RECHAZO DE LA DEMANDA / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – No aplica / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por haber sido presentada luego de haber vencido el termino de caducidad De acuerdo con lo establecido en la norma [artículo 164 de la Ley 1437 de 2011], el término de caducidad en materia de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, contado a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto administrativo, según corresponda.
En el presente caso se demanda la nulidad de un acto de carácter general, específicamente la Resolución 9594 del 22 de agosto de 2019 a través de la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó el número de concejales a elegir en cada uno de los municipios de la circunscripción electoral de Antioquía, no obstante, se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto se aduce que con dicha decisión se afectó la posibilidad de que los demandantes pudieran acceder a una curul en el municipio de Itagüí.
(…). Así las cosas, pese a que el acto cuestionado en este caso es de carácter general, al pretenderse un restablecimiento del derecho derivado de la eventual declaratoria de nulidad de aquel, la demanda debió presentarse dentro del término de caducidad de 4 meses. (…). [F]rente a los argumentos de la parte actora, según los cuales en el presente caso debe hacerse uso de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Constitución Política (…) es claro que para que surja la posibilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad se requiere que la contradicción entre la norma y la Carta Superior resulte evidente.
(…). Al respecto, resulta del caso precisar que las inconformidades planteadas en la demanda, bien pudieron ser esbozadas a través del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo una vez fue proferido el acto ahora cuestionado, dentro del cual pudieron solicitar la medida cautelar de suspensión provisional, de manera tal que para el momento en que se efectuarán las elecciones el 27 de octubre de 2019 hubiera un pronunciamiento judicial sobre el número de curules asignadas al municipio de Itagüí.
(…). Ahora bien, los argumentos según los cuales debe superarse el término de caducidad relacionado con la presunta vulneración del derecho a la igualdad y a elegir y ser elegidos no resultan de recibo, por cuanto las consideraciones que los sustentan bien pudieron ser esbozadas dentro de la oportunidad legal, es decir, no se encuentra en este caso una situación que haya variado desde la expedición del acto acusado y los comicios de 2019 que configure una situación excepcional para inaplicar la norma de caducidad.
Además, no existe contraposición alguna entre las normas que consagran el término de caducidad para atacar este tipo de actos administrativos y la Carta Política. (…). [E]s claro que esta Sección también ha sido enfática al establecer que la caducidad propende por la seguridad jurídica al exigir al interesado que ejerza su derecho de acción oportunamente.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 es una norma de orden público de obligatorio cumplimiento, por lo que no es posible variar el cómputo del término de caducidad fijado en dicha disposición, según el caso o a voluntad de las partes. (…). Por lo tanto, como la demanda de la referencia apenas fue radicada el 16 de julio de 2020 según consta en la anotación 1 del expediente digital visible en el Sistema de Información Samai, es claro que fue presentada fuera del término de caducidad.
(…). En consecuencia, al haber sido radicada la demanda luego de que venció el término de caducidad, ésta debe ser rechazada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la excepción de inconstitucionalidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia de tutela 103 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. Sobre los términos de caducidad, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Sobre la caducidad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 26 de julio de 2018, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, expediente 44001-23-40-000- 2017-00307-01. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00285-00 Actor: ANTONIO ALBEIRO BEDOYA GAVIRIA Y OTRO Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RECHAZA DEMANDA Los señores Antonio Albeiro Bedoya Gaviria y Bernardo de Jesús Duarte, a través de apoderada, ejercieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Resolución 9594 del 22 de agosto de 2019 a través de la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó el número de concejales a elegir en cada municipio del departamento de Antioquia para las elecciones del 27 de octubre de 2019, específicamente en lo que tiene que ver con el aparte que estableció que para el municipio de Itagüí se elegirían 17 concejales.
Lo anterior por cuanto, participaron como candidatos a esa corporación y consideran que se vieron afectados con la reducción de curules en ese municipio que, en elecciones anteriores, había elegido 19 concejales. De igual forma, solicitaron aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del término de caducidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil redistribuir las curules para el Concejo Municipal de Itagüí y, en consecuencia, proveer las 18 curules que en su criterio, corresponden, descontando la que se le asignó a la persona que ocupó la segunda votación para la Alcaldía de esa entidad territorial.
Como fundamento de la demanda invocaron el desconocimiento de los artículos1, 2, 3, 13, 40, 85, 238, 263 y 312 de la Constitución Política; 2 de la Ley 15 de 1988; 22 de la Ley 136 de 1994; 138 y 229 de la Ley 1437 de 2011. Sostuvieron que la Registraduría Nacional del Estado Civil no tuvo en cuenta el verdadero crecimiento demográfico del municipio a la hora de fijar el número de curules a elegir en el Concejo Municipal de Itagüí, con lo cual se afectó su representación. Agregaron que en este caso no puede aplicarse el término de caducidad consagrado en el artículo 164, numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por cuanto ello significaría ir en contravía de los intereses que el constituyente primario consagró en la Constitución Política de 1991.
