que lo acreditara como apoderado de la tutelante, pero que nunca fue notificado del auto admisorio de la tutela, que estuvo preguntando en el Consejo de Estado por el destino y el curso de la demanda de tutela porque no sabía en qué despacho estaba asignado, para lo cual allegó capturas de pantalla como prueba, y aportó el poder otorgado por la señora Blanco Moreno cuya presentación personal es del 16 de julio de 2021.
Sostuvo que el despacho sustanciador de primera instancia decidió admitir la acción de tutela, cuando previamente pudo requerirlo para que en el término de 3 días allegara el poder a él otorgado por la accionante y que, la decisión de rechazo de la acción de tutela consignadas en el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 tiene unas específicas causales y que lo que tuvo lugar fue una vulneración del derecho fundamental al debido proceso al haberse omitido la notificación del auto admisorio de la tutela y haberse proferido un fallo de fondo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[6], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[7] y especiales[8] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones.
Por ende, los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y los argumentos del escrito de impugnación, de manera preliminar, corresponde a la Sala establecer, en primer término, si está acreditada la legitimación en la causa por activa de quien presentó la acción de tutela en representación de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno; y en segundo lugar, y si la presente acción de tutela cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, específicamente el de relevancia constitucional.
Solo de superar el anterior estudio, pasaría la Sala a determinar, si al proferir la sentencia del 25 de marzo de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los defectos alegados por la parte actora. 4. Análisis de la legitimación en la causa por activa 1. El inciso primero artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona, sin necesidad de ninguna cualificación especial como la de ser abogado, podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales[9].
Empero, dicha regla de antemano impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que sólo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
De esta manera, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa[10].
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[11] establece que cualquier persona que considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales podrá interponer acción de tutela “por sí misma o a través de representante”. Y a su vez, faculta a que terceros, denominados agentes oficiosos, defiendan los derechos de quienes estén imposibilitados de ejercer su propia defensa; e igualmente, permite que el defensor del pueblo y los personeros municipales ejerzan dicha defensa.
En materia de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU-585 de 2017 estableció que cuando se cuestionan decisiones judiciales mediante la acción de tutela, la legitimación en la causa constituye uno de los requisitos genéricos de procedibilidad. Al respecto, resulta pertinente precisar que en los casos en los que se cuestione por vía de tutela una providencia judicial, quien interpone la acción debe ser parte del proceso en el que se profirió la decisión, o a pesar de no serlo, acreditar que se podrían ver transgredidos sus derechos fundamentales por las órdenes o determinaciones adoptadas en la providencia que se controvierte. 2.
En el caso propuesto, la acción de tutela fue presentada por el abogado Carlos Arturo Arzuaga Guerrero, quien manifestó actuar en calidad de apoderado de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno. En el auto del 17 de junio de 2021 por el que se admitió la acción de tutela, se ordenó requerir al mencionado abogado para que allegara el respectivo poder para actuar en el presente trámite constitucional, notificación que se envió el día 22 de junio de 2021 al correo electrónico senador_carlos@hotmail.com[12], mismo que se indicó en el acápite de notificaciones en la demanda de tutela.
De la revisión hecha al expediente de tutela que obra en el aplicativo SAMAI, no encuentra la Sala que tal requerimiento se hubiera cumplido por parte del profesional del derecho, de manera que le asistió razón al juez de tutela de primera instancia en declarar improcedente la acción. La Sección Primera de esta Corporación explicó que, el profesional del derecho que presentaba la tutela fue el mismo abogado que llevó la representación de la actora en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que tal circunstancia no implicaba que las facultades inicialmente conferidas se extendieran para presentar la acción de tutela en procura de la protección de derechos fundamentales que estaban en cabeza de la actora. 3.
