ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / ORIGEN DEL DAÑO / HECHO DAÑOSO / ACTO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [M]ediante los oficios [ ], la administración adoptó una decisión definitiva con la que hizo imposible continuar la actuación administrativa, contra las que —como establecido en los artículos 50 y 85 del CCA y lo ha precisado la jurisprudencia administrativa — procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así, como un acto administrativo, fue percibida por la firma demandante la decisión del IDU de negar el derecho al pago por el terreno y poner fin al procedimiento que previamente había ordenado iniciar, [tr]as interponer en su contra recurso de apelación por error en la motivación, y transgresión de los principios de buena fe, confianza legítima y de seguridad jurídica; siendo estos argumentos análogos a aquellos en los que fundamentó las pretensiones en este proceso y corresponden a aquellos que dan lugar a las súplicas de nulidad. [ ] Se evidencia pues, conforme a lo anterior, que las pretensiones AUSCOL debían formularse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que, al plantearlas por vía de reparación directa, incurrió en una indebida escogencia de la acción. Por otra parte, la adecuación de la acción para proferir sentencia de mérito en el presente asunto devendría fútil, ya que ASUCOL no pretendió expresamente la nulidad de los actos que originaron el daño, por lo que una sentencia estimatoria podría generar un fallo extra petita, que vulneraría el principio de congruencia que forma parte del debido proceso. [ ] Se evidencia, con lo anterior, la ineptitud de la demanda de la actora que, por un lado, esgrime argumentos con los que se cuestiona la validez de los actos que habrían producido el daño, siendo así necesaria su supresión del ordenamiento jurídico para que una sentencia estimatoria tuviera lugar, pero no pretende su nulidad e individualiza sus pretensiones con precisión —como lo ordena la ley — ni tampoco argumenta el rompimiento del principio de igualdad de cargas, la revocación del acto ni la existencia de un acto contractual.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción procedente contra actos administrativos definitivos, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de septiembre de 2007, rad. 26649, C. P. Enrique Gil Botero; sentencia de 9 de febrero de 2011, rad. 17558, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 16 de marzo de 2015, rad. 31441, C. P. Olga Mélida Vallle de De la Hoz; sentencia de 7 de marzo de 2016, rad. 33528, C. P. Guillermo Sánchez Luque; auto de 12 de diciembre de 2018, rad. 61844, C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; sentencia de 2 de mayo de 2016, rad. 35179, C. P. Stella Conto Díaz del Castillo; sentencia de 5 de mayo de 2019, rad. 29909, C. P. Alberto Montaña Plata.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / HECHO DE LA ADMINISTRACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO El Código Contencioso Administrativo (“CCA”) prevé términos de caducidad distintos para los asuntos en los que se pretenda la reparación de un daño antijurídico que hubiera sido originado con un hecho de la Administración o un acto administrativo.

Cuando el daño provenga de un hecho, el término de caducidad es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al hecho, omisión u operación que hubiera ocasionado el daño, mientras que cuando provenga de un acto administrativo, el afectado contará con un término de cuatro (4) meses para acudir a la jurisdicción, contados a partir de la notificación, comunicación o publicación del acto.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO La jurisprudencia administrativa, a su vez, ha precisado que la acción de reparación directa es procedente, excepcionalmente, cuando el daño haya sido generado con un acto administrativo, en cuanto no se cuestione su validez y haya generado un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños ocasionados con un acto administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de mayo de 2006, rad. 16079, C. P. Ramiro Saavedra Becerra. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-31-000-2010-00091-01(51734) Actor: ASOCIACIÓN DE URBANIZADORES COLOMBIANOS LTDA. (ASUCOL) Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU) Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Daño ocasionado por un acto administrativo en el que se adoptó una decisión y puso fin a las actuaciones.

Subtema 1. Indebida escogencia de la acción. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014), proferida por la Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada oficiosamente la caducidad. I. SÍNTESIS DEL CASO: En oficio de 24 de febrero de 2004, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) aceptó el decaimiento de un acto previo en el que había ordenado la cesión gratuita obligatoria del 7% de un predio perteneciente a la firma actora por afectación para vías arterias, tomando en consideración que el Consejo de Estado había declarado la nulidad del literal a) del artículo 126 del Acuerdo Distrital 7 de 1979, en el que se establecía tal cesión. Así mismo, el IDU ordenó entonces que se adelantara el trámite para la adquisición por compra de un área de 6.801,98 m2 de tal inmueble para la construcción de la avenida Ciudad de Cali (Bogotá).