Adujeron que en este caso los derechos a la igualdad y a elegir y ser elegido continúan siendo vulnerados en el tiempo y todavía pueden protegerse, toda vez que el período de los concejales actuales termina el 31 de diciembre de 2023. Por lo que solicitaron ponderar la seguridad jurídica que se garantiza con la caducidad con los derechos a la igualdad y a elegir y ser elegido.
Al respecto, se debe tener en cuenta que efectivamente el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” De acuerdo con lo establecido en la norma, el término de caducidad en materia de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, contado a partir de la de la comunicación, notificación o publicación del acto administrativo, según corresponda.
En el presente caso se demanda la nulidad de un acto de carácter general, específicamente la Resolución 9594 del 22 de agosto de 2019 a través de la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó el número de concejales a elegir en cada uno de los municipios de la circunscripción electoral de Antioquía, no obstante, se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto se aduce que con dicha decisión se afectó la posibilidad de que los demandantes pudieran acceder a una curul en el municipio de Itagüí.
Al respecto, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” (Se resalta) Así las cosas, pese a que el acto cuestionado en este caso es de carácter general, al pretenderse un restablecimiento del derecho derivado de la eventual declaratoria de nulidad de aquel, la demanda debió presentarse dentro del término de caducidad de 4 meses.
Ahora bien, frente a los argumentos de la parte actora, según los cuales en el presente caso debe hacerse uso de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Constitución Política debe advertirse que para que opere dicha figura, la Corte Constitucional ha fijado algunas pautas a saber: “La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.”[1] “…Según la jurisprudencia de esta Corporación, la excepción de inconstitucionalidad únicamente puede aplicarse cuando resulta incuestionable –conforme al texto de la disposición o clarísima jurisprudencia de la Corte Constitucional- que viola la Carta.
(ii) que la norma que fue derogada corresponda a la reproducción de una declarada inexequible por la Corte Constitucional, en cuyo caso se verificaría la violación del artículo 243 de la Carta. Las anteriores condiciones se explican por el hecho de que únicamente le corresponde a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
La facultad de inaplicar una norma por inconstitucional es excepcional. En relación con la condición de que la reincorporación sea indispensable para garantizar la supremacía de la Constitución, cabe observar que, aunque se ha indicado que se trata de un requisito para la reincorporación normativa, no ha sido componente de la ratio de las sentencias dictadas por la Corporación[2].” “La excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo judicial viable para inaplicar ese precepto a un caso particular, en virtud, justamente, de la especificidad de las condiciones de ese preciso asunto.
Por el contrario, de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado.[3]” (Se resalta).
Conforme con lo expuesto es claro que para que surja la posibilidad de aplicar la excepción de inconstitucionalidad se requiere que la contradicción entre la norma y la Carta Superior resulte evidente. No obstante, en este caso, el argumento en virtud del cual la parte actora solicita su aplicación es la posible vulneración del derecho a la igualdad y de los derechos políticos a elegir y ser elegido, por cuanto en su criterio, la reducción de curules para el Concejo del municipio de Itagüí no tuvo en cuenta el crecimiento de su población y además, impidió que eventualmente pudieran acceder a esas curules adicionales.
Al respecto, resulta del caso precisar que las inconformidades planteadas en la demanda, bien pudieron ser esbozadas a través del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo una vez fue proferido el acto ahora cuestionado, dentro del cual pudieron solicitar la medida cautelar de suspensión provisional, de manera tal que para el momento en que se efectuarán las elecciones el 27 de octubre de 2019 hubiera un pronunciamiento judicial sobre el número de curules asignadas al municipio de Itagüí.
De hecho, si consideraron que sus intereses particulares se vieron afectados con el acto administrativo en cuestión una vez adelantados los referidos comicios habían podido manifestar su inconformidad, sin embargo, ello no ocurrió así, y sólo hasta el 16 de julio de 2020, casi 9 meses después de las elecciones y casi un año después de expedida la resolución acusada, decidieron demandar.
Ahora bien, los argumentos según los cuales debe superarse el término de caducidad relacionado con la presunta vulneración del derecho a la igualdad y a elegir y ser elegidos no resultan de recibo, por cuanto las consideraciones que los sustentan bien pudieron ser esbozadas dentro de la oportunidad legal, es decir, no se encuentra en este caso una situación que haya variado desde la expedición del acto acusado y los comicios de 2019 que configure una situación excepcional para inaplicar la norma de caducidad.
Además, no existe contraposición alguna entre las normas que consagran el término de caducidad para atacar este tipo de actos administrativos y la Carta Política. De antaño, la Corte Constitucional ha dicho: a. “Por una parte, resulta claro que en desarrollo de las funciones constitucionalmente asignadas (artículo 150 C.P.), el legislador goza de libertad para configurar los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos ciudadanos y la integridad del ordenamiento jurídico.
Resulta pertinente, entonces, que como consecuencia de esta facultad, se puedan fijar límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la juridicidad de ciertos actos. (…) (b.) De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones.