Ahora bien, encuentra la Sala que, con el escrito de impugnación, se aportó poder especial conferido por la señora Rosario Raquel Blanco Moreno, en el que le otorga la facultad expresa de tramitar la presente acción de tutela; documento con constancia de presentación personal del 16 de julio de 2021. De manera que, aunque el requerimiento inicialmente formulado por el juez de tutela de primera instancia no se cumplió antes de proferirse la decisión por la que se declaró improcedente la acción por falta de legitimación por activa, lo cierto es que para el momento de proferir la decisión de segunda instancia tal requisito ya aparece satisfecho, y por tanto, en atención al carácter informal, expedito y sumario de la acción de tutela, la Sala lo tendrá por cumplido, y procederá con el análisis de los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5.
El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»[13]. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela.
La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural[14].
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”[15]. 5.2.
Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la accionante utiliza la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues los argumentos que presenta en el escrito de tutela son la reiteración de los que expuso en el recurso de apelación contra la sentencia denegatoria de sus pretensiones en la primera instancia del proceso ordinario.
De la revisión del recurso de apelación interpuso contra la sentencia del 31 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la Sala destaca los siguientes argumentos: 5.2.1. La demandante sostuvo que no se tuvo en cuenta que se encontraba con una dificultad de salud, concretamente el síndrome de túnel carpiano diagnosticado el 6 de septiembre de 2004, esto es, cuando aún estaba vinculada y que, posteriormente le fue practicada una cirugía el 25 de septiembre de 2004 cuando ya había sido despedida injustamente y que incluso había sido valorada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, razón por la que era un sujeto de especial protección. 5.2.2.
Posteriormente dio alcance al recurso inicialmente presentado y se refirió a la protección que debía darse a los limitados físicos como era su caso, reiteró que tenía la patología de túnel carpiano y que el puntaje otorgado por la Junta Regional de invalidez el 30 de junio de 2007 había sido del 50.33% de pérdida de capacidad laboral, además, dijo que era una trabajadora reportada en el sindicato de trabajadores de la salud ANTHOC Seccional Bolívar dentro del listado de trabajadores con problemas de salud profesional y no profesional y que, desde el 2 de septiembre de 2004 había sido desvinculada de la administradora de riesgos profesionales, es decir, días antes de su retiro que ocurrió el 16 de septiembre de 2004. 5.3.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, conforme lo manifestado en el recurso de apelación y teniendo en cuenta los antecedentes de la demanda, resolvió en segunda instancia el caso y concretamente en relación con la situación de salud manifestada ante esa instancia en el recurso de alzada, los memoriales presentados con posterioridad, sostuvo lo siguiente: “Sobre la protección del principio a la estabilidad laboral (…) Al respecto, se advierte que, si bien se encuentra acreditado en el proceso que el 23 de agosto de 2004 la señora Rosario Blanco Moreno se practicó un examen de “electromiografía de MSI”, en el cual se evidenció que tenía un “compromiso neuropático de nervio mediano, segmento distal en su trayectoria a través del túnel carpiano con características de neuro-apraxia severa”; no existe constancia en la historia laboral allegada al proceso, que la demandante pusiera en conocimiento de la entidad dicha situación, pues aunque se allegó copia de sendas incapacidades y documentos médicos de la actora, ninguno de ellos se relacionaba con este diagnóstico, el cual llevó a que se calificara la pérdida de la capacidad laboral de la actora en un 25%.
A juicio de la Sala, no se acreditó que la entidad demandada vulnerara los derechos fundamentales de la demandante, así como tampoco el principio a la estabilidad laboral de una persona con discapacidad, pues como se indicó, no está probado por la actora que la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo C. conocía su condición médica y, por lo mismo, no puede exigirse una actuación especial ni que la entidad, conforme al artículo 79 del Decreto 1572 de 1998, garantice la igualdad de oportunidades y permanencia en el cargo de carrera de una servidora pública con discapacidad.
Ahora bien, se observa que, en los diferentes escritos presentados por la parte actora en este proceso, enuncia jurisprudencia constitucional sobre la protección de los trabajadores con discapacidad médica, en especial cuando sufren accidentes de trabajo o una enfermedad profesional, como ejemplo cita, entre otras, la sentencia T-003 de 2010, así: “la jurisprudencia ha concluido que el empleador se encuentra en la obligación de reubicar a estos trabajadores y cuando el patrono conoce del estado de salud de su empleado y estando en la posibilidad de reubicarlo en un nuevo puesto de trabajo, no lo hace, y por el contrario, lo despide sin justa causa (como en el caso de mi mandante), implica la presunción de que el despido se efectuó como consecuencia de dicho estado.