Luego, con oficios del 30 de mayo de 2008 y del 4 de agosto de 2008, negó que tal adquisición fuera viable, debido a que la intervención del área a adquirir había concluido en octubre de 2001, por lo que habría operado el fenómeno de la caducidad, y porque la afectación del área se habría producido desde su inclusión en el plan vial, conforme a las resoluciones del entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital núm. 115 de 1983 y 216 de 1988, habiéndose consolidado así la intervención. La sociedad propietaria del predio aduce que, con decisión de no adquirir definitivamente el predio IDU, fueron violados los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y de respeto por el acto propio.

II.

ANTECEDENTES: 2.1. El veinticuatro (24) de febrero de dos mil diez (2010)[1], la Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. (en adelante, “ASUCOL”) demandó[2], en ejercicio de la acción de reparación directa, al Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante, “IDU”), con las pretensiones de: (i) declarar su responsabilidad extracontractual por los perjuicios ocasionados “como consecuencia de la violación de los principios del debido proceso, la buena fe manifestando concretamente en la vulneración a la confianza legítima y el respeto por el acto propio” al apropiarse de un área de terreno de seis mil ochocientos un metros cuadrados con nueve decímetros cuadrados (6.801,09 m2) de su propiedad, destinados a la obra de la avenida Ciudad de Cali; y (ii) condenar al pago, indexado, del valor del terreno según avaluó pericial.

Fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 2.1.1. El IDU requirió quince mil seiscientos sesenta y siete metros cuadrados con cuarenta y ocho decímetros cuadrados (12.667,48 m2) del predio perteneciente a ASUCOL, ubicado en la Urbanización Aures II de Suba, en la carrera 106 entre calles 127 y la avenida el Tabor para la construcción de la avenida Ciudad de Cali. 2.1.2.

Mediante expropiación judicial adelantada en el Juzgado Dieciocho Civil del Circuito de Bogotá, el IDU adquirió ocho mil ochocientos sesenta y seis metros cuadrados con treinta y nueve decímetros cuadrados (8.866,39m2), quedando pendiente la adquisición del área restante del predio de ASUCOL, por considerar que operaba una cesión gratuita del siete por ciento (7%). 2.1.3.

El IDU, en acto administrativo IDU-036457 DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004, aceptó el decaimiento del acto con el que había dispuesto la cesión gratuita del siete por ciento (7%), porque, mediante sentencia del Consejo de Estado del 26 de enero de 1995, se había declarado la nulidad de las resoluciones 115 del 17 de agosto de 1983 y 216 del 6 de mayo de 1988, en las que se basaba.

En razón a ello, revocó “las decisiones negativas anteriores” y, en su lugar, ordenó iniciar el trámite de enajenación voluntaria del área restante del predio de ASUCOL. 2.1.4. El 29 de julio de 2004, ASUCOL presentó petición formal para que, conforme al anterior acto, el IDU presentara oferta de compra del área restante; solicitud que fue reiterada el 14 de octubre de 2004. 2.1.5.

El IDU contestó con el oficio IDU-202116 DTP-8000 del 29 de octubre de 2004, en el que manifestó que la oferta de compra sería proferida antes de que finalizara el año. 2.1.6. El 29 de diciembre de 2004, ASUCOL radicó petición formal, para que el IDU “expidiera la oferta de compra que prometió expedirle en su oficio IDU-202116 DTP del 29 de octubre de 2004, necesaria para la enajenación voluntaria del área restante de 6.801,98 m2, que se había comprometido a adquirir en el acto administrativo IDU-036457 DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004”. 2.1.7.

El IDU respondió a través del oficio IDU-004088 DTDP-8000 del 26 de enero de 2006, en el que manifestó que, pese a que contaba con el registro topográfico y avalúo necesarios para la adquisición, se requería certificado de disponibilidad presupuestal, que estaba tramitando. 2.1.8. Teniendo en cuenta que las apropiaciones presupuestales aprobadas en el 2006 serían ejecutadas en el 2007, ASUCOL esperó hasta finales de ese año y, ante el silencio del IDU, radicó petición formal el 29 de febrero de 2008, en la que reiteró la solicitud de oferta de compra. 2.1.9.