De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: "La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación del plazo para impugnar ciertos actos -y es algo en lo que se debe insistir- está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico.”[4] (Negrillas fuera del texto original) Conforme lo manifestado por el máximo Tribunal Constitucional, la caducidad busca otorgar firmeza a las actuaciones, para evitar así un estado de incertidumbre e imprecisión que entorpecería el desarrollo de las funciones públicas.
Además, de manera específica en materia electoral, garantiza la seguridad jurídica, el interés general y la voluntad del electorado en materia de elecciones. Así las cosas, en palabras de la Corte, la caducidad es la extinción del derecho a la acción por el transcurso del tiempo, por lo tanto, una vez opere este fenómeno jurídico, no es posible revivirlo bajo ninguna circunstancia sin que ello implique vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia. En tales condiciones es claro que el Tribunal Constitucional ha precisado que los términos de caducidad en materia de lo Contencioso Administrativo no vulnera otros derechos fundamentales, salvo situaciones excepcionales como por ejemplo, graves violaciones de los Derechos Humanos que no se configuran en el caso concreto, razón por la cual no es posible desconocer ni apartarse de la normativa que solicitan los actores inaplicar.
Sobre la caducidad, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional esta Sección ha dicho: “(…) Se trata de una figura jurídica procesal establecida legalmente, para limitar en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia; en términos, prácticos, es el plazo máximo con el que se cuenta para presentar una demanda.
(…) “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional.
Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones”.
Puede verse, que la limitación que impone la caducidad, también propende por la necesidad de procurar por el respeto la seguridad jurídica y no mantener la indefinición de muchas situaciones que puedan generar conflicto. También se ha entendido la caducidad como una limitación del derecho al acceso de administración de justicia, en este sentido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 17 de mayo de 2018, determinó: “El de acceso a la administración la justicia no es un derecho absoluto y, por ello, su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, la exigencia de que las acciones se incoen en forma oportuna, según los términos legalmente consagrados.
Por ello, en materia contencioso administrativa se ha contemplado la institución jurídica de la caducidad, que se refiere al término de orden público que tiene el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del ejercicio del derecho de acción. Su finalidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
Lo anterior, a efectos de evitar la incertidumbre que provocaría la facultad irrestricta de ventilar las controversias que se presentan en sociedad ante la jurisdicción en cualquier momento, lo que de bulto sería atentatorio del principio de seguridad jurídica” Al respecto, debe dejarse en claro que el único mecanismo para interrumpir la caducidad es la presentación de la demanda, siempre y cuando sea inadmitida, corregida y finalmente admitida por el juez competente.”[5] (Se resalta) En este orden de ideas, es claro que esta Sección también ha sido enfática al establecer que la caducidad propende por la seguridad jurídica al exigir al interesado que ejerza su derecho de acción oportunamente.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 es una norma de orden público de obligatorio cumplimiento, por lo que no es posible variar el cómputo del término de caducidad fijado en dicha disposición, según el caso o a voluntad de las partes. Así las cosas, el argumento de los actores según el cual esta demanda posibilitaría enmendar posibles errores cometidos en la asignación de curules para el municipio de Itagüí y permitir que otras personas accedan al cargo de concejal hasta el 31 de diciembre de 2023, no habilita que el cómputo de caducidad se haga de manera diversa a la establecida en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto se repite, no existe ninguna condición excepcional que haya impedido acceder a los actores a la administración de justicia de manera oportuna ni los fundamentos de la demanda se basan en circunstancias acontecidas con posterioridad al fenecimiento del término de caducidad, es decir, no hay ninguna circunstancia que los habilite de manera especial para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de manera extemporánea.
En este caso, se tiene que el acto demandado data del 22 de agosto de 2019, fecha en la cual fue publicado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por lo que el término de 4 meses legalmente establecido para demandarlo estuvo dado desde el 23 de agosto de 2019 hasta el 23 de diciembre de 2019, como esa fecha cayó en vacancia judicial el término para demandar se extendió hasta el 11 de enero de 2020.
Por lo tanto, como la demanda de la referencia apenas fue radicada el 16 de julio de 2020 según consta en la anotación 1 del expediente digital visible en el Sistema de Información Samai, es claro que fue presentada fuera del término de caducidad. Frente al punto, el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo aplicable al caso por remisión del artículo 296 de la misma codificación, dispone: “Artículo 169: Rechazo de la demanda.
Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad…” En consecuencia, al haber sido radicada la demanda luego de que venció el término de caducidad, ésta debe ser rechazada. En tales condiciones, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: Recházase la demanda de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.
SEGUNDO: En firme esta decisión, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] Corte Constitucional. Sentencia de unificación 132 del 13 de marzo de 2013.
M. P. Dr. Alexei Julio Estrada. [2] Corte Constitucional. Sentencia de Tutela 685 del 8 de agosto de 2003. M. P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett. [3] Corte Constitucional. Sentencia de tutela 103 del 16 de febrero de 2010. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio. [4] Corte Constitucional, C-781 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [5] Consejo de Estado, Sección Quinta.
Expediente 44001-23-40-000-2017- 00307-01. Auto del 26 de julio de 2018. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.