Abusando de una facultad legal para legitimar su conducta omisiva”. (subrayado fuera de texto). Así las cosas, se evidencia que, con el fin de invocar la protección otorgada constitucionalmente, es primordial que el empleador tenga conocimiento sobre la disminución de la capacidad laboral, lo cual no se acreditó en el proceso, pues, aunque se alega en la demanda, no se encuentra probado que la entidad conocía la condición médica de la señora Rosario Raquel Blanco Moreno y, por lo mismo, no se encuentra probado el vicio invocado por la demandante.
La Sala advierte que, en el Oficio de 15 de septiembre de 2004 se indicó a la demandante que, como empleada de carrera administrativa, podía optar por la indemnización correspondiente o a que la entidad, dentro de los 6 meses siguientes, estudie la viabilidad de su incorporación en los términos de ley; sin embargo, no se acreditó que la parte actora realizara manifestación alguna al respecto, momento en el cual pudo poner de presente su condición médica también. (…) Sobre la indebida notificación del Oficio de 15 de septiembre de 2004 A juicio de la parte demandante, el Oficio de 15 de septiembre de 2004 estuvo indebidamente notificado, pues en su contenido no se indicó a la interesada si contra el mismo procedía algún recurso, ni se expuso de forma amplia los argumentos que llevaron a la entidad a adoptar la decisión de supresión del cargo.
Al respecto, se advierte que este argumento no fue planteado por la parte actora en la demanda, sino que se presentó hasta el recurso de apelación, por lo que cualquier pronunciamiento al respecto, conllevaría a aceptar que se mejoren los argumentos de una de las partes, y a la afectación del derecho al debido proceso y de defensa de la entidad demandada, que no tuvo la oportunidad de pronunciarse oportunamente sobre este cargo.
En todo caso, se evidencia que la parte actora demanda la nulidad del Acuerdo N° 004 de 2004, y cuestiona el estudio técnico efectuado por la entidad para modificar la planta de personal de la ESE Clínica de Maternidad Rafael Calvo C., actuaciones que contienen la decisión de suprimir el cargo de la actora, mientras que el oficio de 15 de septiembre de 2004, se limita a comunicar a la demandante sobre la decisión de la administración. Por lo anterior, la Sala no hay lugar a estudiar este cargo planteado por la parte demandante, en el recurso de apelación”.
Para la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, al no existir una notificación previa al empleador de las condiciones que alegaba en relación con su estado de salud, no podía hablarse de algún tipo de estabilidad y, frente a la supuesta indebida notificación del oficio del 15 de septiembre de 2004, aclaró que la autoridad accionada que no había sido un argumento propuesto por la actora desde el inicio del proceso, de allí que admitir nuevos argumentos, implicaría el desconocimiento del derecho de defensa de la contraparte; pero que en todo caso, el oficio se limitaba a comunicar a la demandante sobre la decisión de la administración. 5.4.
En la solicitud de amparo, la accionante insiste en los mismos aspectos que ya fueron expuestos al juez ordinario, sin siquiera proponer un defecto concreto, sino plasmando los mismos argumentos presentados en el recurso de apelación y que la Sala pretendió interpretar como un presunto defecto fáctico, que en síntesis lo que hace es reiterar e insistir en los mismos elementos de juicio. 5.4.1.