El 30 de mayo de 2008, el IDU dio respuesta, por medio del oficio IDU-117817-DTDP-8000, en el que negó la petición, con base en “[…] hechos confusos, incoherentes y contrarios a los considerados y resueltos en el acto administrativo IDU-0036457-DTP-8000 de fecha febrero 24 de 2004, cuales son entre otros: que la Avenida Ciudad de Cali se había terminado en el año 2001, su persistencia en continuar considerando la cesión gratuita y obligatoria etc.”. 2.1.10.

El 11 de junio de 2009, ASUCOL radicó recurso de reconsideración, del que recibió respuesta negativa en el oficio IDU- 134245-DTDP-8000 del 4 de agosto de 2008, “en los mismos términos y con el mismo desconocimiento a su ACTO PROPIO”. 2.1.11. Con los oficios IDU-117817-DTDP-8000 del 30 de mayo de 2008 e IDU-134245 de 4 de agosto de 2008, fueron violados los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y de respeto por el acto propio, ocasionándole un daño al omitir la expedición del acto prometido en el oficio IDU-004088-DTDP del 26 de enero de 2006, el cual se consolidó el 31 de diciembre de 2007, debido a que debía contar con la disponibilidad presupuestal previa. 2.2.

Luego de que la estimación de la cuantía fuera aclarada[3], fue admitida la demanda[4], a la que contestó la Directora Técnica de Gestión Judicial del Instituto de Desarrollo Urbano[5] (en adelante, “IDU”), con escrito[6] en el que propuso excepciones de: (i) inexistencia de causalidad, debido a que las cesiones gratuitas, como la del 7%, son una carga que le corresponde a los propietarios, a cambio del beneficio que reciben al poder urbanizar, conforme al artículo 58 de la Constitución, interpretado en la sentencia C-495 de 1998, y el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, y los artículo 36, 37, 39 y 51 de la Ley 388 de 1997, y la jurisprudencia administrativa[7]; y de (ii) inexistencia del daño antijurídico, debido a que el propietario tiene la carga de soportar la lesión, como lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia del 11 de octubre de 2007[8] 2.3.

El proceso se abrió a pruebas mediante auto del 21 de octubre de 2010[9] y, tras la aclaración requerida sobre los documentos útiles para el proceso, decretó esas pruebas documentales, con auto del 17 de marzo de 2011[10]. Durante este lapso, la actora objetó el dictamen pericial por error grave[11] y el IDU solicitó su aclaración[12]. Ante ello, el a quo ordenó la aclaración del dictamen[13], que fue presentada por el perito[14], y determinó que la objeción se decidiría en la sentencia[15]. 2.4.

Al concluir el período para la práctica de pruebas, se corrió traslado[16] para alegar y conceptuar en primera instancia. El demandante[17] y el IDU[18] presentaron alegaciones. El Ministerio Público guardó silencio. 2.5. La Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia del veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014)[19], con la que declaró probada, de oficio, la caducidad.

Consideró que “[…] el actor tuvo conocimiento del hecho cuando el Instituto de Desarrollo Urbano IDU ordenó surtir el trámite de adquisición del área de 6801,09 m2 que se tenía como cesión gratuita del 7%, es por ello que se observa que nada impedía que la parte demandante acudiera a la jurisdicción para obtener la reparación del daño que se le causó con el detrimento del patrimonio de la sociedad dentro del plazo, es decir, antes de que caducara la acción. Por lo tanto, no es de recibo la manifestación del actor de que ‘espero hasta el 31 de diciembre de 2007’, toda vez que la demandante tuvo conocimiento que la demandada ordenó adelantar el trámite de adquisición del área de 6801,09m2 ubicado en al predio denominado ‘El Táchira’ el cual había sido destinado para construcción de la avenida Ciudad de Cali el día 24 de febrero de 2004, así pues obsérvese que la accionante contaba con dos años a partir del día siguiente del conocimiento del hecho para incoar la acción de reparación directa, sin embargo en el caso materia de estudio se evidencia que la presente acción de reparación fue incoada cuando ya había caducado”. 2.6.

La sentencia fue apelada por la demandante, que argumentó que el daño no se había producido con el “acto administrativo IDU-036457 DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004” porque, con este, la Administración aceptó que el área era “susceptible de negociación, y no de cesión gratuita y obligatoria”, pero luego, pese a que “rodeó de confianza” a ASUCOL, no procedió a su adquisición por no haberla contemplado como partida presupuestal.

Esa omisión, que conoció mediante el oficio IDU-00408 DTP- 8000 de 26 de enero de 2006, le ocasionó el daño antijurídico cuya reparación pretendió[20]. 2.7. La apelación fue concedida[21], admitida[22] y se corrió traslado[23] para alegaciones de las partes y concepto del Ministerio Público. ASUCOL alegó[24] que el daño antijurídico se había consolidado y dejado de ser hipotético cuando, con los oficios IDU-117817-DTDP-8000 del 30 de mayo de 2008 e IDU-134245-DTDP-8000 del 4 de agosto de 2008, el IDU insistió en la sesión gratuita del predio de su propiedad, con lo que se produjo un desconocimiento a la confianza legítima.

Los demás guardaron silencio. III. PROBLEMA JURÍDICO 3.1. Como sustento de la alzada, la parte actora adujo que, al negarse a la adquisición de un terreno de su propiedad, el IDU le ocasionó el daño cuya reparación depreca, el cual surgió con oficio IDU-004088-DTDP-8000 del 26 de enero de 2006, y se consolidó con los oficios IDU-117817-DTDP-8000 del 30 de mayo de 2008 e IDU-134245-DTDP-8000 del 4 de agosto de 2008.

El Código Contencioso Administrativo (“CCA”) prevé términos de caducidad distintos para los asuntos en los que se pretenda la reparación de un daño antijurídico que hubiera sido originado con un hecho de la Administración o un acto administrativo. Cuando el daño provenga de un hecho, el término de caducidad es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al hecho, omisión u operación que hubiera ocasionado el daño[25], mientras que cuando provenga de un acto administrativo, el afectado contará con un término de cuatro (4) meses para acudir a la jurisdicción, contados a partir de la notificación, comunicación o publicación del acto[26].

La jurisprudencia administrativa, a su vez, ha precisado que la acción de reparación directa es procedente, excepcionalmente, cuando el daño haya sido generado con un acto administrativo, en cuanto no se cuestione su validez y haya generado un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas[27]. 3.2. De conformidad con lo anterior y conforme a las facultades que el artículo 164 del CCA le confiere, procederá la Sala a dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿El daño cuya reparación pretende la demandante, consistente en la pérdida patrimonial de un área de 6.801,09 m2 de un predio de su propiedad para la construcción de la avenida Ciudad de Cali, se originó en un acto administrativo y, por tanto, el actor incurrió en indebida escogencia de la acción? Si la respuesta al anterior problema fuere negativa, procederá la Sala verificar los presupuestos para dictar la sentencia de fondo y los de la responsabilidad del Estado.

IV. RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO 4.1. Con fundamento en las pruebas documentales practicadas, en las que consta el trámite administrativo en el que se expidieron los oficios que habrían ocasionado el daño cuya reparación pretende ASUCOL, encuentra la Sala acreditados los siguientes hechos: 4.1.1. Mediante oficio IDU-036457-DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004[28], la Subdirección General Técnica del IDU resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el oficio IDU-0141055-DTDP-8000 del 12 de septiembre de 2003, en el que el IDU había reiterado la negativa a expedir oferta de compra de una parte de un predio de ASUCOL LTda., por considerar que la cesión del 7% se desprendía de las resoluciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital núm. 115 del 17 de agosto de 1983 y 216 del 6 de mayo de 1988.

Consideró la entidad en esta oportunidad que, conforme al artículo 66 del CCA, el acto había perdido fuerza ejecutoria con efectos ultractivos, en razón a la declaración de nulidad de la obligación de ceder el 7% contemplada en el Acuerdo 7 de 1979, en la que se basaban las resoluciones mencionadas, que se declaró en la sentencia del Consejo de Estado del 26 de enero de 1995.

Tuvo en cuenta, además, que la construcción de la avenida Ciudad de Cali “en el tramo pertinente” no había concluido y que ASUCOL había permitido el acceso para la obra, por lo que “[…] no se encuentra impedimento legal, para proceder a iniciar el proceso de adquisición de esta zona de terreno”. El IDU revocó, por lo tanto, el oficio recurrido y ordenó que se surtiera “[…] el trámite de adquisición de la zona de terreno correspondiente a 6801.09 m2 según el registro topográfico 16246B, que se tenía como zona de cesión del 7%, de acuerdo con los lineamientos establecidos en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 y demás normas concordantes”. 4.1.2.

ASUCOL pidió formalmente, en escritos radicados el 4 de mayo, el 29 de julio de 2004 y el 14 de octubre de 2004[29], que el IDU expidiera la oferta de compra correspondiente al área de 6.801 m2 de la Urbanización Aures II, conforme al oficio del IDU-036457-DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004. 4.1.3. El IDU dio respuesta, mediante oficio IDU-202116-DTDP-8000 del 29 de octubre de 2004[30], en el que manifestó que la Lonja de la Propiedad Raíz estaba elaborando el avalúo comercial correspondiente y agregó que “la oferta de compra respectiva, será proferida por parte de esta Dirección antes de finalizar el presente año”, pudiendo la solicitante comunicarse, no obstante, con al abogado a cargo de la adquisición. 4.1.4.

Por medio de escrito radicado el 29 de diciembre de 2005[31], ASUCOL solicitó nuevamente que se profiriera oferta de compra, “[…] en cumplimiento de los compromisos adquiridos por esta entidad según los oficios IDU-036457-DTDP-8000 de fecha febrero 24 de 2004 y el oficio IDU-202116-DTDP-8000 de fecha 29 de octubre de 2004, sopena [sic] de tener que iniciar mi representada las correspondientes acciones judiciales”. 4.1.5.

El IDU contestó, a través de oficio IDU-004088-DTDP-8000 del 26 de enero de 2006[32] que, aunque contaba con el registro topográfico y avalúo para la adquisición del área de 6.801,09 m2, “[…] se debe contar previamente con la disponibilidad presupuestal para emitir el oficio de oferta de compra, recursos que durante la vigencia fiscal del año 2005 no fue posible obtener, por falta presupuestal para cubrir el monto de la adquisición. || Por lo anterior, esta Dirección se encuentra adelantando los trámites pertinentes para obtener la Disponibilidad Presupuestal para la presente vigencia fiscal, para poder iniciar el trámite de adquisición del área en comento, lo que será comunicado en su momento”. 4.1.6.

Mediante petición radicada el 29 de febrero de 2008[33], ASUCOL argumentó que el tiempo trascurrido sin la formulación de oferta del IDU vulneraba los principios de la confianza legítima y la buena fe, que exige que se mantengan los compromisos adquiridos por las autoridades. En razón a ello, solicitó que expidiera oferta de compra, “[…] en cumplimiento a lo ordenado en al acto administrativo IDU- 036457-DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004”. 4.1.7.

El IDU negó la solicitud de ASUCOL, con oficio IDU-117817-DTDP- 8000 del 30 de mayo de 2008[34], atendiendo a que: (i) la ejecución de la obra en el predio de la peticionaria había concluido antes de octubre de 2001; (ii) había operado la caducidad prevista en el artículo 136 del CCA, según la jurisprudencia administrativa[35]; (iii) conforme a las resoluciones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital núm. 115 del 19 de agosto de 1983 y 216 del 6 de mayo de 1988, la cesiones urbanísticas, que comprenden el plan vial, se produce desde la incorporación de las zonas de cesión en los planos aprobados por la administración distrital, “[…] sobre los cuales se generó el desarrollo urbanístico a cargo de ASUCOL LTDA., sociedad que se benefició de este hecho en la medida en que no necesitaba construir la vía para presentarla como existente desde el punto de vista urbanística y así, hacerla parte de las ventajas propias del proyecto que desarrolló y efectivamente vendió a terceros”;

(iv) por ende, “[…] la afectación de la zona de terreno estaba consolidada desde su inclusión en plano respectivo, es decir, desde 1983”; y que (v) el oficio IDU-306457-DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004 fue expedido luego de que operara el silencio administrativo negativo, conforme al artículo 60 del CCA, de lo que tenía conocimiento ASUCOL. 4.1.8.

El 11 de junio de 2008, ASUCOL radicó recurso de apelación contra la anterior decisión[36], en el que, en resumen, argumentó que, al negar la oferta de compra con la anterior decisión, el IDU transgredió el principio de confianza legítima y derivado del principio constitucional de la buena fe, “porque para decidir desconoce el compromiso asumido por su antecesor”, lo que redundó contra la seguridad jurídica, “porque para decidir desconoce el acto administrativo expedido por su superior el Subdirector General Técnico, sopretexto [sic] de ser posterior a la ocurrencia del silencio administrativo negativo”, e implicó un error en la motivación, “al considerar la caducidad a partir de la afectación desde su determinación en los planos sobre los cuales se generó el desarrollo urbanístico”. 4.1.9.

El recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente mediante oficio IDU-134245-DTDP-8000 del 4 de agosto de 2008[37], en la que reiteró que la caducidad había operado, por lo que el anterior oficio tenía un carácter meramente informativo, siendo así improcedente la vía administrativa. Agregó que no se había vulnerado la confianza legítima y la buena fe, debido a que se encontraban limitadas por el interés general, no se habían cambiado las condiciones fijadas en el oficio IDU-036457-DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004 y el terreno había sido intervenido con la autorización de ASUCOL. 4.2.

A la luz de los anteriores hechos, la Sala concluye que el proceso para la adquisición de un área de 6.801,09 m2 de propiedad, que el IDU ordenó adelantar con el oficio IDU-036457-DTDP-8000 del 24 de febrero de 2004, concluyó definitivamente cuando, a través del oficio IDU-134245-DTDP- 8000 del 4 de agosto de 2008, el IDU confirmó el oficio IDU-117817-DTDP- 8000 del 30 de mayo de 2008, en el que negó la solicitud de que formulara oferta de compra por el predio que era objeto del proceso de adquisición que se había ordenado adelantar.

Esta decisión implicó la negación del derecho de ASUCOL a recibir el pago por el área de 6.801,09 m2 del terreno de su propiedad, que habría sido empleado para la construcción de la avenida Ciudad de Cali. De esa forma, mediante los oficios IDU-117817-DTDP-8000 del 30 de mayo de 2008 e IDU-134245-DTDP-8000 del 4 de agosto de 2008, la administración adoptó una decisión definitiva con la que hizo imposible continuar la actuación administrativa, contra las que —como establecido en los artículos 50 y 85 del CCA[38] y lo ha precisado la jurisprudencia administrativa[39]— procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así, como un acto administrativo, fue percibida por la firma demandante la decisión del IDU de negar el derecho al pago por el terreno y poner fin al procedimiento que previamente había ordenado iniciar, as interponer en su contra recurso de apelación por error en la motivación, y transgresión de los principios de buena fe, confianza legítima y de seguridad jurídica[40]; siendo estos argumentos análogos a aquellos en los que fundamentó las pretensiones en este proceso[41] y corresponden a aquellos que dan lugar a las súplicas de nulidad[42].

No cabría, por demás, afirmar que se habría producido un daño cierto con el oficio IDU-004088-DTDP-8000 del 26 de enero de 2006[43], ya que este no puso fin al proceso de adquisición cuyo inició se había ordenado[44] ni dio a entender que la oferta no sería formulada. Por el contrario, el IDU manifestó con tal oficio, que adelantaba los trámites para obtener la disponibilidad presupuestal con la que daría inicio al proceso.

No surgió pues, con ese oficio, el daño antijurídico cuya reparación depreca ASUCOL, como lo arguye en el recurso[45], sino con los oficios oficios IDU-117817- DTDP-8000 del 30 de mayo de 2008 e IDU-134245-DTDP-8000 del 4 de agosto de 2008, como lo adujo en los alegatos de segunda instancia[46]. Se evidencia pues, conforme a lo anterior, que las pretensiones AUSCOL debían formularse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que, al plantearlas por vía de reparación directa, incurrió en una indebida escogencia de la acción. 4.3.

Por otra parte, la adecuación de la acción para proferir sentencia de mérito en el presente asunto devendría fútil, ya que ASUCOL no pretendió expresamente la nulidad de los actos que originaron el daño, por lo que una sentencia estimatoria podría generar un fallo extra petita, que vulneraría el principio de congruencia que forma parte del debido proceso.

Tampoco afirmó la firma actora ni se desprende implícitamente de la demanda o de lo alegado, a través de un ejercicio interpretativo, que los actos que habrían originado el daño hubieran generado un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas o hubieran sido revocados, ni que existiera un contrato o acto contractual que diera lugar a la adecuación de la acción a la de controversias contractuales.

Se evidencia, con lo anterior, la ineptitud de la demanda de la actora que, por un lado, esgrime argumentos con los que se cuestiona la validez de los actos que habrían producido el daño, siendo así necesaria su supresión del ordenamiento jurídico para que una sentencia estimatoria tuviera lugar, pero no pretende su nulidad e individualiza sus pretensiones con precisión —como lo ordena la ley[47]— ni tampoco argumenta el rompimiento del principio de igualdad de cargas, la revocación del acto ni la existencia de un acto contractual.

V. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida la Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014), para en su lugar declarar la ineptitud sustancial de la demanda por indebida escogencia de la acción, conforme a lo razonado en esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, envíese el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Presidente | | | | | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Magistrado | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado | | | | | | | | | | | | | ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno 1 (anverso). [2] Folios 1 a 18 del cuaderno 1. [3] Folios 25 a 37 del cuaderno 1. [4] Auto del 6 de mayo de 2010, folios 38 y 39 del cuaderno 1. [5] Folios 49 a 63 del cuaderno 1. [6] Folios 42 a 48 del cuaderno 1. [7] De la cual hizo referencia a las sentencias del 16 de octubre de 1992 (exp. 2055), 30 de abril de 1993 (exp. 2236), 26 de enero de 1995 (exp. 3015) y 30 de agosto de 2001 (exp. 5595). [8] Rad. núm. 00248-2001. [9] Folios 84 a 86 del cuaderno 1. [10] Folios 110 a 11 del cuaderno 1. [11] Folios 117 a 118 del cuaderno 1. [12] Folio 119 del cuaderno 1. [13] Auto del 1 de septiembre de 2011, folio 123 del cuaderno 1. [14] Folios 126 a 134 del cuaderno 1. [15] Auto del 23 de febrero de 2011, folios 139 a 140 del cuaderno 1. [16] Auto del 12 de abril de 2012, folio 146 del cuaderno 1. [17] Folios 147 a 154 del cuaderno 1. [18] Folios 155 a 160 del cuaderno 1. [19] Folios 164 a 171 del cuaderno principal. [20] Folios 173 y 174 del cuaderno principal. [21] Auto del 8 de julio de 2014, folio 176 del cuaderno principal. [22] Auto del 13 de agosto de 2014, folio 180 del cuaderno principal. [23] Auto del 3 de septiembre de 2014, folio 182 del cuaderno principal. [24] Folios 183 a 185 del cuaderno principal. [25] “Artículo 86.

La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. […] Artículo 136. […] 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. […]”. [26] “Artículo 85.

Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una Obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente. […].

Artículo 136. […] 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares pagadas a particulares de buena fe”. [27] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2006, exp. 16079. [28] Copia auténtica a folios 3 a 6 del cuaderno 2. [29] Copia auténtica a folios 7 a 12 del cuaderno 2. [30] Copia auténtica a folio 13 del cuaderno 2. [31] Copia auténtica a folios 14 a 16 del cuaderno 2. [32] Copia auténtica a folio 17 del cuaderno 2. [33] Copia auténtica a folio 18 del cuaderno 2. [34] Copia auténtica a folios 25 a 26 del cuaderno 2. [35] De la que citó la sentencias de la Sección Tercera del 8 de noviembre de 2001 (exp. 13672), del 29 de junio de 2000 (exp. 19676) y del 7 de julio de 2005 (exp. 14736). [36] Copia auténtica a folios 27 a 30 del cuaderno 2. [37] Copia auténtica a folios 31 a 35 del cuaderno 2. [38] “Artículo 50. […] Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite podrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. […] Artículo 85.

Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una Obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente. […]”. [39] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 19 de septiembre de 2007, exp. 26649;

Subsección A, sentencia del 9 de febrero de 2011, exp. 17558; Subsección C, sentencias del 16 de marzo de 2015, exp. 31441, y del 7 de marzo de 2016, exp. 33528, y auto del 12 de diciembre de 2018, exp. 61844; la Subsecció B, sentencias del 2 de mayo de 2016, exp. 35179, y del 5 de mayo de 2019, exp. 29909. [40] Hecho 4.1.8. [41] Apartado 2.1.11. [42] “Artículo 84.

Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. || Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. […]”. [43] Hecho 4.1.5. [44] Hecho 4.1.1. [45] Apartado 2.6. [46] Apartado 2.7. [47] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

“Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. || Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. || Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. || Si se alega el silencio administrativo a la demanda, deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”.