Mencionó que en la sentencia de segunda instancia se reconoció que venía sufriendo varias patologías y que sufrió varios accidentes durante su relación laboral, incapacidades que dijo la actora haber presentado a las Oficinas de Recursos Humanos, con lo que se demostraba que estaba en situación de debilidad manifiesta. 5.4.2. Aseguró que en la decisión del Consejo de Estado se reconoció igualmente que tenía una enfermedad catastrófica, degenerativa, progresiva y crónica que fue diagnosticada desde el 23 de agosto de 2004, que el resultado de la Electromiografía evidenciaba compromiso del nervio a través del túnel carpiano, resultado que obtuvo el 6 de septiembre de 2004 y que posteriormente de acuerdo con un examen por parte de ortopedia le fue evidenciada una neuralgia por la misma causa del túnel del carpo de fecha 5 de marzo de 2006, todo lo cual implicaba que estaba cobijada por una estabilidad ocupacional reforzada, pero que, pese a que tenía una cirugía que le programaron el día 6 de septiembre de 2004 y que le realizaron el 23 de septiembre de ese mismo año, fue retirada el 15 de septiembre de 2004. 5.4.3.
Sostuvo que le fue dictaminado un 50.33% de pérdida de capacidad laboral, de origen común, sin tenerse en cuenta que su enfermedad al ser de túnel carpiano tenía origen laboral y se refirió a la ausencia de un examen de retiro y una valoración por parte de medicina laboral en relación con su patología, que tampoco estuvo afiliada a una Administradora de Riesgos Laborales ARL de manera que era el empleador quien debía responder por las enfermedades de tipo laboral como la que dice padecer. 5.4.4.
Se refirió al fuero sindical que la cobijaba y anunció que para el momento de su retiro ella era delegada del Sindicato ANTHOC desde el año 1998 como lo demostraba el acto de nombramiento en la asociación sindical y que en el expediente no obraba prueba de nombramiento de su reemplazo como delegada del sindicato, de manera que para el momento del despido pertenecía al mismo. 5.4.5.
Por otra parte, se refirió a la indebida notificación del Oficio del 15 de noviembre de 2004, pues dijo que no le fue entregado el Acuerdo 004 de 2004 y que tampoco se le señalaron los recursos que procedían contra esa decisión, razón por la que era inválida la notificación efectuada. 5.5. De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación contra la decisión del tribunal en primera instancia, buscando revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, conforme a las pruebas obrantes en el proceso y con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables, sin que sea posible, como pretende la actora, que se vuelva sobre el estudio de un asunto que ya definió el juez natural de manera motivada y razonable.
Debe precisarse que lo relacionado con el fuero sindical no se presentó como argumento del recurso de apelación, de manera que no era posible que el juez natural en segunda instancia se pronunciara de aspectos no relacionados en el recurso, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso. En este orden de ideas, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte accionante acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo medio de control, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse.
Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto. 5.6.
Por último, precisa la Sala que, tratándose de providencias judiciales proferidas por altas Cortes –quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones–, se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Lo cual no acontece en el sub examine. 5. De conformidad con los argumentos expuestos, esta Sala confirmará la decisión del juez de tutela de primera instancia, de declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Rosario Raquel Blanco Moreno, pero por no estar acreditado el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión impugnada, proferida el 5 de agosto de 2021, por la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Fecha del correo electrónico dirigido a la Secretaría de la Sección General del Consejo de Estado. [2] Revisado el expediente ordinario allegado en forma digital, no se advierte una manifestación de la actora en la que hubiese optado por las alternativas a las que como empleada de carrera administrativa tenía derecho.
Esta circunstancia de no haber optado se manifestó en la sentencia de segunda instancia emitida por la autoridad judicial accionada. [3] Pg. 20 Sentencia de primera instancia. [4] Tal como se evidencia en la constancia emitida por la Secretaría de la Sección Segunda en la hoja 320 de la primera parte del expediente digitalizado que se allegó al presente trámite. [5] Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 03671 00. [6] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [7] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [8] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [9] “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)”. [10] Sentencia T-417 de 2013, reiterada en la sentencia T-020 de 2016 proferidas por la Corte Constitucional. [11] “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. [12] Tal como se evidencia en las constancias de notificación, índice 9 del aplicativo SAMAI en el trámite del proceso en primera instancia. [13] Ibidem [14] Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T-422 de 2018, T- 715 de 2016, C- 590 de 2005. [15] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño.